토지수용 <행정소송>

[山儀室]

 

토지수용[행정소송] 

행정소송

가. 개설

￮ 현재의 경향에 의하면 행정소송을 통하여 보상금을 증액시킨다는 것은 쉽지 않습니다.  어느 경우에는 기각되는 경우도 있습니다. 따라서 보상을 제대로 알고 감정평가서를 분석할 수 있는 전문가에게 맡기는 것이 그나마 나은 방법인 것이라고 사료합니다.

￮ 재결에 대하여 인정될 수 있는 행정소송은 ① 토지보상법 제85조 제1항에 의하여 인정되는 취소소송(즉, 재결자체를 취소하여 달라는 소송, 이 소송에서 승소하면 토지소유권을 그대로 지키는 결과가 될 것임), ② 재결은 처분이므로 일반 행정소송제도에서 인정되는 무효등 확인소송(1993. 1. 19. 선고 91누8050), ③ 토지보상법 제85조 제2항에 의하여 인정되는 보상금 증감에 관한 소송입니다.

￮ 통상의 경우에는 보상금 증감에 관한 소송이 대부분입니다.

나. 재결 취소 소송

￮ 의의

관할 토지수용위원회의 원재결 또는 중앙토지수용위원회의 이의신청에 대한 재결이 위법(부당한 행정행위는 행정심판의 대상은 될 수 있으나 행정소송의 대상은 될 수 없습니다)한 것을 전제로 하여 그 재결의 취소 또는 변경을 청구하는 소송을 말합니다.

￮ 소송대상(원처분주의 또는 재결주의를 취하는 것인지)

관할 토지수용위원회의 수용재결에 불복하여 취소소송을 제기하는 경우에는 그 수용재결을 소송의 대상으로 삼아야 하기 때문에 문제가 없으나, 이의신청을 하고 나서, 그 이의신청에 대한 이의재결에 불복하여 취소소송을 제기하는 경우에 관할 토지수용위원회의 원재결을 취소소송의 대상으로 할 것인지, 아니면 이의신청에 대한 재결을 취소소송의 대상으로 하여야 하는지에 관하여 견해가 나누어지는 바, 전자를 원처분주의라고 하고, 후자를 재결주의라고 합니다.

현행 토지보상법 제85조제1항은 “사업시행자ㆍ토지소유자 또는 관계인은 제34조의 규정에 의한 재결에 대하여 불복이 있는 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에, 이의신청을 거친 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 30일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다”라고 규정을 하고 있습니다.  이로써 현행법은 그 동안의 논란에 종지부를 찍고 명백히 원처분주의를 취한 것입니다.

현행법 하에서는 이 문제에 대하여 아직까지 대법원 판례가 나오지 않아 대법원의 입장이 어떠하다고 단정할 수는 없으나, 현 행정소송법이 원처분주의를 취하고 있는 점, 토지보상법이 원처분주의로 입법을 한 점을 고려하면 원처분주의를 취할 것으로 생각합니다. 원처분주의에 입각하면 취소소송의 대상은 원재결 또는 이의재결이 되나, 이때 이의재결은 재결자체에 고유한 위법이 있는 경우에 한하는 것입니다.

￮ 제기기간

재결에 대하여 불복을 하고자 하는 자는 이의신청을 거치지 않은 경우에는 재결서를 송달받은 날로부터 60일 이내에, 이의신청을 거친 경우에는 이의신청에 대한 재결서를 송달받은 날로부터 30일 이내에(참고적으로 이의신청은 수용재결서의 정본을 송달받은 날로부터 30일 이내임) 취소소송을 제기하여야 합니다(법85조1항).

대법원은 이의신청의 재결이 있는 사실, 그리고 그 내용을 알고 있다고 하더라도 이의재결서를 송달받지 못한 이상 소 제기 기간이 지나는 것은 아니라고 합니다(1992. 7. 28. 선고 91누12905). 따라서 재결서를 송달받지 못한 이상 재결이 있음을 안 날로부터 90일, 재결이 있은 날로부터 1년이 지났다 하더라도(행정소송법20조1항) 제소할 수 없는 것이 아닙니다.

￮ 하자의 승계 문제

사업인정과 그 후의 재결은 단계적인 일련의 절차이나, 사업인정의 하자는 재결에 승계되지 않는 것입니다. 대법원도 “사업인정처분 자체의 위법은 사업인정단계에서 다투어야 하고 이미 그 쟁송기간이 도과한 수용재결단계에서는 사업인정처분이 당연 무효라고 볼 만한 특단의 사정이 없는 한 그 위법을 이유로 재결의 취소를 구할 수는 없다.”고 판시한 바 있고(1992. 3. 13. 선고 91누4324), 또한 “택지개발촉진법 제12조 제2항에 의하면 택지개발계획의 승인 · 고시가 있은 때에는 토지수용법에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있은 것으로 보도록 규정되어 있는 바, 이와 같은 택지개발계획의 승인은 당해 사업이 택지개발촉진법상의 택지개발사업에 해당함을 인정하여 시행자가 그 후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 하여 일정한 내용의 수용권을 설정해 주는 행정처분의 성격을 갖는 것이고, 그 승인고시의 효과는 수용할 목적물의 범위를 확정하고 수용권으로 하여금 목적물에 관한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 일종의 공법상 권리로서의 효력을 발생시킨다고 할 것이므로, 토지소유자로서는 선행처분인 건설부장관의 택지개발계획 승인단계에서 그 제척사유를 들어 쟁송하여야 하고, 그 제소기간이 도과한 후 수용재결이나 이의재결 단계에 있어서는 위 택지개발계획 승인처분에 명백하고 중대한 하자가 있어 당연 무효라고 볼 특단의 사정이 없는 이상 그 위법 부당함을 이유로 재결의 취소를 구할 수는 없다.”고 판시한바 있습니다(1996. 4. 26. 선고 95누13241, 1994. 11. 11. 선고 93누19375).

￮ 피고적격 문제

행정소송법 제13조제1항은 취소소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분 등을 행한 행정청을 피고로 한다고 규정하고 있습니다. 따라서 관할 토지수용위원회의 재결에 대하여 불복하는 경우에는 관할 토지수용위원회이가 피고입니다. 한편 이의신청에 대한 중앙토지수용위원회의 재결에 불복하는 경우에는 누구를 피고로 하여야 할 것인지가 문제됩니다. 원처분주의에 의하면 비록 이의신청을 거쳤다 하더라도 원처분을 한 관할토지수용위원회를 피고로 하여야 할 것입니다. 물론 이의재결 자체에 고유한 위법이 있는 경우에는 원처분주의에 의하더라도 중앙토지수용위원회를 피고로 하여야 할 것이고, 이 경우 원처분도 위법하다면 관할토지수용위원회도 피고로 삼아야 할 것입니다.

￮ 관할 법원

피고의 소재지를 관할하는 행정법원입니다. 그러나 중앙행정기관 또는 그 장이 피고인 경우에는 대법원 소재지의 행정법원입니다(행정소송법 9조1항). 그런데 행정법원이 설치되어 있지 아니한 지역에 있어서의 행정법원의 권한에 속하는 사건은 해당 지방법원의 본원이 관할하도록 되어 있으므로(법률 제4765, 법원조직법 부칙2조), 현재는 행정법원이 설치된 서울을 제외하고 피고의 소재지를 관할하는 지방법원 본원이 취소소송의 제1심 관할법원입니다.

토지의 수용 기타 부동산 또는 특정의 장소에 관계되는 처분 등에 대한 취소소송은 그 부동산 또는 장소의 소재지를 관할하는 행정법원에도 이를 제기할 수 있고(행정소송법9조2항), 2개 이상의 관할 구역에 걸쳐 있을 때에는 어느 법원이라도 관할권을 가집니다.

다. 보상금 증감 청구의 소송

￮ 피고는 누구로 하여야 하는가?

현행 토지보상법은 “제기하고자 하는 행정소송이 보상금의 증감에 관한 소송인 경우 당해 소송을 제기하고자 하는 자가 토지소유자 또는 관계인인 때에는 사업시행자를, 사업시행자인 때에는 토지소유자 또는 관계인을 각각 피고로 한다.”라고 명문으로 규정하여(법85조2항), 그 동안의 논란을 입법으로 종식시켰습니다.

따라서 보상금의 증감에 관한 소송은 재결로서 형성된 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하여야 함을 유의하여야 할 것입니다. 따라서 사업시행자가 지방자치단체의 장으로 되어 있거나, 공사의 사장으로 되어 있다고 하여도, 보상금 증감 소송의 피고는 지방자치단체 또는 공사를 피고로 하여야 하는 것입니다(1993. 5. 25. 선고 92누15772).

￮ 소송의 대상(수용재결인가, 이의재결인가)

보상금의 증감에 관한 소송도 취소소송과 마찬가지로 원 처분주의와 재결주의의 견해의 대립이 있는 바, 취소소송에서 본 바와 결론을 같이 할 것입니다.

￮ 청구취지

청구취지는 사업시행자를 상대로 보상액의 증액만을 청구하면 되고, 나아가 종전처럼 이의재결 또는 수용재결의 취소를 같이 청구할 필요는 없는 것입니다.

예)1. 피고는 원고에게 금00원 및 이에 대해서 00일(수용의 개시일 다음날부터)로부터 이 사건 판결선고일까지는 연 5푼의 그 다음날부터 완제일까지는 연2할의 비율에 의한 금원을 지급하라. 2. 제1항은 가집행 할 수 있다.

한편 대법원은 잔여지 수용청구에 대한 불복은 토지수용위원회에 대하여 토지수용의 보상가액을 다투는 방법으로 행사할 수가 있다고 판시하고 있는바(1995. 9. 15. 선고 93누20627), 이에 의하면 잔여지에 대한 불복은 보상금 증감청구소송에 의하여야 하는 것입니다.

￮ 제소기간, 재판관할

이는 취소소송의 경우와 같습니다.

￮ 입증책임

학설은 입증책임이 민사소송의 일반원칙과 같다는 쪽이 대부분이나, 대법원은 손실보상금의 증감에 있어서 정당한 손실보상금이 재결에서 정한 손실보상금보다 더 많아야 한다는 점에 관한 입증책임은 그와 같은 주장을 하는 원고에게 있다고 판시하였습니다(1997. 11. 28. 선고 96누2255).

￮ 소송물

공익사업에 의하여 동일한 소유자의 수 필지의 토지, 그 지상 건물, 입목 등 지장물과 영업손실, 잔여지 등을 함께 보상하는 경우에 행정소송에 있어서 그 소송물을 어떻게 보느냐가 문제됩니다. 이 문제는 보상항목 상호간에 유용이 가능한가의 문제와 관련이 있습니다.

토지, 지장물 및 영업손실 등 모든 항목의 손실보상은 하나의 재결처분이므로 하나의 소송물로 보아야 한다는 견해(대법원 1998.1.20. 선고 96누12597, 1995.12.8. 선고 95누5561, 1995.9.15. 선고 93누20627), 소유자가 동일하더라도 각 필지별, 물건별, 손실별로 별개의 소송물로 보아야 한다는 견해, 토지의 보상, 지장물의 보상, 잔여지의 보상, 영업손실의 보상 상호 간에는 소송물이 다르다고 보아야 하지만, 위 각 항목 내의 손실보상 사이에는 수용대상 목적물이 여러 개라고 하더라도 하나의 소송물로 보는 견해가 대립하고 있습니다.

￮ 지연손해금

실무적으로 행정소송의 제기시 증액되는 보상금에 대한 지연손해금의 기산일을 잘못 청구하는 경우가 많습니다. 지연손해금의 기산일은 수용의 개시일 다음날입니다. 손실보상금의 지급의무는 수용재결시가 아닌 수용의 개시일부터 발생하므로, 손실보상금에 대한 지연손해금도 수용의 개시일 다음날부터 기산되는 것입니다. 그리고 소송촉진등에관한특례법은 행정소송사건에도 적용되므로, 판결선고일부터는 연2할의 비율에 의한 지연손해금의 지급을 명하는 것이 타당합니다(1992. 9. 14. 선고 91누11254).

￮ 판결제안

이의재결을 거친 후 제기된 보상금 증액청구소송에 있어서 재결에서 정한 보상금액이 정당보상액에 미치지 못한다고 인정될 때 사업시행자에 대하여 어떤 금액의 지급을 명하여야 할 것인지가 문제됩니다. 예를 들어 수용재결시의 보상금이 1억원이고, 이의재결시의 보상금이 1억5천만원인데, 보상금증액청구소송에서는 감정평가를 한 결과 보상금이 1억3천만원이 나온 경우에 어떻게 판결을 하여야 할 것인지가 문제됩니다. 예전처럼 재결주의에 의하면 위의 경우에 원고 청구를 기각하면 그만인데(왜냐하면 이의재결 보상금보다도 낮게 나왔으므로), 현재와 같이 원처분주의를 취할 경우에는 원처분인 수용재결 보상금보다는 많이 나왔으므로 이 경우에 과연 원고 청구를 기각하여야 할 것인지 아니면 1억3천만원의 지급을 하라는 판결을 할 것인지가 문제됩니다. 위의 경우에 원고 청구를 기각하면 이는 원처분주의에 반하는 결과일 뿐만 아니라 소송비용문제에서도 원고가 불이익을 받게 되고, 그렇다고 원고청구를 일부 받아들여 1억3천만원의 지급을 명하게 되면 이 결과는 이의재결 보상금보다도 낮아지므로 불이익변경금지의 원칙에 반하게 되는 결과가 초래됩니다. 이와 관련하여 토지보상법 제86조제1항은 이의재결이 확정되었을 경우에는 민사소송법상의 확정판결과 동일한 효력이 있다고 규정하고 있으므로 이의재결에서 정한 보상금을 초과하는 부분만의 지급을 명하여야 하는 것으로 볼 수 있다는 견해가 있습니다(해설 토지보상법, 한국감정원 2003년2월 간행, 459).

생각건대 위와 같은 경우에도 불이익변경 금지의 원칙은 반드시 적용되어야 한다고 생각합니다. 따라서 위의 경우에는 재판부로서는 석명권을 발동하여 이의재결에서 증액된 보상금이 공탁되었는지를 확인하여 증액된 보상금이 공탁되지 않은 경우에는 이의재결에서 한 감정평가를 받아들여(당연히 법원에서 행한 감정평가결과는 배척하여야 할 것이라 사료한다) 이의재결에서 증액된 보상금의 지급과 그 지연손해금(물론 그 지연손해금은 수용의 시기 다음날이 기산점이 될 것이다)을 명하면 되고, 공탁이 된 경우에는 이미 증액된 보상금이 지급되었으므로 원고 청구를 기각하면는 방법을 제안합니다(물론 이 경우에 대법원 판례에 의하면 수용재결 보상금보다도 증액된 금원의 지급시기는 수용의 개시일까지이므로 이 경우에 최소한 이의재결에서 증액된 금액에 대하여 수용의 개실일까지 지급되지 않음으로 인한 지연손해금의 지급은 명하여야 한다는 견해가 있을 수도 있으나, 토지보상법 제84조제2항은 재결서 정본을 받은 날로부터 30일 이내에 그 증액된 보상금을 지급하도록 하는 특별규정을 두고 있으므로 위 규정을 지킨 이상 지연손해금의 발생은 없는 것으로 볼 수 있다고 생각합니다). 위와 같이 이의재결에서의 감정평가 결과를 채택하면 원처분주의에 위배되는 것도 아닌 것입니다. 왜냐하면 감정평가결과의 채택은 사실심 재판부의 권한인바, 재판부는 비록 법원에서 감정평가를 다시 실시했다고 하더라도 그 결과를 채택하지 않고 이의재결에서 한 감정평가결과를 채택할 수 있는 것이기 때문입니다.

￮ 경과조치

토지보상법 부칙 제8조는 [계속 중인 소송의 피고적격에 관한 경과조치]라는 제목으로 “이 법 시행 당시 법원에 계속 중인 보상금 증감에 관한 소송사건의 피고적격에 있어서는 제85조제2항의 규정에 불구하고 종전의 토지수용법의 규정에 의한다.”라고 규정 하고 있습니다. 즉, 2002. 12. 31.까지 이미 소송이 제기된 경우 피고적격에 있어서는 종전의 토지수용법 제75조의2제2항의 규정을 적용하여 소송제기인이 토지소유자인 경우에는 중앙토지수용위원회와 사업시행자가 각각 피고가 되고, 소송제기인이 사업시행자인 경우에는 중앙토지수용위원회와 토지소유자가 각각 피고가 됩니다.

한편 예를 들어 사업승인 및 고시는 2001. 12. 14. 자로 되었는데, 수용재결은 2003. 1. 21. 자로 되었고, 이에 대한 이의재결은 2003. 8. 26.자로 된 경우, 이에 불복하여 행정소송을 제기하는 경우에 과연 소송의 대상은 수용재결인지 이의재결인지가 문제됩니다. 이에 관하여 토지보상법의 경과조치를 보면 특별한 규정이 없습니다. 생각건대 현행법이 원처분주의를 취하고 있고 특별한 경과조치가 없다면 이 경우에도 원처분이 소송대상이라고 사료합니다. 다만 하급심은 아직도 재결주의에 입각한 듯한 판결을 선고한바 있습니다(수원지방법원 2003. 7. 21. 선고 2003구합5458).

라. 무효 등의 확인소송

무효 등의 확인소송이라고 함은 항고소송 중의 하나로, 행정청의 처분 등의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 소송을 말하는 바(행정소송법4조2호), 수용재결도 행정처분의 하나이므로, 거기에 중대하고 명백한 흠이 있는 경우에는 재결의 무효 등의 확인소송을 제기할 수 있음은 물론입니다. 이러한 무효 확인의 소의 소송의 대상은 당연히 원재결이 된다고 합니다.

대법원은 종래 위와 같은 소는 부적법하다고 하였으나, 전원합의체 판결로서 그 견해를 수정하여 위와 같은 소송이 허용된다고 하였습니다(1993. 1. 19. 선고 91누8050).

이의신청전치주의와 제소기간만이 앞에서 살펴본 취소소송과 다르고 나머지는 취소소송과 동일합니다. 무효 등의 확인소송은 이의신청전치주의가 배제되고(가사 명문규정이 있더라도 이의신청을 거칠 필요가 없습니다), 소 제기기간의 적용을 받지 않습니다

[현진]

유익한 정보 고맙습니다 산의실님