[방재] "일본의 방재"가 안고 있는 결함!? "선의의 혼란"에 어떻게 대처할 것인가——위기 대응 전문가가 전하는 "국난급 재해 대비"

[お持て成し]

"일본의 방재"가 안고 있는 결함!? "선의의 혼란"에 어떻게 대처할 것인가——위기 대응 전문가가 전하는 "국난급 재해 대비" / 2월 14일(토) / 동양경제 온라인

노토 반도 지진 당시 이시카와 현청에 설치된 보건·의료·복지 조정 본부의 모습(사진: 아키토미 씨 제공)

2011년 동일본 대지진 때, 아오모리에서 치바까지 태평양 연안에 쓰나미가 몰아쳤다. 난카이 트로프 지진에서는 가고시마부터 가나가와까지 같은 상황이 된다 —— .

지난해 10월, 도쿄에서 열린 학회에서 앞으로 닥칠 ‘국난급 재해’에 대해 이렇게 강하게 호소한 사람은 위기 대응 전문가이자 의사인 아키토미 신지 씨(가나자와 의과대학 응급의학 강좌 특임 교수)이다.

정부는 지난해 12월, 수도 직하형 지진이 발생했을 때의 피해 예상과 대책에 관한 보고서를 발표했다. 그 보고서에서는 “M7 급 지진은 언제 발생해도 이상하지 않다”고 밝히면서도, 일본의 방재 상황이 “위기적”이라고 아키토미 씨는 말한다.

본 글은 전후편으로 구성되어 있습니다. 전편에서는 재난 대응 분야의 IT 전문가인 미야카와 쇼코 씨에게 이야기를 들었습니다.

■ 피해 지역에서 중요한 것은 '누가, 무엇을 하는가'이다

2024년 1월 1일에 발생한 노토반도 지진에서, 일본의사회 파견으로 전국에서 모인 JMAT(일본의사회 재난 의료팀) 활동을 지원한 아키토미 씨. 체류 기간은 1월 4일부터 4월 17일까지로, 무려 3개월 이상이다.

이시카와 현청에 설치된 보건·의료·복지 조정 본부에서 아키토미 씨가 처음으로 한 일은 ‘누가, 무엇을 하는가’를 시스템화하는 것이었다.

실제로는 지원을 위해 온 사람들은 좋았지만, ‘뭘 해야 할지…’ 하는 사람들도 있었다. ‘누가 무엇을 할 것인가’에 대한 책임을 명확히 하지 않으면, 재해 지역·피해자 지원이 점점 늦어질 것이다. 그것만은 피하고 싶었다”고 아키토미 씨는 말했다.

이는 노토 반도 지진에만 국한된 것이 아니다. 재해가 발생하면, 지원을 위해 공공이든 민간이든 많은 조직과 개인이 피해 지역에 모여든다.

‘사람을 돕고 싶다’, ‘내가 할 수 있는 일이 있다면…’이라는 선의와 강한 사명감으로 달려가지만, 그런 사람들을 모아 ‘적재적소’에 배정하지 않으면 결국 그 선의는 헛되게 된다.

그렇다면 과연 누가 ‘적재적소’에 인재와 기술을 배치할 것인가. 그 사고방식 자체가 바로 ‘통합 운용(유니파이드 커맨드)’이다. 재해가 발생할 때마다 아키토미 씨는 이 통합 운영의 중요성을 강조해 왔다. 그 원점은 2005년에 발생한 JR 후쿠치야마선 탈선 사고였다.

외과 의사였던 아키토미 씨는 의료 활동을 위해 현장을 찾아가 대응에 나선다. 그때 통합 운영의 필요성을 몸소 체험했다.

"재해 시 구조 활동의 문제 중 하나가 ‘크러시 증후군’이라는 것이 있습니다. 이는 파편 등 무거운 물체에 오랫동안 끼어 있던 사람이 구조 직후 심정지에 빠져 사망하는 상황을 말합니다"

크러시 증후군은 압박이 풀리면서 혈류가 급격히 회복되어 발생하는 출혈성 쇼크와, 근육 손상으로 생성된 독소(칼륨, 미오글로빈 등)가 순간적으로 전신을 순환하면서 발생한다. 구조대가 “조금만 더 하면 구할 수 있다”고 말하자 웃음이 번진 피해자가 잔해 속에서 구조된 직후 심정지에 이르러 “Smile death”라는 별명을 얻었다. 

이 크러시 증후군을 예방하려면, 사람이 잔해에 압박받는 순간부터 대량의 수액을 투여해 혈액을 희석해야 한다. 후쿠치야마선 탈선 사고에서는 구조에 투입된 구조대와 끼어 있는 사람에게 수액을 투여하는 아키토미 씨 등 의사들의 협력으로 많은 생명을 구할 수 있었다.

"이번 일을 통해 각 분야의 전문가들이 협력함으로써 구할 수 있는 생명이 있다는 것을 체험했다. 혼란스러운 현장에서는 각 조직의 지시 체계만으로는 충돌이 일어날 위험이 있다. 재해가 규모가 클수록, 복합형일수록 백야드에서의 통합적인 지시, 즉 통합 운용이 중요해진다"

아키토미 씨는 이를 위한 시스템인 ‘인시던트 커맨드 시스템(이하 ICS)’을 수년간 연구해 일본에 사회 구현해 왔다.

■ ICS란 무엇인가

ICS는 쉽게 말해 의료·복지, 경찰, 소방, 행정 등 위기 관리에 관여하는 조직을 기능(Function)이라는 관점에서 바라보는 것을 의미한다. 재난 현장이나 사건 현장 등에서 원활한 지원을 위해 필요한 표준화된 운영 시스템으로, 미국에서 시작된 개념이다.

실제로는 NATO와 자위대뿐만 아니라 전 세계 행정 부문의 위기 관리 체계도 이 시스템으로 운영되고 있다. 재해 대응의 성공 여부는 처음 24~72시간 안에 거의 결정된다. 그 시간대에 ‘누가 무엇을 할지’가 애매한 상태라면, 아무리 물자와 인원이 있어도 의미가 없다.

미국에는 내셔널 인시던트 매니지먼트 시스템(NIMS)이라는 체계가 있다. 2001년 동시다발 테러를 계기로 정리된 것으로, 자연재해나 사고에 국한되지 않고 비상시에도 운용된다.

"NIMS에서는 국가 최고층부터 자원봉사 수준까지 조직의 틀을 넘어 ICS에 따라 운영된다. 이 책의 일본어판을 만들 필요가 있다”고 아키토미 씨는 말한다.

“동일본 대지진 때도 그랬지만, 일본은 수직 조직이고, 가로 연결이 매우 얇다. 예를 들어 의료 분야 하나만 보아도 적십자, JMAT, DMAT(재난 파견 의료팀) 등이 있지만, 결국 그들이 어떤 능력을 가지고 무엇을 할 수 있는지는 서로 알지 못한다. 그것을 통합하는 시스템이 없기 때문이다" 

일본에서 ICS가 자리 잡지 못한 배경에는 평시와 비상시를 구분하고, 책임 소재를 모호하게 해 온 행정 문화가 있다.

그 결과, 업무 내용이 겹칠 뿐만 아니라 빠지는 부분도 생긴다. 그것이 앞서 언급한 ‘대응 지연’으로 이어진다. 일본의 방재는 개인의 노력과 헌신에 의해 지탱되어 왔기 때문에, 선의가 많을수록 현장이 혼란스러워지는 구조적인 모순을 안고 있다.

ICS를 구축하면 원활한 운영이 가능하다는 점은 앞서 언급했지만, 그에 따른 장점도 있다. 그 중 하나로, 아키토미 씨는 ‘예상치 못한 대응에 집중할 수 있다’는 점을 꼽는다.

"사실, 재해로 발생하는 문제의 80%는 공통적이다. 따라서 표준화를 통해 초기 대응의 80%만 ICS로 처리할 수 있다면, 나머지 20%는 예상치 못한 현상 대응에 집중할 수 있게 된다. 일본은 예상 범위 내에서 대응하는 ‘리스크 매니지먼트’는 강점이지만, 예상 밖으로 대응하는 ‘위기 매니지먼트’는 서툽니다. 그래서일수록 ICS를 만드는 의미가 있다"

■ 사고를 '인간 오류'로 만들지 않는다

그 외에도 장점이 있다. 예를 들어, 어떤 사고가 발생했을 때 그것이 ‘인간 오류’가 아니라 ‘시스템 오류’가 된다는 점이다.

“ICS는 조직이 아니라 기능(펑션)이라서, 문제가 있던 부분의 기능을 개선하거나 교체할 수 있다. 시도와 오류를 거듭해 더 나은 시스템으로 발전시키면 되는 일입니다. 그 결과, 지금까지 일본 조직에서 행해져 온 ‘도마뱀 꼬리 자르기’와 같은 일은 사라질 것입니다"

기능적으로 작동한다는 것은 동시에 ‘개인에 의해 운영이 좌우되지 않는다’는 의미이기도 하다.

“재난 현장에서는 뜨거운 마음을 가진 한 사람의 목소리만으로도 현장 지원 방식이 바뀌는 경우가 흔하다. 하지만 그 결과 현장을 혼란스럽게 만드는 경우도 많다. 이러한 문제도 시스템화함으로써 예방할 수 있습니다"

또한 시스템화를 통해 디지털 전환(DX)이 가능해져, 재난 현장과 멀리 떨어진 곳에서도 지원이 가능해진다.

물론, ICS를 도입한다고 해서 모든 문제가 해결되는 것은 아니다. 인재 양성이나 훈련 등이 동반되지 않으면 단순히 "간판"에 그칠 뿐이다. 그럼에도 불구하고, ICS는 ‘실패를 구조적으로 수정할 수 있는’ 틀이라고 할 수 있다.

노토반도 지진에서는 일부 구간에서 ICS가 운영을 담당했다.

아키토미 씨는 마이크로소프트의 협력으로 Teams라는 커뮤니케이션 도구와 다양한 앱을 활용해 부대 운용을 위한 시스템 ‘FA‑SYS’를 만들었다. 이를 통해 흩어져 있던 조직·부서·정보·전달 도구를 하나로 통합 운영하여 현장 대응에 활용했다.

자세한 내용은 여기서 다루지 않지만, 이를 통해 ‘재해의 가시화’가 가능해졌고, ‘누가 무엇을 하는지’가 명확해졌다고 한다(덧붙여, 이 시스템은 2025년도 굿 디자인 어워드를 수상했다). 

■ 재해 시 정확한 정보를 얻는 것이 얼마나 어려운지

그런데, ICS 안에는 정보 수집·홍보 활동을 담당하는 부서도 독립적으로 존재한다.

지난 기사에서는 재해 시 통신 인프라 문제를 소개했지만, 비상 상황에서는 수많은 정보 중에서 실시간으로, 그리고 필요한 정보를 어떻게 얻을지가 큰 과제가 되며, 때로는 인명에도 영향을 미친다. 

실제로 2019년부터 시작된 코로나 사태에서는 허위 정보와 추측에 불과한 정보가 난무해 혼란이 일었던 것이 아직도 생생하다.

"현재 일본에는 각 조직이 얻은 정보를 다른 조직과 공유할 체계가 부족하다. 그래서 경찰이 가지고 있는 정보를 소방이 가지고 있지 않다든지, 그 반대가 되기도 한다. ICS에는 정보를 한데 모으는 부서와 그 정보를 검토·발신하는 부서가 마련되어 있다. 현장은 그곳에 접근함으로써 최신 정보를 얻을 수 있다는 뜻입니다"

자연재해가 코로나 팬데믹과 다른 점은, 지원자들이 지금까지 가본 적도 없는, 전혀 알지 못했던 지역에서 구조 활동 등을 해야 하는 경우가 많다는 점이다. 통신 장애 때문에 구글 맵에 의존할 수 없었다. 지역 상황이나 위험 지역, 도로가 어디인지 알 수 없으면 2차 재해 위험도 있다.

정보는 ‘정확한지는 모르지만 바로 발신하는 것이 좋은 것’과 ‘정밀히 검토한 뒤 발신하는 것이 좋은 것’으로 크게 나뉜다. 어떤 정보가 어느 쪽에 해당하는지도, ICS 체계 안에 있는 전문 팀이 수행함으로써 유용한 홍보가 가능해진다. 아키토미 씨는 “20~30명 규모의 분석반이 필요하다”고 말했다.

노토반도 지진에서는 내각부가 주도하는 프로젝트 중 하나인 기반 방재 정보 유통 네트워크 SIP4D가 운영되었다. 이는 “재해 대응을 수행하는 다양한 기관이 보유한 정보를 ‘상호 공유’함으로써, 대응 기관 간의 ‘상황 인식 통일’을 도모하고 효율적인 재해 대응을 실현하기 위한 정보 유통 기반(홈페이지 발췌)”이다.

하지만 적절한 정보 공유가 이루어지기까지 시간이 걸리는 등 과제가 남았다(‘2024년 노토 반도 지진을 고려한 ‘재해 대응 방안에 대하여’에서 발췌. 실제 현장에서는, “믿고 가보니 통행 금지였다. 공사 중이었다는 목소리도 있었다(아키토미 씨)라고 한다.

정확한 정보를 얻는 것의 중요성은 이런 곳에서도 알 수 있다.

"노토 반도 지진 때 고령자 시설인 ‘장수원’에 지원을 시작했는데, 일주일 뒤에 같은 방식으로 장수원에 지원을 원한다는 요청이 들어왔다. 그 며칠 뒤에도……. 이상하다고 생각하고 찾아보니, 장수원이라는 이름의 시설이 7곳이나 있더라고요. 이것도 알지 못했던 땅이라서 일어난 일입니다"

정부는 방재청 설치를 올해 안에 목표로 하고 있다.

이에 대해 아키토미 씨는 “진심으로 의지를 다하지 않으면 내각부의 방재 조직이 흐트러져 끝날 수도 있다”고 우려한다. 그는 이어 “방재청이 진정으로 기능하려면 예산과 인원보다 평시부터 실제 재해까지 일관되게 ICS로 운영될 권한을 갖는 것이 필수적이다”고 말했다.

학회 초반에 아키토미 씨는 동일본 대지진의 상황을 이렇게 이야기했다.

"죽음에 가까운 사람이 있었고, 의료진이 구조에 나섰지만 경찰도, 소방도, 자위대도 오지 않았다. 모든 부처에 전화를 걸어봤지만 연결되지 않았다. 방재 헬기는 소화 활동을 하고 있어 구조까지 손이 닿지 않는다. 쓰나미와 절벽 붕괴로 도로가 곳곳에서 끊어져 있다. 육상도 안 되고, 공중도 안 된다. 그런 상황에서 운영을 해야 한다.”

■ 경험을 교훈으로 삼을 수 있는 국가 건설을

지난해 12월에 발표된 중앙재난회의·수도 직하 지진 대책 검토 워킹그룹의 보고서 ‘수도 직하 지진의 피해 예상과 대책에 대하여’에 따르면, <겨울·저녁·풍속 8m/s>에서 지진이 발생했을 경우 사망자는 1만 8천 명, 부상자는 9만 8천 명.

작년 3월에 발표한 난카이 트로프 지진 보고서(난카이 트로프 대규모 지진 최대급 지진에 대한 피해 예상)에서는, 동해 지역이 크게 피해를 입는 경우 사망자는 약 12만 6천 명에서 24만 7천 명, 부상자는 약 33만 명에서 34만 6천 명(모두 겨울·심야를 가정)이며, 피난민 수는 최대 약 650만 명(1주일 후)으로 보고 있다.

난카이 트로프와 수도 직하 지진은 ‘제도가 정비된 뒤에 일어나는 재해’가 아니다. 아키토미 씨는 20년 동안 같은 말을 계속 전해오고 있다.

"그때 적절한 운영을 하지 못한다면, 국가는 쇠퇴하게 됩니다. 경험을 교훈으로 삼을 수 있는 국가 건설을 추진해야 한다."

아키토미 신지 / 가나자와 의과대학 응급의학 강좌 특임 교수·구명·응급과 과장·응급의료센터 부장. 이시카와 현 의사회 참여, 의학 박사·공학 박사 / 2002년 효고 의과대학 졸업. 오사카부립 센리 구급구조센터에서 수석 레지던트로서 응급의사의 기초를 다진 뒤, 사이세이카이 시가현 병원, 도쿄대 의학부 부속병원, 이와테 의과대학, 그리고 방위 의과대학에서 구급구조센터 부교수로서 응급·중환자 치료와 외상 진료에 종사했다. 

JR 후쿠치야마선 탈선 사고(2005년), 니가타 중고에오키 지진(2007년), 이와테 미야기 내륙 지진(2008년)에서는 현장 총괄로 대응했으며, 2011년 동일본 대지진에서는 이와테 현청 재난대책본부 의료반장으로서 초급성 구조부터 피난소 지원, 복구 초기까지 지휘했다.
임상 최전선에서의 경험을 바탕으로 재난 의료·위기 관리·의료 정보 분야에서 연구와 제도 설계에 매진하고 있다. 일본의사회 응급재해 의료대책위원회 위원, 내각부 일본판 ICS 전문가 검토위원회 위원, 총무성·내각부 방재 데이터 관련 위원 등을 역임. 의료와 공학을 아우르는 연구를 통해 공학 박사 학위도 취득했으며, ICT와 데이터를 활용한 재난 대응 체계 구축에 참여해 왔다. 

2024년 노토반도 지진 때는 일본의사회 파견으로 이시카와현 의사회 참여자로 전국에서 파견된 JMAT 활동을 지원했다. 임상 현장에서 계속 서 있는 응급의사의 시각을 소중히 여기면서, ‘예상 밖 상황에서도 작동하는 위기 관리 체계’를 사회에 구현하는 것을 삶의 일로 삼고 있다. 

스즈키 리카코 프리라이터

https://news.yahoo.co.jp/articles/78b329b96693b65c5b979acd91ccf2e19104cc01?page=1

“日本の防災”が抱える欠陥!?　 「善意の混乱」にどう対処するか——危機対応のスペシャリ

“日本の防災”が抱える欠陥!?　 「善意の混乱」にどう対処するか——危機対応のスペシャリストが伝える「国難級災害への備え」
2/14(土) 6:30配信

東洋経済オンライン

能登半島地震の際に石川県庁に設置された保健医療福祉調整本部の様子（写真：秋冨さん提供）

　2011年の東日本大震災では、青森から千葉までの太平洋沿岸に津波が押し寄せた。南海トラフ地震では、鹿児島から神奈川まで同じような状態になる――。

【画像】能登半島地震の際に作られたシステムの様子

　昨年10月、都内で開催された医学会で、いずれやってくる“国難級災害”についてこう強く訴えたのは、危機対応のスペシャリストで医師の秋冨慎司さん(金沢医科大学救急医学講座特任教授)だ。

　政府は昨年12月、首都直下型地震が起こったときの被害想定と対策について、報告書を公表。そのなかで「M7クラスの地震はいつ発生してもおかしくない」としているが、日本の防災は“危機的状況”を呈していると秋冨さんは話す。

本稿は前後編でお届けしています。前編は災害対応におけるITのスペシャリスト・宮川祥子さんに話を聞きました。

■被災地で重要なのは「誰が、何をするのか」

　24年1月1日に起きた能登半島地震で、日本医師会からの派遣で全国から集まったJMAT(日本医師会災害医療チーム)活動の支援にあたった秋冨さん。滞在した期間は1月4日から4月17日まで、なんと3カ月以上にも及ぶ。

　石川県庁に置かれた保健医療福祉調整本部で秋冨さんが最初に行ったのは、「誰が、何をするのか」をシステム化することだった。

　「実際のところ、支援に来たのはいいけれど、『何をしたらいいのか……』みたいな人たちもいた。“誰が何をするのか”責任を明確にしないと、被災地・被災者支援がどんどん遅れていく。それだけは避けたかった」と秋冨さん。

　これは、能登半島地震に限ったことではない。ひとたび災害が起こると、支援をするために公的、私的問わず多くの組織や個人が被災地に集まってくる。

　「人助けをしたい」「自分にできることがあれば……」という善意や強い使命感で駆けつけるわけだが、そうした人たちをまとめ、“適材適所”に割り当てなければ、結局その善意は無駄になってしまう。

　では、いったい誰が“適材適所”に人材や技術を配置するのか。その考え方こそが「統合運用(ユニファイドコマンド)」だ。災害が起こるたび、秋冨さんはこの統合運用の重要性を訴えてきた。その原点にあるのは、05年に起こったJR福知山線脱線事故だった。

　外科医だった秋冨さんは、医療活動のため現場を訪ね、対応にあたる。そのときに統合運用の必要性を、身をもって体験した。

　「災害時の救出活動の問題の1つに、『クラッシュ症候群』というのがあるんです。これは、がれきなどの重いものに長時間挟まれていた人が、救出された直後に心停止に陥って亡くなるという状況をいいます」

クラッシュ症候群は、圧迫が解かれて一気に血流が回復することで起こる出血性ショックや、筋肉の損傷で作られた毒素(カリウムやミオグロビンなど)が瞬時に全身を回ることで発生する。レスキュー隊から「あとちょっとで助かるから」と言われ、笑顔になった被災者が、がれきのなかから助け出された直後に心停止することから、「Smile death」との異名を持つ。

　このクラッシュ症候群を防ぐには、人ががれきで圧迫されているときから、大量の輸液を行って血液を薄める必要がある。福知山線脱線事故では、救出にあたるレスキュー隊と、挟まれている人に輸液を行う秋冨さんら医師の連携で、多くの命を救うことができた。

　「この件で、それぞれのプロフェッショナルが連携し合うことで、救える命があることを経験した。混乱した現場では、それぞれの組織からの指示系統だけではぶつかり合いにもなりかねない。災害が大規模であるほど、複合型であるほど、バックヤードからの統括的な指示、つまり統合運用が重要になる」

　秋冨さんは、そのためのシステム――「インシデント・コマンド・システム(以下、ICS)」を、何年もかけて研究して日本に社会実装してきた。

■ICSとは何か

　ICSはわかりやすく言えば、医療・福祉、警察、消防、行政といった危機管理に携わる組織を機能(Function)という視点で考えることをいう。災害現場や事件現場などで円滑な支援を行うために必要な標準化されたオペレーションシステムで、アメリカで始まった考え方だ。

　実際にはNATOや自衛隊のみならず、世界中の行政内の危機管理体制はこのシステムで動いている。災害対応の成否は、最初の24〜72時間でほぼ決まる。その時間帯に“誰が何をするか”が曖昧なままでは、どれほど物資や人員があっても意味をなさない。

　アメリカにはナショナル・インシデント・マネジメント・システム(NIMS)という骨組みがある。2001年の同時多発テロをきっかけにまとめられたもので、自然災害や事故に限らず、有事の際に運用される。

　「NIMSでは、国のトップからボランティアレベルまでが、組織の枠組みを超えてICSに則って運営がなされる。これの日本版を作る必要がある」と秋冨さんは言う。

　「東日本大震災のときもそうでしたが、日本は縦組織で、横のつながりがめちゃめちゃ薄い。例えば、医療分野1つとっても、赤十字があったり、JMATがあったり、DMAT(災害派遣医療チーム)があったりするけれど、結局、彼らにどういう能力があって、何ができるかがお互いにわかっていない。それを統合するシステムがないから」

日本でICSが根付かなかった背景には、平時と有事を切り分け、責任の所在を曖昧にしてきた行政文化がある。

　その結果、仕事の内容が重複するだけでなく、抜け落ちるところも出てくる。それが冒頭で述べた「対応の遅れ」につながる。日本の防災は、個々の努力や献身に支えられてきたため、善意が多いほど現場が混乱するという、構造的な矛盾を抱えている。

　ICSを作ることでスムーズな運用が可能になることは先に述べたが、それによるメリットがある。その1つとして、秋冨さんは「想定外の対応に注力できる」ことを挙げる。

　「実は、災害で起こる問題の8割は共通している。だから、標準化して初期対応の8割をICSで対応できさえすれば、残りの2割を想定外の事象対応に集中させることが可能になる。日本は想定内に対応する『リスクマネジメント』は得意ですが、想定外に対応する『クライシスマネジメント』が苦手。だからこそ、ICSを作る意味がある」

■アクシデントを「ヒューマンエラー」にしない

　ほかにもメリットがある。例えば、何かアクシデントが起こったときに、それが「ヒューマンエラー」ではなく、「システムエラー」になるという点だ。

　「ICSは組織ではなくファンクション(機能)なので、問題があった部分の機能を改善したり、差し替えたりすることができる。トライアンドエラーでよりよいシステムにしていけばいいだけのことなんです。結果、これまで日本の組織で行われてきたような、“トカゲの尻尾切り”はなくなるでしょう」

　機能として働くということは、同時に「個人によってオペレーションが左右されない」という意味でもある。

　「災害現場では、熱い思いを持った1人の声で現場の支援の仕方が変わることは、よくあること。ただ、それが結果として、現場を混乱させてしまうことも多い。こうした問題もシステムにすることで、防ぐことができます」

　ほかにもシステム化することでDX化が可能になり、災害現場から遠い場所からの支援も可能となる。

　もちろん、ICSを導入すればすべてが解決するわけではない。人材の育成や訓練などが伴わなければ、単なる“看板”に終わる。しかし、それでもなお、ICSは「失敗を構造として修正できる」枠組みといえる。

　能登半島地震では一部、ICSによってオペレーションがなされた。

　秋冨さんは、マイクロソフト社の協力で、Teamsというコミュニケーションツールとさまざまなアプリを用いて部隊運用のためのシステム「FA-SYS」を作成。それにより、バラバラだった組織、部署、情報、伝達ツールを1つに集約した統合運用を行い、現場対応に生かした。

詳細はここでは触れられないが、これによって「災害の見える化」ができ、「誰が、何をするか」が明確になったという(なお、同システムは、25年度のグッドデザイン賞を受賞した)。

■災害時に的確な情報を得ることがいかに難しいか

　ところで、ICSのなかには情報収集・広報活動に関する部署も独立して存在している。

前回の記事では、災害時の通信インフラの問題について紹介したが、有事の際はあまたある情報のなかから、リアルタイムで、かつ必要な情報をどう取るかが大きな問題となり、ときには人命にもかかわってくる。

　実際、19年からのコロナ禍では、デマ情報や臆測でしかない情報が飛び交って、混乱が生じたのは、記憶に新しい。

　「今の日本には、それぞれの組織が得た情報をほかの組織と共有するしくみが乏しい。だから警察が持っている情報を消防が持っていないとか、その逆とか。ICSには情報を一括して集める部門、その情報を精査・発信する部門が設けられている。現場は、そこにアクセスすることで、最新の情報を入手することができるというわけです」

　自然災害がコロナ禍のパンデミックとは違うのは、支援者はこれまで行ったこともない、見も知らぬ土地で、救助活動などを行わなければならないことが多い点だ。通信障害でGoogle mapには頼れない。地元の事情や危険なエリア、道路がどこかわからなければ、二次災害の恐れもある。

　情報には「正しいかどうかわからないけれど、すぐに発信したほうがいいもの」と「精査したうえで、発信したほうがいいもの」に大きく分かれる。どの情報がどちらに当たるかも、ICSの枠組みの中にいる専門チームが行うことで、有用な広報が可能になるという。秋冨さんは、「20〜30人規模の分析班が必要」と話す。

　能登半島地震では内閣府が主導するプロジェクトの1つ、基盤的防災情報流通ネットワークのSIP4Dが運用された。これは、「災害対応を行う様々な機関が保有する情報を『相互に共有』することで、対応機関間の『状況認識の統一』をはかり効率的な災害対応を実現するための情報流通基盤(ホームページより)」だ。

　だが、適切な情報共有がされるまでに時間がかかるなど、課題を残した(「令和6年能登半島地震を踏まえた 災害対応の在り方について」より)。実際の現場では、「“信じて行ってみたら、通行止めだった。工事中だった”という声もあった」(秋冨さん)そうだ。

的確な情報を得ることの重要性は、こんなところにもあった。

　「能登半島地震では高齢者施設の『長寿園』に支援に入ったのですが、1週間後に同じように長寿園に支援が欲しいという依頼があって。その数日後にも……。おかしいと思って調べたら、長寿園という名称の施設が7カ所あったんです。これも知らない土地だからこそ起こったことです」

　国は、防災庁の設置を今年中に目指すという。

　これについて秋冨さんは「本気でやる気にならなければ、内閣府の防災の横滑りの組織で終わってしまうのではないか」と危惧する。そのうえで、「防災庁が本当に機能するためには、予算や人員以上に、平時から実災害まで一貫してICSで運用される権限を持つことが不可欠」と話す。

　冒頭の学会で、秋冨さんは東日本大震災の様子をこう話していた。

　「死にかけた人がいて、医療者が救助にあたっていたけれど、警察も、消防も、自衛隊も来ない。片っ端から省庁にも電話をかけたが、つながらない。防災ヘリは消火活動にあたっていて、救助まで手が回らない。津波や崖崩れで道路が至るところで寸断されている。陸もダメ、空もダメ。そういうなかでオペレーションをしなければならない」

■経験を教訓にできる国づくりを

　昨年12月に公表された中央防災会議・首都直下地震対策検討ワーキンググループの報告書「首都直下地震の被害想定と対策について」によると、＜冬・夕方・風速8m/s＞で地震が起こった場合、死者数は1.8万人、負傷者数は9.8万人。

　昨年3月に公表した、南海トラフ地震の報告書(南海トラフ巨大地震最大クラス地震における被害想定について)では、東海地方が大きく被災するケースでの死者数は、約12万6000〜24万7000人、負傷者は約33万〜34万6000人(いずれも冬・深夜を想定)、避難者数は最大で約650万人(1週間後)としている。

　南海トラフや首都直下地震は、「制度が整ってから起きてくれる災害」ではない。秋冨さんは20年間同じことを伝え続けている。

　「そのときに適切なオペレーションができなければ、国は衰退します。経験を教訓にできる国づくりを進めないと」

秋冨 慎司 / 金沢医科大学 救急医学講座 特任教授/救命救急科 科長・救急医療センター部長。石川県医師会参与、医学博士・工学博士
2002年兵庫医科大学卒業。大阪府立千里救命救急センターでチーフレジデントとして救急医としての基礎を築いた後、済生会滋賀県病院、東京大学医学部附属病院、岩手医科大学、そして防衛医科大学校では救命救急センターの准教授として、救急・集中治療、外傷診療に携わる。

JR福知山線脱線事故(05年)、新潟中越沖地震(07年)、岩手宮城内陸地震(08年)では現場・統括として対応し、11年の東日本大震災では岩手県庁災害対策本部の医療班長として、超急性期の救助から避難所支援、復興初期までを指揮した。
臨床の最前線での経験を基盤に、災害医療・危機管理・医療情報の分野で研究と制度設計に取り組む。日本医師会救急災害医療対策委員会委員、内閣府日本版ICS有識者検討委員会委員、総務省・内閣府の防災データ関連委員などを歴任。医療と工学を横断する研究により工学博士号も取得し、ICTやデータを活用した災害対応体制の構築に携わってきた。

24年の能登半島地震では、日本医師会からの派遣で石川県医師会参与として全国から派遣されたJMATの活動を支援。臨床現場に立ち続ける救急医としての視点を大切にしながら、「想定外でも機能する危機管理体制」を社会に実装することをライフワークとしている。

鈴木 理香子 :フリーライター