행정형벌 (구필승 행정법총론)

[jenny lee]

https://youtu.be/LlXdrTeuHIE

핵심7	행정벌의 개관

1. 행정벌의 의의

• 행정벌은 행정법상 의무를 위반한 경우에 그 의무위반행위에 대해 가해지는 처벌을 말함

• 행정벌은 과거의 의무위반행위에 대한 제재로서 처벌을 내용으로 하나, 행정상 강제집행은 불이행한 의무를 이행하여 행정상 필요한 상태로 실현시키는 것을 내용으로 함. 행정상 즉시강제는 의무를 명함이 없이 행정상 필요한 상태를 실현시키는 것임.

• 행정벌은 과거의 의무위반에 대한 제재를 직접적인 목적으로 하지만 간접적으로 의무자에게 심리적 압박을 가함으로써 행정법상 의무이행을 확보하는 기능을 가짐.

2. 행정벌의 종류

• 행정벌은 처벌의 내용에 따라 행정형벌과 행정질서벌로 구분된다.

☞ 식품위생법에는 행정형벌은 벌칙이라는 조항을 두고 형벌을 부과하고 있고, 행정질서벌은 과태료라는 조항으로 처벌규정을 두고 있음

• 행정형벌은 형법에 규정되어 있는 형벌이 가해지는 행정벌을 의미한다.

☞ 행정형벌: 병든 동물을 사용하여 식품제조 판매시 3년 이상의 징역에 처함(식품위생법제93조제1항)

• 행정질서벌은 행정상 질서의 장해를 야기할 우려가 있는 의무위반에 대하여 과태료가 부과되는 제재를 말함

☞ 행정질서벌: 비위생적인 식품의 제조 판매 500만원 이하의 과태료 부과(식품위생법제102조제2항)

• 어떤 행정법규 위반행위에 대해 과태료를 과할 것인지 행정형벌을 과할 것인지는 기본적으로 입법재량에 속한다. 【2014 지방직 9급】

3. 유사개념과 구별

1) 행정벌과 징계벌

• 행정벌은 일반적인 행정법관계에서 의무위반에 대해 가해지는 제제이나, 징계벌은 특별행정법관계에서 내부질서유지를 위해 질서 문란자에 가해지는 제재임

• 양자는 목적을 달리하기 때문에 병과가 가능함(공무원이 관세법상 의무를 위반하여 마약을 밀수하였을 경우에 행정형벌과 징계벌을 동시에 받을 수 있음).

2) 행정벌과 집행벌

• 행정벌은 과거의 의무위반에 가해지는 제재이나, 집행벌(이행강제금)은 장래의 의무의 이행을 강제하기 위해 가해지는 제재임. 양자 모두 행정작용의 실효성 확보수단임. 후자는 강제집행의 일종. 【2017 국가직 9급】 【2012 국가직 9급】

4. 행정벌의 법적 근거

• 원칙상 형법총칙은 행정형벌에도 적용된다. 다만 행정법규에 특별한 규정이 있는 때에는 행정법규가 적용된다.

• 행정질서벌의 법적 근거로서 질서위반행위규제법이 일반법으로서의 역할을 하고 있다. (개별 행정법에서 과태료 부과의 근거를 두고, 질서위반행위규제법에서 과태료 부과절차 및 불복방법의 일반적 사항을 규정)

• 지방자치단체는 조례로써 과태료를 부과할 수 있다. 즉 지방자치법제27조제1항에서 ‘조례로써 1천만원 이하의 과태료’를 정할 수 있도록 규정함.

핵심8	행정형벌

1. 의의

•행정형벌은 행정법규 의무위반에 대하여 과해지는 형벌이다.

☞ 교통사고 발생 시의 조치를 하지 아니한 사람(사상자 구호, 피해자에게 인적 사항 제공 미조치)은 5년 이하의 징역이나 1천500만원 이하의 벌금에 처함(도로교통법148조제1항).

☞ 행정형벌의 종류: 사형, 징역, 금고, 자격상실, 자격정지, 벌금, 구류(30일미만), 과료(5만원 미만), 몰수

•행정형벌의 대상이 되는 범죄를 행정범이라 하고, 형사벌의 대상이 되는 범죄를 형사범이라 함, 행정범과 형사범의 구별에 대하여 통설은 피침해규범의 성질을 기준으로 함.

•즉 형사범은 살인행위 등과 같이 반도덕적, 반사회성이 있는 범죄를 말하며, 행정범 당해 행위를 범죄로 규정하는 법률의 제정에 의하여 비로소 인정되는 범죄를 말함.

•행정형벌이 형사벌이나 모두 죄형법정주의의 원칙을 받는다. 【2019 서울시 9급】

2. 이중처벌의 가능성

1) 행정질서벌과 행정벌은 병과 가능

• 행정법상의 질서벌인 과태료의 부과처분과 형사처벌은 그 성질이나 목적을 달리하는 별개의 것이므로 행정법상의 질서벌인 과태료를 납부한 후에 형사처벌을 하는 것이 일사부재리의 원칙에 반하는 것이라고 할 수는 없다(임시운행허가기간을 벗어나 무등록차량을 운행한 자에 대한 과태료의 제재와 형사처벌의 병과가 가능). 【2018 지방직 9급】

《판례》
◈ 행정법상의 질서벌인 과태료의 부과처분과 형사처벌은 그 성질이나 목적을 달리하는 별개의 것이므로 행정법상의 질서벌인 과태료를 납부한 후에 형사처벌을 한다고 하여 이를 일사부재리의 원칙에 반하는 것은 아니다. 만일 임시운행허가기간을 넘어 운행한 자가 등록된 차량에 관하여 그러한 행위를 한 경우라면 과태료의 제재만을 받게 되겠지만, 무등록 차량에 관하여 그러한 행위를 한 경우라면 과태료와 별도로 형사처벌의 대상이 된다(대판 96도158).

2) 행정형벌과 과징금

•행정형벌과 과징금은 그 목적이나 성질이 다르므로 행정형벌과 과징금을 병과하는 것은 이중처벌에 해당하지 않음. 과징금은 불법적인 경제적 이익을 박탈하기 위해 부과함.

3. 행정형벌의 특수성(형사범과 행정범의 차이)

1) 고의

• 범죄의 경우에 고의를 필요로 함. 행정범도 범죄 이므로 형사범과 마찬가지로 고의가 필요함

2) 과실

• 형사범은 과실행위도 벌한다는 특별한 규정이 있는 경우에 처벌함. 행정범은 과실행위도 벌한다는 처벌한다는 명문의 규정이 있는 경우뿐만 아니라 명문의 규정이 없는 경우에도 처벌함.

• 즉 행정범은 과실행위를 처벌한다는 명문규정이 없어도 관련 행정형벌법규의 해석에 의하여 과실행위도 처벌한다는 뜻이 도출되는 경우에 과실행위도 처벌가능.

【2019 국가직 9급】 【2012 지방직 9급(제2회)】

《판례》
◈ 대기환경보전법 제36조에서 “자동차를 운행하는 자는 그 자동차에서 배출되는 배출가스가 대통령령이 정하는 운행차 배출가스 허용기준에 적합하게 운행하여야 한다”라고 규정하고, 제57조 제6호에서 위 법조에 의한 운행 자동차 배출허용기준을 초과하여 자동차를 운행한 자에 대하여 6월 이하의 징역 또는 200만원 이하의 벌금에 처하도록 벌칙을 정하고, 또 제60조에서 양벌규정으로 법인의 종업원 등이 법인의 업무에 관하여 위와 같은 위반행위를 한 경우 그 법인에 대한 벌칙을 따로 정하고 있다. 구 대기환경보전법의 입법목적이나 제반 관계규정의 취지 등을 고려하면, 법정의 배출허용기준을 초과하는 배출가스를 배출하면서 자동차를 운행하는 행위를 처벌하는 위 법 제57조 제6호의 규정은 자동차의 운행자가 그 자동차에서 배출되는 배출가스가 소정의 운행 자동차 배출허용기준을 초과한다는 점을 실제로 인식하면서 운행한 고의범의 경우는 물론 과실로 인하여 그러한 내용을 인식하지 못한 과실범의 경우도 함께 처벌하는 규정이다(대판 92도1136, 대기환경보전법위반).

3) 양벌규정

(1) 양벌규정의 의의

• 형사범은 범죄를 행한 자만 벌하므로 법인의 범죄능력은 부인된다(법인의 대표기관인 자연인이 처벌대상, 대판96도524). 그러나 행정범은 범죄행위자 이외의 자를 벌하는 경우가 있다.

• 행정범은 법인의 대표자가 범죄행위를 하면 법인도 처벌하며, 종업원의 범죄행위에 대하여 개인(예, 음식점 사업주)도 처벌한다. 이를 양벌규정이라고 한다. 행정범에 대하여 양벌규정을 두는 취지는 법위반행위를 방지하기 위한 것임(법인의 산업폐기물 무단투기에 대한 법인의 대표자 외에 법인의 책임 인정) 【2012 지방직 9급(제2회)】

《판례》
◈ 구폐기물관리법에서 위와 같이 양벌규정을 따로 둔 취지는, 이 사건 법률조항이 적용되는 위반행위(위법한 산업폐기물 투기)는 통상 개인적인 차원보다는 법인의 업무와 관련하여 반복적·계속적으로 이루어질 가능성이 크다는 점을 감안하여, 법인의 대표자가 그 업무와 관련하여 위반행위를 저지른 경우에는 그 법인도 형사처벌 대상으로 삼음으로써 위와 같은 위반행위 발생을 방지하고 위 조항의 규범력을 확보하려는 데 있다(대판2009도3876).

(2) 양벌규정에서 타인의 책임의 성질

• 양벌규정에서 법인이나 개인책임의 법적 성질은 법인이나 개인이 법인의 대표자나 종업원의 감독의무를 태만히 한 것에 대한 과실책임이라는 것이 판례의 입장이다. 【2017 국가직 9급】 【2012 지방직 9급(제2회)】

《판례》
◈ 법인은 기관을 통하여 행위하므로 법인이 대표자를 선임한 이상 그의 행위로 인한 법률효과는 법인에게 귀속되어야 하고, 법인 대표자의 범죄행위에 대하여는 법인 자신이 책임을 져야 하는 바, 법인 대표자의 법규위반행위에 대한 법인의 책임은 법인 자신의 법규위반행위로 평가될 수 있는 행위에 대한 법인의 직접책임으로서, 대표자의 고의에 의한 위반행위에 대하여는 법인 자신의 고의에 의한 책임을, 대표자의 과실에 의한 위반행위에 대하여는 법인 자신의 과실에 의한 책임을 지는 것이다(대판2009도3876).

•따라서 법인이 그 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에는 법인의 책임은 면제된다.

《판례》
◈ 구 도로법 제83조 제1항 제3호는 차량의 운행제한에 대한 위반 여부를 확인하기 위한 관리청의 관계서류 제출 등 요구에 정당한 사유 없이 불응한 자를 처벌하는 외에, 같은 법 제86조로 법인의 대리인·사용인 기타의 종업원이 그 법인의 업무에 관하여 위 위반행위를 한 경우 법인도 처벌하는 ‘양벌조항’을 두고 있다. 형벌의 자기책임원칙에 비추어 보면 위반행위가 발생한 그 업무와 관련하여 법인이 상당한 주의 또는 관리감독 의무를 게을리한 때에 한하여 위 양벌조항이 적용된다(대판 2009도5824). → 법인을 처벌하기 위해서는 선임감독상 과실이 있어야 함.

•영업주의 책임이 선임감독상 과실책임이기 때문에 종업원의 범죄성립이나 처벌이 영업주의 처벌의 전체조건이 될 수 없다. 【2019 서울시 9급】 【2018 지방직 9급】

《판례》
◈ 양벌규정에 의한 영업주의 처벌은 금지위반행위자인 종업원의 처벌에 종속하는 것이 아니라 독립하여 그 자신의 종업원에 대한 선임감독상의 과실로 인하여 처벌되는 것이므로 종업원의 범죄성립이나 처벌이 영업주 처벌의 전제조건이 될 필요는 없다(대판 2005도7673, 저작권법위반). 종업원의 저작물 홈페이지 게시에 대한 영업주의 책임.
◈ 양벌규정에 의한 영업주의 처벌은 금지위반행위자인 종업원의 처벌에 종속하는 것이 아니라 독립하여 그 자신의 종업원에 대한 선임감독상의 과실로 인하여 처벌되는 것이므로 영업주의 위 과실책임을 묻는 경우 금지위반행위자인 종업원에게 구성요건상의 자격이 없다고 하더라도 영업주의 범죄성립에는 아무런 지장이 없다(대판 87도1213, 미성년자보호법위반). 미성년자 유흥업소 출입에 대한 영업주의 책임

(3) 최근 양벌규정 입법례

• 양벌규정을 두는 경우에 법인 또는 개인이 그 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 아니한 경우에는 처벌하지 않는다고 규정하는 것이 최근의 입법례이다. ⇢ 이렇게 규정하게 된 계기는 헌법재판소에서 양벌규정을 위헌이라고 판결(헌재 2009헌가6)했기 때문에 이를 피하기 위한 것임.

식품위생법 제100조(양벌규정)

법인의 대표자나 법인 또는 개인의 대리인, 사용인, 그 밖의 종업원이 그 법인 또는 개인의 업무에 관하여 제93조제3항 하는 위반행위(병에 걸린 동물로 식품제조 판매)를 하면 그 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인에게도 해당 조문의 벌금형을 과한다. 다만, 법인 또는 개인이 그 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. → 법인, 사업주(개인)를 처벌하기 위해서는 법인 또는 사업주(개인)이 과실이 있어야 한다는 의미, 과실책임주의를 규정한 것임

•무면허의료행위사실이 인정되면 영업주의 가담 여부나 종업원 등의 행위를 감독할 주의의무의 위반 여부 등을 전혀 묻지 않고 곧바로 영업주인 개인을 종업원 등과 같이 처벌하도록 한 것은 형벌에 관한 책임주의에 반한다. 【2019 서울시 9급】

《판례》
◈ 의료법제91조 제2항은 개인이 고용한 종업원 등의 무면허의료행위 사실이 인정되면 종업원 등의 범죄행위에 대한 영업주의 가담 여부나 종업원 등의 행위를 감독할 주의의무의 위반 여부 등을 전혀 묻지 않고 곧바로 영업주인 개인을 종업원 등과 같이 처벌하도록 규정하고 있는바, 이는 아무런 비난받을 만한 행위를 한 바 없는 자에 대해서까지 다른 사람의 범죄행위를 이유로 처벌하는 것으로서 형벌에 관한 책임주의에 반하므로 헌법에 위반된다(헌재 2009헌가6).

• 유의할 것은 지방자치단체도 양벌규정의 적용을 받는 법인(공법인)에 해당한다는 점이다. 지방자치단체의 고유사무에 대하여 소속공무원의 위법행위를 한 경우에 지방자치단체도 양벌규정에 따라 처벌을 받는다. 【2019 서울시 9급】 【2016 사회복지직 9급】 【2014지방직 9급】

《판례》
◈ 지방자치단체 소속 공무원이 압축트럭 청소차를 운전하여 고속도로를 운행하던 중 제한축중을 초과 적재 운행함으로써 도로관리청의 차량운행제한을 위반한 사안에서, 해당 지방자치단체가 양벌규정(도로법 제86조)에 따른 처벌대상이 된다.
󰋼 국가가 본래 그의 사무의 일부를 지방자치단체의 장에게 위임하여 그 사무를 처리하게 하는 기관위임사무의 경우에는 지방자치단체는 국가기관의 일부로 볼 수 있는 것이지만, 지방자치단체가 그 고유의 자치사무를 처리하는 경우에는 지방자치단체는 국가기관의 일부가 아니라 국가기관과는 별도의 독립한 공법인이므로, 지방자치단체 소속 공무원이 지방자치단체 고유의 자치사무를 수행하던 중 도로법 제81조 내지 제85조의 규정(도로법 위반 벌칙조항)에 의한 위반행위를 한 경우에는 지방자치단체는 양벌규정(도로법 제86조)에 따라 처벌대상이 되는 법인에 해당한다(대판 2004도2657).

4. 행정형벌의 과형절차

1) 일반절차

•행정형벌의 과벌절차도 형사벌과 마찬가지로 행사소송법에 의해 과해지는 것이 원칙이다.

2) 통고처분(특별절차)

(1) 통고처분의 의의

•통고처분이란 행정범에 대하여 행정청이 형벌을 대신하여 금전적인 제재인 범칙금을 과하고 범칙금을 납부하면 형사처벌을 종료하는 것을 말함. 그러나 지정된 기한 내에 행정범이 범칙금을 납부하지 않으면 형사소송절차에 따라 형벌을 과하도록 하는 절차임. 통고처분은 조세범, 관세범, 출입국사범, 교통사범에 인정됨. 【2012 국가직 9급】

도로교통법상의 통고처분은 비교적 경미한 범죄행위(신호위반, 고속도로 갓길 운행)에 대하여 행정기관인 경찰서장의 처분으로 10만원 이하의 금전을 범칙금이라는 이름 하에 부과한 다음, 범칙자가 이에 승복하여 범칙금을 납부하면 형사절차에 의한 처벌을 면하도록 하고, 범칙금을 납부하지 않을 경우에는 즉결심판 또는 정식재판이라는 재판절차를 거쳐 형사처벌을 가할 수 있도록 하는 제도(도로교통법제163조).

•통고처분에 의하여 부과되는 범칙금은 재정적 손실을 초래한다는 점에서는 벌금과 유사한 면이 있지만 명예에 대한 중대한 훼손이 없는 등 형사처벌로서의 진지성의 면에서 벌금과는 다른 제재임.

(2) 통고처분의 제도적 취지

•통고처분 제도는 경미한 행정형벌 법규 위반자로 하여금 형사처벌 절차에 수반되는 심리적 불안, 시간과 비용의 소모, 명예와 신용의 훼손 등의 여러 불이익을 당하지 않고 범칙금 납부로써 위반행위에 대한 제재를 신속·간편하게 종결할 수 있는 장점이 있음.

•특히 행정형벌 법규 위반행위(교통사범)가 홍수를 이루고 있는 현실에서 행정공무원에 의한 전문적이고 신속한 사건처리를 가능하게 하고, 검찰 및 법원의 과중한 업무 부담을 덜어 줌. 또한 통고처분제도는 형벌의 비범죄화 정신에 접근하는 제도임(헌재 2002헌마275) 【2011 국가직 9급】

(3) 통고처분의 법적 성질

•통고처분은 행정소송의 대상이 되는 처분이 아니다(판례 및 다수설은 과벌절차로 봄). 【2017 국가직 9급】 【2015 지방직 9급】 【2014지방직 9급】 【2012 국가직 9급】

•따라서 통고처분에 불복이 있는 경우에 행정소송으로 다투지 못한다. ⇢ 범칙금을 납부하지 않으면 행정청이 법원에 즉결심판을 청구하게 되며 법원의 즉결심판절차에서 다투면 됨

《판례》
◈ 도로교통법 제118조에서 규정하는 경찰서장의 통고처분은 행정소송의 대상이 되는 행정처분이 아니므로 그 처분의 취소를 구하는 소송은 부적법하고, 도로교통법상의 통고처분을 받은 자가 그 처분에 대하여 이의가 있는 경우에는 통고처분에 따른 범칙금의 납부를 이행하지 아니함으로써 경찰서장의 즉결심판청구에 의하여 법원의 심판을 받을 수 있게 될 뿐이다(대판 95누4674, 범칙금부과처분취소).

•통고처분은 법원에 의하여 자유형 또는 재산형에 처하는 형사절차에 갈음하여 행정청이 범칙자에 대하여 금전적 제재를 통고하고 이를 이행한 범칙자에 대하여는 고발하지 아니하고 범칙사건을 신속·간이하게 처리하는 절차로서, 형사절차의 사전절차로서의 성격을 가짐(대판 2014도10748)

(4) 통고처분에 의한 과벌절차

•행정법규 위반자(도로교통법상 갓길 운행)가 통고처분에 의하여 부과된 금액(범칙금)을 납부하면 과벌절차는 종료한다. 【2015 지방직 9급】

•통고처분에 의하여 부과된 범칙금은 벌금이 아니며 행정제재금이다. 그리고 동일한 사건에 대하여 다시 처벌받지 아니한다. 【2012 지방직 9급(제2회)】 【2012 국가직 9급】

☞ 도로교통법에는 ‘범칙금을 낸 사람은 범칙행위에 대하여 다시 벌 받지 아니한다’라고 규정하고 있음(제164조제3항)

* 통고처분에 따른 범칙금을 납부한 후에 동일한 사건에 대하여 형사처벌을 하는 것을 일사부재리의 원칙에 반하는 것은 아니다(X) → 일사부재리의 원칙에 반함 【2019 국가직 9급】

•통고처분에 의한 범칙금을 납부하면 다시 벌 받지 아니한다는 것은 범칙금의 납부에 확정재판의 효력에 준하는 효력을 인정하는 취지이다.

《판례》
◈ 도로교통법 제119조 제3항은 그 법 제118조에 의하여 범칙금 납부통고서를 받은 사람이 그 범칙금을 납부한 경우 그 범칙행위에 대하여 다시 벌받지 아니한다고 규정하고 있는바, 이는 범칙금의 납부에 확정재판의 효력에 준하는 효력을 인정하는 취지로 해석하여야 한다(대판 2001도849, 교통사고처리특례법위반).

•행정법규 위반자가 통고처분에 의하여 부과된 범칙금을 납부하지 않으면 행정청은 지체없이 법원에 즉결심판에 관한 절차법에 따라 즉결심판을 청구(교통사범)하거나, 즉시 검찰청에 고발하여야 한다(관세범). 이로써 통고처분은 종료하고 즉결심판이나 일반 형사과형절차로 넘어가게 된다. 【2015 지방직 9급】 【2012 지방직 9급】

☞ 즉결심판은 죄질이 경미한 범죄사건을 심판하기 위한 절차로서 경찰서장의 청구에 의하여 판사가 내리는 결정으로 불복이 있으면 정식재판을 청구할 수 있음. 20만원 이하의 벌금, 구류 또는 과료에 해당하는 범죄가 대상임(즉결심판에 관한 절차법).

(5) 통고처분의 재량성

•행정범에 대하여 통고처분을 할 것인지, 고발할 것인지 여부는 행정청의 재량에 속한다. 【2015 지방직 9급】 【2012 국가직 9급】

•따라서 관세법상 의무위반자(관세범)에 대하여 관세청장이 통고처분 없이 직접 검찰청에 고발하여도 위법은 아니다. 그렇게 되면 일반 형사소송 절차에 의한 처리가 진행된다.

《판례》
◈ 관세법의 규정에 의하면, 관세청장 또는 세관장은 관세범에 대하여 통고처분을 할 수 있고, 범죄의 정상이 징역형에 처하여질 것으로 인정되는 때에는 즉시 고발하여야 하며, 관세범인이 통고를 이행할 수 있는 자금능력이 없다고 인정되거나 주소 및 거소의 불명 기타의 사유로 인하여 통고를 하기 곤란하다고 인정되는 때에도 즉시 고발하여야 하는바, 이들 규정을 종합하여 보면, 통고처분을 할 것인지의 여부는 관세청장 또는 세관장의 재량에 맡겨져 있고, 따라서 관세청장 또는 세관장이 관세범에 대하여 통고처분을 하지 아니한 채 고발하였다는 것만으로는 그 고발 및 이에 기한 공소의 제기가 부적법하게 되는 것은 아니다(대판 2006도1993).

4. 행정형벌 법규의 개정과 이전 범죄의 처벌가능성

• 행정형벌 법령이 개정된 경우, 그 법령의 시행 전에 이미 범하여진 위법한 행위에 대한 가벌성은 소멸하지 않는다.

《판례》
◈ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에서 종전에 허가를 받거나 신고를 하여야만 할 수 있던 행위의 일부를 허가나 신고 없이 할 수 있도록 법령이 개정되었다 하더라도, 이는 사정의 변천에 따른 규제 범위의 합리적 조정의 필요에 따른 것이라고 보이므로, 위 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법과 같은 법 시행규칙의 신설 조항들이 시행되기 전에 이미 범하여진 개발제한구역 내 비닐하우스 설치행위에 대한 가벌성이 소멸하는 것은 아니다(대판 2007도4197, 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법위반).