국립공원 설악산 오색 케이블카 건설 계획과 문제점 ＜범대위 의견서＞

[산지기]

[의견서]

국립공원 설악산 오색 케이블카 건설 계획과 문제점

1. 상황

1) 2015년 4월29일 강원도 양양군은 설악산 오색케이블카 설치사업을 위해 환경부에 공원계획변경 승인 신청함. 이후 환경부 국립공원위원회에서 이에 대한 심사를 진행할 계획임. 이번에 계획 중인 설악산 케이블카는, 양양군 서면 오색리에서 설악산 끝청봉에 이르는 3.5km 구간에 약 460억원의 예산을 들여 건설하려는 사업임.

2) 오색에서 출발하는 설악산 케이블카 건설계획은 이미 2012년과 2013년 두 차례에 걸쳐 국립공원위원회에서 부결된 바 있음.

2. 오색케이블카 사업계획의 문제점

(1) 경관 보전 대책 없음

- 경관은 중요한 환경자원의 하나로 평가받고 있음. 하지만 케이블카 설치로 인한 경관 훼손은 어떤 방식으로도 보완할 수 없음.

(2) 케이블카 운행에 따른 안전 대책 부재

- 1, 2차 노선도 마찬가지지만 바람에 의한 안전문제 심각함

- 오색-끝청 구간도 바람이 매우 심한 지역임에도 안전대책 부재

- 운행 중 바람이 분다면 곤도라의 경우 매우 위험한 상태임.

- 바람 등 외부 조건으로 운행이 중단될 경우 많은 인원을 수용할 수 있는 시설이 필요함

(3) 오색사무소-대청봉 구간 1일 382명 규모 탐방예약제의 허실과 문제점

- 양양군의 자료에 따르더라도, 오색지구 연간탐방객은 2013년 기준, 484,531명이며, 이 중 하산 탐방객은 약 390,000명으로 등산 탐방객 94,531명의 약 4배에 달함. 하지만 양양군의 탐방예약제는 하산 탐방객에 대한 실질적인 통제방안 없음. 설악동(신흥사)분소, 장수대 분소, 한계령 분소 등 설악산의 다른 유입 지점을 통해 대청봉을 거쳐 오색으로 유입되는 하산객은 그대로 유지될 것으로 보임.

- 따라서 과다 등산객으로 인한 탐방로 답압 등의 훼손문제는 다른 등산로 유입 등산객의 하산에 의해 문제점이 현행과 같이 동일하게 발생함

만약 대청에서 오색으로 향하는 하산객을 통제할 경우, 중청 대피소 등 이용부하 증가예상됨.

- 2013년 국립공원위원회 심사 당시 민간전문위원회 검토 보고서에서도 “오색탐방로 폐쇄에서 탐방예약제로 친환경 보전대책이 후퇴”한 것을 문제점으로 지적한 바 있음.

남설악(오색~대청) 년도별 탐방객수 (단위:명)
조사일자	탐방객수	일평균/9개월
2010-01-01 ~ 2010-12-31	91,262	338
2011-01-01 ~ 2011-12-31	98,550	365
2012-01-01 ~ 2012-12-31	90,481	335
2013-01-01 ~ 2013-12-31	94,531	350
2014-01-01 ~ 2014-12-31	91,465	339

(4) 케이블카 이용객의 기존 등산로 연계 가능 위험성 - 대청봉 탐방 압력 가중 예상

- 양양군에 따르면 “하산 등산객에 한해 삭도의 이용을 허용하는 방안이 신중히 검토되어야” 한다고 밝히고 있음. 이것은 기존 등산로와 케이블카 이용객의 동선의 결합 가능성을 열어두는 것으로서, “기존 탐방로와 연계하지 않는다”는 환경부의 가이드라인에 정면으로 배치됨.

- 덕유산이나 밀양 얼음골 케이블카의 사례에서처럼 정상부 개방 문제를 낳을 수 있는 방안으로서 허용할 수 없음

- 특히 기존 등산로를 통해 대청봉에서 상부정류장까지 이격거리가 1.4km에 불과하여 정상으로 이어지는 등산로 개방 압력이 높을 수밖에 없음

- 탐방로와의 연계가 이루어질 경우 케이블카 관광객들에 맞춰 전 구간에 걸쳐 안전시설을 해야 하고 인공시설물로 인한 경관 훼손은 심각함.

(5) 북쪽 전망 부재로 인한 전망대 설치 등 추가 개발 요인 높음

- 상부 정류장 탐방 구간 종점에서 북쪽 전망(설악산 천불동 계곡, 공룡능선 등) 조망 불가능에 따라, 끝청에서 이어지는 법정탐방로 인근에 전망대•탐방데크 설치 요청 예상

- 법정탐방로 인근에 전망대가 세워질 경우 정상등정위주의 산행문화에서 대청봉까지 탐방로 개방 압력 가중 예상

(6) 현존 식생도 및 녹지 자연도는 케이블카가 불가함을 증명함

- 상부정류장 예정지는 녹지자연도 9등급의 원시림에 가까우며, 지주 설치 구간도 8등급으로 나타나고 있음, 또한 전체 노선 3.4km중 2.9km가 국립공원 자연보전지구 내에 포함

- 또한 상부 정류장 탐방 데크 설치 지역은 아고산 식생지역으로 추정됨. 따라서 “아고산 식생대를 피해서 계획하고 있다”는 양양군의 주장은 엄밀히 검증되어야 함.

(7) 동물상 조사도 케이블카 설치 불가 지역임을 증명

- 양양군 동물상 흔적조사 결과 멸종위기 야생생물 및 천연기념물 등의 법정 보호종은 산양, 삵, 하늘다람쥐, 담비, 수달 등 포유류 5종과 긴꼬리닥새, 까막딱따구리, 독수리 등 조류 3종 관찰됨. 특히 산양의 경우 1차와 2차, 4차 조사에서 관찰된 바 있음. 이에 대해서 양양군은 “주 서식지가 아니라 이동통로에 불과”하다고 주장함.

- 하지만 예정노선지역에 대한 환경단체의 현장조사 결과에 따르면 양양군의 조사보다 훨씬 높은 빈도로 산양 등의 멸종위기종이 확인되었음. 생태적으로 연결된 설악산 전체 지역 전체를 산양의 주서식지로 보는 것이 타당함. 이동통로라서 보존가치가 없다는 양양군의 주장은 학술적으로도 합당하지 않음.

- 이러한 상황 자체는 환경부 자연공원 삭도 가이드라인에 부합되지 않음

(8) 상부정류장 인근의 과도한 신규 공간 개발

- 양양군의 상부정류장 인근 탐방로 계획(안)을 살펴보면, 최상부 전망 산책로 종점 부근에 계획하고 있는 전망 데크의 경우 현행 등산로와 이격거리가 매우 가까운 상황

- 또한 기존산책로 연결(장래)을 명시하고 있으며, 고산식물원 설치 등 상부정류장을 포함 총 46,900㎡의 새로운 공간을 개발 하겠다는 계획을 수립하고 있음

현재 탐방객 다수가 이용하는 오색 등 하부 공간의 환경부하량을 끝청 인근 상부 지역으로 옮겨오는 것으로 상부의 환경부하량이 급속도로 늘어날 것임

(9) 경제성 분석의 문제점

- 케이블카 경제성 평가가 단순 재무분석에 불과하고, 환경영향비용 등을 포함한 평가가 이루어지지 않았다는 지적이, 이미 국회 내에서 여러 차례 있었음. 이에 대한 개선방안이 이번 양양군 사업에 적용되었는지 검토할 필요가 있음.

3. 환경부 태도의 문제점

- 환경부는 지자체의 신청에 대해 환경의 관점에서 엄격히 평가하고 심사해야 하는 기관이지, 케이블카 사업을 “추진하고, 유도하는” 주체일 수 없음.

- 그럼에도 환경부의 중앙환경정책위원회 자연환경분과 회의자료(p29)에 따르면, “탐방객 답압 훼손 저감을 위해 케이블카 시범사업 추진”한다고 기재함. 또한 “설악산은 환경성을 담보할 수 있는 적정노선 선정을 유도”한다고 명기함.

- 이외에도 여러 비공식적인 경로를 통해서 환경부가 케이블카 사업이 통과될 수 있도록 양양군을 “컨설팅”내지 “코치”하고 있다는 정보가 파악되고 있음. 이것이 사실이라면 환경부는 국립공원을 보전 관리하는 기관이 아닌 케이블카 추진 사업자와 다를 바가 없는 행태를 보이는 것으로 비판받아 마땅함.

4. 평가 및 제안

1) 오색 케이블카 설치 계획은 시범사업 세부 검토기준 환경성 분야와 불일치

- 환경부의 검토기준은 ‘정류장‧지주‧선로 등 케이블카 주요시설의 자연친화적 입지, 주요 봉우리 회피․이격, 기존 탐방로‧도로의 제한 또는 폐쇄 유도, 보호대상 동․식물의 주요 서식지 회피 등’으로 제시되어 있음

자연친화적 입지, 기존 탐방로 대책, 보호대상 동식물 주요 서식지 모두 부합하지 않음

2) 오색 케이블카 설치 계획은 환경부 가이드라인에 부합하지 않음

- 환경부가 2011년 만든 “자연공원 삭도 설치 운영 가이드라인”에 따르면, “멸종위기종, 천연기념물 등 법적 보호종의 주요 서식처․산란처 및 분포지를 회피”하도록 규정하고 있음. 또한 “왕복이용을 전제로 하고 기존 탐방로와 연계를 회피”하도록 하고 있음. 따라서 멸종위기종 산양 등의 서식처이며, 기존 탐방로와 연계 가능성이 매우 높은 현재 오색 삭도 계획은 이 가이드라인에 부합하지 않음.

- 환경부 가이드라인은 “중요한 생태․경관자원과 전통사찰 등 문화자원은 최대한 보전”하는 것을 기본방향으로 함. 4월 말 양양군이 신청 예정인 설악 오색 케이블카 예정 노선은 전체 노선 3.5km 가운데 2.9km가 공원자연보존지구 내에 포함됨. (자연공원법 제18조는 “생물다양성이 특히 풍부한 곳, 자연생태계가 원시성을 지니고 있는 곳, 특별히 보호할 가치가 높은 야생 동식물이 살고 있는 곳, 경관이 특히 아름다운 곳”을 자연보존지구로 규정하고 있음.) 설악산은 유네스코 생물권보전지역, 국립공원, 산림유전자원보호구역, 백두대간보호구역, 천연보호구역 등 5개 보호구역으로 지정된 곳임. 설악산 케이블카는 탐방압력 증가로 멸종위기야생동식물의 서식처를 위협하고 정상부를 비롯한 설악산의 환경훼손을 가속화시킬 것임. 따라서 설악산 케이블카 계획은 가이드라인에 부합하지 않음.

3) 국립공원 환경훼손의 지속가능한 대안 모색 필요

- 자연환경분과 회의 자료에 나오다시피 “입장료 폐지 후 탐방객 급증” 현상이 나타나는 등, 설악산 국립공원의 탐방압력으로 인한 환경훼손은 심각한 상황

- 환경부는 “국립공원의 답압훼손 저감을 위해서 케이블카 시범사업이 필요하다”고 주장하고 있음. 하지만 답압훼손 저감을 위해서는 케이블카가 아닌 다른 근본적인 대안이 존재함. 국립공원 정상부 예약탐방제 도입, 일부 등산로 폐쇄, 수평적인 탐방문화 확산 등을 대안으로 검토, 도입하는 것이 시급함.

- 수직적 탐방의 대표격인 케이블카는 “미래세대를 위한 생태계 보전”이라는 국립공원의 제정 취지와도 맞지 않음.

4) 공원위원회 결정에 대한 환경부 최종 입장 검토 필요

- 국립공원위원회는 자연공원법 제9조에 근거하여, 공원기본계획의 수립에 관한 사항이나 공원계획의 결정•변경에 관한 사항을 심의하는 기구임

- 환경부는 공원위원회에서 시범사업의 필요성을 인정했기 때문에 케이블카 설치는 불가피하다는 입장이나, 이에 따라 반드시 케이블카를 설치해야 한다는 강제규정이 될 수 없음

국립공원위원회 등의 검토 및 심의에도 불구하고, 환경부에서는 국립공원에 케이블카를 설치하는 사업에 대한 별도의 사회적 공론을 확인하고 검증하는 절차를 거쳐야 함

5) 케이블카 상류 정류장 면적 제한 필요

- 현재 양양군 계획은 상부정류장은 650㎡로 계획하고 있으나, 탐방로 등 46,900㎡ 이용공간으로 계획하고 있음

- 현행 환경부의 케이블카 검토 및 운영 관련 가이드라인 등에 상류 정류장 부지에 대한 제한 사항 부재한 상황으로, 사업자의 의중에 따라 이용 공간 증가할 가능성 높음

- 케이블카 상류 정류장 이용시설 부지에 대한 최소한의 면적 제한 설정 필요

6) 사회적 취약계층 이용 논리의 문제점

- 양양군은 “노약자, 장애인 등 사회적 약자에 대한 배려”를 케이블카 추진논리로 내세우고 있음. 하지만 사회적 취약계층에게 필요한 것은 일회성 관광이 아니라 품위있는 삶을 유지할 수 있는 복지시스템이 우선임. 더군다나 장애인들은 케이블카가 설치된 설악산까지 갈 대중 교통수단 이용도 불가능하나 상황임. 이미 장애인단체에서는 “케이블카를 건설에 장애인을 이용하지 말라”는 입장을 낸 바 있음.

- 현재 전국에는 155개의 케이블카가 이미 설치, 운영되고 있음. 양양군의 주장대로라면 모든 산, 모든 국립공원에 케이블카를 설치해야 한다는 논리가 될 것이나, 이는 타당하지 못함.