산문 - 내가 본 문재인 대통령의 헌법개정안

[소나무]

내가 본 문재인 대통령의 헌법개정안

2018.3.26.

 한국은 지금 1987년에 수정된 헌법의 개정 논의가 한창이다. 전문에 4ㆍ19혁명만이 아니라 부마 민주항쟁과 5ㆍ18민주화운동, 6ㆍ10항쟁을 포함해 민주화 운동을 강조하고 “자치와 분권을 강화”한다고 명시한 문재인 대통령의 개헌안을 내 독자적 시각으로 조문별로 살펴본다.

 먼저 헌법 전체를 한글로 써서 한자를 모르는 세대가 쉽게 읽을 수 있다는 점과 어투를 자연스럽게 바꾸었다는 점은 좋다.

 제7조 ③ 공무원은 직무를 수행할 때 정치적 중립을 지켜야 한다는 공무원의 선거 개입을 법적으로 허용하는 위험한 조항이다. 공무원이 업무시간 아닐 때라도 분명 그 신분은 공무원인데 사람들이 직무 수행 중이 아니라고 공무원이 아니라고 생각할까? 공무원이 정권이나 특정인을 위해 선거 활동을 한다면 어떻게 공정 선거가 이루어질 수 있는가?

 제22조 ① 모든 국민은 알 권리를 가진다. ② 모든 사람은 자신에 관한 정보를 보호받고 그 처리에 관하여 통제할 권리를 가진다는 개인 정보의 노출이 사생활 보호와 인권 침해로 이어지는 시대에 바람직한 조항이다.

 제28조 군인, 군무원이 아닌 사람이 군사재판을 받는 경우를 비상계엄이 선포된 때로 제한한 것은 인권을 보호하는 조항이다.

 현행 헌법 제29조 ②軍人ㆍ軍務員ㆍ警察公務員 기타 法律이 정하는 者가 戰鬪ㆍ訓練 등 職務執行과 관련하여 받은 損害에 대하여는 法律이 정하는 報償 외에 國家 또는 公共團體에 公務員의 職務上 不法行爲로 인한 賠償은 請求할 수 없다는 그들의 권리를 제한하는 조항으로 삭제가 옳다.

 제45조 ② 국민은 국회의원을 소환할 수 있다고 조항 신설은 국민이 임기가 아직 끝나지 않아도 소임을 다하지 못하는 국회의원을 파면할 수 있게 하니 국민의 권리를 강화한다.

 제55조 ② 정부는 국회의원 10명 이상의 동의를 받아 법률안을 제출할 수 있다는 입법부의 고유한 기능을 침해하는 정부 입안권의 제한이지만 대통령이 다수당이나 주요 정당을 사실상 이끄는 데 실효성이 없다.

 제56조 국민은 법률안을 발의할 수 있다는 국민의 직접적인 정치 참여를 허용하니 바람직하다.

 현행 헌법 第66條 ①大統領은 國家의 元首라는 구절 삭제를 한겨레 신문은 “대통령의 우월적 지위에 대한 우려 해소 차원에서 대통령의 국가원수로서의 지위를 삭제함 ¹⁾ “이라고 하지만 대통령의 권력은 국가 원수라는 명칭 때문이 아니라 국가의 배타적인 폭력 조직(군, 검, 경)을 모두 혼자 통수하고 국무총리, 대법원장, 대법관, 감사원, 헌법재판소 등 입법부를 제외한 주요 정부 기관의 임명권을 갖는 막강한 실권에 있으므로 원수란 명칭 삭제는 무의미하다.

 제81조 ① 대통령은 전시·사변 또는 이에 준하는 국가비상사태에 병력으로써 군사상의 필요에 응하거나 공공의 안녕질서를 유지할 필요가 있을 때에는 법률로 정하는 바에 따라 계엄을 선포할 수 있다는 독재나 폭정이 걸어간 길이다. 부시 정권은 9.11을 권력 강화의, 나치는 1933년 2월 베를린의 국가의회의사당(Reichstag) 방화 사건을 독재 체제 완성의 기회로 삼았다. 반드시 계엄의 선포는 삼권과 국민의 동의를 얻어야 한다.

③ 비상계엄이 선포된 경우 법률로 정하는 바에 따라 영장제도, 언론·출판·집회·결사의 자유, 정부나 법원의 권한에 관하여 특별한 조치를 할 수 있다고 하는데 전제 정치를 막으려면 언론, 출판, 집회,결사 등의 기본권 제한은 어떤 경우에도 허용되어서는 안 된다
⑤ 국회가 재적의원 과반수의 찬성으로 계엄의 해제를 요구하면 대통령은 계엄을 해제해야 한다고하나 대통령이 거대 정당을 이끄는 한 해제가 곤란하다. 바로 박정희 유신 정권과 전두환 군사정권 시절 우리가 겪은 일이다.

그래서, 나는 제81조가 전두환 정권이 만든 현행 헌법대로 남아있어서는 안 된다고 생각한다.

 제83조②…특별사면을 명하려면 사면위원회의 심사를 거쳐야 한다는 사법부의 권한을 강화하고 대통령의 권력은 제한하는 조치이다.

 제88조 대통령은 내란 또는 외환의 죄를 범한 경우를 제외하고는 재직 중 형사상의 소추를 받지 않는다고 한다. 하지만 현행 헌법 규정상 형사 소추의 죄를 범한 박근혜 전 대통령은 국민의 분노로 물러났다. 거센 여론을 거스를 수 없는 국회 의원들이 탄핵으로 몰아냈다. 미국에서 닉슨은 도청이란 권력 악용 범죄로 탄핵받았다. 그러니, 탄핵 대상과 형사 소추 대상을 같이 해 대통령의 권력 남용을 막아야 한다.

 현행 헌법 第86條② … 行政에 관하여 大統領의 命을 받아 行政各部를 統轄한다를 제93조 ② 국무총리는 대통령을 보좌하며, 행정각부를 통할한다고 개정하려 하나 대통령이 임면(任免)권을 가진 국무총리의 운신은 제한적일 수밖에 없다.

 제96조 17. 검찰총장, 합동참모의장, 각군참모총장 … 임명은 국무회의의 심의를 거친다고 되어 있다. 이처럼 군과 경찰 등 국가 무력 책임자의 임면권과 통수권을 모두 대통령이 가지고 있으면 어떻게 대통령의 권력을 실제로 통제할 수 있나.

 제104조 ② 대법관은 대법관추천위원회의 추천을 거쳐 대법원장 제청으로 국회의 동의를 받아 대통령이 임명한다③ 대법관추천위원회는 대통령이 지명하는 3명, 대법원장이 지명하는 3명, 법률로 정하는 법관회의에서 선출하는 3명으로 구성한다고 개정한다. 이는 大法官은 大法院長의 提請으로 國會의 同意를 얻어 大統領이 임명하는 현재의 조항보다 대법원장 권력은 약화하고 대통령 권한을 강화한다. 대통령이 대법원장 임명권자이고, 대통령과 대법원장이 대법관을 고르는 대법관 추천 위원 중 2/3를 정한다면 결국 대법관추천위원회가 옥상옥이 될 뿐 사법권에 대한 대통령의 영향력은 줄지 않는다. 다만, 대통령 임기와 대법관의 임기가 일치하지 않아 대통령의 영향력을 제한할 것이다.

 현행 헌법 “第110條 ④非常戒嚴下의 軍事裁判은 軍人ㆍ軍務員의 犯罪나 軍事에 관한 間諜罪의 경우와 哨兵ㆍ哨所ㆍ有毒飮食物供給ㆍ捕虜에 관한 罪 중 法律이 정한 경우에 한하여 單審으로 할 수있다. 다만, 死刑을 宣告한 경우에는 그러하지 아니하다.”를 삭제하여 단심제로 인한 오판을 막고 인권을 보호하는 것은 옳다.

 헌법재판소에 관한 제111조 ③ 제2항의 재판관 중 3명은 국회에서 선출하는 사람을, 3명은 대법관회의에서 선출하는 사람을 임명한다. ④ 헌법재판소의 장은 재판관 중에서 호선한다고 제안하고 있는데 이는 대법원장과 대통령의 권한을 축소하는 것이나 실제로 대통령은 대법관 2/3의 임명권을 쥐고 있으므로 헌법재판소 재판관 2/3의 임명권도 대통령이 행사하는 셈이다. 다만, 대통령 임기와 재판관의 임기가 일치하지 않아 대통령의 영향력을 제한할 것이다.

 제115조 ① 감사원은 원장을 포함한 9명의 감사위원으로 구성하며, 감사위원은 대통령이 임명한다. ② 제1항의 감사위원 중 3명은 국회에서 선출하는 사람을, 3명은 대법관회의에서 선출하는 사람을 임명한다. ③ 감사원장은 감사위원 중에서 국회의 동의를 받아 대통령이 임명한다고 개정하고자 한다. 이렇게 되면, 대통령이 감사위원 3명을, 그리고 사실상 그의 절대적 영향 아래 있는 대법관들이 3명을 골라 감사위원 2/3는 대통령이 뜻이 반영되고 감사원장도 대통령이 임명하니 여전히 감사원은 대통령의 밑에 있다고 할 것이다. 다만, 대통령 임기와 감사위원의 임기가 일치하지 않아 대통령의 영향력을 제한할 것이다. 그보다 차라리, 정부 기관이든 일반 기업이든 사회 전반에 내부고발자를 보호하는 장치를 마련하는 것이 부정과 불법을 잡는 데 효과적이다. 재벌 기업의 비업무용 부동산 소유 현황에 대한 감사원의 감사 중단을 고발한 이문옥 감사관 같은 이들을 보호하고 그 신분을 보장한다면 우리나라는 훨씬 청렴한 사회가 될 것이다. 삼풍백화점 사태도, 세월호 사건도 법령의 미비가 아니라 잘못된 관행을 고발할 수 있는 내부고발자가 있었다면 막을 수 있었을 것이다. 비리는 내부자가 제일 잘 안다.

 제118조 ② 중앙선거관리위원회는 대통령이 임명하는 3명, 국회에서 선출하는 3명, 대법관회의에서 선출하는 3명의 위원으로 구성한다고 바꾸면 대법원장 권한을 대법관 회의로 이양하는 것일 뿐이다. 대법관 임명에 대통령 영향이 절대적이니 대통령의 힘은 줄지 않는다.

 제124조 ① 지방정부는 자치사무의 수행에 필요한 경비를 스스로 부담한다고 하나 지차체별 재정자립도가 현저히 차이(1위 서울 본청 83.32% 243위 전남 본청 21.25%, 경기 안산시 72.22% 전남 신안군 8.58%) ³⁾ 나는데 이는 지역 경제 격차와 불균형을 심화시킬 뿐이다. 2016년 지방자치단체 재정 자립률은 52%에 불과한데 어떻게 스스로 경비를 부담하나? 현재의 지역 격차를 보면 중앙정부가 세금을 걷어 지방 정부에 교부금을 줄 수밖에 없다.

 제128조 ② 국가는 토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다고 하나 이는 토지 공개념에 대한 명백한 규정이라 볼 수 없다. 자산 가치가 상승했다면 모든 자산에 예외 없이 자본이득세(양도세 등)를 부과하면 된다. 모든 소득에 대한 과세는 과세의 공평성과 부의 불평등 해소를 위해서 당연하다. 더구나, 개발 이익이나 불로소득에 대한 과세를 안 하거나 감면하는 것은 잘못된 법이다. 토지초과이득세처럼 미실현 이익에 과세하다 헌법 불합치 판결을 받지 말고, 양도, 증여, 상속 시점의 시가와 취득가의 차액에 과세하면 되는데 왜 이런 조문이 필요한가?

 문재인 대통령의 개헌안은 인권 보호와 사회적 약자를 보호하는데 정부의 역할을 강조하는 등 긍정적 변화를 추구하기에 긍정적이다. 그러나, 제왕적인 대통령에게 집중된 권력의 분산은 구호에 가까운 조문 상의 변화뿐이다.

 나는 경찰력(치안권)을 과감히 지방 정부에 이양하고, 완전한 검찰의 독립과 대통령이 군 통수권을 법으로 정한 경우에만 행사할 수 있도록 해야 한다고 본다. 또한, 당선 유력 대통령 후보를 따라 이합집산하는 우리 정치 풍토를 볼 때 특정 정당 당원이 아닌 사람만 대통령 후보가 될 수 있게 해야 입법부에 대한 대통령의 영향력을 근본적으로 차단할 것이다. 이런 혁신적 개헌이 아니고는 상명 복종 사회인 우리나라에서 대통령 당선자의 성격에 따라 온전한 삼권 분립이 이루어지지 않으리라고 본다. 세계는 1930년대의 파시즘 시대를 방불케 푸틴의 재집권, 시진핑의 연임 제한 철폐, 트럼프의 막무가내식 자국 이익 우선주의 등 어지럽다. 이런 상황에서 개헌하려면 독재를 막게 제대로 하자.

아쉽게도 이번 개헌안의 뚜렷한 변화는 대통령 연임 허용 그뿐으로 보인다.

 마지막으로 개헌안 부칙 제3조 이 헌법 개정 제안 당시 대통령의 임기는 2022년 5월 9일까지로 하며, 중임할 수 없어 문재인 대통령의 재출마 불허한다고 일부 언론은 청와대 대변인 노릇을 하고 있으나 이는 현행 헌법의 규정으로 당연한 일이다.

1)http://www.hani.co.kr/arti/politics/bluehouse/837217.html#csidx72b83aba174daa28ac6edea0ee40428

2) 大韓民國憲法개정안 신ㆍ구조문대비표 https://www1.president.go.kr/Amendment

3) http://blog.naver.com/PostView.nhn?blogId=csrchief&logNo=221022217706&parentCategoryNo=&categoryNo=3&viewDate=&isShowPopularPosts=true&from=search

4) http://biz.chosun.com/site/data/html_dir/2018/03/22/2018032202776.html