한국교육개발원 '교육정의지수 개발연구' - 한국 OECD 34개국 중 23위,

[한영욱]

 지난 모임에서 이야기 나왔던 교육정의지수 개발연구 논문을 찾아봤습니다.

우리나라의 교육 정의 지수는 23위로  사회 정의 지수 26위 보다 조금 높은 편이지만 모두 OECD 국가 중 하위영역을 차지 하고 있었습니다. 그동안 우리 교육이 개인의 성장과 발전에 치중했다면 앞으로의 교육은 공동체성의 회복을 중심으로 배려하고 나누고 더볼어 살아갈 수 있도록 하는 힘을 길러야 한다고 결론을 내리고 있습니다. 그동안의 교육 지수들이 대부분 경쟁력 측면을 측정했다면 이번 교육정의지수는 사회 통합과 형평성 부분에서 우리 사이에서는 무수히 오가던 담론들을 이론적 배경과 구체적 지표등을 통해서 제시해주고 있습니다. 개발된 지표를 통해 매년 교육정의지수의 변동추이가 연구된다면 꽤 의미있는 일이 될 것 같습니다.   

  결론 부분만 좀 옮겨보고 화일은 첨부파일로 올립니다.

교육정의지수.pdf

한국의 교육지표⋅지수 개발 연구(I):
교육정의지수 개발 연구

한국교육개발원 2012.12.31
연구책임자  김창환(한국교육개발원)

5. 요약 및 결론

<결론 및 정책 제언>

  2011년 발표된 OECD 사회정의지수(Social Justice Index)에서 우리나라는 31개 국가 가운데 25위를 차지하였다. 2009년 경제인문사회연구회에서 발표한 경제사회지수에서 우리나라는 성장동력부문에서는 OECD 30개 국가 가운데 17위를 차지하였으나, 사회통합 부문에서는 26위를 차지하였다. 2011년 경제인문사회연구회는 공정사회 지표를 개발하고 OECD 국가들을 대상으로 그 수준을측정하였는데, 우리나라는 기회균등 영역에서 28위, 형평 영역에서 22위, 사회 안전망 영역에서 29위를 기록하는 등 중하위권을 차지하였다.(경제인문사회연구회, 2011) 이렇게 볼 때, 우리나라의 사회정의 수준과 사회통합 수준은 OECD 국가 가운데 하위권이라고 할 수 있다.
  그동안 우리나라는 경제발전에 총력을 기울이며 발전하였다. 경쟁력 제고와 지속적인 성장 동력 확보를 국가적 아젠다로 설정하고 성공적으로 추진하여 왔다. 그러나 이제 선진국이 되기 위해서 경제 발전 정책만으로는 한계에 봉착하였다. 국민의 삶의 질과 사회의 질이 강화되고, 사회 통합 을 이루는 것이 지속가능한 발전을 위한 시대적 과제로 부상하였다. 이러한 맥락에서 OECD는 2011년 한국 사회의 최대 과제가 사회통합임을 강조하고 한국 정부에 관련 정책을 추진할 것을 권 고하였다.
  삶의 질과 사회의 질의 제고, 사회통합은 교육 분야에서도 핵심 과제로 부상하고 있다. 우리나라 교육은 그동안 우수한 인재를 양성하여 국가 발전에 크게 기여하였다. PISA 결과에서 확인되듯이 한국 초중등 학생들의 학력 수월성은 세계 최고 수준이다. 고등교육 분야의 경쟁력도 지속적으로 향상되고 있다. 반면, 학생들의 시민성 수준은 OECD 국가 가운데 최하위권이고, 학생들의 행복도와 삶의 만족도 역시 OECD 국가 가운데 가장 낮은 수준에 속한다. 학생들 개개인의 학력과 지식 수준은 최상위권이나, 사회성이나 시민적 자질, 즉 공동체성은 하위권에 머물고 있는 모순을 안고 있다.
  본 교육정의지수 개발 연구는 이러한 한국 사회와 교육에 대한 문제의식에서 출발하였다. 보다 정의로운 사회와 교육, 공동체성이 지배하는 사회와 교육, 그리하여 삶의 질과 사회의 질 수준이 높은 사회와 교육을 추구하기 위하여 현재 우리 사회와 교육의 수준이 어느 정도인지 확인하기 위 한 목적으로 수행되었다.
  아쉽게도 그동안 교육 분야에서 글로벌 수준의 지수는 주로 경쟁력과 관련된 것이었다. IMD 경쟁력 지수, WEF 경쟁력 지수, PISA 지수, 대학 경쟁력 지수, Global HRD Competitiveness Index(서울대) 등 교육 분야를 설명하는 지수는 경쟁력 및 수월성과 관련된 것이다. 형평성, 복지, 격차, 공정성 등 사회통합과 관련된 국제 비교 지수는 찾기 어렵다. 본 연구에서 개발된 교육정의지수는 경쟁력이나 수월성이 아니라 사회통합과 형평성 부문 교육 현상을 설명하려는 지수라는 점, 그리고 앞으로 지속적으로 관리되고 공표될 지수라는 점에서 차별성과 의의를 갖고 있다고 할 수 있다.
  또한 본 교육정의지수에서는 교육정의 개념 안에 ‘공동체성’을 내포하는 새로운 개념을 ‘연대’로 보고, 그것을 포함한 것에 큰 의의가 있다고 할 수 있다. 그 동안 정의 문제는 자유와 평등의 이념적 스펙트럼 속에서 대립 관계에서 논의되어 왔다. 그러나 본 연구에서는 정의 문제를 이해하는데  있어서 대립보다는 통합의 가치가 더욱 중시된다고 보고, 자유, 평등과 더불어 ‘연대’의 개념을 제안하였고, 그것의 정신을 구현하는 지표들을 개발하여 포함시켰다. ‘연대’의 공동체성은 한국 사회의 정의 수준을 높이는 데에도 긴요하지만, 개인주의적 동기와 이념적 갈등과 대립이 극심한 한국 교육의 정의 수준을 높이는 데에 더욱 의미 있는 가치라고 보고 포함시켰다.
  교육정의지수 산출 결과 전체적으로 북유럽 복지 모델 국가들의 교육정의 수준이 높은 것으로 나타났다. 이어서 사회민주주의를 표방하는 중유럽 국가들이 중상위권을 차지하였고, 미국, 영국,호주 등 자유주의 모델 국가들은 중하위권을 차지하였다. 이러한 결과는 우리나라가 교육정의 수준을 향상시키기 위하여 어떤 모델을 참고하여야 하는 지에 대해 방향성을 제시하고 있다고 할 수있다.
  우리나라의 교육정의 수준은 전체 34개 국가 가운데 23위를 차지하여, 사회정의 수준(독일 조사, 31개 국 가운데 25위) 및 사회통합 수준(경제인문사회연구회 조사, 30개 국 가운데 26위) 보다는 조금 높은 것으로 나타났으나, 중하위권에 머물고 있는 것으로 확인되었다. 교육정의가 추구하는 가치를 중심으로 우리의 수준을 종합적으로 진단하고 나아가야할 방향을 제시하면 다음과 같다.   

  첫째, 교육정의에서 우선적 가치인 ‘균등한 교육기회’ 제공 측면에서 볼 때, 우리나라 국민들이 교육을 받을 수 있는 기회가 지속적으로 확장되어 왔다고 평가할 수 있다. 그 결과 초중등 교육을 받은 사람의 비율이 전 세계에서 가장 높은 나라가 되었다. 개인적인 측면에서는 삶의 기회가 확대되고, 국가사회적 측면에서는 우수한 인적자원을 확보하게 되었다는 측면에서 긍정적으로 평가할 수 있다.
  그러나 문제점과 개선과제도 드러나고 있다. 매년 5~7만 명의 학생들이 학교를 그만두고 있다. 이들은 직업교육도 제대로 받지 못하여 사회 하층민으로 전락할 가능성이 높다. 특히, NEET 학생 비율이 OECD 국가에 비하여 상대적으로 높은 점은 교육정의 실현과 사회통합 측면에서 큰 우려 를 낳고 있다. 개인적 차원에서 삶의 기회를 상실하게 되고, 국가 사회적으로 인적자원의 손실이 크다. 중도탈락 학생들이 재기할 수 있는 기회(secon d chan ce)를 갖도록 사회시스템을 정비하는 노력이 필요하다. 국민들의 교육 기회가 지속적으로 확대되고는 있지만, 이는 학부모들의 부담과 희생을 전제로 하고 있다. 국가가 국민들의 교육기회를 확충하기 위한 투자는 OECD 국가에 비하여 미흡한 실정이다. 사부담 교육비에 의존한 교육기회 확충은 자연스럽게 교육의 격차 문제를 야기하게 되고, 이는 다시 사회 불평등을 가져오고, 결과적으로 교육기회의 균등한 배분을 저해하는 요인으로 작동한다. 따라서 향후 국가의 교육투자가 더욱 확대될 필요가 있다.
  둘째, 교육의 형평성 측면에서 볼 때, 사회안전망과 복지 수준이 취약하고, 그것이 교육에 영향을 미쳐 격차가 늘어나고 불평등이 심화될 우려가 크다고 평가할 수 있다. 인생의 출발점인 유아교육 기회를 평등하게 하는 노력이 그동안 미흡하였으나, 최근 누리과정 도입으로 개선되고 있다. 다양한 교육 복지 확대 노력으로 인하여 학교교육 내에서의 격차는 크지 않으나, 사적인 교육 영역에서의 격차가 갈수록 크게 벌어져, 소득불평등이 교육불평등으로 연결될 가능성이 높아지고 있다. 이를 선제적으로 제어하기 위한 수단인 사회안전망과 복지 수준은 OECD 국가에 비하여 전반적으로 취약한 실정이다. 따라서 향후 사회적-교육적 약자를 배려하고, 격차를 줄이고, 교육복지를 확대하는 노력이 국가 정책 우선 과제로 설정될 필요가 있다.
  셋째, 교육공동체의 신뢰 및 행복 측면에서 볼 때, 우리나라 사회공동체와 교육공동체는 많은 문제점을 갖고 있는 것으로 드러났다. 교육공동체의 구성원인 교사, 학생, 학부모 모두의 행복도가 떨어지며, 교육공동체 내의 관계(교사-학생 관계, 학생-학생 관계, 교사-학부모 관계 등)가 신뢰롭고 행복한 관계와는 거리가 있다. 학생들의 민주시민 역량과 공동체 역량이 OECD 국가 가운데 최하위권이고, 성인들의 민주시민 역량과 사회성 수준도 OECD 국가 중 하위권이다. 사회적 신뢰, 개방성, 투명성, 관용성 등 사회의 질 수준도 선진국과 비교하여 매우 낮은 수준이다. 한국교육이 인재 개발과 경제성장에는 기여하였지만, 참된 교육적 성취(authentic achievement)와 사회발전에는 제대로 기여하지 못하고 있다는것을 데이터가 증명하고 있다.

  그동안 대한민국은 경제발전과 국가발전을 위하여 교육과 인재개발에 적극 투자하였고, 그러한 노력이 결실을 맺어 성공적으로 국가 발전에 기여하였다. 양적인 측면에서 급격히 성장하여 각종 교육지표가 개선되고 있고, 그것이 국가경쟁력을 확보하는데 기여하였다. 그러나 이제 대한민국이 지속적으로 성장하고 정의로운 사회를 만들어 가기 위해서는 질적으로 성숙한 사회를 만드는 것이 필요하다. 국민들의 삶의 질, 사회 질, 사회통합, 행복 수준을 향상시키는 것이 필요하다. ‘양적 성장사회’에서 ‘질적 성숙사회’로 발전하기 위해서는 교육의 노력이 중요하다. 그동안 한국 사회에서 교육이 국가 경제발전에 결정적으로 기여한 바와 같이 이제는 국민의 삶의 질 제고와 국가 사회 발전에 기여할 필요가 있다. 이전과 같이 우수 인재 양성, 수월성 교육에만 치중할 것이 아니라, 학생의 전인적 성장과 발달을 촉진하고, 성숙한 사회성과 시민성을 계발하여, 건강하고 행복한 사회공동체를 만들어 가는데 교육이 주요한 역할을 하여야 한다. 즉, 교육정의의 두 가지 차원, 개인의 성장과 발달 뿐 아니라 공동체성을 적극 개발하여, 배려하고 나누며 더불어 살아갈 수있는 교육을 실시하는 것이 중요하다. 그것은 결국 교육의 본질적 과제에 더욱 충실하자는 것과 같은 의미이다. 이러한 맥락에서 교육정의가 추구하는 근본적인 목적은 교육이 추구하는 본질적인 과제와 다르지 않다는 이돈희의 지적은 의미하는 바가 크다. 즉, ‘정의로운 교육’과 ‘좋은 교육’은 같은 가치를 추구하는 교육 형식이라는 점이다. 미래 정의로운 한국 사회를 준비하기 위하여 교육 본래의 과제를 다시 한 번 돌아보며 그것을 회복하는 변화의 노력이 절실히 필요한 시점이다.
  마지막으로 본 교육정의지수 결과를 바탕으로 우리나라의 교육정의 수준을 높일 수 있는 정책과제를 제안하도록 하겠다. 19개 세부 교육정의지표가 시사하는 총 7개의 정책과제를 제안하고자한다.

  첫째, 교육이 최고의 성장 동력이요, 최고의 복지라는 인식을 바탕으로 OECD 중상위권 수준으로 국가의 교육투자를 확대할 필요가 있다. 우리나라의 공교육비 전체 투자는 OECD 국가 가운데 최상위권이나, 공교육비 가운데 사부담(민간부담과 가계부담) 교육비의 비율이 매우 높은 국가이다. 즉, 정부 부담 공교육비 비율이 상대적으로 낮다. 교육비 격차는 교육기회의 격차를 낳는 가장 중요한 요인이다. 특히, 인생의 출발점인 유아교육 영역에서의 격차는 공정한 경쟁과 사회통합을 저해하는 핵심 요인이다. 따라서 불평등과 교육 격차를 줄이기 위한 국가의 적극적인 교육투자가 필요한 것이다.
  둘째, 취약계층을 위한 교육복지 투자가 더욱 확대될 필요가 있다. 많은 연구에서 향후 한국 사회에서 양극화와 불평등이 심화될 것으로 예측하고 있다. 양극화와 불평등은 취약계층의 재기를 막는 요인이 될 수 있다. 따라서 삶의 기회의 출발점인 교육 분야에서 정의로운 교육을 위하여 취약계층을 위한 복지 투자를 강화하여 취약계층의 삶의 기회를 확대하고 계층 이동을 활발히 하는 것이 중요하다. 다행히 우리나라의 경우 취약계층이 교육을 통하여 성공할 수 있는 가능성이 OECD 국가 가운데 가장 높은 것으로 나타났는데, 이것이 지속될 수 있도록 정부의 관심과 지원이 필요하다.
  셋째, 중도탈락 학생에 대한 특별 대책 마련이 필요하다. 교육이 삶의 기회의 핵심이라고 본다면, 중도에 교육을 포기한 경우는 삶의 기회를 결정적으로 놓치게 되는 결과를 가져온다. 따라서 중도 탈락한 학생들이 재기할 수 있도록 보호하고 지원하는 특별 대책이 필요한 것이다. 이는 학생 개인을 위해서도 중요하지만, 국가 사회적 부담을 줄이는 차원에서, 그리고 약자를 배려하는 정의이념에 부합한다는 차원에서도 중요하다고 할 수 있다.

  넷째, 학생의 소질과 능력을 개발하고 유의미한 교육경험을 제공할 수 있는 적절한 교육 여건을 구비하는 것이 중요하다. 이를 위하여 교사-학생 비율 및 학급당 학생 수 비율을 OECD 평균 수준까지 지속적으로 줄여나가는 것이 필요하다. 그동안 정부의 교육투자와 저출산의 영향으로 교육여건이 많이 개선되고는 있으나, 여전히 OECD 국가 가운데 하위권의 여건을 갖고 있는 실정이다.
  다섯째, 교육공동체 회복에 역점을 둘 필요가 있다. 그동안 우리는 교육을 주로 개인적 차원으로 접근하였다. 개인의 성장, 지식, 학력 향상에 우선적 가치를 부여하였다. 반면, 정의로운 교육은 함께 더불어 성장하는 교육이다. 따라서 이제 ‘공동체성’을 핵심 가치로 수용하고, 교육시스템(제도, 교육과정, 성과 등)을 재구조화하는 노력이 필요하다. 이와 더불어 시민교육을 강화할 필요가 있다. 우리나라 학생과 성인의 시민성 수준이 OECD 국가 가운데 최하위권을 차지하고 있는 점을 깊이 인식하고 학교에서 먼저 시민성 교육과 공동체성 교육을 충실히 실천할 필요가 있다.
  여섯째, 교육 격차를 줄이는 노력을 지속적으로 추진할 필요가 있다. 교육의 과정에서 지역별,성별, 학교별 격차를 줄여나가는 것이다. 더불어 정의로운 사회를 위하여 교육의 결과의 격차를 줄여 나가는 노력도 필요하다. 우리나라의 경우 교육수준별 고용률의 격차는 적으나, 임금 격차는계속 확대되고 있는 실정이다. 임금 격차는 소득 격차를 발생시키고, 이는 다시 교육기회의 격차를 낳는 요인이 된다는 점을 고려하여, 소득 격차를 줄여나가는 노력이 필요하다.
  일곱째, 교육정의 수준을 높이기 위해서는 교육만으로의 노력은 한계가 있다. 사회적 노력이 중요하다. 교육정의가 사회정의의 한 영역이기 때문에, 교육정의와 사회정의는 밀접한 관련을 맺고있고, 사회정의 수준이 높아질 때 교육정의 수준도 높아질 수 있다. 따라서 사회적 평등을 높이고,사회의 격차(소득격차 등)를 줄이고, 사회복지를 확충하고, 사회의 질을 개선하고, 사회통합 수준을 높이는 노력이 이제부터 본격 추진될 필요가 있고, 그러할 때 교육정의 수준도 높아질 수 있을 것이다.