8/14 세네갈, 코트디부아르, 가나의 조세 감면 혜택 GDP의 3%

[정민섭]

https://lefaso.net/spip.php?article148603

Exonérations fiscales : Quand l’état choisit de renoncer à ses recettes
Publié le vendredi 14 août 2026 à 22h34min

En Afrique subsaharienne, les dépenses fiscales (exonérations, crédits, déductions et taux préférentiels) représentent en moyenne 3 % du PIB selon le FMI, et jusqu’à 13 % dans certains pays. Alors même que plusieurs de ces États mettent en œuvre des programmes de consolidation budgétaire et cherchent à accroître leurs recettes internes, ils continuent de renoncer à une partie de leurs recettes fiscales. Comment expliquer qu’un État renonce volontairement à des ressources dont il affirme pourtant avoir besoin ? Les cas du Sénégal, de la Côte d’Ivoire et du Ghana permettent d’éclairer cette question sous trois angles distincts.

Le Sénégal, entre transparence et opacité fiscale

Le Sénégal offre un cas particulièrement documenté en matière de dépenses fiscales. Selon le rapport officiel de la Direction générale des impôts et domaines, ces dépenses s’élevaient en 2021 à 952,7 milliards de FCFA, soit 6,2 % du PIB et 37 % des recettes fiscales. Le secteur extractif en concentrait à lui seul 41 %, dont 178 milliards de FCFA de TVA non perçue et 126 milliards de FCFA liés au régime pétrolier. Ces dispositifs concernent notamment les activités d’extraction minière et pétrolière, les télécommunications et les zones franches d’exportation.

La Cour des comptes a toutefois relevé, en février 2025, que les rapports annuels sur les dépenses fiscales n’avaient pas été publiés pour les exercices 2022 et 2023, contrairement aux exigences de la directive de l’UEMOA. Cette absence de publication ne constitue pas un simple détail administratif. Elle signifie qu’un État peut renoncer à des milliards de recettes sans que ses citoyens ni ses partenaires disposent des informations nécessaires pour en apprécier le bien-fondé. Ce que révèle le cas sénégalais, c’est moins le montant des exonérations que ce qu’il dit sur la gouvernance des choix fiscaux : un dispositif coûteux peut être reconduit pendant des années sans que son efficacité ait été démontrée publiquement.

La Côte d’Ivoire, entre incitatif et consolidation budgétaire

En mars 2023, un conseiller technique du ministère ivoirien du Budget a confirm‎é publiquement que les exonérations fiscales représentaient environ 400 milliards de FCFA par an. Ces dispositifs concernent notamment le secteur pétrolier et gazier, les exportations de cacao et de café sous leur forme brute, les grandes conventions particulières d’investissement, ainsi que les droits de douane, qui représentaient 63 % des exonérations accordées au premier semestre 2024.

Ce chiffre s’inscrit dans un contexte où la Côte d’Ivoire est engagée dans un programme avec le Fonds monétaire international visant à porter le taux de pression fiscale de 12,8 % à 15,9 % du PIB d’ici 2026. La loi de finances pour 2025 a commencé à supprimer certaines de ces exonérations, notamment celles applicables au pétrole en eaux profondes et certains régimes dérogatoires d’investissement.

Le cas ivoirien illustre la difficulté de concilier deux impératifs souvent présentés comme complémentaires mais qui entrent en tension dans les faits : soutenir certains secteurs jugés stratégiques tout en préservant les ressources nécessaires au financement des politiques publiques. Cet arbitrage est d’autant plus complexe que certains dispositifs sont inscrits dans des codes sectoriels ou des conventions d’investissement de longue date. Les modifier peut remettre en cause les conditions sur lesquelles certains investissements ont été décidés et, dans certains cas, conduire à l’application de clauses de stabilisation ou à des différends entre l’État et les investisseurs.

Le Ghana, entre réforme affichée et persistance des exemptions

En 2022, le gouvernement ghanéen adopte un Tax Exemptions Act visant à rationaliser les exonérations fiscales, dans le contexte d’une crise de dette sévère et d’un programme du FMI assorti de mesures de consolidation budgétaire. Cette réforme est saluée par les institutions internationales.

Le rapport officiel sur les dépenses fiscales de 2023, publié par le ministère des Finances ghanéen, révèle néanmoins une réalité plus nuancée. Si les dépenses fiscales totales ont légèrement diminué, passant de 4,8 à 4,6 milliards de cedis entre 2022 et 2023, les exemptions à l’importation ont poursuivi leur progression, passant de 2,46 milliards de cedis en 2021 à 3,47 milliards en 2022, puis à 3,55 milliards en 2023, soit 77 % des dépenses fiscales totales. La part la plus importante, soit 1,71 milliard de cedis, provenait des exemptions parlementaires accordées à des projets d’infrastructures publiques, à certaines sociétés minières et à des entreprises relevant du programme One District One Factory pour des exemptions antérieurement approuvées par le Parlement.

Le cas ghanéen démontre qu’adopter une loi de rationalisation des exonérations ne suffit pas à en réduire le coût effectif. Les dynamiques politiques et sectorielles qui produisent les exonérations continuent d’opérer, y compris dans un contexte de contrainte budgétaire sévère.

Les dépenses fiscales, une forme de dépense publique à part entière

Ces trois situations conduisent à la même interrogation : pourquoi un État renonce-t-il à des recettes dont il affirme avoir besoin ?

Trois logiques permettent d’y répondre. La première est la logique d’attraction des investissements, qui consiste à offrir des avantages fiscaux afin d’attirer les capitaux étrangers ou de développer des secteurs stratégiques. La deuxième est la logique sociale, qui conduit à exonérer certains produits ou certaines populations pour des raisons de protection sociale ou d’équité. La troisième est la logique de négociation, qui conduit à accorder des exonérations dans le cadre de conventions d’investissement ou de codes sectoriels, souvent sans évaluation systématique du rapport coût-bénéfice.

Ces logiques ne sont pas, en elles-mêmes, illégitimes. Ce qui soulève des interrogations, c’est l’absence d’évaluation de leurs effets réels. Le FMI note qu’environ 30 % des pays d’Afrique subsaharienne ne disposent même pas d’un inventaire de leurs dépenses fiscales, et qu’un tiers de ceux qui en disposent choisissent de ne pas le publier. Le cas sénégalais illustre ce défi : même lorsque des données existent, leur publication peut faire défaut.

Une dépense fiscale constitue une forme de dépense publique. Elle ne prend pas la forme d’un décaissement inscrit au budget, mais correspond à une recette à laquelle l’État choisit de renoncer. L’enjeu n’est donc pas uniquement de mesurer son coût, mais de déterminer si les résultats obtenus justifient les ressources auxquelles l’État a renoncé.

Le manque à gagner lié aux dépenses fiscales résulte d’un choix public, explicite ou implicite, portant sur les bénéficiaires des dispositifs fiscaux et sur leurs objectifs. Les cas du Sénégal, de la Côte d’Ivoire et du Ghana montrent que ces choix dépassent largement le seul champ de la fiscalité. Ils interrogent la manière dont les pouvoirs publics arbitrent entre le soutien à certains secteurs et le financement des politiques publiques, ainsi que leur capacité à rendre compte de ces choix.

Joëlle Traoré est docteure en droit public de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. Elle est spécialisée en fiscalité internationale et africaine, avec une expertise en matière de flux financiers illicites, de réformes fiscales mondiales et de mobilisation des ressources nationales. Elle a collaboré avec des institutions africaines et internationales sur les questions de gouvernance fiscale en Afrique.

기사는 2026년 8월 14일에 게재된 전문가(조엘 트라오레, 공법학 박사 및 국제 조세 전문가)의 기고문입니다. 사하라 이남 아프리카 국가들이 세수 확보가 시급한 상황임에도 불구하고 **왜 막대한 '조세 감면(세금 면제 등)' 혜택을 계속 유지하고 있는지**를 세네갈, 코트디부아르, 가나 3개국의 사례를 통해 분석하고 있습니다.

## 📝 기사 내용 요약

사하라 이남 아프리카 국가들의 조세 지출(세금 면제, 공제 등)은 GDP의 평균 3%, 최대 13%에 달합니다. 재정 건전화와 세수 확대가 절실한 국가들이 이처럼 막대한 세수를 스스로 포기하는 이유와 문제점을 세 국가의 사례로 설명합니다.

* **세네갈 (투명성과 불투명성 사이):**
2021년 기준 세네갈의 세금 감면액은 GDP의 6.2%에 달하며, 그중 41%가 석유/광물 등 채굴 산업에 집중되었습니다. 그러나 2022년과 2023년 관련 공식 보고서가 발행되지 않았습니다. 이는 막대한 국가 재원이 포기되고 있음에도 불구하고, 그 혜택의 실효성을 시민과 파트너들이 투명하게 검증할 수 없다는 거버넌스(지배구조)의 문제를 보여줍니다.
* **코트디부아르 (투자 유치와 재정 건전성의 딜레마):**
매년 약 4,000억 세파프랑(FCFA)의 세금을 면제해주고 있습니다. 코트디부아르는 IMF와 협력하여 조세 부담률을 인상해야 하는 압박을 받고 있습니다. 특정 산업(석유, 카카오 등)을 육성하기 위해 투자 혜택을 주는 것과, 공공정책 자금을 마련하기 위해 세금을 거둬야 하는 두 가지 목표 사이의 심각한 딜레마를 보여줍니다.
* **가나 (법안 제정의 한계와 지속되는 특혜):**
심각한 부채 위기를 겪고 있는 가나는 2022년 세금 감면을 합리화하기 위한 '면세법'을 제정했습니다. 하지만 2023년 통계를 보면 공공 인프라와 광업 등 의회가 승인한 수입 면세액은 오히려 증가했습니다. 이는 엄격한 법을 제정하더라도 정치적, 산업별 역학관계로 인해 실질적인 세금 혜택 축소로 이어지기 어렵다는 것을 의미합니다.
* **결론:** 국가가 조세를 감면하는 3가지 논리(외국인 투자 유치, 사회적 보호, 투자 협상) 자체는 불법이 아닙니다. **진짜 문제는 이러한 '숨은 공공 지출(거둬야 할 세금을 안 걷는 것)'의 실효성 평가와 투명성이 턱없이 부족하다는 점**입니다.

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## 🔍 앞뒤 맥락 및 배경 설명

이 기고문은 단순히 아프리카의 조세 제도를 설명하는 것을 넘어, 현대 아프리카 국가들이 겪고 있는 **만성적인 경제 위기의 구조적 원인**을 날카롭게 짚어내고 있습니다.

### 1. 아프리카의 부채 위기와 IMF의 압박 (거시경제적 맥락)

현재 많은 아프리카 국가들(가나, 코트디부아르 등)은 막대한 외채와 글로벌 경제 위기로 인해 IMF 등 국제금융기구의 구제금융을 받거나 강도 높은 재정 구조조정을 요구받고 있습니다. IMF가 가장 강조하는 것이 '내부 세수 확대'와 '지출 삭감'입니다. 즉, 밖에서 돈을 빌리기 전에 자국 내에서 세금을 제대로 걷으라는 압박을 받는 상황입니다.

### 2. 다국적 기업들의 '세금 쇼핑'과 아프리카의 딜레마 (산업적 맥락)

아프리카 국가들은 자원 개발(석유, 가스, 광물)이나 대형 인프라 구축을 위해 외국 자본(FDI)이 절대적으로 필요합니다. 다국적 기업들을 자국으로 끌어들이기 위해 국가들은 앞다투어 "수십 년간 세금 면제", "수입 관세 면제"라는 파격적인 당근을 제시합니다. 이 과정에서 아프리카 국가들끼리 이른바 '바닥을 향한 경쟁(Race to the bottom)'이 벌어지게 되며, 결국 자원은 내어주지만 국가 금고는 텅 비는 역설적인 상황이 발생합니다. (이전 질문에서 니제르가 미국 컨소시엄에 거대한 정유공장 건설 혜택을 준 사례도 이러한 맥락과 닿아 있습니다.)

### 3. '보이지 않는 지출'과 정치적 부패 (정치/거버넌스 맥락)

저자는 세금 감면을 "명시적인 지출은 아니지만, 결국 국가가 포기한 수입이므로 일종의 공공 지출"이라고 정의합니다. 일반적인 국가 예산은 국회의 심사와 국민의 감시를 받지만, 기업에 세금을 깎아주는 것은 장막 뒤에서 정치인과 기업 간의 밀실 협상으로 이루어지는 경우가 많습니다. 세네갈이 보고서를 미발간하거나, 가나 의회가 특정 기업에 면세 특혜를 계속 남발하는 것은 조세 제도가 기득권의 도구로 악용될 수 있음을 보여줍니다.

### 4. 필자의 의도 (아프리카의 진정한 주권 확립)

아프리카 조세 전문가인 조엘 트라오레(Joëlle Traoré)는 아프리카가 서방이나 외채에 의존하지 않고 스스로 자립하기 위해서는, '투자 유치'라는 명분하에 눈먼 돈처럼 새어나가는 이 막대한 세금 감면 혜택들을 전면 재검토해야 한다고 촉구하고 있습니다. 즉, 밑빠진 독(과도한 세금 감면)을 막아야 진정한 국가 발전이 가능하다는 메시지를 던지는 것입니다.