주목되는 헌법학회 논문들의 요지

[상생21]

대통령선거의 결선투표제에 대한 헌법정책론적 접근

저자 김정현 (전북대학교)학술지 헌법학연구 25 권 4 호 pp.143~181( 38 pages)발행년월 2019.12

대통령선거 때마다 ‘후보단일화’가 가장 중요한 주제가 되면서, 후보자에 대한 검증과 정책대결이 선거과정에서 사라지는 현상이 반복되고 있다. 결선투표제는 상대다수대표제보다 시간과 비용이 더 소요된다는 문제점이 있다. 그럼에도 불구하고, 결선투표제가 있다면 각 정당의 후보들이 선거기간 동안 끝까지 선의의 경쟁을 벌이고, 국민의 선택이 대통령당선의 결과를 좌우할 수 있다. 후보자간의 지루한 단일화 협상대신 선거과정에서의 경쟁을 가능케 한다는 점에서 결선투표제의 당위성이 있다. 하지만 공직선거법 개정으로 대통령결선투표제를 도입한다면 문제가 발생할 수 있다. 헌법해석에 대한 다툼이 존재하므로 이를 근거로 선거결과에 불복할 수 있는 것이다. 헌법소원심판의 청구, 선거소송의 제기 등을 통한 법적 구제절차를 밟고자 할 수 있고, 헌법규정의 부재를 이유로 위헌이라는 정치공세를 펼 가능성을 배제할 수 없다. 이러한 법적･정치적 논란은 대통령당선자의 민주적 정당성에 타격을 줄 수 있기 때문에 원천적으로 차단하는 것이 옳다. 따라서 헌법해석론적 관점에서 대한민국헌법이 결선투표제 도입을 배제하는 것은 아니더라도, 헌법정책론적 관점에서 봤을 때 선거 이후의 법적･정치적 논란을 없애기 위해서는 헌법개정을 통해 결선투표제를 도입하는 것이 최선이다. 이를 도입할 경우에는 한국의 정치현실에 맞게 제도설계를 세심하게 할 필요가 있다. 최근의 투표율･후보자의 최고득표율･2위 후보자와의 득표율 차이 등을 면밀하게 검토하여 당선자의 민주적 정당성을 강화시키되, 2차 투표의 실시를 최소화할 수 있는 방식이어야 한다. 그러므로 개헌으로 대통령선거에서 1차 투표에서 과반득표자가 없을 경우에 2차 투표를 실시하는 결선투표제를 도입하되, 1차 투표에서 1위 득표자가 45%이상을 득표하고, 2위 득표자와 득표율 차이가 15%이상일 것이라는 두 가지 조건이 충족된다면, 결선투표제를 실시하지 않는 예외조항을 두는 것이 합당하다.

87년 헌법 개정론의 의의와 한계 – 순차적ㆍ부분개헌의 모색 –

저자 김종철 (연세대학교)학술지 헌법학연구 29 권 3 호 pp.411~449( 38 pages)발행년월 2023.09

87년 헌법에 대한 개정논의는 탄생시점부터 배태되어 왔다. 그러나 6월항쟁이라는 혁명적 계기를 통해 구현된 헌법으로서의 역사적 의의와 이 헌법이 역대 어느 헌법보다 오랜 기간 유지됨으로써 20세기 초 제2차 세계대전 후 식민지에서 독립한 국가 중 성공적으로 민주공화제와 시장경제체제를 모두 구축하는 중요한 성과를 거두었음을 소홀히 해서도 안된다. 이처럼 긍정적 요소와 부정적 요소를 모두 가지고 있는 87년 헌법에 대한 개정 논의는 그 성과를 유지하고 계승하면서도 문제점이 드러난 개정사항을 검토하고 그 성과를 가시화하는데 필요한 조건과 방법을 모색하는 과제를 제시하고 있다. 이 글은 그동안 축적된 헌법개정에 관한 상당한 자료와 연구성과를 바탕으로 현행 헌법의 개정 필요성이 제기되는 배경과 구체적 쟁점을 유형화하여 살피면서 이러한 헌법 개정이 현실화되기 위해 필요한 조건에 대해 검토하고 헌법 개정이 효과적으로 달성되기 위한 방법과 절차의 방향성을 근본적으로 전환시킬 필요성을 강조하는 것으로 구성된다.. 헌법개정논의가 여러 차례의 시도에도 불구하고 제대로 성과를 내지 못하고 있는 이유는 다양할 것이다. 우선 헌법개정논의의 이중구조에 대한 선이해가 필요하다. 헌법개정논의는 개정하려는 대상인 헌법이 가지는 본질적 특성에 따라 그 의의와 한계가 있음을 충분히 숙지할 필요성과 더불어 헌법에 담거나 이미 있는 조항을 개정하려는 주제영역이 가지는 고유한 속성 또한 헌법개정논의의 주요한 고려요소라는 점이 동시에 감안되어야 한다. 그동안의 87년 헌법개정론은 헌법을 정치적 가치나 목표의 실현수단으로만 이해하는 경향이 있었다. 그러나 이와 같은 헌법에 대한 이해는 헌법의 규범성을 너무 소홀히 하는 위험성을 안고 있다. 헌법은 정치적 가치질서를 구현하고 있기도 하지만 국가의 최고규범으로서 정치적･사회적 통합의 전제조건을 형성할 만큼의 안정성이나 체계정합성을 가져야 한다는 점을 간과해서는 안된다. 한편 헌법개정논의에서 헌법의 안정성과 더불어 고려해야 할 헌법의 속성이 그 역사성의 가치이다. 87년 헌법은 입헌민주주의의 기본적 요소인 인권의 보장과 민주적 정치제도를 비교적 충실히 반영하고 있다. 따라서 1987년 헌법체제는 불완전하나마 시민항쟁의 결과물로서 그 이전의 권위주의 체제가 달성하지 못했던 높은 수준의 민주화와 자유화를 달성하는 안전판 기능을 수행해 왔으므로 이러한 진화적 안정성을 희생할 만큼 현행 정치시스템의 오류나 비효율성에 대해 실증적･체계적 기준에 따른 진지한 검토가 필요하다. 또한 헌법개정을 둘러싸고 다양한 동기들이 작용하고 있기 때문에 개헌논의의 합리화를 위해서 헌법개정의 필요성을 제기하는 원인론과 그 해결책으로서의 개헌안 사이에 인과관계적 연계성을 확인하는 것이 필요하다. 종합하면, 헌법개정의 범위와 관련하여 현재의 민주공화제적 운용에 지장을 초래하는 헌법사항에 대하여 정치적, 사회적 합의가 이루어진 경우로 한정할 필요가 있다. 국회와 대통령은 주권자 국민이 헌법공동체의 기본규범인 헌법의 궁극적 저작자로서의 지위를 충실히 반영하여야 한다. 또한 헌법개정의 절차와 방법론이 새로운 쟁점으로 부각되어 오고 있는데 헌법의 저작자로서의 지위(authorship)를 가지는 주권자 국민의 참여가 실질화될 수 있는 숙의형 공론절차를 중심으로 하는 헌법개정절차법을 정비할 필요성이 제기된다. 나아가, 헌법개정의 시기 또한 헌법개정의 필요성이 공감되는 상황에서도 헌법개정의 성사가능성에 영향을 미치는 중요한 요소임도 유의할 필요가 있다. 헌법개정의 시기가 정치현실적 조건에 따라 독자적 변수가 될 수 있다는 점을 고려할 때 헌법개정이 구체적 결실을 맺을 수 있는 헌법개정의 범위와 방법 및 절차 또한 실현가능성을 중점에 두고 선택과 집중이 가능하게 된다. 결국 87년 헌법에 대한 개정론이 가시적 성과를 획득하기 위해서는 헌법의 특성과 헌법개정 사항의 특수성을 모두 고려하면서 헌법개정의 대상, 주체 및 절차, 시기라는 변수 혹은 조건을 종합적으로 평가하는 것이 필요하다. 이런 전제에 동의한다면 앞으로 실현가능한 헌법개정은 전면개정보다는 부분개정이, 그 것도 사회적 합의 수준을 반영하는 순차적 개헌이 가장 바람직해 보인다. 

법률개정을 통한 실질적 헌법개정

저자 오호택 (한경대학교)학술지 헌법학연구 25 권 3 호 pp.1~37( 36 pages)발행년월 2019.09

현행 헌법은 개정된 지 30년이 넘어 현실과 맞지 않는 내용이 많아졌고, 개헌당시의 미흡한 점들이 남아 있어서, 학계와 정치권에서 개헌요구와 개헌시도가 계속되었다. 그러던 차에 대통령이 개헌안(2018.3.26.)을 제출하였으나 국회에서 부결되었다. 대통령 개헌안은 대통령중심제의 단점으로 지적되어 온 대통령의 권한분산에 소극적이며, 사회적 합의가 이루어지지 않은 사안들을 다수 포함하고 있으며, 전면적으로 너무 많은 사항을 개헌안에 담았다. 개헌이 되지 않았어도 개헌시도 과정에서 나타난 개헌의 이유들은 상당부분 법률의 제･개정으로 목적을 달성할 수 있다(실질적 개헌). (1) 법률차원에서 선거제도를 전면적으로 바꿀 수 있다. (2) 법률차원에서 자치권을 확대하여 대통령 권한의 수직적 분산을 이룰 수 있다. 세법의 개정으로 자치재정권을 확대하고, 지방별로 조직을 달리 할 수 있다. (3) 국회의원의 국무위원 겸직을 제한하는 등 국회의 권한을 확대할 수 있다. (4) 감사원, 중앙선거관리위원회, 국무총리에 대한 대통령의 영향력을 줄일 수 있다. (5) 검찰총장, 국가정보원장, 국세청장, 경찰청장 임명절차에서 대통령의 영향력을 줄일 수 있다. (6) 대법원과 헌법재판소의 독립성을 높일 수 있다. (7) 헌법의 기본원리나 기본권은 추상적 규정이 특징이므로 법률차원에서 사회변화를 상당부분 반영할 수 있다. 개헌의 이유로 드는 것들은 대통령의 임기와 같은 국가의 기본 조직법을 제외하고 대부분 법률로 해결할 수 있다. 이러한 법률상의 논의가 다음 개헌의 방향을 정해주고, 개헌이 된 경우 구체화하는 과정에 도움이 될 수 있다.

사법개혁과 개헌 방향에 대한 헌법적 관견

저자 김정수 (단국대학교)학술지 헌법학연구 28 권 4 호 pp.657~687( 30 pages)발행년월 2022.12

현행 헌법 제정 이후 우리 사회는 많은 변화를 겪었으며, 헌법규범과 헌법현실 간에도 적지 않은 간극이 발생하였다. 이러한 현실을 반영하여 국회를 비롯한 정치권에서 지속적인 개헌 논의가 이루어지고 있다. 격변하는 국내･외 환경 속에서 국정 혼란의 주요 원인으로 작용하는 권력구조를 개혁함으로써 국정의 효율성과 안정성, 연속성, 책임성을 확보해야 하는 것은 시대가 요구하는 흐름에 부응하는 것이다. 따라서 개정 헌법은 향후 대한민국의 국가적 안정과 번영, 지속 가능한 발전을 위한 설계를 담아내야 한다. 성공적인 헌법개정이 이루어지려면 먼저 주권자인 국민의 활발한 참여와 대의기관인 국회 주도의 공론화를 통한 민주성의 확보가 무엇보다 우선 되어야 한다. 이를 위해서는 국회 등 각계 전문가들과 시민사회가 주장해온 현행 헌법의 문제점들을 정확히 진단한 후 헌법개정 사항을 둘러싼 다양한 이해관계를 고려하여 국민의 공감대가 충분히 이루어진 후에 개헌을 추진해야 큰 무리가 없을 것이다. 그동안 정치권의 적극적인 노력에 의해, 때로는 사법부 내부의 요청에 따라 여러 차례 시도되었던 사법개혁이 큰 성과 없이 끝났던 것은 사법개혁에 대한 국민의 기대 내지 바램과, 정치권이 생각하는 개혁의 방향, 그리고 사법부가 추구하는 개혁의 내용이 서로 달랐다는 것에 가장 큰 원인이 있다. 결국 사법개혁이 사법의 본질에 부합하는 진정한 개혁이 되기 위해서는 주권자인 국민들의 요구와 눈높이에 적합한 개혁임과 동시에 사법부 스스로가 그 필요성을 인정하는 개혁이어야 한다. 나아가 국민들의 인권과 기본권이 헌법과 법률에 따른 공정하고 중립적인 재판을 통해 보호받고 존중되는 가운데 국민 각자가 최대한 자유롭고 평등하게 자신의 삶을 결정하고 누리는 것이야말로 사법개혁과 관련한 헌법개정의 궁극적인 방향과 목표가 되어야 할 것이다.

5년단임 대통령제의 명암과 정부형태 개헌의 방향

저자 김정현 (전북대학교)학술지 헌법학연구 29 권 1 호 pp.43~90( 47 pages)발행년월 2023.03

6월 민주화 항쟁의 산물이었던 1987년헌법 5년단임 대통령제의 가장 큰 업적은 1948년헌법 제정 이후 지속적으로 있어왔던 독재자 출현의 고리를 끊었다는 점이다. 독재시대와의 절연은 한국사회 전반에 자리 잡고 있던 권위주의의 유산을 혁파하는 데 중요한 기반이 되었다. 1987년헌법은 정치･경제･사회･문화 각 분야에지대한 영향을 미쳤다. 1987년 이후 대한민국은 네 차례의 정권교체를 경험하면서 민주주의가 성숙해졌다. 공직자의 재산공개제도, 금융실명제, 인사청문회 실시 등을 통해 사회 전반의 투명성이 높아지고 있다. 권위주의의 타파는 경제와 문화 영역에서도 긍정적인 영향을 미쳐 경제발전과 문화가 융성해지고 있다. 관치경제의 시대가 저물자 대한민국에서 글로벌기업이 등장하고 있고, 검열의 시대가 종말을 고하자 대한민국의 문화산업이 세계적인 영향력을 갖기 시작했다. 이처럼 1987년헌법체제와 5년단임 대통령제의 성과가 분명하지만, 문제점들도 상당하다. 대통령 측근들의 비리와 부정부패, 대통령에게 집중된 과도한 권력으로 발생하는 폐해, 대통령의 무능, 선거주기의 문제로 인한 대통령과 의회의 관계의 문제점, 파당적 리더십과 갈등의 정치 심화 등의 문제를 해결하기 위해서는 개헌이 필요하다. 현재의 시스템을 획기적으로 개선해야 문제점들을 개선할 수 있기 때문이다. 이러한 문제를 해결하기 위한 개헌안으로 한국형 대통령제를 제안하고자 한다. 구체적인 내용은 결선투표로 선출하는 대통령의 임기는 4년 중임제로 변경하되, 선거주기를 조정하여 의원을 집권 초반기 총선과 중간선거에서 각각 절반씩 선출한다. 국민들은 두 차례의 총선을 통해 대통령과 국회를 중간평가할 수 있다. 부통령제 도입은 새로운 문제를 야기할 수 있으므로, 국무총리제도는 유지하되 국회가 총리 추천권을 갖는다면, 2년 마다 실시하는 의원선거에서 야당이 승리할 경우에는 총리 인선에 적극적인 역할을 할 수 있을 것이다. 이를 매개로 연립정부 구성도 할 수 있다. 그리고 대통령의 헌법기관구성권에 관한 권한을 축소하여 국회의 영향력을 확대할 필요가 있다.