교양상식 상식·종합교양 [10] 행정용어 정리

[김일수]

상식·종합교양 [10]

행정용어 정리



가중투표제 [ 加重投票制 , weighted voting system ]

국제기구의 표결에서 일정한 기준에 따라 각기 상이한 표수(票數)의 투표권을 구성원에게 부여하는 제도.

복수투표제(複數投票制)와 같은 의미이다. 국제기구의 표결에서도 각 구성원에게 1 표씩의 투표권을 행사하도록 하는 것이 일반적이지만, 어떤 특정 종류의 국제기구의 표결에서는 가중투표제를 채택하는 경우가 있다. 이 제도의 취지는 채택된 결의가 실효성을 발휘하기 위해서는 표결이 단순한 형식적 평등주의에 따라서는 안 되며, 구성원의 책임이 그들의 공헌도에 따라야 한다는 데 있다. 즉, 책임이나 공헌도가 발언권의 비중과 일치되어야 한다는 것이다.

가중 투표수의 기준은 이 제도를 채택하는 기구에 따라 차이가 있다. 예를 들면, 자본출자액에 따라 표결권을 가중하는 경우(국제부흥개발은행과 국제통화기금의 경우)도 있고, 상품의 수출입액에 따라 표결권을 할당하는 경우(국제사탕이사회의 경우)도 있다. 최근 국제연합에서도 총회의 표결권을 강대국과 약소국에 따라 달리 주자는 주장이 일부 국가에서 제기되고 있다. 그러나 오늘날의 국제사회 전체면에서 보면 가중투표제는 오히려 예외에 속하며, 주권평등의 원칙에 따라 <1 국 1 표제>가 지배적이다.

cf. 집중투표제 [ 集中投票制 ] : 주주총회 투표에 의해 기업의 이사를 선출하는 제도.

거국일치내각 [ 擧國一致內閣 , national coalition government ]

의원내각제 특히 정당내각제를 채용하고 있는 경우, 비상사태나 전쟁 같은 국가적 위기를 타개하기 위하여 당파를 초월하여 조직한 내각.

1당으로 단독내각을 구성할 수 없을 때 구성하는 통상적인 연립내각과는 구별된다. 제1차 세계대전 중 영국의 D.로이드 조지 내각, 1931년 제3차 J.R.맥도널드 내각, 제2차 세계대전 중 W.L.S.처칠 내각 등이 그 예이다. 1958년 알제리 주둔 프랑스군 반란 후의 드골 내각도 이 유형에 속한다.

결선투표 [ 決選投票 , second ballot ]

선거에서 당선에 필요한 일정한 수를 얻은 자가 없을 경우, 당선인을 결정하기 위하여 상위득표자 2인에 대해서만 다시 하는 투표.

재투표라고도 한다. 결선투표는 현재 프랑스의 대통령선거에서처럼 1차투표 결과 최고득표자가 과반수를 얻지 못한 경우에는 일정기간(보통 1~2주일)의 협상기간이 지난 후, 최다수 투표자 2인에 대해 비교다수의 방법으로 투표를 실시하여 최고득표자를 당선인으로 결정하기도 한다. 한국의 대통령선거는 국민의 보통·평등·직접·비밀 선거에 의하여 선출하며, 유효투표의 다수를 얻은 자를 당선인으로 결정하되, 최고득표자가 2인 이상인 때에는 중앙선거관리위원회의 통보에 의하여 국회의 재적의원 과반수가 출석한 공개회의에서 다수표를 얻은 자를 대통령당선자로 한다. 대통령후보자가 1인일 때에는 그 득표수가 선거권자 총수의 3분의 1 이상이 아니면 대통령으로 당선될 수 없다(헌법 67조 1~3항).

광역의회

광역자치단체(특별시·광역시·도)의 중요사항을 최종 심의·결정하는 의결기관

☆ 광역자치단체 : 지방자치단체 가운데 중앙 정부의 관할 아래 있는 특별시, 광역시, 동, 상급 자치단체라고도 한다.
기초자치단체 : 시·군·구
광역의회 기초의회의 주요 권한 : 예산 결산의 심의 및 의결, 조례 제정 및 개폐 지방세·사용료·수수료·
분담금·가입금의 부과 및 징수, 공공시설물 적립금의 설치와 관리·처분, 행정사무의 감사 및 조사, 청원의 수리 및 처리

교차투표 [ 交叉投票 , cross voting ]

의회에서 의안표결시 각 의원이 소속 정당의 당론과는 상관없이 유권자의 태도나 자신의 소신에 따라 투표하는 것.
(1)미국의 경우 : 국회의원은 철저히 지역대표의 성격을 띠고 있어서 출신 선거구 유권자의 의사에 충실히 따라야 한다. 의회에서의 각 의원의 표결결과가 출신 선거구의 신문 등에 보도되고 유권자는 선거에서 이것을 판단기준으로 삼는다. 따라서 의원들은 선거구 유권자의 이익을 당론에 우선시키므로 각 정당이 소속 의원에게 당론을 따르도록 구속하기가 사실상 불가능하다.

결국 의안표결에서 각 의원은 자기가 소속한 정당과는 관계없이 철저히 유권자의 여론과 자신의 소신에 근거해 투표하므로 소속 정당의 당론과는 반대되는 다른 정당의 당론에 찬성하는 교차투표가 보편화되어 있다. 이러한 교차투표에 의한 당론에 반대되는 표결을 '반란표'라고 하는데, 각종 의회표결에서 통상 20% 정도의 반란표가 나오고 있다.

1999년에 있었던 클린턴 대통령의 탄핵안이 부결된 것도 상당수의 공화당 의원이 반대한 교차투표 때문이었다. 표결 이후 공화당에서는 반란표를 던진 의원들에 대한 징계가 거론되지 않음으로써 교차투표가 철저히 보장되었고, 이것은 미국 의회를 떠받치는 근간이 되고 있다. 그 밖에 영국을 비롯해 선진국일수록 교차투표는 철저히 보장되고 있다.

(2)한국의 경우 : 각 정당의 당리당략에 따라 정해진 당론이 유권자의 여론이나 소신에 우선하며 당론이 심하게 분열되는 몇몇 법안에 대해서만 사전 여야합의에 따라 교차투표가 부분적으로 인정되고 있다. 특히 국회의원이 되기 위해서는 유권자의 지지보다 소속정당의 공천이 절대적인 지역주의적 정치구조와 대부분의 표결이 무기명 비밀투표로 진행되므로 의원들이 표결에 따른 정치적 책임을 지지 않는 정치현실은 의원들을 당론의 거수기로 만들고 있다. 이러한 상황에서 당론을 거부하고 소신에 따라 교차투표를 했다 하더라도 소속정당의 각종 징계조치가 따르므로 교차투표는 원천적으로 보장되지 않는 셈이다.

1999년 5월 3일 <노사정위원회법>의 환경노동위원회의 표결에서 정치적인 이유로 표결불참을 선언한 한나라당의 당론을 거부하고 찬성표결을 한 전국구 출신의 이미경, 이수인 의원은 각각 '당권정지'와 '제명'이라는 징계조치를 받았다. 특히 이미경 의원은 1999년 9월 28일 '동티모르 파병'에 대한 국회표결에서도 표결불참을 결정한 한나라당의 당론에 맞서 찬성입장의 의사진행발언을 하고 찬성표결에 참가했다. 이러한 이미경 의원의 소신에 따른 교차투표에 대해 한나라당은 당론을 어겼다는 이유로 '출당'을 결정하였다. 이 사건을 계기로 국회의 민주화와 정치개혁을 위해 법안실명제, 표결실명제의 전면적 시행과 교차투표가 활성화되어야 한다는 여론이 활발하게 제기되었다.

국정감사권 [ 國政監査權 ]

입법권이나 예신심의권처럼 국회의 고유한 독립적 기능에 속한다. 제헌헌법부터 제3공화국까지는 헌법상 명문(明文)으로 의회의 국정감사권을 규정하고 일반감사와 특별감사를 구분하였다. 국정전반에 걸쳐 의원전원이 참여하여 동일한 기간에 시행하는 것이 일반 감사이고, 국정의 특별한 부문에 한하여 국회법상 특별위원회가 행하는 것을 특별감사라고 한다. 제4공화국에서는 국정감사권이 부패와 관계기관의 사무진행을 저해한다는 이유로 삭제되었다가, 제5공화국 헌법에서 특정한 국정사안에 관해서 조사할 수 있는 국정조사권(國政調査權)으로 변경되었고, 제6공화국 헌법에서는 국정감사권으로 부활되었다.

국정조사권 [ 國政調査權 , investigative power of Parliament ]

현행 헌법 61조 1항은 "국회는 국정을 감사하거나 특정한 국정사안에 대하여 조사할 수 있으며 이에 필요한 서류의 제출, 증인의 출석과 증언이나 의견의 진술을 요구할 수 있다"라고 규정하고 있다.

국정조사의 범위는 다음과 같다.

① 입법에 관한 사항:국회는 입법을 위하여 필요한 사항에 관하여 조사권을 가진다. 이를 입법조사라고 한다.
② 행정에 관한 사항:국회는 행정부의 행위에 대해서도 국회의 권한행사를 위하여 필요한 범위 내에서 조사를 할 수 있다.
③ 사법행정(司法行政)에 관한 사항:사법에 관한 사항 중에서도 법원의 사법행정작용과 대법원의 규칙제정작용 등은 국정 조사의 대상이 된다.
④ 국회내부의 자율적 사항:국회는 국회의원이 신분에 관한 조사를 할 수 있다. 이는 국회의원의 징계, 국회의원의 체포의 허락 및 석방의 요구 등을 위한 것이다.

국회의 국정조사권은 절대적 한계와 상대적 한계가 있다. 절대적 한계는 국회의 권한에 속하지 않는 사항에 대한 조사를 금지하는 것이며, 상대적 한계는 증인의 기본권 보장이라든지 프라이버시의 보호를 위한 한계 등이다.

① 조사목적에 따른 한계:그 권한이 국회의 기능을 실효적으로 행사하기 위한 것이 아니면 안 된다.
② 사법권의 독립을 보장하기 위한 한계:사법권의 독립을 침해해서는 안 된다.
③ 기본권을 보장하기 위한 한계:국민의 기본권을 침해해서는 안 된다.

국정조사는 국정의 특별한 분야에 한하여 개별적으로 해당 상임위원회나 특별조사만이 가능하고, 국정 전반에 관한 일반 조사는 인정되지 아니한다(국회법 111조 1항). 국회는 국정을 조사하기 위하여 필요한 서류의 제출을 요구할 수 있고, 상임위원회는 소관사항 내의 서류제출을 요구할 수 있으며, 출석증언을 요구할 수 있다(97조).

납세자보호담당관 [ 納稅者保護擔當官 ]

1999년 9월, 국세청이 납세자의 불편과 억울함을 국민의 편에 서서 해결해 주고자 국세청 본청에 납세자보호과를 신설하면서 일선세무서에 배치한 6급 공무원으로, 북유럽에서 발달한 옴부즈만 제도나 미국 국세청의 고충처리담당관 제도를 본떠 신설한 세무서장 직속의 독립기관이다.

인원은 세무서별로 1명씩 임명되며, 세무서에 따라 2～6명의 보좌직원이 배정된다. 납세자 입장에서 납세자의 권익을 보호하는 조직 속의 야당 역할은 물론, 무료 변호사 역할까지 하면서 독립적으로 업무를 처리한다.

특히 납세자 보호활동을 원활히 수행할 수 있도록 중복조사나 조사권 남용의 소지가 있을 경우 세무조사를 중지시키거나, 세법적용 또는 사실판단이 잘못되었을 경우에는 과세처분까지도 중지시킬 수 있는 과세처분 중지명령권, 직권시정 명령권까지 가지고 있다.

조세 때문에 고민이 있는 사람은 각 세무서의 납세자보호담당관에게 상담을 요구할 수 있으며, 상담료는 없고 비밀도 보장된다. 그러나 취득세,등록세,면허세,마권세,공동시설세,지역개발세,주민세,재산세,자동차세를 비롯해 농지세,도축세,담배소비세,종합토지세,도시계획세,사업소세 등은 상담할 수 있는 세금에서 제외된다.

의원내각제 [ 議院內閣制 , parliamentary cabinet system ]

내각책임제 또는 의회정부제라고도 한다. 대통령제와 함께 현대 입헌민주국가의 양대 정부형태를 이룬다. 이 제도에서는 내각이 그 성립 및 존속에 있어 특히 하원의 신임을 필요로 하며, 국회(하원)의 내각불신임이 있을 때에는 내각은 총사직하거나 국회(하원)를 해산하여 국민에게 신임을 묻는 총선거를 실시하고 그 결과에 따라 진퇴를 결정하여야 한다.

이 제도는 입법부와 행정부에 관한 한, 대통령제에서와 같은 엄격한 권력분립의 원리가 적용되지 않는다. 오히려 '권력의 융화' 또는 '융화를 통한 의존'의 원리에서 국회(하원)가 내각을 조직·해산하는 권한을 가짐으로써 내각에 대한 국회(하원)의 법적 우위성을 인정하는 데 그 특징이 있다. 그리고 국회(하원)의 다수당 또는 연합함으로써 다수를 차지하는 연합정당들이 입법부인 국회(하원)를 지배한다.

동시에 행정부의 핵심인 다수당내각 또는 연립내각을 조각(組閣)함으로써 정당을 통한 입법권과 행정권의 연대가 이루어진다. 이와 같이 이 제도는 국회의 내각신임에 의한 국회의 법적 우위성을 기초로 하는 입법권과 행정권의 융합을 그 원리로 한다. 그러나 이것이 국회의 법적인 절대우위성과 국회의 입법권 및 행정권의 집중을 의미하는 것은 아니다. 즉 국회와 내각은 별개의 국가기관이고, 국회는 내각의 행정권을 스스로 행사할 수 없을 뿐만 아니라 내각에 대한 지시통제권을 가지지 않는다.

또한 국회의 '내각불신임권'에 대하여 내각의 '국회해산권'이 인정되는 것이 원칙이다. 그러므로 이 제도는 입법권과 행정권의 융화와 분립을 조화시키고 있다. 이 제도는 국회의 법적 우위성을 원리로 하지만 그 실제적인 운영은 나라에 따라 다르다. 양당제도가 확립되고 정당의 기율이 강한 영국에서는 하원의 과반수를 차지하는 다수당의 총재 및 당 간부로 내각이 조직되고, 그 내각이 여당의원을 조종함으로써 국회(하원)를 그 뜻대로 움직인다.

따라서 사실상으로는 내각의 국회에 대한 우위성을 보여 주고 있으며, 하원의 내각불신임권은 사실상 행사되지 않고 하원의 해산은 총리의 선거전략에 따라 행하여진다. 그러므로 영국은 의원내각제가 아니라 '내각정부제'라 하기도 하지만, 내각의 성립․존속이 하원의 신임을 필수요건으로 하는 점에서 역시 기본적으로 의원내각제에 속한다.

이에 비하여 군소정당이 난립하고 정당의 기율이 약하며 내각의 국회해산권이 사실상 행사되지 않았던 제3·4공화정의 프랑스에서는 법적으로는 물론 실제적으로도 '강한 국회에 약한 내각'이라는 현상을 나타냈다. 이 제도의 장단점은 대통령제와의 비교에서 논의되는 것이 보통이다. 그 장점으로는 민선의원으로써 조직되는 국회(하원)의 신임하에 내각이 존속하므로 행정부에 민의반영이 잘 이루어진다는 점과, 국회와 내각의 융화로 현대 복지국가의 '일하는 국가'의 요청에 더 적합하다는 점 등이다. 그 단점으로는 군소정당이 난립하는 국가에서는 내각이 약체이고 정국이 불안정하다는 점, 국회를 중심으로 한 정쟁(政爭)이 심하다는 점, 후진민주국가에서는 집권당의 압제 위험이 크다는 점 등이다.

☆ 내각책임제와 대통령제의 장·단점

대통령제 :

장 : 임기동안 정국이 안정, 국회 다수파의 횡포방지, 소수자 권익보호, 내외적으로 일사분란한 정책 필요시 적절.
단 : 정치적 책임에 민감하지 못함, 정부와 국회의 조화가 어려움, 정부와 국회대립시 해결곤란, 독재화될 우려가 있음.
사상적 배경 : 몽테스키외의 3권 분립론
국 가 : 대한민국, 미국, 프랑스

내각 책임제 :

장 : 내각이 의회에 연대책임을 지므로 책임정치 구현, 민주적 요청에 충실
단 : 군소 정당 난립시 정국이 불안정, 정부가 의회에 끌려 다닐 우려가 있음, 다수당의 횡포를 견제 하기 곤란, 의회가 정권의 투쟁장소로 됨, 신속한 정책 결정 요구시 적합치 않음

선거제도 [ 選擧制度 , electoral system ]

선거는 고대 그리스·로마의 도시국가나 게르만 부족사회에서도 실시되었으나, 근대 민주주의가 발달하여 의회제도가 보급됨에 따라 국민의 대표기관인 의회를 구성하기 위한 불가결의 수단으로서 그 중요성을 가지게 되었다. 그러나 오늘날 선거는 의회제도가 올바른 기능을 발휘할 수 있도록 하기 위한 수단이 되기보다는 오히려 민의를 대표하고 있다는 구실하에 지배를 정당화시키는 조작도구가 되어 버리는 경향이 있다.

여기에 국민의 의사를 어떻게 의회의 의사로 대표시킬 것인가 하는 수단으로서의 선거의 중요성이 있다. 따라서 의회제도 운용의 성패는 선거의 방법 여하에 달려 있다.

1. 개념
선거는 다수인(多數人)이 일정한 직(職)에 취임할 사람을 선출하는 행위이다. 이것은 반드시 국가기관의 선임에만 국한되는 것이 아니라 노동조합·교회·회사·학교 기타 여러 사회조직이나 집단에서도 널리 행하여진다. 그러나 그 중 가장 중요한 것은 국회의원·대통령 등 국가기관을 선임하는 선거이다.

이 경우 선거는 ① 국민의 대표자를 직접 선택하고, ② 간접적으로는 정부․내각 또는 정치를 선택하며, ③ 국가권력의 정당성을 뒷받침하는 기초로서의 기능을 수행한다.

그리고 선거에 참가하는 다수인의 전체를 선거인단(選擧人團)이라 하는데, 선거인단은 합의체(合議體)이므로 선거는 합의체에 의한 지명이라고 할 수 있다. 개개의 선거인이 선거인단의 한 사람으로서 지명에 참가하여 행하는 의사표시(意思表示)를 투표(投票)라고 한다. 투표는 보통 서면으로 이루어지지만 반드시 그런 것은 아니다. 선거인단이 지명한 사람, 즉 당선자(當選者)는 지명을 승낙함으로써 일정한 직의 신분을 얻는 것이므로 선거는 선거인단과 당선자의 합의(合意)로 이루어지는 행위라고 할 수 있다.

2. 기본원칙
현대 민주국가에서 선거의 기본원칙은 보통·평등·직접·비밀 선거의 네 가지이다. 한국 헌법도 국회의원선거나 대통령선거에서 이 원칙에 따르도록 규정하고 있다(41조 1항·67조 1항).

⑴ 보통선거(universal suffrage):사회적 신분·교육·재산·인종·신앙·성별 등에 의한 자격요건의 제한 없이 일정한 연령에 달한 모든 국민에게 원칙적으로 선거권을 인정하는 것으로서, 제한선거에 대응되는 말이다. 오늘날에는 보통선거가 선거의 기본원칙으로 되어 있으나, 연혁적으로 보면 그 발달과 확립은 점진적이었고, 이 원칙이 전세계적으로 완전히 확립된 것은 제2차 세계대전 후의 일이다. 특히 재산 또는 성별에 의한 제한선거가 철폐된 것은 최근의 일이다.

예컨대 재산에 의한 제한선거는 미국의 각주(各州)가 1820～1850년, 프랑스가 1848년, 스웨덴이 1907년, 이탈리아가 1912년, 영국이 1918년에 철폐되었고, 성별에 의한 제한선거는 미국이 1920년, 영국이 1928년, 일본이 1945년, 프랑스가 1946년에 철폐되고 여성참정권이 인정되었다. 한국은 1948년 제헌헌법에서 보통선거를 채택하였고, 현행헌법에서도 대통령․국회의원 등의 모든 선거에서 보통선거를 시행하도록 규정하고 있다.

⑵ 평등선거(equal suffrage):불평등선거(unequal suffrage)에 대립하는 말로, 선거인의 투표가치를 평등하게 취급하는 것이다. 불평등선거는 신분에 따라 특권층에 2표의 투표권을 주는 '복수투표제(複數投票制)' 또는 재산의 다과(多寡)에 따라 선거인을 몇 등급으로 나누어 각각 같은 수의 의원을 선출하는 '등급별선거제(等級別選擧制)'를 채택하여 선거권자의 선거권에 차별을 두는 것이다. 이에 반하여 평등선거는 모든 유권자에게 동등하게 1인 1표의 투표권을 인정하는 것이다. 불평등선거는 시민민주주의시대에 많이 볼 수 있었던 제도이며, 평등선거는 현대 대중민주주의의 소산이다.

평등선거는 개인마다 능력이나 정치의식의 차이가 있음에도 불구하고 각 개인의 정치의사를 1표로 환원시키는 것이므로 정치의식을 가지고 행사한 1표와 매수된 부패표를 같은 가치로 취급하는 모순이 있다는 비판을 받기도 한다. 그러나 이 모순은 평등선거에 문제가 있는 것이 아니라 국민의 정치의식에 문제가 있는 것이다. 그리고 선거권의 실질적 평등을 보장하기 위해서는 각 선거구의 선거인수와 그 선거구의 의원정수(議員定數)의 비례를 선거구 조정을 통하여 균형 있게 할 것이 요구된다. 또, 정당의 득표수와 그 정당의 당선의원의 수가 정당 간에 균형을 이룰 수 있어야 한다.

⑶ 직접선거(direct vote):선거권자가 중간선거인을 선정하지 않고 직접 피선거권자를 선출하는 것으로, 간접선거에 대응하는 말이다. 일반적으로 직접선거가 간접선거에 비하여 국민의 의사에 직결되어 있다는 점에서 민주적인 제도라고 할 수 있다. 유럽에서는 19세기에 간접선거가 널리 채용되었는데, 그 후 국민의 정치의식이 높아지자 점차 직접선거로 전환, 오늘날에는 직접선거가 선거법의 공리(公理)로 되어 있다. 미국의 대통령선거는 오늘날까지도 간접선거인데, 선거인이 누구를 대통령으로 선출할 것인가가 미리 정해져 있어서 실제로는 선거인선거가 대통령선거 그 자체이기 때문에 직접선거와 다를 바 없다. 한국의 대통령선거는 이와는 달리 국민이 직접 선거한다.

⑷ 비밀선거(secret vote):공개선거(公開選擧:open vote)에 대립되는 말로, 선거인이 어느 후보자를 선출하는지 알 수 없게 하는 것이다. 공개선거는 선거인의 투표내용을 공개하는 것으로서, 호명(呼名)·거수(擧手)·기립(起立)·기명(記名) 등에 의한 방법이 있다. 공개선거는 투표의 책임을 명백히 한다는 뜻에서 채용되기도 하지만, 자유로운 의사표시를 방해할 위험이 크기 때문에 선거의 공정성이나 자유로운 분위기를 보장할 수 없다는 결점이 있다.

따라서 대부분의 현대 민주국가는 무기명투표(無記名投票)·투표용지관급주의(投票用紙官給主義) 등에 의하여 선거인의 비밀선거를 보장하고 있다. 이상의 4가지 원칙 이외에 '자유선거(自由選擧)'를 선거의 원칙으로 삼는 경우도 있다. 이것은 제재가 따르는 '강제선거'에 대립되는 것으로, 유권자의 자유로운 의사표현을 보장하는 선거이다. 강제선거는 기권방지의 효과는 있으나, 선거의 취지에는 오히려 어긋나는 것이다.

3. 선거구

선거구(選擧區:constituency)는 독립하여 선거를 할 수 있는 단위구역(單位區域)을 말한다. 선거구는 지방선거구․전국선거구 또는 다 같은 지역선거구인 것이 대부분이지만, 때로는 1948년까지의 영국에서와 같은 대학선거구(大學選擧區)도 있었다. 그러나 일반적으로 선거구를 기준으로 선거제도를 구분하면 크게 소선거구제와 대선거구제로 나누어진다.

⑴ 소선거구제(小選擧區制:single-membered constituency):한 선거구에서 1인의 당선자를 선출하는 선거제도. 대선거구제에 대응하는 제도이다. 선거인은 후보자 중 1인에게만 투표하는 단기투표(單記投票)를 하며, 따라서 최고득점자만이 당선된다. 그 결과 다수대표(多數代表)의 성격을 띠게 된다.

소선거구제의 장점은 다음과 같다. ① 대정당에 유리하고, 소정당의 진출을 억제하여 군소정당의 난립을 방지하므로 정국안정을 도모할 수 있다. ② 선거인이 후보자를 잘 알 수 있어 적당한 인물을 선출할 수 있다. ③ 선거단속을 철저하게 할 수 있으므로 공정선거를 도모할 수 있다. ④ 지역이 비교적 좁기 때문에 선거비용이 적게 들며, 금권선거가 행하여질 위험도 없다.

반면에 단점은 다음과 같다. ① 사표(死票)가 많이 발생한다. ② 지방이익에 집착하는 지방인사에게 유리하므로 전(全)국민의 대표로서 알맞은 후보자를 선택할 수 있는 범위가 좁아진다. ③ 지역이 좁기 때문에 선거간섭과 정실․매수 등으로 부정선거가 이루어질 위험성이 많다.

⑵ 대선거구제(大選擧區制:multi-membered constituency):한 선거구에서 2인 이상의 당선자를 선출하는 선거제도. 그 중 2인 이상 5인 이하를 선출하는 제도를 중선거구제라고도 하지만, 이것도 넓은 의미의 대선거구제이다. 한 선거구에서 1인의 당선자만을 선출하는 소선거구제에 대응하는 말이다.

대선거구제는 ① 사표를 적게 할 수 있으며 소수대표를 가능하게 하고, ② 선거구가 넓어 전국적으로 지명도가 있는 인물을 선출하는 데 유리하며, ③ 지연․혈연과 같은 비합리적 요소에 의한 당선가능성을 줄일 수 있는 장점이 있다.

대신에 ① 소수당의 난립으로 정국의 불안정을 초래하기 쉽고, ② 대표와 선거인과의 유대관계가 긴밀하지 못하며, ③ 선거비용이 많이 든다는 단점이 있다. 그러나 이것은 일반적인 대선거구제에 대한 평가일 뿐이다. 실제로 대선거구제는 한 선거구에서 2인 이상을 선출하기 때문에 비례대표제를 택할 수 있고, 그렇지 않는 경우에는 대표의 정수만큼 기표(완전연기기표제)하게 하거나, 대표정수의 일부만 기표(제한연기기표제)하게 할 수 있으며, 또 1인만을 기표(단기기표제)하게도 할 수 있어 이 중 어떠한 제도를 택하는가에 따라서 많은 차이가 있다. 일반적으로 비례대표제·제한연기기표제(制限連記記票制)․단기기표제(單記記票制)의 경우는 소수파가 유리한 반면에, 완전연기기표제(完全連記記票制)의 경우는 다수파가 유리하다.

4. 당선결정방법
현대 국가에서 국민 전체가 정치에 참가하는 직접민주제는 사실상 불가능하므로 간접민주제·대의제가 불가피하다. 따라서 이 경우에 국민의 의사를 어떻게 의회에 반영시킬 것인가 하는 대표제의 문제가 중요한 문제로 대두된다. 선거에서 다수결제도를 처음으로 채용한 것은 15세기의 영국이고, 미국·프랑스의 혁명을 거쳐 근대 선거제도로서 확립되었다. 이 제도는 국민평등의 원리에 따른 당연한 결과이지만, 때로는 소수파를 무시한다는 비판을 받기도 하였다. 그러므로 이 제도를 인정하면서도 비합리성을 극복하기 위하여 여러 가지 제도가 논의되었다.

⑴ 다수대표제(多數代表制:majority representation):다수표를 획득한 자를 당선인으로 하는 제도이다. 유권자의 다수파에게 그 선거구에서 선출되는 의원의 전체를 독점할 수 있는 가능성을 부여하므로 다수파에 절대 유리하다. 이 제도는 19세기 중엽까지 널리 채택되었으나, 사표가 많아지고 다수당이 전제적 지배를 하는 경향이 있어 현재에는 많이 채용되지 않고 있다. 영국이 오랜 세월에 걸쳐 다수대표제를 채용하고 있는 것은 양대 정당이 기능을 잘 발휘하고 정권교체의 가능성이 있어 오히려 탄력 있는 의회정치가 가능하기 때문이다. 이 제도에서는 소선거구제나 대선거구연기투표제(大選擧區連記投票制)를 취하는데, 정국의 안정을 가져오는 장점이 있는 대신 소수파에 지나치게 불리하다는 결점이 있다.

⑵ 소수대표제(少數代表制:minority representation):다수대표제의 결점인 소수의견의 무시를 보정(補正)하여 유권자의 소수파에게도 득표수에 알맞은 수의 의원을 낼 수 있게 하려는 선거제도이다. 이 제도는 대선거구제를 전제로 하는데, 그 주요 방법으로는 한 사람에게만 투표하는 단기명투표제(單記名投票制), 2명 이상의 후보에게 투표할 수 있는 연기명투표제(連記名投票制), 여러 장의 투표권을 가지고 한 후보에게 누적적으로 투표할 수 있는 누적투표제(累積投票制) 등이 있다. 이 제도는 소수의견을 존중하고 사표를 방지한다는 장점이 있는 대신, 절차가 복잡하고 집권여당의 동반당선을 쉽게 만든다는 등의 단점이 있다.

⑶ 비례대표제(比例代表制:proportional representation):2개 이상의 정당이 있는 경우 그들 정당의 득표수에 비례하여 당선자의 수를 공평하게 배정하려는 선거제도이다. 소수대표제는 다수파에게 그 선거구에서 선출되는 의원을 독점시키지는 않으나, 공정한 비율로 대표된다는 보장이 없다. 그래서 다수와 소수의 의사를 반영하여 의석을 되도록 정확히 배분하기 위하여 이 제도가 고안되었다. 사표를 방지하여 소수대표를 보장하는 동시에 득표수와 당선수의 비례관계를 합리화하려는 것으로서, 역시 대선거구제를 전제로 한다.

이 제도의 대표적인 방법으로는 단기이양식(單記移讓式)과 명부식(名簿式)이 있다. 단기이양식은 유권자의 선택에 중점을 두고, 명부식은 정당 중심의 선거에 중점을 두지만, 투표의 전귀성(轉歸性)을 인정하고 당선표준수(當選標準數)의 합리화를 기하는 점에서는 공통된다. 비례대표제의 장점으로는 다수파의 의석과점(議席寡占)을 방지하고, 여론을 공평하게 반영할 수 있다는 점 등을 들 수 있다. 반면에 단점으로는 소당분립으로 인한 정국의 불안정과 정당간부의 후보자 지정에서의 정폐(情弊) 등이 논의된다. 따라서 현재는 과거만큼이나 널리 채용되고 있지는 않지만, 국민의 의사를 의회에 재현시킨다는 비례대표제의 이념만은 높이 평가되고 있다. 한국의 현행헌법에서는 국회의원선거에서 비례대표제의 근거규정을 두고 있다(헌법 41조 3항).

⑷ 직능대표제(職能代表制:functional or occupational representation):다수대표제·소수대표제·비례대표제는 모두 지역대표제이나, 직능대표제는 직업별로 선거인단을 조직하여 의회에 그 대표자를 내보내는 선거제도이다. 사회계층이나 직업을 고려하지 않고 지역을 기초로 선거인단을 조직하여 대표자를 선출하는 지역대표제는 진정한 국민대표일 수 없다는 입장에서 이 제도가 주장되었다. 20세기에 각종 직능단체가 확대되고 그 규모도 커지자 지역보다는 동일 직능 내에서의 공동이익이 강하게 제기되고 노사대립이나 단체 상호간의 경쟁이 격화되면서 근대 대의제를 수정할 필요성이 대두되었다.

바이마르헌법하의 독일과 제2차 세계대전 후의 프랑스 '국가경제회의'가 직능대표제의 한 전형이다. 그러나 어떠한 합리적인 방법으로 직능대표를 선출할 것인가가 문제가 된다. 또한 완전히 이해관계가 대립된 대표자들이 어떻게 타협하여 의견의 일치를 볼 수 있는가도 문제이다. 따라서 현실적으로 직능대표제는 한계를 가지고 있다.

국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률 [ 國會-證言鑑定-關-法律 ]

국회에서의 안건 심의 또는 국정감사나 국정조사와 관련하여 행하는 보고와 서류 제출의 요구, 증언·감정 등에 관한 절차를 규정함을 목적으로 하는 법률이다(1988. 8. 5, 법률 제4012호).

국회에서 보고 또는 서류제출의 요구를 받거나, 증인·참고인으로서의 출석이나 감정의 요구를 받은 자는 그에 응할 의무가 있다. 정당한 이유 없이 출석하지 않은 증인에 대하여는 동행명령을 할 수 있다. 국회에서 증언하는 증인은 변호사인 변호인을 대동할 수 있으며, 국회에서 증인·감정인·참고인으로 조사 받은 자는 증언·감정·진술로 인하여 어떠한 불이익 처분도 받지 않는다.

정당한 이유 없이, 출석하지 않거나, 보고 또는 서류제출 요구를 거절하거나, 선서·증언·감정을 거부하면 불출석 등의 죄가 성립된다. 그리고 선서한 증인 또는 감정인이 허위의 진술이나 감정을 한 때에는 위증죄가 성립된다. 증인이 본회의 또는 위원회에 출석하여 증언함에 있어 모욕적인 언행으로 국회의 권위를 훼손한 때 또는 증인이 동행명령을 거부하거나 제3자로 하여금 동행명령장의 집행을 방해하도록 한 때에는 국회모욕죄가 성립된다.

증인·감정인 등의 고발은 서류 등을 요구하였거나 증인·감정인 등을 조사한 본회의 또는 위원회의 의장이나 위원장의 명의로 한다.

16조와 부칙으로 되어 있다.

구속명부식비례대표제 [ 拘束名簿式比例代表制 , binding list system of proportional representation ]

정당의 총득표수에 비례하여 의석수를 부여하는 비례대표제의 한 방식.

각 정당은 미리 순위를 정한 후보자명부를 제출하고 그것에 기초하여, 획득한 의석수만큼 상위에서부터 당선자를 결정하는 선거제도이다. 따라서 유권자는 각 정당 단위로 투표하게 된다.

이와는 달리 미리 순위를 결정하지 않고, 유권자는 각 후보자에게 투표하고 후보자 개인의 득표순에 따라 당선자를 결정하는 방식을 자유명부식(비구속명부식)비례대표제라고 한다. 이 경우 후보자의 노력이 잘 반영되는 반면에 득표율을 높이고자 운동자금을 주입함으로써 금전선거가 될 우려가 있다.

아이디어 행정

국가에 의한 행정, 전국적 또는 획일적인 행정에서는 이루어지지 못하고 지방자치 단체의 독자적인 아이디어에 의해 수행되는 행정, 고령자 취로사업이나 자원개발 연구추진사업, 삼림애호운동 등이 이에 속한다.

일반교서 [ 一般敎書 , state of the union massage ] : 연두교서

미국 대통령이 의회에 대하여 내정·외교의 현황을 설명하고 입법에 관한 구체적인 권고를 시도하는 정기적인 메시지.

헌법에 규정된 권한에 의거하여 행하여지며, 통상 의회의 새로운 회기가 시작되는 연초에 발표되기 때문에 연두교서라고도 하며, 예산교서·경제교서와 함께 3대 교서의 하나이다. 현재 일반교서연설은 텔레비전·라디오를 통하여 전국에 중계되기 때문에 의회에 대해서뿐만 아니라 국민을 향하여 시정방침을 발표하는 중요한 것으로 되어 있다.

당초 J.워싱턴과 J.애덤스 양(兩) 대통령은 직접 의회에 출석하여 연설하였으나, 제3대 대통령 T.제퍼슨은 직접 출석하지 않고 교서를 대독시키는 방법을 택하였다.

스포일스시스템 [ spoils system ]

엽관제(獵官制)라 번역된다. 공무원의 정실임면은 절대군주제하에서도 행해졌다. 그러나 군주제에 대항하여 의회정치를 확립하는 과정에서 정당이 국왕의 관리를 의회의 봉사자로 바꾸기 위하여 대량의 엽관을 한 일에서 일반화되었다.

특히 이 관행이 대대적으로 전개된 것은 미국이었다. 1828년 대통령에 당선된 A.잭슨이 엽관제를 "공직의 민중에 대한 해방과 공무원에 대한 인민통제의 역할을 지닌 것"이라고 강조한 뒤로 엽관제의 관행이 확립되었다.

그러나 19세기 후반에 정당이 독점자본과 결합하고, 정당의 세력확대와 독점자본의 이익증대의 수단으로 엽관제가 쓰이게 되자, 엽관제는 특권적 관료제의 타파라는 당초의 목적을 잃고 관직의 당파적 독점 내지 이용 등의 폐해와 정치부패가 표면화하였다.

그 폐해의 시정과 행정의 전문기술화의 요청으로 메리트시스템(merit system:자격임용제)이 채용되고, 그 적용대상이 확대되었다. 스포일스시스템이라는 말은 19세기 중엽에 상원의원 마시가 말한 "전리품(戰利品)은 승리자의 것(To the victor belongs the spoils)"이라는 유명한 문구에서 생긴 것이다.

옴부즈만제도 [ ombudsman system ]

행정감찰전문인제도라고도 한다. 옴부즈만은 스웨덴어로 대리자·대표자를 뜻하고, 영국·미국에서는 민정관(民情官)·호민관(護民官)이라는 뜻으로도 쓰인다. 현대국가에서는 국민의 권리보호를 위한 각종 구제제도가 마련되어 있지만, 실제로 개인이 권리보호를 받을 수 있는 기회는 극히 적다. 그래서 이 권리보호의 사각지대(死角地帶)에 대하여 국민대표기관인 국회의 개입을 시도하는 것이 옴부즈만제도이다.

이 제도의 발상지는 스웨덴이며, 1809년 헌법에서 사법민정관(司法民情官)제도가 창설되었고, 1915년에는 군사민정관(軍事民情官)제도를 두어 그 역사는 170여 년의 전통을 가지고 있다. 핀란드가1919년에, 덴마크는 1953년에 이를 채택하였고, 노르웨이가 1952년에 군사민정관을, 1962년에 민간민정관을 둠으로써 스칸디나비아제국은 모두 옴부즈만제도권(制度圈)이 되었다. 이어 62년 뉴질랜드, 67년 영국에 보급되었으며, 그 이후 캐나다·미국·서독 등 선진민주국가에서 활발하게 논의되어 부분적인 채택을 보았다. 프랑스에서는 프랑스형 옴부즈만인 중개자(mdiateur)에 관한 법률이 73년에 제정되었다. 소련은 공산당의 감시기구로서 이 제도를 채택하였으며, 동유럽공산국가들도 행정재판소제도를 폐지하고 러시아식 옴부즈만을 두고 있다. 행정권 우위의 전통을 가진 독일에는 이 제도가 채택되지 않았으나, 군대에서 스웨덴식의 방위담당의회총장(Wehrbeaftragter des Bundestages)을 두고 있다.

그 밖에도 여러 나라가 이 제도의 채택을 추진하고 있다. 대표적인 스웨덴의 제도를 보면 사법옴부즈만이나 군사옴부즈만이나 모두 의회의 각원(各院) 24인으로 구성되는 48선거인단에서 선출되며, 임기는 4년이고, 재선될 수 있다. 옴부즈만은 매년 의회위원회의 감사를 받고, 부적당하다고 판단될 때에는 그 위원회가 의회에 해임을 건의할 수 있게 되어 있지만, 170여 년 동안 실지로 임기만료 전에 해임된 사례는 전혀 없다. 옴부즈만은 정부나 의회로부터 완전한 직무상의 독립성과 정치적 중립성을 가지고 있다. 그 직무는 정부각료와 대법원장을 제외한 모든 공무원의 비위(非違)에 관한 조사·판단·건의의 권한을 가지며, 시민으로부터 직접 제소를 받을 수 있다. 또 신문이나 기타 자료·정보에 의하여 스스로 인지한 문제를 직권으로 조사할 수도 있다. 옴부즈만은 재판이나 행정조치를 직접 취할 권한은 없지만, 어느 국가기관에 대하여서나 건의할 수 있다. 오늘날 옴부즈만의 기능은 시민보호로부터 차차 "보다 나은 공공행정의 촉진"으로 중점이 옮겨지고 있다. 그러나 옴부즈만제도는 국회의원의 직무와의 중복, 타기관·타제도와의 기능중복, 행정의 책임성과 비밀성의 침해에 대한 비판론이 있다. 한국에서도 행정법학자·행정학자들이 이 제도의 채택을 주장하고 있으나, 실제 채택에 있어서는 많은 문제점이 있다.

교섭단체 [ 交涉團體 ]

국회에서 의사진행에 관한 중요한 안건을 협의하기 위하여 일정한 수 이상의 의원들로 구성된 의원단체.

원내교섭단체라고도 한다. 국회법 제33조에 의하면 "국회에 20인 이상의 소속의원을 가진 정당은 하나의 교섭단체가 된다. 그러나 다른 교섭단체에 속하지 않는 20인 이상의 의원으로 따로 교섭단체를 구성할 수 있다(1항). 각 교섭단체의 대표의원은 그 단체의 소속의원이 연서·날인한 명부를 의장에게 제출하여야 하며, 그 소속의원에 이동이 있거나 소속정당의 변경이 있을 때에는 그 사실을 의장에게 보고하여야 한다(2항)"로 되어 있다.

교섭단체는 발언자 비율을 정함에 있어서 그 표준이 되고, 상임·특별 각 위원회의 위원은 각 교섭단체 소속의원수의 비율에 따라 의장이 선임함을 원칙으로 한다. 그리고 교섭단체 내에 소속의원의 입법활동을 보좌하기 위하여 정책연구위원을 둔다.

의결정족수

구성원의 합의에 의해 의사를 결정하는 조직체에서, 의사결정의 효력을 발휘하는 데 필요한 구성원의 출석수를 말한다. 의결정족수는 합의체의 성격과 의사진행 내용에 따라 달라지는데, 한국에서는 국회의 경우 원칙적으로 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성이 필요하다. 단, 법률안의 재의(再議)는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 2/3 이상의 찬성을, 헌법의 개정은 재적의원 2/3 이상의 찬성을 필요로 한다. 상법에서는 의사정족수를 전제로 하여 보통결의의 경우는 의결권의 과반수, 특별결의의 경우 의결권의 2/3 이상이다.

☆ 우리나라 국회의 의사정족수(:회의를 여는 데 필요한 의원수)는 국회 재적의원 1/4이상이어야 한다.

법령안 입법예고에 관한 규정 [ 法令案立法豫告-關-規程 ]

입법예고제를 채택하여 국민의 일상생활과 직접 관련되는 법령안의 내용을 입법에 앞서 국민에게 예고함으로써 국민의 입법참여기회를 확대하여 입법의 민주화를 기하고 법령의 실효성을 높여 국가정책수행의 효율화를 도모함을 목적으로 한다.

법률·대통령령·총리령 및 부령으로서 다수 국민의 일상생활과 관련되는 중요분야의 법령을 제정 또는 개정하고자 할 때에는 법령안주관기관의 장은 그 예고를 하여야 한다. 법령의 제정 또는 개정이 긴급을 요하는 경우, 예고의 필요가 없거나 곤란한 경우, 상위법령의 단순한 집행을 위한 경우 또는 예고가 공익에 중대한 영향을 미치는 경우에는 입법예고를 하지 않을 수 있다. 법제처장은 입법예고를 하지 않은 법령안의 심사요청을 받은 경우 당해 법령안주관기관의 장에 대하여 입법예고를 권고하거나 직접 입법예고를 할 수 있다.

입법예고는 법령안의 입법취지·주요내용을 항목별로 관보 또는 일간신문에 게재하여 행하며 법령안의 초안을 함께 게재할 수 있다. 입법예고기간은 그 예고시에 정하며 특별한 사정이 없는 한 20일 이상으로 한다. 이해관계인은 예고된 법령안에 관하여 법령안주관기관에 서면으로 의견을 제출할 수 있다. 의견제출처 기타 의견제출에 관하여 필요한 사항은 당해 법령안의 입법예고와 함께 공고한다. 중요한 사항에 대한 의견의 제출이 있는 때에는 그 처리결과를 법률안 또는 대통령령안의 경우에는 국무회의 상정안에 첨부하고, 총리령안 또는 부령안의 경우에는 법제처에 제출하여야 한다. 법령안주관기관의 장은 예고한 법령안에 관하여 공청을 할 수 있다. 공청을 할 때에는 입법예고와 함께 일시·장소 등 공청에 필요한 사항을 공고하여야 한다. 발언자는 공청사항에 관하여 찬성과 반대의 의견이 고르게 진술될 수 있도록 선정하여야 하며, 발언이 끝난 후 발언자 상호간과 발언자와 청문관 상호간에 질문이 허용되어야 한다.

법령안주관기관의 장은 입법예고의 대상이 아닌 법령안일지라도 입법예고를 하거나 이해관계가 있는 자에 대하여 법령안의 입법취지와 주요내용을 통지하여 의견을 묻거나 공청을 행할 수 있다. 이해관계가 있는 자는 법령안의 초안 또는 요지와 청원이유를 기재한 서면을 관계 행정기관에 제출하여 법령의 제정 또는 개정을 청원할 수 있다. 10조와 부칙으로 되어 있다. 법제업무운영규정(제정 1995. 8. 10 대통령령 제14748호)에 의하여 폐지·대체되었다.

작은 정부 [ small government ]

본래는 국민의 조세부담을 낮게 억제하여 운영하는 정부의 존재형태를 가리키는 말이었다.

19세기 말경까지의 정부의 존재형태는 최소의 경비에 의한 국정운영, 다시 말하여 저부담의 정부라고 하는 요구를 배경으로 하고 있었다. 그러나 현대국가는 적극적인 시책을 배경으로 하여 복지국가를 목표로 하고 있기 때문에 정부지출이 증대하고, 선진 민주국가에서는 '고복지·고부담'이 일반화되었다.

그리하여 행정기구의 합리화·간소화로 능률화와 행정효과를 고려한다는 뜻에서 낭비가 없는 정치운영을 기하기 위한 작은 정부(small government:중앙정부 권한의 축소 또는 분권화를 지향하는 정부형태) 또는 값싼 정부(cheap government:재정지출의 최소화를 지향하는 정부형태)가 각국에서 거론되고 있다.

지정시 [ 指定市 ]

기초자치단체와 광역자치단체의 중간 규모 자치단체로, 보통 인구 50만명 이상의 대도시를 말한다. 일본은 지난 1956년 이후 12개의 지정시(총인구의 15.3%)를 운영중이다. 일본의 지정시는 광역자치단체로부터 19종의 업무를 이양받아 처리하고 인·허가 처분도 해당 자치단체장이 처리할 수 있다. 시장이 권한으로 구와 출장소 설치가 가능하고 인사와 조직의 자율성을 인정받으며 주무 장관의 직접적인 지도 감독을 받는다. 정부의 지방분권화 정책에 힘입어 최근 경기 부천, 수원시 등 인구 50만 이상의 대도시가 지방자율성을 제약하는 불합리한 자치조직권과 인사권 개혁을 위해 지정시로의 행정체제 개편을 강력하게 추진하고 있다.

캄파 [ Kampa ]

정치단체가 그 단체원뿐만 아니라, 널리 일반대중을 대상으로 하여 일정한 정치 목적을 위하여 행하는 정치운동형태의 조직활동.

러시아어 캄파니야(Kampaniya)의 약칭으로 중세유럽 도시의 시의회 의사당의 대종(大鐘)을 의미하는 캄파넬라(campanella)에서 유래하는데, 그 종소리를 듣고 시민들이 무장하고 일어섰다고 한다. 오늘날에는 학생운동·선거운동·노동쟁의·자선운동 등을 목적으로 가두에서 모금을 하는 자금캄파를 의미하는 경우가 많다.

캐스팅보트 [ casting vote ]

가부가 동수인 경우에는 2가지의 입법례가 있다. 하나는 부결된 것으로 보는 제도이고, 다른 하나는 의장이 캐스팅보트를 가지는 제도이다. 한국의 국회에서는 가부가 동수인 경우 그 의결은 부결된 것으로 본다(헌법49조). 영국의회에서는 하원의장은 의원으로서의 투표권은 없이 결정권만을 가지며, 상원의장은 어느 것도 가지지 않는다. 독일에서는 의장은 투표권만을 가지고, 프랑스에서는 어느 것도 가지지 않는다. 일본에서는 의장이 결정권을 가진다. 또한 의회 등에서 양대 당파의 세력이 거의 비슷하여 제3당이 비록 소수일지라도 의결의 가부를 좌우할 경우도 제3당이 캐스팅보트를 쥐고 있다고 말한다.

코커스 (Caucus)

미국의 공화당과 민주당은 전당대회를 통해 대통령 후보를 지명하는데, 코커스란 전당대회에 내보낼 대의원들을 뽑는 당내 선거절차를 말한다.

프라이머리 (Primary)

미국에서 대통령 후보 또는 공직의 후보자를 지명할 때, 당대회로 내보내는 정당의 대표자를 선출하는 예비선거 대부분 6·7월 중에 실시된다.

키친 캐비닛 ( Kitchen Cabinet)

대통령 주위에서 국가정책에 간섭하여 영향을 미치는 친인척들을 빗대어 부르는 말.

특별검사제 [ 特別檢事制 , Independent Counsel ]

고위 공직자의 비리나 위법 혐의가 발견되었을 때 수사와 기소를 행정부로부터 독립된 변호사로 하여금 담당하게 하는 제도.

현재 미국에서 채택하고 있으며, 이는 검사가 기소해야 할 사람을 기소하지 않았을 때 이를 통제하는 한국의 재정신청제도(裁定申請制度)나 일본의 검찰심사회와도 다른 것이다. 기원은 1868년부터 8년간 대통령으로 재임한 U.S.그랜트가 대통령 개인비서의 탈세혐의를 수사하기 위하여 특별검사를 임명한 것이 그 시작이다. 1920년에는 대통령 W.하딩이 내무부 관리들이 연방정부 소유의 와이오밍주의 유전 개발권을 민간업자에게 넘겨주고 그 대가로 뇌물을 받은 스캔들을 수사하기 위하여 특별검사가 임명되었다. 검사가 국가공무원인 한국과는 달리 미국의 경우 행정부가 고용하는 변호사가 검사라는 관념이 강했기 때문에 특별검사제가 법적 뒷받침 없이 자연스럽게 운용될 수 있었다. 이 제도가 본격적으로 도입된 것은 1972년 닉슨 행정부의 워터게이트사건에서이다.

대통령 닉슨은 워터게이트 도청사건에 대한 성역 없는 수사를 약속하며 최고의 법학자로 명망을 얻고 있던 하버드대학의 A.콕스를 특별검사로 임명하였다. 그는 사건 해결의 열쇠를 쥐고 있는 백악관회의 녹음 테이프를 제출하도록 집요하게 요구하였다. 궁지에 몰린 닉슨은 콕스를 해임해버렸다. 이는 법무장관이 임명하는 특별검사의 한계를 드러내준 사건이었다. 이를 계기로 미국의회는 1978년 특별검사제도의 운영에 관한 규정이 포함된 정부윤리법을 통과시키고 특별검사는 법원이 지명하도록 하였으며, 공식용어도 독립변호사(Independent Counsel)로 정하였다.

이에 따르면 법무장관은 연방정부 고위 공무원의 비위혐의가 드러나면, 15일 이내에 조사 착수 여부를 결정하고, 관련정보가 신빙성이 있을 때에는 90일 동안 자체 조사를 벌인다. 조사 결과 추가 조사가 필요 없을 경우에는 자체적으로 종결 처리하고, 본격수사가 필요할 경우 법무장관의 의뢰로 연방공소법원 원로급 판사 3명으로 구성된 특별검사임명담당과가 특별검사를 지명한다. 일단 특별검사에 임명되면 건강상의 이유나 중대한 과실을 범했을 경우에만 공소법원이 해임할 수 있으며, 사무실을 포함한 모든 경비를 법무부로부터 지원받는다. 특히 법원에 의해 임명된 만큼 수사과정에서 연방대배심원의 고유권한인 서피나(Subpoena), 즉 한국국회의 청문회나 국정조사가 갖는 권한인 문서제출 명령이나 소환 및 출석 요구권을 가지며, 이에 불응하는 것 자체가 범법행위로 처벌을 받게 된다.

또 필요할 경우 연방수사국(FBI)을 지휘할 수도 있다. 이 제도가 일시적으로 후퇴하였던 것은 레이건 행정부의 이란-콘트라사건 수사였다. 특별검사 L.윌시가 7년간 3500만 달러를 써가며 수사를 벌였으나, 무차별 수사에 불만을 품은 공화당 의원들이 특별검사의 수사 범위, 기간, 수사비용에 대하여 일정한 제약이 필요하다며 법 개정을 요구하였다. 이에 따라 1992년 12월 특별검사 관련법은 일시 폐지되고 법무장관이 특별검사를 임명하는 관행이 되살아났다.

그러나 1994년 7월 클린턴 행정부는 자신의 관련된 화이트워터 사건을 공정하게 수사해야 한다는 여론의 압력 때문에 특별검사제 관련된 법을 부활시키지 않을 수 없었다. 특별검사로 이름을 떨친 사람은 콕스 외에 그의 후임으로 임명되어 닉슨을 물러나게 한 L.자워스키, 클린턴의 화이트워터 사건을 맡은 K.스타이다. 한국에서도 야당은 광주민주화운동과 12 ․12사태를 수사하기 위하여 특별검사를 임명하라고 요구하였다.

플레비사이트 [ plebiscite ]

국민이 국가의 의사결정에 직접적으로 참여하는 제도.

직접민주제의 한 형태로서 레퍼렌덤(referendum:國民投票)과 유사하지만, 레퍼렌덤이 법안에 대한 승인 혹은 거부를 국민의 투표로써 결정하는 데 대하여, 플레비사이트는 특정의 정치적 중요사건(영토의 변경·병합, 또는 새로운 지배자가 그 권력의 정통성을 획득하기 위하여 실시하는 경우)을 국민의 투표에 의해서 결정하는 제도로서, 주로 항구적인 일종의 정치상태를 창출하는 데 쓰이는 용어이다.

고대에는 로마 공화정의 민회(民會)에서 시행하였고, 근세에는 나폴레옹 1세 및 나폴레옹 3세가 정권을 잡기 위하여 몇 차례 시행하였으며, 1933년 독일의 국제연맹 탈퇴, 1934년 히틀러의 총통 취임, 1955년 자르(Saar) 문제 등이 플레비사이트에 의하여 결정되었다.

필리버스터 : 의사방해 [ 議事妨害 , filibuster ]

국회에서 소수파 의원들이 다수파의 독주를 막거나 기타 필요에 따라 합법적인 방법과 수단을 이용하여 의사진행을 고의로 방해하는 행위.

보통 '의사진행방해'라고 한다. 흔히 이용되고 있는 방법으로는 ① 질문 또는 의견진술이라는 명목으로 행하는 장시간의 연설 ② 규칙발언의 연발 ③ 각종 동의안과 수정안의 연속적인 제의 및 그 설명을 위한 장시간의 발언 ④ 안건 처리의 전제조건으로 제출하는 징계동의안의 제출과 표결 요구 ⑤ 모든 의사진행의 생략이 없는 정식절차의 요구와 그 요식절차 이행에 따르는 의사진행의 지연 획책 ⑥ 신상발언의 남발 ⑦ 출석 거부 또는 의석 이탈 등으로 의결정족수를 미달하게 하거나 수시로 의장에게 의결정족수 또는 개회정족수를 확인시켜 의사진행을 지연 또는 방해하는 행위 등이 있다.

이러한 의사방해는 법규상으로는 아무런 하자가 없을지 모르나, 정치도의적인 면에서나 의회정치의 본연의 모습에서는 크게 벗어나는 것으로 결코 바람직한 일이 아니다. 그것은 각 의원들에게 보장되어 있는 원내활동의 자유를 불건전한 면으로 남용하는 것이라는 비난을 면할 수 없다.

만약 이러한 의사방해가 무제한으로 자주 용납된다면 국회의 기능은 사실상 마비되어 그 존재의의를 상실하게 됨은 물론이고, 국회에 대한 국민들의 불신을 조성하거나 다수파의 보다 강압적인 대처행위를 유도하는 결과가 되어 정국불안의 요인이 되기도 한다. 이러한 까닭에 오늘날 많은 국가들은 의원들의 발언시간을 제한하는 것을 비롯하여 기타 여러 가지 의사진행의 절차를 규제하여 고의로 의사진행을 방해하지 못하도록 법과 규칙을 강화하고 있다. 한국도 이러한 취지에서 헌법과 국회법에서 국회의원들의 발언시간을 제한하고 있다.

행정구제 [ 行政救濟 ]

행정구제라는 말은 종래 엄밀한 정의로 쓰여 온 것은 아니다. 단지 현대의 행정이 비대·복잡화됨에 따라 국민 권익과의 관련이 한층 강하여지는 상황하에서 여러 행정활동으로 침해될 가능성이 커지는 국민 권익의 사전·사후의 구제가 법치주의의 현대적 요청이다. 이와 같은 행정구제에 관한 법을 행정구제법이라 한다.

【의의】 모든 행정은 법령에 적합하게, 공익을 위하여 행하여지는 것이다(법치주의). 행정조직내부의 행정감독제도나 공무원의 책임제도(징계책임·행정벌책임·배상책임 등), 또는 국회나 감사기관의 행정통제도 행정작용의 적법성·타당성 확보를 위하여 행하여지는 것이다. 따라서 이들이 간접적으로 국민의 권익보호·구제에 기여하고 있음은 사실이나, 현실적으로는 국민권익의 직접적인 보호·구제를 위한 행정구제제도가 필요하다.

광의로는 행정작용에 의한 국민의 권익침해에 대한 구제는 민사소송이나 형사소송에 의하여서도 행하여지나, 협의로는 행정구제는 행정법제도에 한정하여 다루고 있다. 또한 행정구제수단의 하나로 행정의 사전적 공정(적정)절차를 생각할 수 있고, 그것은 사실상 구제기능도 가진다. 그러나 다른 기능들과 함께 일면적인 것에 지나지 않으며 직접적인 행정구제를 위한 것이라 할 수 없으므로 일반적으로 행정작용법과의 관련하에서 다루어지고 있다.

【행정구제의 법제도】 행정작용에 의하여 국민이 받은 손해나 손실의 전보(塡補)에 관한 국가보상(國家補償)과, 광의로는 행정기관의 행위의 효력에 관한 쟁송을 중심으로 하는 행정쟁송이 있다. 그 밖에 최근 중요성이 더해가는 행정상의 민원 내지 고충 처리도 새로운 뜻의 행정구제라 할 수 있다.

〈국가보상제도〉 ① 불법행위로 인한 손해배상, ② 적법행위로 인한 특별희생에 대한 손실보상, ③ 적법·위법을 불문하고 결과 내지 손해의 불법성 때문에 인정되는 결과책임에 따른 손해배상의 3가지가 있다. 국가보상은 행정쟁송처럼 일정한 실체법상의 법률관계를 전제로 하는 절차가 아니다. 따라서 국가보상은 형식적 체계로서는 행정작용법의 일부로서도 다룰 수 있으나, 손해나 손실의 전보를 목적으로 하는 점에서 현대 행정법은 이를 행정구제의 일환으로 다루는 것이 보통이다.

〈행정쟁송〉 광의로는 다툼이 있는 행정상의 법률관계를 이해관계인의 제소에 따라 재판기관이 특수한 행정상의 쟁송절차에 의하여 당사자의 주장의 당부(當否)를 심리·판단하고 그에 의한 결정으로써 다툼을 해결하는 절차이다. 이에는 행정소송과 협의의 행정쟁송(행정심판)이 있다.

〈행정상의 민원처리〉 행정에 관한 불평·불만의 신청이 있는 경우, 행정기관이 그에 대한 필요한 조치를 강구하는 행위이다. 행정에 대한 불평·불만은 관청의 창구를 통하거나 각 행정담당 공무원과의 대화 등에 의하여 적절한 처리가 행하여지는 경우가 많다. 그러나 행정상의 민원처리는 제도로서 특히 민원처리기관이나 절차 등을 정하고 있는 경우를 말한다. 이 제도는 법적인 쟁송에 적합하지 않은 행정에 대한 불평·불만이나, 법적 쟁송에 적합하더라도 사실상 많은 노력·비용·시간 등이 소요되어 방임되는 일이 많은 행정에 대한 요구를 간편 ․신속하게 해결할 것이 요청되는 경우, 사실상 행정구제로서의 효과를 발휘할 수 있다. 다만 이는 국민의 신청에 의하여 행정기관에 일정한 민원처리의 법적 의무를 지우는 것이 아니므로, 전통적 의미의 행정구제가 아니라 할 수 있다. 그러나 행정법의 대상을 순수한 법적 수단이나 장치에만 한정시키는 데 대하여는 최근 의문이 제기되고 있다. 따라서 사실상의 행위라 하더라도 그것이 어떠한 법적 기능에 관련되는 한 널리 그에 대한 통제도 다루어야 한다는 뜻에서, 광의의 행정구제의 일종이라 볼 수 있다.

행정소송 [ 行政訴訟 , Verwaltungsrechtspflege ]

보통 행정소송이라 할 때에는 행정법규의 정당한 적용과 개인의 권리구제를 목적으로 하는 주관적 소송(主觀的訴訟)을 의미하며, 한국의 행정소송법이 규정하는 항고소송(抗告訴訟)과 당사자소송(當事者訴訟)이 이에 해당한다.

그 밖에 행정법규의 정당한 적용만을 목적으로 하고 권리구제와는 상관없는 객관적 소송(客觀的訴訟)도 행정소송에 속하는데, 민중소송(民衆訴訟)이나 기관소송(機關訴訟)이 이에 해당한다. 그러나 이들은 국가나 자치단체의 기관의 위법행위 또는 기관 상호간의 권한쟁의(權限爭議)에 대하여 법률에 특별한 규정이 있는 경우에만 제기할 수 있다.

행정소송은 행정법규의 적용에 관련된 분쟁(공법상 분쟁)의 판정을 목적으로 하는 점에서, 국가의 형벌권 발동을 위한 소송절차인 형사소송(刑事訴訟)이나 사법상(私法上)의 권리관계에 관한 분쟁의 판정을 목적으로 하는 민사소송(民事訴訟)과 구별된다. 또, 독립한 판정기관에 의한 신중한 소송절차를 거쳐 행하여지는 정식쟁송(正式爭訟)인 점에서 약식쟁송에 불과한 행정심판과 구별된다.

행정소송의 본질은 행정법규의 적용(행정목적의 실현)이라는 면을 중시하면 행정작용(行政作用)으로 보게 되고, 독립한 기관에 의한 정식소송절차를 거치는 법률적 분쟁(法律的紛爭)의 해결(권리구제)이라는 면을 중시하면 사법작용(司法作用)으로 이해하게 된다. 대체로 프랑스·독일 등 행정재판제도(行政裁判制度)를 가진 나라에서는 행정소송을 초기에는 행정작용으로 이해하다가, 차차 사법작용으로 이해하는 과정을 거쳤다.

원래 행정소송은 프랑스·독일·일본과 같은 대륙법계 국가들에서 일반사법재판소(一般司法裁判所)와는 별개의 행정재판소가 행하는 행정재판을 의미하였으나(행정국가주의·행정제도국가주의), 영국·미국과 같은 '코먼 로' 국가들은 법 앞의 평등원리에 입각하여 개인이나 국가(행정권)나 똑같이 일반사법재판소인 '코먼 로 코트'의 재판을 받고, 국가사건만을 다루는 행정재판제도를 가지지 않았다(사법국가주의·사법제도국가주의).

그러나 20세기에 들어와서 영·미 사회에도 현대적 사회·경제 문제의 해결을 위하여 입법·사법·행정 3권을 통합적으로 행사하는 행정위원회 제도가 발전하게 되었다. 이에 수반하여 각종 행정심판기관이 발달함에 따라, 행정심판 또는 행정절차(行政節次)에 대한 사법적 통제(司法的統制)가 확립되기에 이르렀다. 이것을 명칭상으로는 비록 행정소송이라 부르지 않지만, 실질적으로는 행정소송으로 이해할 수 있을 것이다.

한국에서는 명령·규칙·처분에 대한 대법원의 최종적인 구체적 심사권을 규정하고 있는 헌법 107조 2 항에 의거한 행정소송법이 행정사건의 제1심수소법원을 행정법원으로 하고, 상급심을 사법법원의 관할로 하고 있는 점에서, 영·미법계의 사법국가주의를 일부 채택하였다고 할 수 있다. 그러나 행정소송의 특수성에 비추어 민사소송법에 대한 여러 특례를 규정하고 있어 그 한도 안에서는 과거와 같은 행정국가주의적인 특색을 온존(溫存)하고 있다고 할 수 있다.

그러한 특례는, ① 임의적이기는 하나 행정심판 전치주의를 채택하고(행정소송법 18조), ② 항고소송의 피고를 국가나 지방자치단체 자신으로 하지 아니하고 그 기관인 처분청으로 하였으며(13조), ③ 제1심수소법원을 피고의 소재지를 관할하는 행정법원의 관할로 하여 민사소송과 달리 하고 있는 것(9조 1항), ④ 취소소송은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내, 처분 등이 있은 날부터 1년 이내 등 단기제소기간의 규정을 둔 것(20조), ⑤ 직권심리주의를 채택하여 민사소송의 변론주의·처분권주의에 대한 예외를 인정한 것(26조) 등인데, 이는 행정소송의 공익성 때문이라 할 수 있다.

항고소송이 제기되면 독일의 경우처럼 계쟁처분의 집행이 정지되는 것을 원칙으로 하는 예도 있으나, 한국에서는 집행부정지(執行不停止)를 원칙으로 하고 공공복리를 해치지 않는 한도 내에서 원고의 권리보전을 위하여 예외적으로 집행정지결정을 할 수 있도록 하였다.

원고의 청구가 이유 있는 경우, 즉 처분이 위법하다고 인정되는 경우에도, 공공복리의 견지에서 원고의 청구를 기각할 수 있는 경우를 인정하는 이른바 사정판결제도(事情判決制度)를 채택하고 있다(28조 1항). 또한 행정소송의 확정판결은 관계행정청을 기속한다는 명문의 규정을 두었는데, 이는 행정소송의 판결에 인정된 특유한 효력으로서 실질적인 기판력의 주관적 범위의 확대라고 할 수 있을 것이다. 이와 같은 특례규정들이 없는 경우에는 행정소송에 대하여서도 일반민사소송과 같이 법원조직법이나 민사소송법이 적용되게 되어 있다(8조 2항).

한국 법원의 전통적인 태도는 행정기관에 대하여 일정한 행정처분을 하라고 명하는 이행판결이나, 일정한 행정처분을 스스로 하는 것과 마찬가지인 적극적 형성판결을 하지 못하는 것으로 생각하여 왔다. 그러나 앞으로는 독일의 행정재판제도에서 볼 수 있는 바와 같은 의무화 소송(義務化訴訟)이라든가, 영·미에서 볼 수 있는 직무집행명령소송(職務執行命令訴訟)과 같은 것도 인정하는 동시에 소익(訴益)의 확대를 도모하여야 한다는 의견이 점차 많아지고 있다.

행정처분 [ 行政處分 ]

행정주체가 법규에 의거하여, 구체적 사실에 대해 법집행(法執行)으로서 하는 공법상의 단독행위.

행정처분은 특정사건에 관하여 권리를 설정하고, 의무를 명하며 또는 그 밖의 법률상의 효과발생을 목적으로 하는 행정행위이며 영업허가나 공기업의 특허, 조세부과 등이 그 예이다. 이는 행정주체의 행위 가운데서 사실행위·통치행위·사법(司法)행위·입법행위를 제외한 가장 좁은 의미의 행정행위와 같은 뜻의 개념이다.

행정처분은 법적 근거를 바탕으로 적법․타당하게 이루어져야 하며 개인의 권리·이익을 침해하는 하자있는 행정처분은 행정쟁송의 대상이 된다. 행정처분은 내용에 따라 법률행위적인 것과 준법률행위적인 것으로 나눌 수 있고, 상대방의 협력의 필요 여부에 따라 일방적 행정처분과 쌍방적 행정처분으로 나뉜다.

회기불계속의 원칙 [ 會期不繼續-原則 ]

국회 또는 지방의회의 회기 중에 의안이 의결되지 않을 경우 그 의안은 폐기되며, 다음 회기에 인계되지 않는다는 원칙. ↔ 회기계속의 원칙

이것은 한 회기 중에, 의안은 가결 내지 부결로 확정되는 능률적인 운영이 바람직한데다가, 또한 다음 회기에는 이미 의원이 바뀌어 있을 수도 있고 정세가 변동되는 경우도 있어, 문제를 새로 다시 검토하는 것이 좋기 때문이다. 다만, 예외적으로 필요가 있다고 인정될 경우, 의회의 결의로써 계속심의에 회부할 것이 인정되고 있다.