38. 자전거보행자겸용도로가 인도에서 안전표지로 자전거의 통행을 허용한 경우인지에 대한 질의(대 경찰청 국민신문고)

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https://cafe.daum.net/bicyclelaw/YFth/2 

★★ 그동안 썼던 자전거와 관련된 법률적인 글들 링크 모음글

자전거보행자겸용도로는 인도에서 자전거의 통행을 안전표지로 허용한 경우가 아니라는, 2022년 10월 31일자 경찰청의 국민신문고 답변은 이미 글을 썼다. 

https://cafe.daum.net/bicyclelaw/YFth/35 

질의글은 해당 글에 추가할까 했는데 길어서 따로 올린다. 이하 국민신문고 질의글 복붙(일부 고유명사는 OO처리).

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1. 민원의 취지와 민원인 소개

본 민원의 취지는, 자전거이용활성화법(이하 자전거법) 제3조에 규정된 자전거도로 중 자전거보행자겸용도로(이하 겸용도로)가, 본래 보도(이하 인도와 혼용)인데 도로교통법 제13조의2 제4항 2호에 따라 [안전표지로 자전거등의 통행이 허용된 경우]에 해당하는지 여부를 확인하고자 하는 것입니다.

민원인은 OO대 법대를 졸업하고 13년간 기업에서 법무업무를 했었으며(변호사 아님), 자전거사고로 죽을 뻔 한 후에 퇴사하고 늦은 나이에 사서가 된 사람입니다. 재직 중 소가 2천만원의 소액사건에서 변호사 대리없이 직접 상고이유서를 제출하여 회사 승소취지의 대법원 파기환송 판결을 얻기도 했고(대법원 2005다00000 사해행위취소), 퇴사 후에는 2015년부터 네이버 자출사카페 등에 자전거 관련 법률과 판례 관련 글을 써왔습니다. 

현재는 자전거 관련 법률정보를 제공하는 작은 인터넷카페를 다음에 만들었습니다. 경찰청에 도로교통법 중 자전거 관련 민원을 여러 번 내기도 했고, 자전거 관련 기사, 지자체가 설치한 안전표지 및 도로교통공단 자료의 오류를 바로잡는 등 개인적인 노력을 많이 해왔습니다.

https://m.cafe.naver.com/bikecity/2347033 

https://m.cafe.naver.com/bikecity/2610329 

https://m.cafe.daum.net/bicyclelaw/YFth/2 

최근 나무위키라는 인터넷 사이트의 자전거도로 항목에 대한 설명 중, 민원인으로서는 도저히 이해가 안가는 내용을 보게 되었고 해당 내용을 수정했으나 반복적으로 원상회복시키는 사람들이 있어서 사이트 내에서 분쟁이 발생한 상황입니다. 분쟁을 해결하고자 본 민원을 신청합니다. 이하 서술의 편의상 다까체를 사용하니 양해를 부탁드립니다.

2. [겸용도로는 인도인데 도교법상 안전표지로 자전거의 통행을 허용한 것이다] 라는 주장과 근거

[자전거가 보도를 이용할 수 있는 예외는 다음과 같다(도로교통법 13조의2 제4항). (~중략~)

안전표지로 자전거 통행이 허용된 경우 : 자전거보행자겸용도로가 이것이다. 분리형은 그나마 자전거통행구역이 보장되어 있지만 비분리형의 경우 보행자와 자전거가 동시에 섞여 다니므로 보행자 안전에 주의하며 다녀야 한다.(~후략~)](이미지 참고. 글의 버전마다 표현은 조금씩 다름)

(상기 주장에 대한 근거는 적혀 있지 않지만 해당 주장에 각주로 있거나 있었던 세가지 내용과 거기서 추정되는 근거는 다음과 같습니다. 질의의 공정성 측면에서 민원인이 최대한 추정해서 적는 것입니다).

가. 국토교통부의 [보도 설치 및 관리 지침]. 

동 지침의 내용에 겸용도로가 포함돼 있으므로 국토교통부는 겸용도로가 보도라고 보는 것이다.

http://www.molit.go.kr/USR/I0204/m_45/dtl.jsp?gubun=&search=&search_dept_id=&search_dept_nm=&old_search_dept_nm=&psize=10&search_regdate_s=&search_regdate_e=&srch_usr_nm=&srch_usr_num=&srch_usr_year=&srch_usr_titl=&srch_usr_ctnt=&lcmspage=1&idx=15594 

나. 법제처의  공식블로그 자료(현재는 민원인의 의견이 반영되어 나무위키에서 삭제된 상태).

https://m.blog.naver.com/molegin/222669795057 

동 화면에 안전표지로 통행이 허용되면 자전거가 보도로 통행 가능하다고 적혀 있고, 바로 아래에 비분리형 겸용도로용 안전표지가 표시되어 있다. 즉 법제처가 겸용도로는 인도임을 인정한 것이다(이미지 참고).

다. 유튜브 한문철tv 1409회(현재는 나무위키 자전거도로 설명에서 삭제된 상태).

https://youtu.be/yVBO7ho72gI 

제목이 [자전거와 보행자 함께 다닐수 있는 인도의 가운데에 구분된 선을 넘어 사고나면 인도침범 사고인가요?] 이고 한문철 변호사 또한 [겸용도로는 본래 인도인데 예외적으로 자전거가 다닐 수 있게 해준 거죠]라고 설명한다(53초부터)

3. 민원인의 주장과 근거 [겸용도로는 인도에 안전표지로 자전거가 다닐 수 있게 허용해준 경우가 아니다.]

겸용도로는 자전거법에 규정된 자전거도로의 일종이지 도교법상의 인도가 아니다. 도교법과 자전거법의 내용을 다 살펴보면 자전거도로이면서 동시에 인도일 수 없다. 예를 들면 이면도로 또는 생활도로는 보도 겸 차도가 아니고, 보도와 차도가 구분되지 않은 도로다(도교법 제2조 11호).

자전거도로 중 자전거전용차로와 자전거우선도로는 차도의 일부이면서 동시에 자도이나 이는 자전거법 제3조에 명백히 정의된 내용이고, 명칭 중 차로와 우선이라는 단어에서 충분히 유추할 수 있다(우선이란 자전거 외에 다른 종류의 차도 이용한다는 걸 전제로 함). 겸용도로는 어떤 법률에도 인도라고 해석할 만한 내용이 전혀 없다.

도교법 제13조의2 제4항 2호는 도교법 본문에는 근거규정이 있지만 해당하는 안전표지가 없는 사실상 사문화된 내용이다. 안전표지에 대한 도교법 시행규칙 별표6에는 [인도에서 자전거의 통행을 허용한다] 라는 등의 설명이 없다(비분리형 겸용도로 303번, 분리형 겸용도로 317번). <교통안전표지 설치·관리 업무편람>(개정 2022.05.17.) 또한 마찬가지다.

https://www.koroad.or.kr/kp_web/safeDataView.do?board_code=DTBBS_030&board_num=100434 

가. 국토교통부의 [보도 설치 및 관리 지침] 관련.

동 지침의 이름만 보면 오해할 수도 있지만 그 목차와 내용을 보면, 보도 뿐만이 아닌 보행자가 걸을 수 있는 모든 곳에 대한 내용이 포함된 것이다. 동 지침의 총칙에는 "본 지침은 보행자의 통행안전 및 편리성 확보를 위해 보도 등 보행자통행시설의 설치 및 관리에 관한 일반적 기술 기준을 정한 것"(제1쪽 목적)이라 적혀 있다.

겸용도로는 자전거도로라고만 정의돼 있고(제5쪽 정의), 인도가 아닌 별도의 항목으로 따로 적혀 있으며 [인도에 안전표지로 자전거 통행이 허용된 경우]라는 표현은 전혀 없다(제65쪽~제68쪽). 심지어 자전거가 차도 횡단시 이용하는 자전거횡단도에 대한 설명 역시 존재한다(제88쪽, 횡단보도를 이용하는 보행자와 상충을 최소화하기 위해 만드는 시설이라 설명함으로써, 자전거횡단도가 보행자용 시설이 아님을 확인해 주고 있음). 

즉 해당 지침은 인도 뿐만이 아니라 인도가 아니나 보행자가 걸을 수 있는 도로(동 지침에서는 통칭하여 보행자통행시설이라 지칭)와 기타 보행자와 관련된 시설을 전반적으로 설명한 것이다. 국토교통부는 도로교통법에 대한 유권해석 권한도 없다(경찰청 담당). 

즉 동 지침의 제목에 [보도]만 표시된 것은, 설명되는 대상들을 너무 간략하게 한 단어로 줄인 것일 뿐이다. 

민원인이 동 지침의 담당 사무관에게 직접 전화로 확인한 바로는, 동 지침에 대해서 경찰청이나 행정안전부와 어떠한 협의를 한 바가 없고, 심지어 "보행자가 다니면 보도고 자전거횡단도는 횡단보도의 일부다"라는 도교법 및 지침의 내용과도 다른 잘못된 말을 한 기술직 공무원이다(현 국토교통부 도로시설안전과 OOO 사무관, 044-201-OOOO, 2022. 10. 13. 오전 10시 ~ 11시 총 2회 통화, 지침 제목의 개정을 원한다면 민원을 제기하라고 답변하기에 민원인이 국토교통부에 민원을 제기할 예정임).

나. 법제처의 이미지 자료 관련.

해당 이미지는 도로교통법 제13조의2 제4항을 시각적으로 쉽게 소개하기 위해 만든 것이지, 2호의 안전표지가 실제로 존재하느냐 여부 또는 겸용도로가 보도에 안전표지로 자전거의 통행이 허용된 경우인지 여부를 제대로 검토해서 만들어진 것이 아니다.

제4항 1호의 내용에 사용된 이미지(각 어린이, 노인, 장애인 보호구역 내 보호표지)는 자전거와 무관하고, 3호의 내용에 사용된 [도로공사 중] 표지도 해당 표지 유무에 따라 자전거의 인도 통행 여부가 정해지는 게 아니다. 즉 제4항 각 호의 내용과 정확히 일치하는 안전표지가 아니라, 각 호의 내용 중 한 개의 단어가 시각화된 안전표지를 골라서 각 호의 내용과 같이 표시해 준 자료일 뿐이다. 

민원인이 동 자료를 만든 법제처 대변인실의 담당자와 사무관 총 2인과 전화통화한 후에 현재는 겸용도로 표지가 삭제된 새로운 이미지로 변경되었다(10월 13일 오후 1시 조금 넘어서 완료).

https://m.blog.naver.com/molegin/222669795057 

법제처 대변인실 근무자들이 민원인에게 알려준 내용은 이렇다.

첫째, 법제처 공식블로그 법령이지 매뉴에 올리는 자료는, 이미 존재하는 법률정보를 국민들이 알기 쉽게 카드뉴스 형태로 만든 것이지 새로운 법률해석 행위가 아니므로, 법률해석 업무를 담당하는 법제처 내 법령해석국의 검토절차를 거치지 않는다.

둘째, 문제가 된 자료는 외부업체에서 이미지 작업을 한 것인데 그 내용에 대해 대변인실이 검수는 했지만 법령해석국의 검토를 거치거나 행전안전부, 경찰청 등과 협의를 한 적이 없다.

셋째, 민원인과 전화 통화 후 경찰청 담당자와 전화통화를 했는데 정식으로 검토를 해 봐야 할 사안이라는 답변을 들었으므로, 일단 문제가 된 비분리형 겸용도로 안전표지를 삭제하겠다.

다. 한문철변호사 유튜브 상담사례 관련.

제목에 적힌 인도는 질문자가 적은 질문이고, 한변호사가 인도라 한 것은 오토바이가 겸용도로로 다녀도 되냐는 질문에 대한 답변을 하면서 겸용도로에 대해 잘 모르고 말한 것이다. 즉 겸용도로는 차도가 아니니 오토바이가 다니면 안된다고 답해야 정확했는데, 해당 영상이 올라간 3년 전에 한변호사는 겸용도로의 종류 두가지와 명칭도 정확히 모르는 상태였다. 한변호사는 자전거 전문변호사도 아니고, 설사 전문변호사라도 한변호사의 설명이 백퍼센트 옳을 수는 없다.

오히려 동 영상에서 한변호사의 결론은 겸용도로가 인도가 아니라는 근거가 된다. 

겸용도로에서 자전거와 보행자간 사고발생시 교통사고처리특례법상 12대중과실사고 중 인도침범사고로 처벌할 수 없다는 게 한변호사의 결론인데 겸용도로가 인도라면 12대중과실사고로 처벌되어야 맞다. 전체 공간 겸용인 비분리형이라면 몰라도 분리형 겸용도로의 보행자공간은 자전거가 다니면 안되는 공간인데 왜 보행자공간에서 자전거가 보행자를 쳐도 12대중과실사고가 아닌가? 

한변호사는 자전거와 보행자의 통행공간 구분이 명확하지 않아서 그렇다고 말하지만, 그렇다면 통행공간 구분이 명확한 곳이나 한강변 자전거도로(대부분 분리형 겸용도로임, https://cafe.daum.net/bicyclelaw/YFth/23 )의 보행자공간에서 자전거가 보행자를 치면 12대중과실사고로 처리되어야 맞는가? 12대중과실사고가 아닌 정확한 이유는 겸용도로 등 모든 자전거도로가 도교법상 인도가 아니기 때문이다.

라. 2015년 행정안전부가 회신한 분리형 겸용도로 통행방법과 모순된다.

자전거법을 관장하는 행정안전부는, 민원인의 질의에 대하여, 분리형 겸용도로에서 보행자는 보행자공간을 이용해야 하고 자전거공간을 이용하면 안 된다는 유권해석을 내린 바가 있다(이미지 참조).

https://cafe.daum.net/bicyclelaw/YFth/32 

겸용도로가 인도라는 주장은 해당 유권해석과 모순된다. 겸용도로가 도교법상 인도라면 하위의 시행규칙에서 정한 안전표지로 보행자의 통행권을 제한할 수 없기 때문이다.

도교법 제13조의2 제4항 2호는 자전거의 보도 통행을 허용할 수 있다는 것이지, 보행자의 보도통행을 제한할 수 있다는 게 아니다. 전체 공간 겸용인 비분리형 겸용도로라면 모르지만 분리형 겸용도로에서 보행자와 자전거의 통행구분을 설명할 수 없다(인도가 아닌 자전거도로라면, 자전거법 제3조 2호에서 "자전거등 외에 보행자도 통행할 수 있도록" 이라는 표현을 썼기에, 자전거등과 보행자의 구체적인 통행방법은 시행규칙에서 안전표지로 규정한 것이라는 설명이 가능하다. 물론 가장 바람직한 것은 구분통행이 명시된 분리형 겸용도로의 정의를 자전거법 제3조에서 직접 규정하는 것이나, 이는 행안부가 법 개정을 추진해야 할 내용이다). 

그렇다고 비분리형 겸용도로는 인도 겸 자전거도로고, 분리형 겸용도로는 인도가 아닌 그냥 자전거도로다 이런 식으로 겸용도로 두 가지의 법률적 성질을 구분해서 설명할 것인가?

마. 도로교통법과 자전거법 해당 조항의 연혁적 고찰.

자전거법이 1995년에 제정되기 전까지는 도교법에만 자전거도로에 대한 정의가 있었고 그 종류는 자전거전용도로 한가지 뿐이었다(당시 도교법 시행규칙 별표 1의 302번).

1995년에 자전거법이 만들어지면서부터 (현재의 비분리형) 자전거보행자겸용도로가 새로 생겼고, 그에 따라 도로교통법 시행규칙 별표1에서 302-1번으로 겸용도로 표지판이 최초로 만들어진 것이다(이후 별표6이 되었고 비분리형 겸용도로 표지가 303번으로 변경, 분리형 겸용도로 표지가 317번으로 추가됨).

그런데 도교법 제13조의2는 2009년 말에 당시의 자전거법 제15조의 내용을 이전하여 도교법에 신설된 것인데, 그 중 자전거의 인도통행을 규정한 제4항은 도교법은 물론 자전거법에도 전혀 없었던 내용이다.

겸용도로표지가 인도에서 자전거의 통행을 허용하는 표지라면 다음의 둘 중 하나여야 한다.

첫째, 14년 후인 2009년에 도교법 제13조의2 제4항이 만들어질 것을 1995년에 미리 알고 겸용도로 표지를 만들어뒀다.

둘째, 도교법 제13조의2 제4항이 신설되기 전까지는 겸용도로는 자전거도로였지만, 동 조가 신설됨과 동시에 [인도 겸 자전거도로]로 변경되었다(= 겸용도로 표지가 자전거도로 표지였다가 동 조항이 신설되면서 인도에서 자전거의 통행을 허용하는 표지나 두 가지 기능을 겸하는 표지로 변경되었다).

첫째는 당연히 불가능한 일이고, 둘째는 그러한 변경의 근거가 될 만한 내용이 전혀 없다. 도교법 개정이유에도 제13조의2 제4항 1호(어린이, 노인 및 장애인)에 대한 내용만 적혀 있고, 법 제13조의2 신설에 따라 개정된 시행규칙의 개정이유에도 자전거를 타고 보도를 통행할 수 있는 장애인의 범위를 정한 것만 적혀 있다(제14조의3 신설, 시행 2010. 7. 9., 행정안전부령 제147호, 2010. 7. 9. 일부개정). 303번, 317번 안전표지에 대한 설명이 변경된 바도 전혀 없다

바. 도교법 제13조의2 제4항 2호의 안전표지가 없는 기타 이유

한마디로 자전거법의 겸용도로가 존재하는 한 해당 안전표지의 필요성이 없기 때문이다.

첫째, 도교법 제13조의2 제4항 2호의 허용행위의 주체와 절차 등에 대한 규정이 도교법과 자전거법, 시행령 및 시행규칙 등에 전혀 없다. 예컨데 보행자전용도로에서 차마의 통행을 허용할 수 있는 주체는 시도경찰청장이나 경찰서장으로 규정돼 있다(도교법 제28조 제2항 단서). 허용권자도 정해져 있지 않은데 도대체 누가 어떻게 자전거의 인도통행을 허용하는가?

둘째, 법 제13조의2 제4항 2호와 가장 유사한 경우인, 보행자전용도로에서 차마의 통행을 허용하는 제28조 제2항 단서의 허용은 경찰의 업무이나, 겸용도로 등 자전거도로를 설치, 변경, 폐지하고 지정.고시하는 것은 지자체의 업무다(자전거법 제7조). 지자체의 겸용도로 설치행위와 인도에서 자전거의 통행을 허용하는 행위의 성질이 서로 다름을 이로써 미루어 짐작할 수 있다(만약 허용의 주체가 구체적으로 정의된다면 현행 도교법상 경찰이 될 가능성이 매우 크다).

셋째, 해당 조항이 신설된 2009년은 이명박정부가 자전거도로 확충을 강조하던 때였다(4대강변 자전거도로 건설, 자전거도로 국토종주 인증제도 및 그랜드슬램 메달 증정 등).

각 지자체들이 자전거도로 실적을 높이기 위해 기준에 맞지 않는 좁은 인도까지 겸용도로로 변경하던 때인데, 자전거도로 실적에 포함되지도 않는 [인도에서 자전거의 통행 허용]을 추진할 이유가  없었다.

넷째, 겸용도로는 1995년부터 도입되어 매우 익숙해진 상태이기에, 14년 후에 만들어진 기능적으로 거의 동일한 [인도에서 자전거의 통행을 허용]한다는 것 자체가 새롭고 번거로운 일이다. 

다섯째, 이명박정부 때 도심의 도로폭이 좁은 곳에 무리하게 만든 겸용도로를 줄여야 한다는 연구용역 결과도 있듯이(이미지 참조) 이미 많은 겸용도로가 설치되어 있는데다가, 노인, 어린이 또는 장애인이 아닌데도 인도에서 자전거를 타는 사람들이 있는 게 현실이다. 여기에 추가적으로 인도에서 모든 자전거의 통행을 허용한다면 보행자와 충돌사고 증가 등으로 인해 보행권 침해문제가 이슈가 될 것이고, 이는 결국 해당 허용행위를 해 준 주체에 대한 비난으로 연결될 것이다. 지차체든 경찰이든 누가 이런 비난을 받으려 하겠는가?

4. 질의 사항

가. 도로교통법 제2조 8호에서 인용된 자전거이용활성화법 제3조의 자전거도로 중 자전거보행자겸용도로(비분리형과 분리형 모두 또는 어느 하나)가 도로교통법의 보도(인도) 또는 [보도 겸 자전거도로]에 해당하는지 여부에 대해 답변해 주시기 바랍니다.

나. 도교법 시행규칙 별표6에 규정된 자전거보행자겸용도로에 대한 안전표지 303번과 317번 모두 또는 어느 하나가,  

도교법 제13조의2 제4항 2호에 규정된 "보도에서 자전거의 통행을 허용하는 안전표지"에 해당하는지 여부에 대해 답변해 주시기 바랍니다.

다. 도교법 제13조의2 제4항 2호에 규정된, "보도에서 자전거의 통행을 허용하는 안전표지"가 실제로 존재하는지 여부와 존재한다면 몇 번 안전표지인지 답변해 주시기 바랍니다.

신속한 답변보다는 정확한 답변을 부탁합니다. 늘 감사합니다.