'2011년 채무위기'의 악몽 재현인가: 옐렌 재무장관이 채무상한액 인상을 의회에 요청, 공화당은 거부

[お持て成し]

'2011년 채무위기'의 악몽 재현인가: 옐렌 재무장관이 채무상한액 인상을 의회에 요청, 공화당은 거부 / 1/14(토) 

■ 옐렌 재무 장관이 의회에 보낸 서한의 내용

2023년 1월 13일자로 엘렌 재무장관은 케빈 맥아시 하원 의장 앞으로 2페이지의 서한을 보냈다. 서한은 「일반법 117-73호에 따라 2021년 12월 16일 채무의 법적 상한액은 31조 2810억 달러로 인상되었다. 법적인 의무(사회보험비, 저소득자 의료보험, 군인의 급여, 재무성 증권의 이익 지불, 세금 환급 등의 지불)를 이행하기 위해서 인정되고 있는 차입 한도액의 총액입니다」라고 하는 설명으로부터 시작하여 “저는 하원 의장에게 미국의 채무잔고가 법률에서 정한 상한에 2023년 1월 19일에 도달할 것으로 예상된다고 보고하기 위해 본 서한을 썼습니다. 도달하면 재무부는 재무부 증권의 디폴트(채무불이행)를 회피하기 위해 '이례적인 대책' 을 취해야 한다' 고 채무 한도액 인상이 필요하다고 호소하고 있다. 덧붙여서 현재의 상한액의 약 31조 달러는 2021년 12월 15일에 의회에서 승인된 것이다.

엘렌 장관은 "이례적인 대책"으로서 2개의 대책을 지적하고 있다. 최초의 대책은, 공무원 퇴직·장애 기금(CSRDF)과 퇴직 우체국 직원건강기금(Postal Fund)에 적립하고 있는 자금을 무너뜨리거나, 신규의 적립을 중지하는 것. 두 번째 대책은 연방직원퇴직금계좌가 보유한 정부증권투자기금(G Fund)의 재투자를 중지하는 것이다. 요컨대 정부가 관할 공무원의 연금자금을 유용하거나 유출을 줄임으로써 재무부의 자금을 마련한다는 것이다. 옐렌 장관은 “의회는 재무부에 이러한 대책을 강구할 권한을 주고 있으며, 과거에 재무장관은 그 권한을 행사하고, 재무부는 연방 정부의 운영에 관한 비용을 조달해 왔다”고 설명하고 있다.

그리고 “정부채무 불이행이 일어나면 미국 경제, 모든 미국인의 삶, 국제 금융 안정에 회복할 수 없는 손해를 줄 것”이라고 경고하고 “실제 2011년 미국 정부가 채무불이행에 빠질 가능성이 있어 재무성증권 등급 인하 등 실제 피해가 발생하고 있다”며 채무불이행에 빠졌을 때의 문제를 지적하고 있다.

게다가 채무한도액 인상은 세출증가와 연계한다고 반대하는 공화당 의원을 향해 “채무한도액 인상은 새로운 세출을 승인하거나 납세자에게 새로운 금전적 부담을 강요하는 것은 아니다. 의회나 대통령이 과거에 만들어낸 기존 채무를 이행하는 것을 정부에 인정하는 것이다.” 라고 채무한도액의 인상은 재무부의 “자금 조달”의 문제라고 강조하고 있다. 서한의 끝에 "나는 의회에 대해 미국의 충분한 신뢰와 신용(full faith and credit)을 지키기 위해 신속하게 행동을 취할 것을 요청한다"고 맺고 있다.

■ 채무 한도액 인상이 인정되지 않으면 무슨 일이 일어나는가

정부도 가계도 돈에 관해서 변함은 없다. 자금이 부족하면 예금을 무너뜨리거나 빚을 질 수밖에 없다. 정부는 소득세 등의 세입을 얻어 다양한 정책을 실현하거나 정부기관을 운영하기 위해 세출을 한다. 단지 세출과 세입이 언제나 타이밍적으로 일치하는 것은 아니다. 세입보다 세출을 먼저 해야 하는 사태가 항상 발생한다. 그러자 정부는 국채(미국에서는 재무성 증권)를 발행하여 부족한 자금을 준다. 재정 규모는 항상 확대되고 있어 차입액도 점차 커지고 있다.

미국에서는 1917년에 재무성의 채무 한도액이 설정되어, 한도액에 도달했을 경우, 의회의 승인을 얻어, 한도액의 인상이 행해져 왔다. 채무 한도액 인상은 1960년 이후 78회 진행되고 있다. 특별한 정치적 상황이 아닌 한, 의회는 채무 한도액의 인상을 자동으로 인정해 왔다. 옐렌 장관이 서한에서 지적한 것처럼, 채무 한도액 인상은 과거의 정책에 근거해 조달된 차입이며, 신규 세출을 수반하는 것은 아니다. 따라서 채무 한도액 문제는 기본적으로 정치적 대립을 일으키는 것은 아니다.

만약 채무 한도액의 인상이 인정되지 않으면, 어떠한 사태가 일어나는 것일까. 재무부에 있어서 최우선적인 세출은 재무부 증권의 이자지불이다. 만약 이자 지급이 체불되면 디폴트(채무불이행)가 발생하여 재무성 증권의 등급이 인하된다. 그러면 재무성은 재무성 증권의 발행이 어려워지거나 재무성 증권의 금리 상승을 초래한다. 재무부 증권의 금리 상승은 옐렌 장관이 지적한 것처럼 금융시장에 혼란을 초래할 수 있다.

세출을 삭감하기 위해서 최초로 생각할 수 있는 것은, 전술한 「이례적인 조치」를 취하는 것이다. 한층 더 자금 부족이 계속되면, 정부는 한층 더 진행해 행정 운영의 경비를 깎게 된다. 정부기관이 폐쇄되고 행정서비스가 중단된다. 정부 직원의 레이오프(일시 해고)도 진행된다. '정부 폐쇄(government shutdown)'이다. 정부는 그러한 사태를 회피하기 위해 채무한도액의 인상을 의회에 요청한다. 하지만 과거에는 재정축소를 주장하는 공화당이 인상에 저항한 예가 있다.

■ 2011년의 「채무 위기」가 재래하는 것인가?

채무한도액 인상이 최초로 정치문제가 된 것은 1995년이다. 전년 공화당은 중간선거에서 하원과 상원의 과반수를 획득했다. 공화당 당수의 뉴트 깅그리치 하원 의장은 클린턴 대통령에 대해 세출 삭감을 요구했다. 클린턴 대통령은 공화당의 요구를 거부했다. 그 결과 하원공화당은 예산안 승인을 거부했다. 예산이 성립되지 않아 정부는 지출을 못하고 같은 해 12월 정부기관은 폐쇄에 몰렸다. 의회가 예산안을 승인한 것은 이듬해 1월 후반이었다. 이 경우 채무 한도액 인상이 아니라 예산안이 성립되지 않기 때문에 정부가 폐쇄에 몰린 것이다.

2011년 오바마 정권은 채무 한도액 인상 문제에 직면했다. 공화당은 한도액 인상 조건으로 재정적자 감축을 요구했다. 리먼 쇼크 후 재정적자는 확대되고 있었다. 의회는 2010년 동안 채무발행 상한액을 14조 3000억 달러로 끌어올리고 있다. 2011년 다시 한도액에 접근했기 때문에 오바마 정권은 의회 한도액 인상을 요구했다. 공화당과 정부간에 격렬한 논쟁이 전개되어 최종적으로 2011년 8월에 채무한도액의 인상이 승인되어 디폴트나 정부 폐쇄라는 사태는 회피되었다. 하지만 정치적 혼란을 배경으로 평가 회사 스탠다드 퍼즈는 재무성 증권의 등급을 'AAA'에서 'AA+' 인하하는 결정을 내렸다. 미 재무부 증권의 등급이 인하된 것은 처음이었다.

이번에 2011년 위기가 반복될 가능성이 나오고 있다. 올해 1월 3일 신의회가 시작됐다. 지난해 중간선거에서 공화당은 하원의 과반수를 획득해 하원의 지도권을 잡았다. 하원 의장에 케빈 맥아시 의원이 취임했다. 공화당의 보수파 의원의 대부분은 바이덴 대통령에 대해 세출 삭감을 요구하고 있다. 맥아시 의장도 후술하지만, 극우의원과 재정보수파 공화당에 동조할 의향을 나타내고 있으며, 채무 한도액 인상을 인정하는 조건으로 바이덴 정권에 세출 삭감을 요구하는 움직임을 보이고 있다.

■ 왜 공화당은 채무 한도액 인상에 반대하는 것인가?

과거에 있어서 채무 한도액 인상을 둘러싼 정치 대립이 반복되어 왔다. 하지만 단기적으로 정부 폐쇄가 이루어지는 사태가 있었지만, 우려된 디폴트는 일어나지 않았다. 어디까지나 공화당과 정부 사이의 예산을 둘러싼 정치투쟁의 에피소드로 끝났다. 다만 웹 미디어의 'AXIOS'는 '이번에는 위기가 진짜가 될지도 모른다' 는 기사를 게재하고 있다(2023년 1월 12일, 'Why debt ceiling risks could be real this time'). 이 기사는 “하원 공화당은 상원 민주당과 바이덴 정권이 대폭적인 정책 양보를 하지 않는 한 채무 상한액 인상을 거부할 것” 이라고 썼다. 게다가 “그에 따라 채무불이행이 현실이 될지도 모른다. 주식시장에 큰 충격을 주어 재무성 증권의 등급을 낮추는 계기가 된 2011년 여름 교착 상황 재현이 일어날 것” 이라고도 지적 . 또한 골드만삭스 증권 이코노미스트의 "1995년 혹은 2011년 때보다 더 큰 리스크가 존재한다" 는 발언을 소개하고 있다.

하원 의장 선출은 혼란을 겪었다. 15회에 달하는 투표 결과 맥아시 전 공화당 하원원 내 총무가 의장으로 선출됐다. 의장선거 투표가 여러 차례 행해지는 것은 1924년 이후의 일이다. 다수당 간부가 의장으로 취임한다. 맥아시 의원의 의장 취임에 반대한 것은 신내 공화당의 극우 의원이었다. 공화당은 하원의 과반수를 차지했다고는 해도 민주당과의 차이는 미미하다(공화당 222의석, 민주당 212의석, 결원 1의석). 과반수는 218의석이며, 만약 공화당 의원 4명이 이반하면 공화당은 과반수를 유지할 수 없게 된다. 하원 의장 선거가 분규한 것은 극우로 평가되는 의원 20명이 맥아시 의원의 의장 취임에 반대했기 때문이다. 맥아시 의원은 반대파를 억누르기 위해 많은 양보를 하고 있다. 극우 의원은 바이덴 정권에 대해 예산 삭감을 요구하고 있으며, 맥아시 의장도 극우 의원의 강경한 요구를 받아들일 수밖에 없는 상황에 놓여 있다. 맥아시 의원의 최대 양보는 한 의원이라도 의장 불신임안을 제출하는 것을 인정한 것이다. 의장은 항상 극우 의원의 위협에 노출된다는 것을 의미합니다.

맥아시 의원의 의장 취임에 반대한 공화당 칩 로이 의원은 “채무 한도액 인상과 동시에 세출을 삭감하겠다는 약속을 맥아시 의장이 지키지 않으면 우리가 의장을 배제할 수도 있다. 약속을 지키기 위해 우리는 하원을 이용한다”고 말했다. 맥아시 의장도 “동료 하원 의원은 대폭적인 세출 삭감이 없는 한 채무 한도액 인상에는 찬성하지 않을 것”이라고 극우 의원에게 동조하는 발언을 하고 있다. 트럼프 전 대통령도 채무 한도액 인상 문제를 '정치적인 무기'로 이용해야 한다고 배후에서 부추기고 있다.

많은 공화당원이 주장하고 있는 것은 의료보험제도의 메디케어를 비롯한 복지예산의 대폭 삭감이다. 또 공화당 내의 재정보수파 의원은 재정균형을 요구하고 있다. 하지만 이는 바이덴 정권에게 한 걸음도 양보할 수 없는 문제이다. 백악관 칼린 장피에르 보도관은 “의회는 어떠한 조건도 붙이지 않고 채무 한도액 인상을 승인할 필요가 있다. 인질을 취할 수 없다” 며 공화당과 정면에서 대립하는 자세이다.

■ 앞으로 무슨 일이 일어날지

전술한 바와 같이, 곧 재무성의 자금이 다하는 것은 아니다. 재무부는 '특별조치'를 활용하거나 기술적인 대응으로 일시적으로 자금을 마련해 나가게 된다. 하지만 최종적으로 채무 한도액의 인상이 실현되지 않는 한 자금이 다할 것은 틀림없다. 이르면 초봄, 늦어도 여름에는 자금 부족에 대응할 수 없는 상황이 될 것이다. 이자 지급이 멈추지 않더라도 정부 폐쇄가 불가피한 사태는 충분히 일어날 수 있다. 채무 한도액 인상 문제가 정치 문제화되면 금융시장에도 큰 영향을 미치게 된다. 2011년과 같이 재무성 증권 등급의 인하가 이루어지게 되면 달러 금리의 상승을 초래할 것이다.

깅그리치 의장이 최종적으로 예산안을 인정한 것은 정부 폐쇄로 국민의 불만이 높아져 비판의 화살에 세워진 것이 동의장이었기 때문이다. 2024년 대선과 의회 선거도 앞두고 있어 정치적 타협이 어려운 상황이다. 여름철에 미국 경제가 리세션에 빠져 있는 상황이라면 채무 한도액 인상 문제가 경제적으로 심각한 영향을 미칠 가능성도 부정할 수 없다.

https://news.yahoo.co.jp/byline/nakaokanozomu/20230114-00332800

「2011年の債務危機」の悪夢再現か：イエレン財務長官が債務上限額引き上げを議会に要請、共

「2011年の債務危機」の悪夢再現か：イエレン財務長官が債務上限額引き上げを議会に要請、共和党は拒否

中岡望ジャーナリスト
1/14(土) 9:00
債務限度額の引き上げを求めるイエレン財務長官（写真:ロイター/アフロ）
■　イエレン財務長官が議会に送った書簡の内容

　2023年1月13日付でイエレン財務長官はケビン・マッカーシー下院議長宛てに2ページの書簡を送った。書簡は「一般法117－73号によって、2021年12月16日に債務の法的上限額は31兆2810億ドルに引き上げられた。ご承知のように、債務上限額はアメリカ政府が既存の法的な義務（社会保険費、低所得者医療保険、軍人の給与、財務省証券の利払い、税還付などの支払い）を履行するために認められている借入限度額の総額です」という説明から始まり、「私は下院議長にアメリカ合衆国の債務残高が法律で定められた上限に2023年1月19日に達すると予想されることを報告するために本書簡を書いています。ひとたび債務の上限に達すると、財務省は財務省証券のデフォルト（債務不履行）を回避するために、「異例な対策」を取らなければなりません」と、債務限度額引き上げが必要であると訴えている。ちなみに現在の上限額の約31兆ドルは2021年12月15日に議会で承認されたものである。

　イエレン長官は、「異例な対策」として２つの対策を指摘している。最初の対策は、公務員退職・障害基金（CSRDF）と退職郵便局職員健康基金(Postal Fund)に積み立てている資金を取り崩すか、新規の積み立てを中止すること。2つ目の対策は、連邦職員退職金口座が保有する政府証券投資基金(G Fund)の再投資を中止することである。要するに政府が所轄する公務員の年金資金を流用するか、流出を減らすことで、財務省の資金繰りをつけるということである。イエレン長官は「議会は財務省にこうした対策を講じる権限を与えており、過去において財務長官はその権限を行使し、財務省は連邦政府の運営に関する費用を調達してきた」と説明している、

　そして「政府債務の不履行が起これば、アメリカ経済、すべてのアメリカ人の生活、国際的な金融の安定に取り返しのつかない損害を与えることになる」と警告し、「実際、2011年にアメリカ政府が債務不履行に陥る可能性があることで財務省証券の格付けの引き下げなどの実際に被害が発生している」と、債務不履行に陥った時の問題を指摘している。

　さらに、債務限度額引き上げは歳出増に結びつくと反対する共和党議員に向かって、「債務限度額の引き上げは、新しい歳出を承認したり、納税者に新たな金銭的負担を強いるものではない。単に議会や大統領が過去に作り出した既存の債務を履行することを政府に認めることである」と、債務限度額の引き上げは財務省の“資金繰り”の問題であると強調している。書簡の最後に「私は、議会に対して、合衆国の十分な信頼と信用（full faith and credit）を守るために迅速に行動を取ることを要請する」と結んでいる。

■　債務限度額引き上げが認められないと何が起こるか

　政府も家計もお金に関して変わりはない。資金が足りなくなれば、預金を取り崩すか、借金をするしかない。政府は所得税などの歳入を得て、様々な政策を実現したり、政府機関を運営するために歳出を行う。ただ歳出と歳入がいつもタイミング的に一致するわけではない。歳入より歳出を先に行わなければならない事態が常に発生する。そうすると政府は国債（アメリカでは財務省証券）を発行して、不足する資金を賄う。財政規模は常に拡大しており、借入額も次第に大きくなっていく。

　アメリカでは1917年に財務省の債務限度額が設定され、限度額に達した場合、議会の承認を得て、限度額の引き上げが行われてきた。債務限度額引き上げは1960年以降、78回行われている。特別な政治的状況でもない限り、議会は債務限度額の引き上げを自動的に認めてきた。イエレン長官が書簡の中で指摘しているように、債務限度額引き上げは過去の政策に基づいて調達された借入であり、新規の歳出を伴うものではない。したがって債務限度額問題は基本的には政治的な対立を引き起こすものではない。

　もし債務限度額の引き上げが認められないと、どのような事態が起こるのだろうか。財務省にとって最優先する歳出は財務省証券の利払いである。もし利払いが滞れば、デフォルト（債務不履行）が発生し、財務省証券の格付けが引き下げられる。そうすると財務省は財務省証券の発行が難しくなったり、財務省証券の金利の上昇を招く。財務省証券の金利上昇は、イエレン長官が指摘しているように、金融市場に混乱をもたらしたらす可能性がある。

　歳出を削減するために最初に考えられるのは、前述した「異例な措置」を取ることである。さらに資金不足が続くと、政府はさらに進んで行政運営の経費を削ることになる。政府機関が閉鎖され、行政サービスが中断する。政府職員のレイオフ（一時解雇）も行われる。「政府閉鎖(government shutdown)」である。政府は、そうした事態を回避するために債務限度額の引き上げを議会に要請する。だが、過去には財政縮小を主張する共和党が引き上げに抵抗した例がある。

■　2011年の「債務危機」が再来するのか？

　債務限度額引き上げが最初に政治問題となったのは1995年である。前年に共和党は中間選挙で下院と上院の過半数を獲得した。共和党党首のニュート・ギングリッチ下院議長はクリントン大統領に対して歳出削減を要求した。クリントン大統領は共和党の要求を拒否した。その結果、下院共和党は予算案の承認を拒否した。予算が成立しないことで、政府は支出ができず、同年の12月に政府機関は閉鎖に追い込まれた。議会が予算案を承認したのは翌年の1月後半であった。このケースでは債務限度額の引き上げではなく、予算案が成立しないため政府が閉鎖に追い込まれたものである。

　2011年にオバマ政権は債務限度額引き上げ問題に直面した。共和党は限度額引き上げの条件として財政赤字削減を要求した。リーマンショック後、財政赤字は拡大していた。議会は2010年の間に債務発行の上限額を14兆3000憶ドルに引き上げている。2011年、再び限度額に近づいたため、オバマ政権は議会の限度額の引き上げを求めた。共和党と政府の間で激しい論争が展開され、最終的に2011年8月に債務限度額の引き上げが承認され、デフォルトや政府閉鎖という事態は回避された。だが、政治的混乱を背景に格付け会社スタンダード・プァーズ社は財務省証券の格付けを「AAA」から「AA＋」引き下げる決定をおこなった。米財務省証券の格付けが引き下げられたのは、初めてのことであった。

　今回、2011年の危機が繰り返される可能性が出てきている。今年の1月3日、新議会が始まった。昨年の中間選挙で共和党は下院の過半数を獲得し、下院の指導権を握った。下院議長にケビン・マッカーシー議員が就任した。共和党の保守派議員の多くはバイデン大統領に対して歳出削減を要求している。マッカーシー議長も後述するが、極右議員や財政保守派の共和党に同調する意向を示しており、債務限度額引き上げを認める条件としてバイデン政権に歳出削減を求める動きを見せている。

■　なぜ共和党は債務限度額引き上げに反対するのか？

　過去において債務限度額引上げを巡る政治対立が繰り返されてきた。だが、短期的に政府閉鎖が行われる事態があったが、懸念されたデフォルトは起こらなかった。あくまで共和党と政府の間の予算を巡る政治闘争のエピソードに終わった。ただウエブメディアの『AXIOS』は「今回は危機が本物になるかもしれない」という記事を掲載している（2023年1月12日、「Why debt ceiling risks could be real this time」）。同記事は「下院共和党は上院民主党とバイデン政権が大幅な政策譲歩を行わない限り、債務上限額引き上げを拒否するだろう」と書いている。さらに「それにより債務不履行が現実のものになるかもしれない。株式市場に大きなショックを与え、財務省証券の格付けを引き下げる契機となった2011年夏の膠着状況の再現が起こるだろう」とも指摘。さらにゴールドマンサックス証券のエコノミストの「1995年あるいは2011年の時よりもより大きなリスクが存在する」という発言を紹介している。

　下院議長選出は混乱をきたした。15回に及ぶ投票の結果、マッカーシー前共和党下院院内総務が議長に選出された。議長選挙の投票が複数回行われるのは1924年以来のことである。多数党の幹部が議長に就任する。マッカーシー議員の議長就任に反対したのは身内の共和党の極右議員であった。共和党は下院の過半数を占めたとはいえ、民主党との差はわずかである（共和党222議席、民主党212議席、欠員1議席）。過半数は218議席であり、もし共和党議員４名が離反すれば共和党は過半数を維持できなくなる。下院議長選挙が紛糾したのは、極右と評される議員20名がマッカーシー議員の議長就任に反対したためである。マッカーシー議員は反対派を抑え込むために多くの譲歩を行っている。極右議員はバイデン政権に対して予算削減を求めており、マッカーシー議長も極右議員の強硬な要求を受け入れざるを得ない状況に置かれている。マッカーシー議員の最大の譲歩は、一人の議員でも議長不信任案を提出することを認めたことだ。議長は常に極右議員の脅威にさらされることを意味している。

　マッカーシー議員の議長就任に反対した共和党のチップ・ロイ議員は「債務限度額引き上げと同時に歳出を削減するという約束をマッカーシー議長が守らなければ、我々が議長を排除することもありうる。マッカーシー議長に約束を守らせるために我々は下院を利用する」と語っている。マッカーシー議長も「同僚の下院議員は大幅な歳出削減がない限り、債務限度額引き上げには賛成しないだろう」と、極右議員に同調する発言を行っている。トランプ前大統領も、債務限度額引き上げ問題を“政治的な武器”として利用すべきであると背後から煽っている。

　多くの共和党員が主張しているのは医療保険制度のメディケアを始めとする福祉予算の大幅削減である。また共和党内の財政保守派議員は財政均衡を求めている。だが、これはバイデン政権にとって一歩も譲ることができない問題である。ホワイトハウスのカリン・ジャン＝ピエール報道官は「議会はいかなる条件も付けず債務限度額引き上げを承認する必要がある。債務限度額引き上げを交渉の材料とする試みは機能しないだろう。この問題で人質を取ることはできない」と、共和党と真っ向から対立する構えである。

■　これから何が起こるのか

　前述のように、すぐに財務省の資金が尽きるわけではない。財務省は「特別措置」を活用したり、テクニカルな対応で一時的に資金繰りを付けていくことになる。とはいえ、最終的に債務限度額の引き上げが実現しない限り、資金が尽きることは間違いない。早ければ春先、遅くても夏には資金不足に対応できない状況になるだろう。利払いが滞ることはないにせよ、政府閉鎖が避けられない事態は十分に起こりうる。債務限度額引上げ問題が政治問題化すれば、金融市場にも大きな影響を及ぼすことになる。2011年のように財務省証券の格付けの引き下げが行われることになれば、ドル金利の上昇を招くだろう。

　ギングリッチ議長が最終的に予算案を認めたのは、政府閉鎖で国民の不満が高まり、批判の矢面に立たされたのが同議長であったからだ。2024年の大統領選挙と議会選挙も控えており、政治的妥協が難しい状況である。夏場にアメリカ経済がリセッションに陥っている状況であれば、債務限度額引き上げ問題が経済的に深刻な影響を及ぼす可能性も否定できない。