250여년 앞선 영,정조의 여론정치와 소원해결

[양은석(31회)]

250여년 앞선 영,정조의 여론정치와 소원해결

1. 들어가는 말

 "민심은 천심이다." 민주정치는 곧 여론정치요.

선거제도라는 절차를 통해 선출된 위정자가 국민의 의견을 수렴, 이를 토대로 정책의제설정, 정책결정, 정책집행, 평가 및 피드백 등 정책결정 절차를 통해 나라살림을 경영한다.

  참다운 민주정치는 여론이 바로 서야한다.

오늘날에 민주정치, 민원해결 방식에 조금도 뒤쳐지지 않는 250여년 전 영.정조의 상언과 격쟁 등을 통한 여론정치와 소원해결 방식, 즉 백성의 소리에 귀를 기울이고 소통하는 적극적이고 진취적인 성군의 면모에서 오늘날 위정자들이 귀감으로 삼을 만한 민본정치와 애민시책의 일면을 엿볼 수 있다. 이에 영정조의 여론정치와 소원 해결,   조선의 소원해결 절차와 소원방식을 보충하는 신문고, 상언, 격쟁 등 방식에 대해 알아 보고자 한다. 

2. 조선의 소원((訴願)절차와 관할/삼심제도(三審制度, 3번의 재판을 받는제도)

 조선의 소원(訴호소할소願원할원) 절차는 소원인(訴寃원통할원人)은  남녀 성별이나 신분에 관계없이 누구나 1차적으로 해당 군현 수령에게 정소(소송 제기)하고 소원이 해결되지 않았을 때 상급관청에 소원할 수 있었는데 소원절차는 다음과 같다.

 군현 수령 ⇒ 한성부, 관찰사, 암행어사 ⇒ 중앙정부(형조,사헌부) ⇒ 최종(국왕)에게 정소

* 관찰사(도지사). 암행어사에게 민원 방법 : 의송(議送, 민원서로 소장(訴狀), 청원서, 진정서 등)

- 처리 : 직접 조사 처리하지 않고, 수명관(군현 수령)에게 다시 이관(移管)시켜 잘 검토하고 조사하여 보고할 것” 이라고 기재 보고할 것을 명함.

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원억(冤抑)을 호소하는 자는 서울은 주장관(主掌官)에게 올리고 지방은 관찰사에게 올린다. 그렇게 한 뒤에도 억울함이 있으면 사헌부(司憲府)에 고하고 그래도 억울함이 있으면 신문고(申聞鼓)를 친다 ./경국대전 형전

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민원인은 하급 관청의 처분에 납득하지 못할 경우 누구라도 상급 관청에 상소(上訴)하여 억울함을 호소 가능.

그리고 조선의 재판은 기본적으로 3심 구조였다.

 1심(한성부, 군현 수령) : 태장(笞볼기칠태, 杖지팡이장. 곤장)이하 사건.

 2심(관찰사) : 유형(流刑, 귀양)이하 사건

 3심(형조, 국왕) : 사형에 처할 사건. 형조 사형사건 심리 후 국왕(삼정승과 의논 최종 결정)의 결재를 거쳐 결정 함.

3. 소원의 보완기능 :  조선초기에는 신문고 제도, 15C 후반부터 상언, 격쟁이 일반화

1) 신문고(申聞鼓북고) : 임금에게 억울함을 호소하는 방법

 가. 연혁

 - 태종 때 처음 설치 상소(태종 1년 1401년 7월 18일, 을사) :  1401년 11월 26일 창덕궁 진선문 옆에 설치 교서 반포

* 창덕궁 진선문진선문(태종 11년 1411년 건립, "임금에게 바른 말을 올리다" 라는 의미), 1996년 복원/태종 1년 1401년 11월 진선문 옆에 신문고 처음 설치

정사의 잘잘못이나 백성들의 기쁨과 걱정에 대해 무엇이든 말하고 싶은데 의정부에 제기하여 뜻을 이루지 못하면 곧 와서 신문고를 쳐라. 접수하면 곧 받아들일 것이요 반드시 옳지 않더라도 너그럽게 대하리라/(태종실록 2년)

* 신문고/연합뉴스

 - 세종. 문종 때는 활발히 이용 됨

 - 세조 때 폐지(1458 ~ 1468년)

 - 성종 때 부활(1471년) : 북을 치는 사람에 대한 표창 규정이 없어지고 처벌 규정이 강화되는 등 규정함

강을 마치니 임금이 말하기를,  "무릇 상언은 당직이 하는 것이나, 전계가 부득불 지체되니 금후로는 신문고 치는 것을 허락함이 어떻겠는가?  당초에 격고하는 것을 파함은 어느 때에 있었으며 또 무슨 까닭으로 그리한 것이냐?" 하니,  영사 홍윤성과 김국광이 아뢰기를,  "세조조에 어떤 사람이 잘못 누고를 쳤었는데, 이로 인하여 금지시킨 것이지, 별달리 다른 까닭이 있는 것은 아닙니다.  이제 북을 치게 하여도 무방합니다." 하였다./성종실록 권제13, 23장 앞쪽, 성종 2년 12월 15일 임오

- 연산군 폐지(1497년) : "혀는 몸을 자르는 칼이요, 입은 화를 부르는 문이다." ,"어린 백성이 억울하답시고 대권 앞에서 북을 울려 대는 풍경을 참아 줄 수 없었으리라. ; 언로(言路) 폐쇄

1560년~1658년 사이에는 신문고 대신 징을 쳐서 억울함을 알리는 격쟁제(擊錚制)가 시행되었고, 신문고 제도는 오랜 기간 자취를 감추게 되고

- 영조 때 잠시 부활(영조 47년 1771년)해 동년 12월  창덕궁 진선문과 경희궁 건명문 남쪽에 설치되었지만, 그 해 12월에 신문고가 오래된 사건도 건드려 혼란이 가중된다는 이유로 신문고 제도가 폐지가 거론되다가 영조 51년 1775년 폐지되었다. 그러나 이후 활발히 이용된 것은 아니지만 정조 때 상언, 격쟁이 일반화 되었고, 고종때까지도 신문고를 치는 일이 종종 간헐적으로 있었다.

신문고가 실제로 민원해결에 어려움이 있다고 판단

정조는 상언이나 격쟁방식 오히려 현실적이고 실현가능한다 방법이다고 생각 일반화 化.

* 상언/국립중앙박물관

정조재위 중 66회 화성능행(현륭원, 융릉, 이성)/화성능행반차도, 원행을묘정리의궤

화성 능행 중, ~ 관광(구경) 나온 백성들이 산과 들을 가득 메웠다. 상이 백성의 고통에 대해 두루 물었다/정조실록 정조 16년

* 격쟁/KBS 한국의 유산

포도대장이 경호의 어려움을 들어 백성들의 접근을 금지할 것을 건의하자,

정조는 "그들은 나의 적자이다" 라고 답한다.

정조는 백성들은 나의 갓난아이와 같다. 그러므로 내가 백성들을 보살펴야 한다며 민원을 청취 할 뜻을 굽리지 않는다.

"무릇 팔방(八方)의 백성은 나의 적자(赤子) 인데"/정조실록 정조 5년

나. 신문고(申聞鼓) 제도

 조선 초기의 혼란 완화와 국정 안정 도모 및 강력한 왕권 확립하고자 했던 태종은, “송나라 태조(太祖)가 등문고(登聞鼓)를 설치해 하정(下情)을 들었는데, 지금까지도 칭송하고 아름답게 여기오니, 원컨데 고사(故예고事일사)에 의하여  상달하게 한 제도를 본받아 등문고를 설치하소서.” 라는 안성학장 윤조와 전 좌랑 박전 등 신하들의 소를 받아들여 1401년 7월 18일 대궐 밖 문루( 門樓)위에 북을 설치하고 이를 등문고라 불렀다.

 동년 8월, 태종은 등문고의 명칭을 신문고로 개칭, 고발절차를 구체화하고 상벌규정을 제정. 정당한 사유로 북을 울려 정의를 실현한 사람에게는 상을 주고, 부당하게 상대방을 모함한 사람은 처벌한다.

소원절차가 있었지만, 합법적인 절차로 해결을 보지 못했을 때 최후의 수단으로 일반 백성들도 마음껏 이용가능 하도록 했던 것이 신문고였으나 의금부 앞에 있는 신문고에 군사들이 지키는 대궐문(돈화문)을 통과 일반 백성이 접근하기란 거의 불가능 했고, 지방의 백성들은 북을 두드리려고 천리길을 오가는데 한계가 있어 한양의 일부관리만 이용 해 기능 자체 유명무실화화 했으며 주인이나 상관을 고발할 수 없다는 한계 등이 있어 세종 때 보완 활성화 했으나 왕권이 교체될 때마다 특권층의 이해관계에 따라 위에 언급한 바와 같이 없어지기도 하고, 다시 살아나기도 하다 영조 때(1771년 12월) 폐지되고 조선후기 영, 정조 때 상언, 격쟁이 대신 기능을하게 되었다.

창덕궁 진선문 옆 문루(門樓)에 신문고라는 큰 북을 달아 두고 억울한 일을 당한 백성이 북을 치면 그 소리를 국왕이 직접 들을 수 있게 하였고, 의금부(신문고 관리) 당직청(義禁府當直廳, 의금부의 한 부서)에서 북을 친 자의 억울한 사연을 접수 후 처리 함. 이용자는 서울 지역의 양반이 주로 이용했고 특정 신분, 특정 지역으로 제한되었고 절차에도 각종 통제가 가해져 크게 활성화되지는 못함.

 신문고 제도는 국왕이 백성과 소통하고자 하는 소통의 매개체의 수단으로 설치되었지만, 관련 규정이 엄격하고 일반 백성이 접근하는데 힘들어  실효성이 없었고, 또한 기득권의 이익을 위해 남용되기도 한 제도였다. 신문고제도는  조선이라는 엄격한 신분제 사회에서 국왕이 백성과 소통하고자 하는 의지를 보여주었다는 데 의의가 있다.

* 민원내용 

 ⓵ 유교 사회의 특징이 반영된 양자 입양, 충·효·열·학행 포양 요청.

 ⓶ 세금·군역·환곡 등의 부세 문제 등.

 ⓷ 관료의 휴가 요청, 물품이나 문서의 도난·소실·서실, 소의 도축 신청 등

다. 신문고로 고할 수 있는 사항

 - 정치와 민생문제

 - 개인적인 억울한(寃) 문제 및 사항

 - 반역음모나 종친이나 훈구(공신, 외척) 모해 등

* 영조 때(영조 47년 1771년)는 신문고 격고사안 4가지로 한정

- 적첩분별(嫡妾分別) : 배우자가 정실인지, 첩인지 분간하는 것.

- 형륙급신(刑戮及身) : 당사자가 사형선고를 받은 경우 그 선고의 적절성 여부를 가리는 것

- 양천변별(良賤辨別) : 자신이 양민이닞, 천민인지를 분별하는 것.

- 부자분별(父子分別) 부자(父子)여부를 확인하는 것.

라. 신문고 관리 

 의금부 당직청 : 순군(巡돌순軍)의 영사(令하여금영史) 1명, 나장(螺소라나匠장인장) 1명이 지키고 영사가 북을 두드린 사람의 진술을 받고 거주지 확인함.

마. 현정부의 신문고 운영 : 국민권익위원회 "민원24" 사이트

3. 영정조의 여론정치

1) 영조 : 순문(詢물을순問물을문)으로 주요 정책 결정

가. 순문(詢問) : 국왕이 아랫사람(신하나 백성)의 의견을 직접 확인 것으로 순문은 주로 중앙관리를 대상으로 하나 영조는 지방관리와 일반 백성까지 확대, 중요사안 결정할 때 백성들을 만나 의견을 들었다. 능행 중 농사의 풍흉을, 지방관을 부를 때는 해당 지역으의 백성을 동행하게 농사 일이나 어려운 점을 물었다.

나. 균역법 제정시(영조 26년, 1750년 5월) : 창경궁 홍화문에 세차례나 나아가 성균관 유생 80여명과 백성들의 의견을 들었고, 창경궁 명정문에서는 지방 유생과 서리, 군인들을 소집 찬반의견 순문 등 균역법 제정

* 창경궁 홍화문(弘널을홍,化될화,門문문)/홍화문 앞에서 영조 임금시 균역법(1750년 5월) 여론조사 등 각종 행사가 열렸고 임금이 홍화문에 나가 직접 백성들의 의견을 듣고 소통의 공간으로 이용 되었다.  

다. 청계천 준천(濬깊을준川, 물이 잘 흐르도록 개천 바닥을 깊이 파서 쳐낸 것)사업시(영조 35년, 1759년 10월) 세 번 한양 백성들을 만나 순문

첫 번째는 광통교에 나아가서 순문

두 번째는 창경궁 숭문당에 청계천 주변 거주민을 초대해서 순문

* 청계천 준천사업의 필요성을 강조하고 준천사업에 자원 참여 요구/창덕궁 희정당(熙政堂)

세 번째는 창덕궁 희정당에서 한양 백성들을 만나 준천사업의 필요성 강조와 준천사업에 자 원 참여 요구 및 강제노역을 하지말라고 당부 함

신하들이 "소민이 상언하는 것은 매우 외람되고 난잡한 행동입니다.

상언과 격쟁을 받지 마소서" 하자

반대하는 신하들에게 정조 답하길

"듣거라.   

저 말할 곳 없는 자들이 억울함을 가슴에 품고 달려와 ㅘ소연하기를

어린자식이 부모에게 하소연 하듯 하니 

그렇게 만든 자가 잘못이지 저들에게는 아무  잘못이 없다,"

임금이 능행을 한다는 것은 단순히 능을 방문하는 것이 아니라 

들판을 지나가면서  그해 농사가 어어떠한지를 볼 수가 있으며 

단순히 보고만 듣는 것이 아니라 구중궁궐에서 벗어나 현장에서

직접 백성과 소통하였다는 것이 중요하다."

2) 정조 : 상언(上言)과 격쟁을 합법화.

- 정조는 영조처럼 궁궐안이나 궁궐문에 나아가 순문하지 않았고, 능행시 일반백성들을 현지에서 만나는 방식을 취함

- 상언은 글을 작성 민원을 글로 적어 올리는 것이고, 격쟁이란 글을 모르는 일반백성이 징, 꽹과리, 북 등을 쳐서 민원을 말하면 관리가 기록, 국왕에게 보고 해결하는 방식으로 정조는 궁궐 안의 민원은 신문고를 통해, 궁궐 밖의 상언과 격쟁은 형조 등에서 형장. 심문 후에 국왕에게 보고하게 하는 국가적 차원에서 민의 수렴과 민은(民隱) 해결에 적극적으로 대처하여 상언과 격쟁이 가장 활발하게 전개되었는데 정조 재위 25년(1776∼1800) 동안 일성록(日省錄, (하루에 세 번 자신이 한 일을 반성한다(一日三省), 출전/맹자, 본래 일성록은 정조의 일기였으나 국가의 공식기록화한 국왕의 정무일지, 정조 재위기간 670권의 일기 작성) )에 수록된 상언·격쟁이 무려 4,304건으로, 1년 평균 172건에 민원을 해결했다.

정조(이산) 일년에 평균 3회 능행. 상언과 격쟁 3번 가능 화

* 주요 임금의 재위기간 능행 횟수                                                                                    단위 : 년, 비율

왕	인조	효종	현종	숙종	경종	영조	정조
횟 수	5	8	3	32	3	78	66
연평균	0.19	0.8	0.2	0.69	0.75	1.5	2.75

징을 울린 사람은 서울 서부에 사는 김씨 여인. 그녀는 다음과 같이 호소했다. “제 남편 문재익은 호조의 집사로 있으면서 선공감(繕工監·건축·토목일을 맡는 관청)의 문서를 담당하였습니다. 그런데 해당 서리가 문서를 잘못 기록하여 관청의 물품을 누락시켰는데, 제 남편이 이를 제대로 살피지 못했다는 죄로 남원으로 유배되었습니다.”

기록 담당 관리가 여인의 말을 기록하였고, 이를 형조로 보냈다. 기록을 검토한 형조에서 국왕에게 건의하기를 “문서 관리를 잘못한 죄는 처벌받아 마땅하므로, 사적인 정 때문에 갑자기 석방할 수는 없습니다”라고 했다. 그러나 국왕의 판결은 달랐다.

“인정이 이러하고 유배된 기한도 다 되어가니 문재익을 석방하라.”/김문식

* 상언과 격쟁인 신분 비율

신분	양반	중인	평민	천민
비율(%)	36	9	45	10