비과세/감면 축소를 통한 세원확보의 가능성과 한계

[박홍연]

출처및저자:(주)영화조세통람, 김유찬

비과세/감면 축소를 통한 세원확보의 가능성과 한계

작성일 : 2012.11.01

Ⅰ 비과세와 감면의 규모

장기적으로 복지재정의 확대는 피하기 어려울 것으로 보인다. 재정건전성을 유지하면서 복지수요를 충족시키려면 향후 세수의 확대가 반드시 필요할 것이다. 현재 우리나라의 상황에서 법인세, 소득세, 소비과세 등 다양한 조세를 통한 증세방안의 모색이 가능할 수 있으나 다른 방식으로 잠재된 세원을 확보하는 방안이 있다면 그 방법을 우선 모색하여야 할 것으로 판단된다. 즉, 비과세나 감면의 축소 혹은 탈세나 조세회피의 축소가 그에 해당될 것이다.

우리 정부는 비과세 및 감면제도를 통하여 큰 규모의 경제지원을 제공하고 있다. 2011년 기준 국세감면율은 13.7%였으며 국세감면액은 30조 6,194억원으로 2010년도 29조 9,997억원 대비 6,197억원(2.1%) 증가하였다. 2012년의 국세감면 전망액은 31조 9,871억원으로 2011년도 30조 6,194억원 대비 1조 3,677억원 증가하여 증가율 4.5%를 시현하고 국세감면율은 13.4%로 추정되고 있다. 이 글에서는 비과세와 감면 분야의 축소를 통하여 어느 정도의 세원을 확보할 잠재력이 있는지 분석해 본다. 조세지출 개별 항목들의 경제적 기능에 대한 분석을 그 큰 방향에 대한 설명에 국한하기로 한다.

Ⅱ 주요 비과세/감면 항목의 경제적 성격과 역할

기획재정부의 조세지출보고서 발표에 따른 조세지원 규모가 큰 분야를 중심으로 그 경제적 기능을 분석하여 각 분야별로 유지할 조세지원과 폐지할 조세지원, 그리고 정책적으로 판단하여 상황에 따라 신축적으로 대처할 분야로 구분하고 개별 분야의 상황을 개괄적으로 살펴보기로 한다.

1 존속되어야 할 조세지원

가 근로자에 대한 소득공제

근로자에 대한 소득공제는 2012년 기준 총 국세감면액 중에서 가장 큰 비중을 차지하는 분야로서 6조 3천억원선을 돌파할 것으로 전망된다. 이는 전체 국세감면액의 약 1/5에 달하는 것이다. 국세감면액에서 차지하는 비중이 가장 큰 항목이기에 일반적인 비과세와 감면의 축소가 언급될 때마다 근로자에 대한 소득공제도 같이 비판적으로 언급되고 있다. 특히 국민개세주의라는 개념에서 이 근로자의 소득공제는 또한 비판받고 있는데 소득공제액이 크기 때문에 전혀 세금을 납부하지 않는, 소위 면세점 이하의 소득을 가진 근로자들이 전체 납세자에서 큰 비중을 가진다는 점이며 소득은 근로자라도 조금씩은 세금을 내야한다는 논지이다. 그러나 이 논리는 유지되기 어렵다. 소득공제와 관련하여 경제나 조세법의 이론적 근거를 찾아본다면 가장 접근하는 논리가 순소득과세원칙일 것이다. 이 원칙에 입각하면 적절한 수준의 생계비를 공제하고 남은 소득부분에 대하여만 과세가 가능하게 된다. 생계비를 지출하고 남는 소득이 없다면 세금부담을 할 수 없는 것은 당연하다. 이러한 측면에서 볼 때 근로자에 대한 소득공제는 존속되어야 할 조세지원 혹은 조세제도로 판단된다.

나 농림어업용 기자재 부가가치세 영세율/석유류에 대한 면세

현재 우리나라의 조세지원 중 상당히 큰 규모로 농림어업 분야의 기자재에 대한 영세율 적용과 석유류에 대한 면세가 제공되고 있다. 전체 국세감면액에서 근로자에 대한 소득공제 다음으로 큰 비중을 차지하는 항목으로 농임어업용 석유류 부가가치세·개별소비세 면제 및 농축임업용 기자재 부가가치세 영세율에 대한 분야로서 2012년 기준 전체 감면액의 9% 정도로서 2조 9,000억원 규모에 육박하는 실정이다. 보는 시각에 따라서는 이러한 지원도 농업분야의 구조조정을 촉진하고 산업간 경쟁중립성을 위하여 폐지하여야 할 조세지원으로 분류하기도 하지만 이러한 극단적이고 이론적인 접근은 현실에서 적용되기 어려울 것이다. 지금 현재의 우리나라 실정에서 농업분야의 특별성과 한미 FTA 이후 농업분야의 어려움을 감안한다면 정치경제적으로 당분간 이러한 지원은 당분간은 지속되어야 할 것으로 판단된다.

다 개인기부금/법인기부금

개인기부금에 대한 특별공제를 통한 조세감면은 우리나라 재정의 2012년 기준 8,500억원 정도의 조세지출을 의미하며 이는 전체 국세감면액의 2.7%에 해당하는 수준이다. 개인의 기부금이나 법인이 행하는 기부금에 대한 공제제도는 일정한 한도의 범위 내에서 기부금을 과세소득에서 공제함으로써 기부를 유도하는 역할을 수행하고 있으며, 공제한도는 기부금이 제공되는 곳의 공공성 정도에 따라 차등적으로 규정하고 있다. 또한 이를 통하여 정부가 수행하지 못하는 역할을 민간이 스스로 수행하는 경우에 대한 인센티브를 부여하는 방법으로 정책적으로 사회의 기부 수준을 조정하고 있다. 그 정도에 대하여는 논의가 있을 수 있으나 향후로도 정부가 이러한 정책수단을 계속 활용하는 것은 사회경제적으로 바람직한 것으로 보이며, 이러한 기부금에 대한 조세감면 수준을 축소하라는 사회 혹은 학계의 요구는 거의 없다.

라 중소기업에 대한 조세지원

중소기업에 대한 조세지원은 우리나라 재정에 2012년 기준 1조 4,000억원 정도의 조세지출을 의미하며 이는 전체 국세감면액에 4.3%에 해당하는 수준이다. 중소기업에 대한 조세지원제도가 매우 다양한 형태로 존재하여 그 중복성과 유효성에 대하여 반론이 존재하는데, 부분적으로 실효성이 부족한 조세지원제도를 정비할 필요는 있을 것이다. 그러나 우리나라에서 중소기업이 차지하는 고용비중과 열악한 경쟁력을 감안하면 전반적으로 조세지원의 수준을 줄이기는 어려울 것이라 판단된다. 또한 기업에게는 최저한세의 규정이 있어서 이 규정이 다양한 감면의 중복적 적용에 대한 통제적 역할을 수행하고 있다.

마 재활용폐자원에 대한 의제매입세액공제

재활용폐자원에 대한 의제매입세액공제는 우리나라 재정에 2012년 기준 6,000억원 정도의 조세지출을 의미한다. 이는 전체 국세감면액에 1.9%에 해당되며 해당 업종의 경제적 규모에 비추어 매우 강력한 조세지원이라고 볼 수 있을 것이다. 재활용폐자원 분야는 사업규모가 영세하여 사업자 중에 세금계산서 발급의무가 없는 간이과세자가 다수 존재하고 있다. 따라서 이들에게 폐자원을 구매한 사업자가 일반과세자인 경우 매입세액공제를 받지 못해서 불리한 부분이 있다. 이는 요식업 분야의 사업자들에게도 적용되는 사안으로서 이들에게는 의제매입세액공제율이 사업의 수익률을 좌우하는 매우 중요한 기준이 되고 있다. 다른 한편 재활용폐자원의 활용은 환경문제의 고려에서도 중요하고 자원부족국가인 우리나라의 경우 특별한 중요성을 가지고 있다. 결론적으로 재활용폐자원에 대한 의제매입세액공제를 폐지하기는 어려울 것이다.

2 폐지하여야 할 조세지원

가 저축에 대한 조세지원 현재 우리나라의 저축에 대한 지원을 위한 비과세 및 감면을 통한 세수손실 규모는 기획재정부의 조세지출보고서에 하나의 항목으로 정리되어서 보고되지 않고 있다. 따라서 이를 국세청 통계자료를 기준으로 계산해 보면 2009년 원천징수신고기준으로 보면 전체 이자/배당소득 48.1조원의 28.5%에 해당하는 13.5조원 정도로 추정해 볼 수 있다.

저축지원의 경제적 효과에 대하여 현재 우리나라의 경제적 상황에서 저축지원을 통한 자본 확보가 경제성장에 아직도 필요한지에 대한 문제를 생각해 볼 수 있다. 우리나라의 GDP 대비 총 저축률은 1970년 17.8%에서 2010년 현재 31.9%로 크게 증가하였다. 또한 투자재원의 자립도를 파악하는 지표인 저축/투자의 gap도 역시 증가 추세이다. 이러한 상황에서 이자소득세가 저축에 미치는 영향은 통계적으로 도 유의하지 않다. 그리고 그 외에 비과세/감면 혜택을 부여하는 저축규모에 한도를 두기 때문에 그 혜택의 규모는 미미한 제도가 다수 존재하기 때문에 제도가 매우 복잡하다 할 수 있다.

나 8년 자경농지에 대한 양도소득세 감면

이 제도는 농지소재지 거주자가 8년 이상 직접 경작한 농지를 양도할 때 발생하는 양도소득세를 100% 감면해주는 제도로서 동 제도는 농가의 구조조정을 촉진하고자 하는 정책목적을 가지고 있으며 양도소득세가 경영이양을 위한 토지 매도 시 농가에 큰 부담으로 작용할 수 있다는 점을 고려한 것으로써 은퇴농가에 대한 사회 정책적 의미도 존재한다.

동 제도는 정부의 쌀 소득보전 직접지불사업과 겹치는 측면이 존재하고 있으며 8년 자경농지에 대한 양도소득세 감면은 사실상 농지에 소재하지 않은 비경작자에게 부당하게 제공되는 경우도 많이 발생하는 것이 문제로 지적되고 있다. 또한 국세청 내부의 납세자 구제제도인 이의신청심사위원회나 국세심사위원회에서 다루어지는 안건 중에 가장 많이 다루어지는 제도 중의 하나이기도 하다. 기획재정부 조세지출보고서에 따르면 2011년 기준으로 자경농지에 대한 양도소득세 감면액은 약 1조 9,000억원에 이르고 있다.

다 미술품에 대한 양도소득세 과세의 유예

회화, 조각, 공예와 같은 미술품은 시장에서 교환을 통하여 그 가격이 결정된다. 국내의 미술품 시장의 규모는 꾸준히 증가추세에 있으며 미술품은 사치품이며 특권계층만의 향유물이라는 인식이 형성되면서 꾸준히 미술품에 대한 과세를 추진해왔다. 또한 최근 미술품을 통한 권력형 비리사건과 뇌물 등의 사건이 발생하면서 이러한 인식은 더욱 강해지고 있는 것이 사실이다. 미술품에 대한 양도소득세 과세는 2008년 입법이 이루어져 최초 시행을 2011년 1월 1일 이후 하게 되었으나 미술품의 거래 위축 등 미술업계의 어려운 사정을 고려하여 2013년 1월 1일 이후 거래분에 대하여 과세하는 것으로 2년 유예되어 있는 상황이다.

주요 외국의 경우 미술품 양도차익에 대하여 방식의 차이는 존재하나 대부분 과세하고 있는 것으로 보고된다. 미국이나 유럽의 나라들에서 종합소득에 합산하여 10~40%의 누진세율을 적용하기도 하고 일부에서는 분리과세를 하기도 한다. 과세방식으로 또한 양도차익에 대하여 과세하는 방식과 양도가액을 기준으로 과세하는 방식이 존재하는데 프랑스의 경우 양도가액을 기준으로 과세하고 있다. 또한 일부 국가에서는 과세대상의 양도가액 또는 보유기간에 따라 한정적 규정을 적용하고 있다. 이들 나라 이외에도 중국, 홍콩, 대만 등도 미술품의 양도차익에 대하여 과세를 하고 있다. 미술품에 대한 양도소득세 과세의 경우 세계적으로 자산증식의 수단으로서 미술품의 경제적 의미가 최근 들어 매우 커지고 있는 상황이다. 경제위기 이후 달러와 유로 같은 세계의 주요 통화들의 가치가 흔들리자 미래에 대한 인플레이션에 대한 우려로 금의 가격이 급상승하고 있고 고액자산가들은 이미 오래 전부터 유망한 자산투자 수단으로서 미술품에 주목하고 미술품에 대한 매입을 시작하였다. 또한 자산에 대한 등록을 피할 수 있으며 뇌물 등 증여의 수단으로서도 유리한 것이 사실이다.

이러한 상황에서 미술품에 대한 양도차익과세의 유예는 과세체계에 큰 구멍을 열어두는 것이며, 또한 미술품거래의 규모와 가격에 대한 정보가 부족하여 규모의 추정은 상당히 어려운 실정이다. 따라서 과세 이전에 소장 미술품의 등록에 대한 제도가 마련되어야 할 것이라 판단된다.

라 부가가치세 및 개별소비세 분야의 개별 항목들에 대한 조세지원 중 폐지되어야 할 비과세/감면 분야

부가가치세 및 개별소비세 분야에 대한 조세지원 중 폐기되어야 할 분야를 살펴보면 다음과 같이 요약할 수 있다. 먼저 경형자동차, 소형화물자동차에 대한 유류세 환급 부분이다. 이는 경제위기용 한시적 제도이며 개인별로 볼 때 지원규모 세액이 1만원 미만으로 지원효과가 미비한 것이 현실이다. 또한 타지원제도와 중복되고 있어 폐지하여야 할 것으로 생각된다.

또한 제주도 내 골프장에 대한 개별소비세 감면 부분이다. 수도권 이외 지역의 골프장에 대한 개별소비세 감면 규정은 일몰시한과 함께 2010년 말로 종료되었다. 이후 2011년부터 수도권밖에 소재하는 골프장에 대한 개별소비세 감면은 폐지되었으나 제주도 지역 골프장에 대한 면세는 유지되고 있는 상황이다. 하지만 수도권 내에 소재하는 골프장에는 감면이 적용된 적이 없는 점을 감안하면 제주도 내의 골프장에 주어지는 개별소비세 감면부분은 폐지되어야 할 것으로 판단된다.

3 정책적으로 활용할 조세지원제도

그리고 정책적으로 판단하여 상황에 따라 신축적으로 대처할 분야로 구분될 수 있는 영역으로는 우선 고용창출투자세액공제제도를 들 수 있다. 임시투자세액공제제도와 고용창출투자세액공제제도를 통한 조세감면은 우리나라 재정에 2012년 기준 2조 1,500억원 정도의 조세지출을 의미한다. 이는 전체 국세감면액에 6.7%에 해당하는 수준이다.

R&D 세액공제제도는 제도의 변화 없이 혹은 더 강력한 지원이 대기업에 지속되고 있는 실정이다. R&D비용세액공제제도를 통한 조세감면은 우리나라 재정에 2012년 기준 2조 6,000억원 정도의 조세지출을 의미하며, 이는 전체 국세감면액에 8.1%에 해당되며 매우 강력한 조세지원이라고 볼 수 있을 것이다. 임시투자세액공제제도/고용창출투자세액공제제도를 통한 조세감면과 R&D비용세액공제제도를 통한 조세감면을 합산하면 액수로 보아 2012년 기준 우리나라 재정에 4조 7,500억원 정도의 조세지출을 의미하며, 이는 전체 국세감면액에 14.8%에 해당된다. 이 제도는 정책적으로 잘 활용하여야 할 것이며, 투자에 비례하여 제공하는 세액공제를 투자증가분에 연계시켜서 제공하는 방안을 고려할 필요가 있을 것이다.

신용카드 사용액에 대한 소득공제제도는 자영업자의 과표양성화라는 정책목표를 추구하기 위한 것으로 1999년 도입한 이래 괄목할 만한 성과를 거두었다. 이는 현재 12년간 지속되어 제공된 신용카드사용액에 대한 소득공제를 앞으로도 계속하는 것이 의미가 있는지에 대하여 찬반의견이 있다.

Ⅲ 비과세/감면제도 축소를 통한 세수확보 규모의 추정과 한계

저축에 대한 조세지원의 축소를 통하여 어느 정도의 세원 확보가 가능할 것으로 보인다. 국세청 통계자료를 기준으로 계산해 볼 때 2009년 원천징수신고기준으로 보아 전체 이자/배당소득 48.1조원의 28.5%인 13.5조원이 세수로 확보되어야 하나 많은 부분이 조세가 감면되고 있다. 여러 가지 저축에 대한 조세지원제도 중에서 가장 우선적으로 세금우대종합저축에 대한 원천징수특례(조특법 89)를 삭제함으로써 세수효과가 약 3,200억원 수준으로 추정된다.

그리고 8년 자경농지에 대한 양도소득세 감면은 사실상 농지에 소재하지 않은 비경작자에게 부당하게 제공되는 경우도 많이 발생하는 등 문제가 많으므로 이 제도를 폐지하는 것이 바람직하다. 기획재정부 조세지출보고서에 따르면 2011년 기준으로 자경농지에 대한 양도소득세 감면은 약 1조 9,000억원에 이른다. 그러나 이 제도가 폐지되면 실제로 농지의 양도거래가 위축될 가능성이 크므로 이 정도의 세수규모를 예측하는 것은 비현실적이다. 추가로 확보될 수 있는 세수규모는 최대로 추정하여도 수천억원 수준에 머물 것으로 보인다.

미술품에 대한 양도차익과세의 유예는 과세체계에 큰 구멍을 열어두는 것으로서 제도 개편이 필요하다. 현재 공식적은 자료로 세수규모의 추정은 어렵다. 부가가치세 및 개별소비세 분야의 개별 항목들에 대한 조세지원 중 폐지되어야 할 비과세/감면 분야로서 경형자동차, 소형화물자동차에 대한 유류세 환급과 제주도 내 골프장 개별소비세 감면을 들 수 있는데 이를 통하여 추가로 확보할 수 있는 세수규모는 그다지 크지 않을 것으로 추정된다. 전체적으로 보아 우리나라 조세지원제도가 규정하는 각종 비과세/감면제도 중에서 경제적 합리성이 더 이상 존재하지 않는 분야를 골라 과세하는 방식으로 조달할 수 있는 추가적인 세수규모는 1조원을 넘지 않는 범위에서만 가능할 것으로 보인다.