종로구 지방자치 30년사 5

[이병기]

[특별 연재- ⑤]

종로구 지방자치 30년사

“종로 지방자치 주도 세력 변천”

이 병기(정치학 박사)

종로구 구의원의 소속 단체별 변천 다양

새마을운동, 호남향우회 등 기득권 유지

주도 세력 변천 속에 꽃피는 풀뿌리 정치

종로구 의원 소속 단체별로는 단연코 새마을운동단체 출신들이 많았다 이들은 1991년 총 13명에서 제1회 11명, 제2회 7명, 제3회 11명, 제4회 6명, 제5회 2명 등 계속적으로 구의원을 배출해서 천체 총 50명의 49.5%를 기록했다.

그러나 점차적으로 줄어드는 추세와 함께 2014년도 선거에서는 1명에 그쳤다. 이는 새마을운동 출신들이 지난 23년간 구의회 주도권 중 절반을 차지했다는 의미로서 가장 막강한 종로구 관변단체임을 입증하는 증거였다. 이는 전국적인 현상의 일환이기도 했다.

그러나 지방자치 실시 초기의 이러한 관변단체의 기득권적 지배구조는 지방자치 실시가 계속되면서 점차 감소되는 현상을 보이는데 한마디로 중앙집권적 정치체제 아래서의 관변단체 지배구조가 지방자치에서의 지역 정치와 민주화로 변천하는 단면이라고도 할 수 있다. 그럼에도 지역사회 주도 세력 중에서 새마을운동단체는 막강한 기득권을 오랫동안 유지하는 것으로 평가된다. 권위주의 시대의 관변세력으로 지역을 주도하다가 지방자치 이후 지역주도 세력으로 계속 주도권을 잃지 않고 있는 것이다.

이는 선거자치세력들도 새마을운동단체를 통한 주도 세력 확충을 꾀하면서 선거에서의 유리한 조직을 갖추기 위해 새마을운동단체가 적극 활용되기 때문이다. 그래서 기존 기득권층이 아닌 신흥 자치세력들도 구청장에 당선되고 지역의 주도 세력을 교체할 때 자파 세력으로 새마을 회장단을 교체하는 모습을 연출하는 것이다.

2010년 또다시 신흥 선거자치세력에서 나온 새로운 경선자치세력이 구청장에 당선됐을 때도 새마을단체의 회장과 임원들을 측근 세력 또는 같은 정당 더불어민주당 인사들로 교체했다. 이러한 변화는 결국 새마을운동단체 구성을 어느 한쪽만의 세력으로 형성하는 것이 아니라 혼합된 형태를 이루게 되는 것이다. 즉 전통적 기득권층에서 새로운 주민들이 가세하는 현상은 새마을운동협의회가 기존의 막강한 전통적 기득권적 주도 세력에서 점차 힘을 잃고 있는 형국이라고도 할 수 있다.

그다음 단체로는 역시 호남향우회 출신들이 단연 돋보인다. 이들 호남향우회 출신들도 1991년 1명에서 제1회 3명, 제2회 8명, 제3회 4명, 제4회 2명. 제5회 1명, 제6회 5명 등 총 24명으로 전체 20%를 나타내고 있는 것이다. 이들 호남향우회 회원들은 그동안 지방자치 선거를 통해 지역사회 주도 세력을 교체하는데 일등 공신이라고 할 수 있으며 선거자치세력의 본거지라고도 할 수 있다. 지역의 오랜 전통적 주도 세력에 과감히 도전하여 그들을 물리치고 제도권 진출을 공식화하면서 이른바 지역사회 지배 세력으로 전면 부상한 것이다. 그동안 음성적 친목 단체에서 양성적 정치집단으로 변화하는 양상 속에 호남을 떠난 타향, 종로 지역을 장악하는 형태인 것이다.

그리고 앞서 말한 새마을운동단체 출신들 중에는 호남향우회 회원과 중복된 것도 있어 실제 호남향우회원들의 지방자치를 통한 종로 사회 주도 세력 형성은 이것보다 더 큰 세력을 이루고 있다고 봐야 한다. 이는 호남향우회원이면서도 종로의 전통적 지배 세력에 포함된 인사도 있고, 호남향우회 회원임을 은근히 밝히지 않는 주민들도 있어 이들의 영향력은 생각보다 더 크다고 할 수 있다.

특히 호남향우회 출신 구청장이 세 번이나 배출되면서 이들의 종로 사회 장악력은 계속 늘어나는 추세 속에 있었는데, 민선 5,6,7기 3선을 지낸 김영종 구청장 시절에는 ‘종로구가 마치 전라남도 곡성군의 종로 분실’이라는 악평을 받기도 했다. 적어도 종로가 호남 공화국을 연상시킨 것은 주지의 사실이다.

따라서 향후에도 종로 사회의 지역 정치 풍향은 호남향우회의 이합집산과 연관되어 계속해서 종로 사회 한 축을 형성할 것으로 전망되지만 일면에서는 호남향우회의 세력과 인식이 점점 옅어지는 측면도 있다. 이는 호남향우회의 결속력이 떨어지는 추세라는 것인데, 과연 그들의 결속력과 단합심을 감안하면 그것 또한 낙관적일 수만은 없다고 봐야 한다.

지방자치가 풀뿌리 민주정치 실현

다음 정당별 당선자 분석을 하면 한나라당과 같은 여당의 당선자는 총 72명으로 전체 60%를 넘기는 모습이다. 이는 민주당과 같은 야당 출신 당선자가 총 40명으로 33.3%인 것에 비해 약 두 배의 수치를 보이는 것으로서 종로 사회는 전통적 중앙집권층에 편승된 토호 또는 토착세력이 선거자치세력 및 경선자치세력보다 그동안 우월적 위치를 선점해 온 것으로 평가할 수 있다.

다만 1991년 지방자치 실시 이후 1998년 제2회 지방선거를 분수령으로 선거자치세력에게 지역 주도권을 빼앗겼고 2002년 제4회 지방선거에서 조금은 회복했다가 2010년 다시 우위를 차지하는 형세에 처해 있는 것이다.

하지만 이러한 현상도 2014년 선거 이후 2018년까지 더불어민주당 후보가 계속해서 6대5의 다수를 차지하면서 또다른 변화를 일으켰다.

이처럼 지역의 주도권이 ‘핑퐁’처럼 ‘왔다 갔다’하는 현상은 바로 풀뿌리 민주주의인 지방자치에서의 풀뿌리 정치가 생성됐기 때문이며, 이는 바로 지역 주민의 자발적인 선택과 적극적인 지역 정치 참여가 이뤄낸 지역의 민주화 현상이라고 볼 수 있다.

다시 말해 풀뿌리 민주주의 지방자치 실시는 지역의 풀뿌리 정치를 생성하면서 지역 정치 문화를 새롭게 창달하고 있다는 논리가 된다. 이러한 논리 확대는 중앙권력의 수평적 교체 경험에서 하이라이트를 이루며 중앙정부에 대한 중간평가로 더욱 확증된다.

특히 2006년 제4대 전국동시지방선거와 2010년 제5대 지방자치 선거가 중앙정치 및 정부 여당에 대한 중간평가 성격이 짙어지면서 지방자치는 단순히 행정제도 차원의 일이 아님을 알 수 있다. 2014년 선거와 2018년 선거에서도 중앙 정치권의 영향을 받은 선거 결과는 명실공히 지방자치에서의 풀뿌리 정치가 지역 주민의 정치 참여를 증가시키며 지역 주민의 일상과 밀접하게 관련을 맺고 있는 것으로 대변되는 현상이다.

이러한 관점은 “지방자치를 정치학 차원에서 접근하면 지방 정치의 임무는 풀뿌리 민주정치를 실현하면서 인간 복리를 향상시키는 것이다”( 조광수. 2012. 212) 라는 주장에서 더욱 강조된다.

여기서 말하는 지방 정치가 바로 지역의 풀뿌리 정치이며 지방자치 30년 동안 중앙정치인 또는 전문정치인들의 전유물로만 인식됐던 정치문화가 이제는 점차 지역 주민의 풀뿌리 정치문화로 탈바꿈하는 가운데 우리나라 민주주의의 새로운 발전을 기대케 하는 것이다.

이것이 결국 지방자치에서의 풀뿌리 정치 주도 세력에 대한 올바른 육성이 당면과제로 떠오르고 있음을 웅변하는 것이다.<다음호 계속>

구분 년도		1991	1995	1998	2002	2006	2010	2014
나이	30대			1명	1명
	40대	8명	5명	6명	3명	3명	3명
	50대	11명	13명	9명	12명	5명	5명	3명
	60대	3명	3명	3명	1명	3명	3명	7명
	70대							1명
학력	독학	1명	1명	6명	4명	4명	7명
	중졸	1명	2명	2명	5명	1명	1명
	고졸	5명	5명	2명	2명	1명	1명
	대졸	15명	11명	9명	6명	5명	2명
단체	새마을	13명	11명	7명	11명	6명	2명	1명
	바르게	1명	1명	1명		1명	2명
	호남 향우회	1명	3명	8명	4명	2명	1명	5명
	기타	7명	6명	3명	2명	4명	6명
정당	한나라당	21명	15명	9명	10명	7명	5명	5명
	민주당	1명	6명	10명	7명	4명	6명	6명
합계		22	21	19	17	11	11	11

< 역대 종로구 구의원 구성표>