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Ⅰ. 서 문
현재 우리나라에는 생산, 소비․유통, 금융 분야 등에 4,100여개의 협동조합이 전국적 조직망을 갖추어 활동하고 있다. 그 조합원은 2010년 말 기준 우리나라 경제활동인구에 해당하는 2,495만 명이며, 자산총액은 2011년도 국가예산보다 약 1.7배가 많은 377.5조원에 이르고 있다(신협통계 2010, pp. 86-93). 이러한 지표는 협동조합이 우리 국민경제의 중요한 버팀목임을 의미하는 것이다.
또한 이는 협동조합이 강자의 시장지배를 견제하고 소외된 서민계층의 경제력을 육성하여 양극화 해소에 효과적으로 이바지할 수 있음을 뒷받침하고 있다. 이를테면 ‘빈곤층에 일자리 창출’, ‘시민에게 사회적 서비스 제공’, ‘기업가에게 새로운 창업 지원’ 등 사회경제적 과제 해결에 크게 이바지할 수 있다는 것이다.
협동조합은 사회적 약자들의 경제적 자립과 자유를 위해 발생하였고, 이를 위해 헌신하면서 사회적 단결과 통합을 일군 실천적 조직으로써 그 효과를 역사적으로 인정받고 있다. 그 중심적 가치는 다름 아닌 사회적, 경제적 약자를 돕고자 ‘만인은 일인을 위해, 일인은 만인을 위해’ 협력하자는 협동조합적 연대이다.
이처럼 상생협력의 실천적 도구로써 협동조합의 성과를 드높이고자 정부(기획재정부)는 2012년 1월 26일 ‘협동조합기본법(이하 기본법이라고 함)’을 공포하였다(보도자료a 2012). 그 골자는 업종과 분야에 제한 없이 5인 이상이 자유롭게 모여 다양한 형태의 협동조합 설립이 가능하도록 했다. 특히 제4장에 ‘사회적협동조합’을 명시하여 사회적 단결과 통합을 위한 법률적 근거를 제공하였다.
이를테면 여러 형태의 소액․소규모 창업을 활성화하여 취약계층의 경제활동을 지원하고 일자리를 창출하여 서민․지역경제 활성화 및 양극화 해소에 이바지한다는 것이다. 이는 정부의 복지기능 보완, 일자리 제공 등 경제전반에 새로운 활력을 불어넣는 토대를 구축하기 위함이다. 이는 2012년을 세계협동조합의 해로 선언한 UN(United Nations)의 뜻이기도 하다(UN 2009; 보도자료b 2012, p. 1).
하지만 이러한 사회적협동조합이 실효를 거두기 위해서는 극복해야 할 과제가 적지 않다. 이를테면 출자금 규모에 상관없이 5인만 모이면 협동조합을 설립할 수 있도록 설립 기준을 대폭 낮춘 것이라면(박범용 2012, p. 2), 이러한 편의를 협동조합 운영에 대해서도 제공해야 한다. 그렇지 않을 경우 기본법의 제안 이유에서 밝힌 협동조합 활동의 체계화․활성화(국회 2011, p. 3)는 한낱 소원으로 끝날 것이다. 그 결과 협동조합은 설자리를 잃든지 혹은 다른 형태의 기업으로 전환을 선택할 것이며, 이 기본법은 결국 실패로 끝맺을 것이다.
이러한 우려를 막고 기본법 제1조(목적)에 명시한 ‘자주, 자립, 자치적인 협동조합 활동 촉진과 사회통합’을 위한 관련 문제점을 살펴보고자 한다. 문제가 분명해야 답이 분명하기 때문이다.
Ⅱ. 협동조합기본법의 문제점
사회적협동조합은 새로운 것이 아니다. 다만 새로 발견된 것이다. 그러나 이러한 새로운 조직이 기존의 경제구조에 들어가 활동하기에는 어려움이 따를 수밖에 없다. 이러한 걸림돌을 제거하는 것이 협동조합기본법의 과제이다. 이와 관련한 문제점을 짚어보면 다음과 같다.
1. 사회적협동조합의 목적사업 확대
기본법은 제1조(목적)에 ‘...자주․자립․자치적인 협동조합 활동을 촉진하고, 사회통합과 국민경제의 균형 있는 발전에 기여’함을 목적으로 명시하고 있다. 그리고 이 기본법은 이러한 입법취지를 구현하고자 ‘...재화 또는 용역의 구매․생산․판매․제공 등을 협동으로 영위함으로써 조합원의 권익을 향상하고 지역 사회에 공헌하고자 하는 사업조직’을 협동조합이라고 정의하고(제2조 제1호), 이 중 ‘...지역주민들의 권익․복리 증진과 관련된 사업을 수행하거나, 취약계층에게 사회서비스 또는 일자리를 제공하는 등 영리를 목적으로 하지 아니하는 협동조합’을 사회적협동조합이라고 규정하고 있다(제2조 제3호).
하지만 이 기본법이 제2조 제1호와 제3호에서 각기 정의한 ‘협동조합’과 ‘사회적협동조합’에는 개념적, 법률적 구분이 명확하지 않다. 그 이유는 다음과 같다.
1) 기본법 제5조는 ‘...구성원(협동조합의 경우 조합원...)의 복리 증진과 상부상조...’ 그리고 ‘조합원등의 경제․사회․문화적 수요에 부응’을 협동조합과 사회적협동조합 모두의 설립목적으로 명시하고 있다.
2) 하지만 기본법 제2조 제1호의 협동조합이라고 하여 제3호에 명시한 사회적협동조합의 사업을 못하는 것은 아니다. 표현을 달리하면 사회적협동조합의 사업은 제1호의 협동조합이 영위할 수 없는 혹은 영위해서는 아니 될 고유의 사업이 아니라는 것이다. 만약 그 반대의 경우라면, 이는 위 1)에서와 같이 협동조합과 사회적협동조합의 설립목적이 동일하다고 밝힌 기본법 제5조에 어긋나는 것이다.
3) 기본법 제2조 제3호의 사회적협동조합조합은 제1호의 협동조합과 전혀 다른 별개의 조직이 아니다. 이는 제1호의 협동조합 ‘중’ 지역주민들의 권익․복리 증진, 취약계층에 대한 사회서비스 또는 일자리 제공 등을 목적사업으로 하는 협동조합을 사회적협동조합이라고 명시한 기본법 제2조 제3호에 근거한 것이다. 이를테면 기본법은 사회적협동조합을 다름 아닌 협동조합의 한 부분으로 본 것이다. 따라서 협동조합 역시 사회적협동조합처럼 지역 사회의 발전에 공헌하는 조직이다.
4) 기본법 제4(법인격과 주소)조 제1항과 제2항은 각기 협동조합을 법인, 사회적협동조합을 비영리법인으로 규정하고 있다. 하지만 이 역시 협동조합과 사회적협동조합의 본질적 구분이 될 수 없다. 협동조합 역시 목적사업을 비영리로 수행하기 때문이다. 그 대표적 사례는 기본법 제5조(설립목적)가 명시한 ‘조합원등의 경제․사회․문화적 수요에 부응’하는 사업이다. 이처럼 조합원의 욕망 충족을 위해 조합원에게 제공하는 협동조합의 성과를 두고 영리를 추구한다면, 이는 협동조합을 포기한 것과 다름없다. 협동조합이 그 주인인 조합원과의 거래에서 이윤을 추구한다면, 이는 협동조합의 보편적 사리에 맞지 않기 때문이다. 이러한 이유에서 기본법 제1조는 ‘(조합원의) 자주․자립․자치적인 (조직을) 협동조합’이라고 명시한 것이다.
이처럼 협동조합과 사회적협동조합 간의 경계가 불명확한 것은 정체성 약화를 초래할 뿐만 아니라 사업 수행에 혼란을 빚어 기대한 바의 성과를 거두기 어렵다. 사회적협동조합의 ‘사회적’이란 접두사가 한낱 액세서리로 남지 않기 위해서는 사회적협동조합의 정체성 확립이 시급하다. 이를테면 사회적협동조합 고유의 영역이 필요하다는 것이다. 이를 위해서는 기본법 제93조(사업) 제1항에서 명시한 사업이 사회적협동조합 고유의 목적사업이 되도록 할뿐만 아니라 이 목적사업 확대를 위한 법적, 제도적 장치 마련에 힘을 쏟아야 한다.2)
2. 설립 용이, 조직구조 간소화 등 비용 절감
기본법 제15조(설립신고 등)와 제85조(설립인가 등)은 협동조합과 사회적협동조합의 설립 최소인원을 각기 5인으로 명시하였다. 이는 (사회적)협동조합3)을 활성화하여 새로운 사회통합적인 경제모델을 우리사회에 확립하자는 것이 그 취지이다. 하지만 이 기본법의 실효성 제고를 위해서는 부족한 부분이 없지 않다. 이를테면 (사회적)협동조합의 설립과 운영이 번거롭고 까다로운 법․형식적 요구 충족으로 인해 (사회적)협동조합의 설립과 운영이 어렵지 않도록 ‘간편한 설립 신고 내지 인가 절차’, ‘조직구조의 간소화’, ‘저렴한 회계 관련 비용’, ‘감사 편의’ 등 지원 장치가 필요하다. 기본법이 사회적, 경제적 약자들을 위한 것이라면, 그 내용도 이들이 처한 환경을 감안해야 한다는 것이 그 이유이다.
1) 기본법 제85조(설립인가 등) 제3항에 의하면 사회적협동조합의 설립인가 구비서류가 미비하거나, 설립 절차, 정관 및 사업계획서 내용이 적법하지 않거나, 또는 이외 설립인가 기준에 못 미치는 경우 설립이 불가능하다. 이는 취약계층 중심의 사회적협동조합 활성화에 바람직하지 않다. 사회적협동조합의 설립자들은 대부분 법률적 지식이 열악하기 때문에 앞의 설립요건 충족을 위해 부담해야 하는 시간적, 재정적 비용이 높을 수밖에 없다는 그 이유이다. 이 한계를 극복할 수 있는 법률적, 제도적 장치가 필요하다. 이를테면 비용 절감을 위해 무료 법률서비스, 정관(예) 제공, 현장 실사 대신 사업계획서 검토 등을 그 대안으로 들 수 있다.
2) 설립 최소인원을 5인으로 낮춘 것은 설립을 쉽게 할 뿐만 아니라 조직구조의 유연성을 높이기 위함이다. 하지만 이러한 취지가 기본법에 분명하게 담겨 있지 않다. 예컨대 기본법 제92조는 총회, 이사회 및 감사를 사회적협동조합의 필요상설기관으로 규정하고 각 기관 고유의 권한과 책임 및 의무를 명시하고 있다. 이처럼 3기관으로 분화된 조직구조는 설립 최소인원을 5인으로 규정한 소규모 협동조합에 합당한 것이라고 볼 수 없다. 따라서 이사회와 감사를 하나로 묶는 단수시스템이 필요하다. 현대적 협동조합의 초창기에는 이사회와 총회만 두는 경우가 허다했다. 이는 유럽연합 회원국의 오래된 관행이기도 하다(Münkner 2001, pp. 19- 20).
3) 사회적협동조합의 활성화에 부정적으로 작용하는 요인으로 회계 관련 고(高)비용을 빼놓을 수 없다. 설립 최소인원 5인으로 출발한 협동조합의 영업규모는 일반적으로 크다고 말할 수 없다. 하지만 기본법 제5절(회계 등)의 규정들은 이 점을 전혀 반영하지 못했다. 이를테면 영업규모에 비해 회계 관련 규범이 과중할 뿐만 아니라 여기에 소요되는 비용도 높다는 것이다.
4) 이처럼 사회적협동조합의 동기부여에 부정적인 요인은 기본법 제8절(감독)에서도 예외가 아니다. 예컨대 기본법 제111조(감독) 제2항은 사회적협동조합의 설립인가 및 절차의 적합성, 명령 또는 정관 위반 여부, 사업 집행 적법성 등을 ‘...확인할 필요가 있는 경우’ 기획재정부장관은 항시 ‘...사회적협동조합에 대해 그 업무 및 재산에 관한 사항을 보고하게 하거나 소속 공무원으로 하여금 해당 사회적협동조합의 업무상황․장부․서류, 그 밖에 필요한 사항을 검사하게 할 수 있다’고 명시했다. 이는 사회적협동조합에 대한 정부의 감시․감독권을 무제한으로 인정하고 그 행사를 소속 공무원의 자의적 판단에 일임한 것이다. 이는 국제협동조합연맹(International Cooperative Alliance: ICA)의 협동조합 제4원칙(독립과 자율)을 해치는 것이며,4) 그 결과 사회적협동조합은 다만 국가의 과제수행 지원기관으로 전락할 것이다.5)
물론 사회적협동조합 역시 국민경제의 일원이기 때문에 국가 통제에서 예외가 될 수 없다. 하지만 정부의 감시․감독이 절제를 잃고 잦아진다면, 이는 사회적협동조합의 활동에 부담으로 작용할 것이다. ‘믿는 것은 좋지만, 더 좋은 것은 통제’라는 생각은 ‘사람’ 중심의 협동조합적 협동에 그다지 바람직한 것은 아니다. 따라서 일정 수의 조합원 신청에 의해 감사권을 발동하든지 혹은 피감기관의 인적, 물적 비용 절감을 위해 서류감사로 제한하는 등의 특별한 장치가 필요하다.
<표> 사회적협동조합을 위한 규제 완화
보완 필요성
보완 대책
설립절차 간소화
무료 법률서비스, 정관(예) 제공, 현장실사 대신 사업계획서 검토 등으로 시간과 비용 절약.
비용절감을 위한 조직구조
이사회, 감사, 총회로 분화된 복수제보다 이사회와 총회로 묶는 단일제 구조(Monist System).
저렴한 회계비용
재무제표 등 회계보고서 작성 간소화.
감시․감독의 실
효성 제고
조합원 신청에 의한 감사, 서류감사 등 특별 장치 마련.
상기한 규제 완화 논의를 간추려보면 위의 <표>와 같다. 이는 설립 최소인원 5인을 기본으로 하는 사회적협동조합의 영업규모가 기본법의 요구 충족에 필요한 인적, 물적 비용을 감당하기 어렵기 때문에 규제 완화가 선행되어야 사회적협동조합의 실효성이 높아질 수 있다는 것이다.
3. 1인 지배구조
상기한 바와 같이 설립 최소인원 5인은 무엇보다 사회적, 경제적 취약계층에 협동조합적 협동의 개발잠재력을 쉬이 일깨워 사회통합 효과를 높이기 위함이다. 하지만 (사회적)협동조합이 1인 지배구조로 갖추어진다면, 이러한 기대는 실현되기 어려울 것이다. 이를테면 다음과 같은 경우를 들 수 있다.
1) 기본법은 설립 인원 5인에 대해 자연인 또는 법인을 별도로 요구하지 않고 있다. 즉 5인 모두가 자연인이나 법인이 될 수 있고, 또한 섞어도 위법한 것은 아니다. 그리고 조합원 자격과 관련해서도 자연인과 법인을 구분하지 않고 있다. 즉 조합원 모두가 자연인이 아닌 법인으로 채워도 위법한 것이 아니다. 이는 (사회적)협동조합을 1인 지배구조로 이끌 수 있는 가능성을 제공한 것이다.
2) 그 예로 甲, 乙, 丙 3명의 자연인과 甲이 대표이사로 있는 법인 A와 이 A가 대주주인 법인 B를 포함하여 도합 5명이 (사회적)협동조합 성립의 최종 요건인 설립등기를 마쳐 이 (사회적)협동조합의 조합원이 되면, 법인 A 혹은 B가 굳이 기본법 제23조 제2항과 제3항에 의거하여 甲을 대리인으로 선임하지 않더라도, 甲 1인의 실질적 지배구조는 충분히 가능하다.
3) 또한 조합원 乙이나 丙, 혹은 乙, 丙 모두가 설립등기를 마친 후 탈퇴하더라도, 이는 협동조합 설립인가의 최소 내지 무효에 해당하지 않기 때문에 甲의 1인 지배는 여전히 가능하다.
4) 이외에도 조합원 乙이 甲의 배우자이고, 丙이 甲의 아들이라고 한다면, 이 (사회적)협동조합은 가족기업이라고 아니 할 수 없다. 그리고 乙이나 丙이 甲을 대리인으로 선임한다면, 이 (사회적)협동조합은 甲의 개인기업이나 다름없다.
위의 사례가 극히 예외적이라고 할지라도, 기본법은 이러한 경우를 염두에 두어야 한다. (사회적)협동조합이 1인 지배구조, 가족기업, 개인기업으로 전락한다면, 이는 기본법의 입법취지를 무색케 할 뿐만 아니라, 협동조합을 통한 사회통합을 거스르는 것이다. 이러한 역기능을 막기 위한 적절한 장치를 구비해야 한다.
4. 자본조달
협동조합의 자본조달은 전통적으로 조합원출자에 의존한다. 기본법 제22조(출자 및 책임) 제1항에 ‘조합원은 정관이 정하는 바에 따라 1좌 이상을 출자해야 한다’고 명시하고, 같은 법 제16조와 제86조는 각기 ‘출자 1좌의 금액과 납입방법 및 시기...’ 등은 정관 기재 사항으로 규정하고 있다.
하지만 대부분의 조합원들은 경제적 약자이기 때문에 자본참여와 관련하여 아주 낮은 수준의 재정적 부담을 지울 수밖에 없다. 이는 출자 1좌의 금액과 출자좌수 한도는 조합원의 경제적 상태를 고려하여 결정하는 것이 바람직하다는 이유이다. 표현을 달리하면 출자 1좌의 금액을 가급적 낮게 책정하여 (사회적)협동조합의 설립과 운영이 조합원의 경제적 이유로 어려움을 겪지 않도록 하는 것이다. 이러한 점에서 보면 조합원 출자만으로는 (사회적)협동조합의 재정적 요구 충족에 한계가 있다. 이처럼 취약한 자기자본 구조와 이로 인한 담보력 부족은 신용차입을 제약하는 주된 요인이 된다.
또한 부족 자금을 메우고자 공적 자금, 보조금, 세제혜택 등을 고려해 볼 수 있지만, 이를 위해서는 국가기관이 요구하는 법적, 제도적 규범을 수용해야 한다. 만약 국가 지원을 받기 위해 예컨대 외부(국가)의 감독과 통제를 받는다면 (사회적)협동조합의 운신의 폭은 축소될 것이며, 경우에 따라서는 이미 거론한 바와 같이 ICA의 제4원칙(독립과 자율)을 해치고 (사회적)협동조합의 정체성을 흩뜨리는 결과를 초래할 수 있다.
그 해법으로 기본법 제22조 제5항에서 명시한 조합원의 유한책임 외에 협동조합 채권자에 대해서 직접, 연대, 무한 책임 등을 별도로 부과하는 것이다. 하지만 이 역시 경제적 약자들에게 부담이 되므로 협동조합 설립 등에 바람직하지 않다. 이처럼 제한된 자본조달 환경은 협동조합의 신용에도 부정적으로 작용함으로 자기자본 확충을 위해 극복해야 어려움이 적지 않다.
따라서 기본법 제23조(의결권 및 선거권) 제1항이 명시한 1조합원1표, 조합원이 협동조합의 주인이며 동시에 이용자(고객)가 되는 조합원의 동일성 등 (사회적)협동조합의 정체성을 훼손하지 않고 목적사업 수행에 재정적으로 기여할 수 있는 방안이 필요하다. 그 예로써 2001년까지 수정된 프랑스의 협동조합기본법(1947) Art. 3bis를 들면 다음과 같다.6) 즉 협동조합의 성과나 혹은 일자리를 요구하지 않고 목적사업을 위해 자본을 제공하는 사람을 조합원으로 둘 수 있도록 하되, 이와 같은 투자조합원은 전체 투표수의 35% 이상을 가질 수 없도록 했다. 이외에도 위의 기본법 Art. 11bis는 투표권이 없는 우선주를 도입하여 앞의 투자조합원이 취득할 수 있도록 했다.7) 이는 (사회적)협동조합을 위한 연대의 범위를 확대하여 자본조달의 다양성을 확립하기 위함이다.
5. 자기기관 개념
협동조합은 ‘사람’ 중심의 인적단체이며, 조합원의 자기책임에 의한 자기관리로 운영되는 조합원의 자기기관이다. 이를테면 협동조합은 경영을 책임진 이사 등 임원을 조합원 중에서 선임함으로 조합원자격과 기관자격이 일치하는 자기기관이란 것이다. 이는 ‘돈’ 중심의 자본회사(예: 주식회사)에서의 주주자격과 기관자격이 별개인 타인기관과 비교되는 것으로써 협동조합 고유의 특성을 반영한 것이다.
이와 관련하여 기본법 제1조는 협동조합을 ‘(조합원의) 자주․자립․자치적 조직이라고 밝혔다. 하지만 이 기본법은 (사회적)협동조합의 자기기관 개념을 명확히 밝히지 않았다. 즉 기본법은 (사회적)협동조합의 이사, 이사장, 감사 등 임원의 자격으로써 ‘조합원’을 명시하지 않았다.8) 이는 그 이유가 어떠하든 (사회적)협동조합이 조합원의 자조(自助), 자기책임 및 자기관리의 원칙에 바탕을 두고 운영되는 조합원의 자기기관이란 점을 유의하지 않은 것이다.
만약 (사회적)협동조합이 조합원이 아닌 다른 사람이 경영을 책임지는 타인기관이라고 한다면, 이는 기본법이 입법취지로 밝힌 (사회적)협동조합의 목적사업을 포기하는 것이나 다름없다. 왜냐하면 조합원이 아닌 이사, 이사장, 감사 등 임원이 개인적 이해에 앞서 조직의 목적사업 달성을 위해 적극적으로 봉사할 것이라고는 기대하기 어렵기 때문이다.
예컨대 조합원이 아닌 이사장의 경우는 자신의 직업적 활동과 관련하여 ‘높은 소득’, ‘일자리 보장’, ‘사회적 명예’ 등이 주요 목적이 될 것이며, 이는 (사회적)협동조합이 높은 영업성과를 획득하고 이 중에서 가능한 한 작은 부분을 조합원들에게 나누어 줄 때 최고로 달성된다. 따라서 이사장은 조합원의 경제적, 사회적, 문화적 수요의 효과적 충족보다 오히려 (사회적)협동조합 자체의 성장에 역점을 둘 것이다. 즉 이사장은 조합원이 아닌 조직 성장을 위해 노력하고 이사장 개인의 목적에 의거 조직을 운영하게 된다는 것이다.
그 결과 (사회적)협동조합은 이사장의 개인기업으로 전락할 것이다. 이는 기본법 제6조(기본원칙) 제1항에서 ‘...(사회적)협동조합등은 그 업무 수행 시 조합원등을 위하여 최대한 봉사하여야 한다’고 명시한 것에 완전 배치된다. 이러한 위험을 막든지 혹은 어렵게 하기 위한 법률적, 제도적 장치가 필요하다.
6. 조합원 개념 정립과 조합원 카테고리 확대
사회적협동조합의 정체성 확립과 관련하여 빼놓을 수 없는 것은 조합원 카테고리이다. 이는 사회적협동조합의 목적사업을 위해 필요한 사람 내지 그룹을 중심으로 조합원을 구성하라는 요구이다. 예컨대 기본법 제93조(사업) 제1항에서 명시한 바와 같이 취약계층에 사회서비스 및 일자리 제공이 사회적협동조합의 ‘주(主) 사업’이라고 한다면, 이에 걸맞은 조합원그룹이 구성되어야 한다. 이를테면 다음과 같다.
1) 소외계층 : 지역에서 협동조합적 협동 능력이 없는 자. 예컨대 무학(無學) 혹은 직업교육을 받지 않은 청소년, 전문적 기술이 없는 자, 장기간 실업자, 가족보호가 없는 노인, 이전 약물 중독자, 전과자, 잠잘 곳이 없는 자 등이다. 이들은 가진 것이 없는 이용자이며 공동 활동의 수혜자이다. 따라서 이들을 사회적협동조합의 일원으로 반드시 참여시켜야 기대한 바의 성과를 거둘 수 있다.
2) 무급의 명예직 직원/자원봉사자 : 경제, 교육, 교회, 정치, 비정부조직 등에서 활동한 자 중에서 사회적 성향이 강한 사람, 조기퇴직자, 실업자, 장애우 친인척 혹은 그 밖의 취약계층에 속한 자. 이들은 지역개발과 사회통합에 적극 참여하고 각종 관련 위원회나 혹은 기업에서 일정 기능을 맡아야 한다.
3) 노동자 : 사회적협동조합의 일원으로 참여하는 기업 혹은 파트너 조직의 노동자.
4) 기업시민 : 기업, 교육기관, 이익단체의 대표자로써 기업의 사회적 책임 구현을 위한 기관 및 이외의 이해단체 대표자.
5) 지자체 등 공공기관의 대표자 : 지역발전과 조직화된 자조(自助) 지원을 위해 참여하는 지방정부 등 자치단체의 대표자.
이처럼 조합원그룹의 이질화는 지역개발을 위해 제한된 지역 자원의 확보 및 효과적 활용에 큰 보탬이 된다. 그 일례로 이태리 자치지역인 Trentino-Südtirol이 지난 1988년 1월 사회서비스를 위한 사회적협동조합 그리고 생산과 노동을 통합한 생산노동자협동조합을 공인한 지방법 제24호를 들 수 있다.9)
이 법 제2조 제4항은 ‘...기술 및 행정 능력을 지닌 자를 협동조합의 조합원으로 하되, 그 수는 전체의 70%를 넘지 못하도록 했다.’10) 그리고 이 법 제3조 제1항은 ‘사회적 연대를 위한 협동조합은 가용 가능한 인적, 물적 자원을 효과적으로 활용하여 인간의 (사회경제적, 사회문화적, 사회정치적) 지위향상과 사회적으로 소외된 자, 조합원 및 비조합원의 사회 통합을 도모한다’고 명시했다.11) 이와 관련하여 ‘사회적으로 소외된 자라 하면, 객관적 혹은 주관적 이유에서 물질적, 정신적, 사회적(가족적), 문화적, 직업적 및 경제적으로 적절한 도움을 받지 않고서는 그들이 살고 있는 사회에 실질적으로 통합하지 못한 자, 또한 나이와 관련해서 일반적으로 사회적 지원과 간호가 필요한 자’로 규정하였다(제3조 2항).12)
이처럼 다양한 조합원 카테고리를 이 법 제4조는 다음과 같이 밝혔다.13) 즉 사회적 연대를 위한 협동조합의 조합원들은 ① 노동력을...자발적이며 자비용으로 제공하되 오로지 연대의 관점에서 이윤을 추구하지 않는 자와 ② 대가를 받고 노동력을 제공하는 자이다. 그리고 협동조합 활동에 관심을 가지고 앞의 제3조 제2항에 명시한 자들도 수혜자로서 조합원이 될 수 있다.
이와 같은 사회적협동조합의 목적은 물질적, 심리적 혹은 정신적으로 무능한 자 혹은 이 법 제3조에 명시한 자들이 지속적으로 노동생활을 영위할 수 있도록 하기 위함이다. 이를테면 이 사회적협동조합에 참여하는 조합원 중 대가를 받고 노동력을 제공하는 조합원이 적어도 30%가 되어야 하며, 이들의 노동력이 정상 노동력에 비해 2/3 이하의 수준에 있음을 보여야 한다(이 법 제6조 제1항). 그리고 이러한 규정들을 어길 경우 직권해산 등 제재를 받도록 명시하고 있다.14)
상기한 실례에서 보듯이 우리나라의 경우도 사회적협동조합의 성과 제고를 위해서는 조합원 구조를 다양하게 조직할 수 있는 법률적, 제도적 장치가 필요하다. 그 예로 다음 4 종류의 조합원 카테고리를 들 수 있다.
1) 유급 혹은 간호, 숙소 제공 등 경제적 이득을 전제로 업무를 맡는 직원 조합원.
2) 취약계층 내지 차(次)상위계층으로 분류된 자 및 그 가족, 즉 이용 조합원.
3) 자발적 조합원.
4) 지방정부 및 그 밖의 조직에서 파견된 조합원.
7. 조직의 운영 등
상기한 바의 기본법상 문제점 외에도 사회적협동조합 촉진을 위해 특화된 법․제도적 장치가 필요하다. 이를테면 기본법 제2조(정의) 제3항에 명시한 ‘...취약계층에게...일자리 제공’을 주된 목적으로 하는 사회적협동조합이 ‘노동자협동조합’의 구조를 선택하여 조합원이 협동조합의 주인이고 동시에 그 협동조합과 고용 관계를 맺어 노동자가 된다면, 여기에 걸맞은 법․제도적 조건들이 마련되어야 한다. 이와 관련한 문제점들을 살펴보는 다음과 같다(전형수 2009, pp. 24-26).
1) 개념적 딜레마 : 1조합원1표의 원칙에 따라 조합원에게 회사법에 의한 기업주의 신분과 노동법에 의한 고용자의 신분을 동시에 동일하게 보장함으로써 기업경영의 계급적 질서와 조합원의 동등 의식 사이에 딜레마가 발생한다. 이는 경영프로세스를 저해하는 요소로 작용할 수 있다. 즉 동등의 신분으로 경영의 민주화가 비록 이론적으로는 가능하겠지만, 지시와 수행을 구분하는 업무분담이 제대로 이루어지지 않는다는 현실적인 한계가 있다.
2) 동기부여의 평준화 : 조합원그룹의 동등 개념은 개인의 노동 동기를 저하시켜 비교적 낮은 수준으로의 하향평준화를 초래한다. 그 결과 성과경쟁이 발생하지 않는다.
3) 조합원그룹의 분열 : 추구하는 목적과 이해가 비슷한 동질의 조합원그룹에서도 지시와 수행의 업무 분담이 어렵다. 이를 명확히 구분하기 위해서는 서로 다른 권한과 권력수단을 갖고 각기 다른 이해를 추구하는 소그룹 형성이 불가피하다.
4) 분배갈등 : 조합원구조가 비(非)동질적인 경우에는 이윤과 손실 분배의 갈등이 발생된다. 이는 조합원인 노동자의 노동가치보다 관리직과 전문직의 가치를 높게 평가하든지 혹은 그 반대의 경우에 심화된다.
5) 경영관리의 취약성 : 양질의 관리자나 전문가를 외부에서 영입할 경우 자기기관 개념의 자기관리와 정체성이 침해된다.
6) 폐쇄경향의 심화 : 조합원 간의 밀착도가 강한 경우 신입 조합원의 가입을 막는 경향이 짙어진다. 이러한 폐쇄성은 조합원의 정서(情緖)에 기인하지만, 그보다도 기존 조합원의 소득 손실 내지 일자리 감소가 주된 요인으로 작용한다.
7) 경기변동에 따른 유연성 부족 : 상기한 폐쇄성으로 인해 신입 조합원의 가입이 어려울 뿐만 아니라 탈퇴 조합원도 없다면, 장기간 경영을 맡은 임직원(조합원)의 능력이 상대적으로 약화되어 시장환경과 고용여건의 변화에 대응하는 적응력이 떨어진다. 그 결과는 경쟁기업에 대한 경쟁력 약화로 나타난다.
8) 조합원에 대한 사회적 보장 불인정 : 노동자협동조합의 조합원은 법적으로 보면 기업의 공동 소유자이며 또한 사원(社員)이다. 따라서 노동자가 아니기 때문에 노동자에 대한 국가의 사회적 보장 혜택에서 제외될 수 있다.
상기한 문제점은 사회적협동조합을 대표하는 노동자협동조합의 조직 관리, 통제 등 운영에 관한 것이다.15) 하지만 이와 관련한 규제 장치를 기본법에서 세부적으로 명시하는 것은 오히려 조직 운영의 유연성을 해칠 수 있다. 따라서 시행령이나 정관 혹은 기본법 제17조(규약 또는 규정)에서 명시한 바와 같이 규약 또는 규정을 통해 조직의 운영 등 필요한 사항을 규제하는 것이 바람직하다.
조합원이 노동자가 되는 구조는 노동자협동조합의 문화이다. 문화는 군대의 무기와 같다. 무기가 무딘 군대는 적을 이길 수 없다. 이는 기본법이 허용하는 범위 내에서 노동자협동조합의 실효성 제고를 위한 법․제도적 장치를 마련해야 하는 이유이다.
Ⅲ. 맺 음 말
예컨대 농업협동조합(농협) 등 기존의 전통적 협동조합에 친숙한 눈으로 기본법이 명시한 사회적협동조합을 보면 생소한 측면이 없지 않다. 이를테면 조합원의 경제적, 사회적, 문화적 지위 향상(이하 조합원촉진이라고 함)을 위한 조합원의 조직인 협동조합(농협법 제1조)이 예컨대 부(富)의 편중, 서민층의 빈곤화, 노사대립, 실업증가 등 사회경제적 문제 해결에 역점을 두고 조합원보다 불특정 다수를 위해 봉사한다면, 이는 조합원촉진을 위한 조합원의 자조조직으로써 정체성을 약화시키는 요인이 될 수 있다.16)
하지만 이러한 부정적 견해에 반해 현재와 미래(잠재적) 조합원의 사회적 욕망에 방향을 돌려 협동조합운동의 새로운 영역을 찾는 것이 사회적협동조합이라는 주장이 힘을 얻고 있다. 그리고 이처럼 사회적 목적을 추구하는 것은 협동조합이 원래의 아이디어를 되찾는 것이며, 이는 ICA 원칙과도 일치한다는 의견이 설득력을 높이고 있다. 따라서 사회적 목적을 추구한다고 하여 조합원촉진을 위한 협동조합의 활동이 퇴색되거나 변질된다고 볼 수 없다(Münkner 2001, p. 22).
따라서 이제 필요하고 중요한 것은 사회적협동조합이 국민경제의 중요한 일원으로써 사회 양극화와 빈부격차 등 사회갈등 요인 제거에 효과적으로 이바지할 수 있도록 지형을 넓히는 것이다. 이와 관련한 기본법의 문제점을 ‘사회적협동조합의 법률적 개념 확립’, ‘목적사업 확대’, ‘설립 및 조직구조 간소화(비용 절감)’, ‘1인 독점적 지배구조’, ‘자본 조달’, ‘자기기관 개념 확립’, ‘조합원 카테고리 확대’, ‘자율과 독립 확보’, ‘조직운영의 한계’ 등에서 살펴보았다.
이외에도 사회적협동조합의 재정적 안정성과 건전성 확보, 비분할적립금 형성과 분배, 비조합원거래, 성과측정, 감사, 사회적협동조합의 공익성 인정에 관한 기준 제시 및 오용 감독 등에 관한 논의도 사회적협동조합의 장기적 발전을 위해서는 빼놓을 수 없다. 하지만 이 부분에 대해서는 지면(紙面) 등의 한계가 있기 때문에 차후 기회가 주어진다면 논의하고자 한다.
참 고 문 헌
1. 국회, 『협동조합기본법안(대안)』, 기획재정위원장, 2011. 12.
2. 박범용, 『민간 입법실무 책임자가 직접 작성한 협동조합기본법 긴급해설서』, 한국협동조합연구소, 2012. 1. 10.
3. 보도자료a, 『협동조합기본법』 공포, 2012. 12월 시행, 기획재정부, 2012. 1. 26(목).
4. 보도자료b, 『협동조합기본법, 주요내용 및 후속과제』, 기획재정부, 2012. 2. 8.
5. 신협통계 2010, 신협중앙회.
6. 전형수, “사회적 기업의 육성 방안 -이해관계자 협동조합을 중심으로-”, 『한국협동조합연구』, 27(2), 2009. 12.
7. ICA, “Statement on the Co-operative Identity”, ICA News, No. 5/6, 1995.
8. Münkner, Hans-H., 『Wie ist der rechtliche Rahmen für Sozialgenossenschaften zu gestalten? Überlegungen zur Reform des Genossenschasftsrechts, zur Fachtagung der Paritätischen Akademie: Sozialgenossenschaften Wege zu mehr Beschäftigung, bürgerlichem Engagement und Arbitsformen der Zukunft』, Franfurt a. M. 2001. 9.
9. Münkner, Hans-H., “Multi-stakeholder Co-operatives and their Legal Framework, paper presented at the Seminar on Co-operative form and local Development - a view among different experience”, Tremto on Dec. 19 and 20, 2003.
10. UN, “United Nations Declares 2012 International Year of Cooperatives”, Press Release DEV/2784, 21 Dec. 2009.
원고접수일 : 2012년 3월 11일
심사완료일 : 2012년 4월 12일
게재확정일 : 2012년 4월 15일
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* 이 논문을 심사하신 심사위원님들에게 감사드립니다.
** 대구대학교 교수, e-mail : hsjeon@daegu.ac.kr
2) 기본법 제93조가 명시한 사회적협동조합의 사업은 다음과 같다. ① 지역사회 재생, 지역경제 활성화, 지역 주민들의 권익․복리 증진 및 기타 지역사회가 당면한 문제 해결에 기여하는 사업. ② 취약계층에게 복지․의료․환경 등의 분야에서 사회서비스 또는 일자리를 제공하는 사업. ③ 국가․지방자치단체 위탁 사업 및 공익증진 등에 이바지 하는 사업.
3) 거론될 사안이 협동조합과 사회적협동조합 모두에 해당할 경우 ‘(사회적)협동조합’이라고 표기함.
4) ICA, 4th Principle: Autonomy and Independence: Co-operatives are autonomous, self- help organisations controlled by their members. If they enter to agreements with other organisations, including governments, or raise capital from external sources, they do so on terms that ensure democratic control by their members and maintain their co- operative autonomy.
5) 이러한 위험은 특히 협동조합기본법 제93조(사업) 제1항 제3호에 명시한 ‘국가․지방자치단체로부터 위탁받은 사업’을 수행할 경우 높아 질 수 있다.
6) General law governing co-operatives of 1947 with amendments up until 2001. Art. 3bis: Subject to conditions to be determined in the by-laws, co-operatives may admit natural or legal persons as members, who do not make use of the services or employment opportunities of the co-operative, but contribute capital to the achievement of the objects of the co-operative. These investor-members may under no circumstance have more than 35 percent of total of vote.
7) Art. 11bis: The by-laws may provide for non-voting preferred shares, to be obtained by promoting members referred to in article 3bis or by third parties.
7) 이와 달리 예컨대 농업협동조합법(2009) 제45조 제1항, 수산업협동조합법(2010) 제46조 제3항 및 신용협동조합(2008) 제2항은 각기 조합장, 이사장, 이사 등 임원의 자격으로써 조합원을 명시하고 있다.
9) 참조 Law on Co-operatives for Social Solidarity, Regional Law N° 24 of Oct. 1988, Autonomous Region Trentino-Southern Tyrol (Münkner 2003, pp. 19-22).
10) Art. 2 (Creation of the category of social co-operatives) (4) “Social co-operatives”, which are simultaneously production and workers’ co-operatives may admit as members a number of persons with special technical and administrative skills, which mat not exceed 70 percent of the total number of member. Münkner 2003, p. 19.
11) Art. 3 (Co-operatives for social solidarity) (1) Co-operatives for social solidarity have as their object the promotion of persons and the integration of disadvantaged persons, members as well as non-members, by efficient use of available human and material resources. Münkner 2003, p. 19.
12) Art. 3 (2) Disadvantaged persons are those who for objective or subjective persons are unable to achieve their integration into society, without appropriate physical, psychological, social (family), cultural, professional and economic help, and who due to their age and in general require social support and care. Münkner 2003, p. 19.
13) Art. 4 (Membership in Co-operatives for social solidarity) 1. Members of co- operatives for social solidarity are categorized as follows:
(a) Members who contribute their labour voluntarily by their own decision and not because of specific legal obligations, free of charge and without a direct view to profit.
(b) Members who work against payment of wages.
2. Also persons defined in the foregoing article (art. 3 (2)) and who are interested in the work of the co-operatives society can become members as beneficiaries. Münkner 2003, p. 19.
14) Art. 6 (Integrated producer and worker's co-operatives and relevant obligations and prohibitions) 1. The goal of these co-operative is the sustainable integration of physically, psychologically or mentally disabled persons and other persons defined in article 3 into working life. At least 30 percent of the wage earning members participating in these co-operatives must suffer from permanent reduction of their own capability to work, which has to amount to at least two thirds of normal capacity.
The following subsections of this article deal with further details and sanctions in case of non-compliance. Münkner 2003, p. 20.
15) 이러한 문제점은 노동자협동조합의 구조를 쉽게 변경시킬 수 있는 주된 요인이 될 수 있다. 예컨대 자본회사 또는 국가관리기업으로 그 구조를 바꿀 수 있다. 이런 현상을 오펜하이머(F. Oppenhimer)는 ‘전환이론(Transformation theory)’을 적용시켜 일반적 경향으로 해석하였다.
16) 이러한 우려에도 불구하고 ‘협동조합기본법’을 제정하여 협동조합에 ‘사회적’이란 옷을 입힌 것은 조합원 간 협동조합적 협동 의지를 꺾기 위한 시도가 아닌가 하는 의혹을 불러일으키기에 충분하다는 주장이 있다. 또한 공(公)․사(私)분야의 경계를 흐리게 할 뿐만 아니라 자조와 상부상조를 토대로 하는 조직과 타인을 돕기 위한 조직 사이의 한계를 모호하게 하여 협동조합 고유의 이미지를 흩뜨리게 한다는 논리도 팽팽하다. 더욱이 기본법 제13조(다른 법률과의 관계) 제2항에 ‘협동조합의 설립 및 육성과 관련되는 다른 법령을 제정하거나 개정하는 경우에는 이 법의 목적과 원칙에 맞도록 하여야 한다’고