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::: 대학 구조조정의 추진방향 및 과제 :::

송기동 (교육과학기술부 대학선진화과 과장)

	대학 구조조정의 추진방향 및 과제 I. 들어가며  현재 우리나라 고교졸업자의 83.8%(2008년)가 대학에 들어가고 있다. Martin Trow의 고등교육단계 분류에 의할 경우 우리나라 대학교육은 대중화를 넘어 보편화 단계에 놓여 있다고 하겠다. 이러한 우리나라 고등교육의 보편화는 국민들의 높은 교육열로 인한 고등교육에 대한 초과 수요와 이를 해소하기 위한 정부의 고등교육 확대정책에 힘입은 결과이고, 아울러 여기에 저출산으로 인한 학령인구 감소라는 외재적 요인이 더해져서 그 정도가 심화되고 있다. 고등교육의 보편화로 이제 대학을 가고자 하는 사람은 누구나 대학에 갈 수 있는 시대가 되었으나, 대학교육의 질 저하, 학생 미충원으로 인한 경영곤란 대학 출현, 대학생의 기초학력 저하, 인력수급 불일치 등 새로운 문제가 등장하고 있다. 이는 양적 성장 위주의 발전전략으로 인한 교육여건의 부실화와 대학조직의 보수성과 폐쇄성에 기인한 자발적인 노력이 부족했던 결과라고 볼 수 있다. 그러나 이제 대학은 학령인구 감소라는 피할 수 없는 위기에 직면해 있으며, 사회로부터 과감한 구조조정을 요구 받고 있다. 생존을 위해 대학교육 체제를 산업구조 변화에 맞게 적정규모로 조정하고 체질을 개선하는 질적 전환이 시급하다. 정부에서도 대학을 사회에서 필요로 하는 인재를 양성하는 체제로 개편하고 대학교육의 경쟁력이 강화될 수 있도록 국립대학간 통·폐합 및 법인화, 사립대학 경영개선 및 퇴출 등 다양한 구조조정 정책을 추진하고 있다. 여기에서는 고등교육의 여건 변화와 교육과학기술부에서 추진하고 있는 대학 구조조정 추진 내용 및 향후 추진과제에 대해 살펴보고자 한다.  II. 고등교육의 여건  첫째, 18세 학령인구가 급속하게 감소될 전망이다. 2010년 현재 18세 학령인구는 68만여 명이나 2012년 69만여 명으로 최고점을 지난 이후 2021년 47만여 명, 2030년 40만여 명으로 급속하게 줄어들 것으로 추정된다. 현재에 비해 학령인구가 20~30만명 정도 감소하게 된다면 대학재정을 등록금에 의존하는 우리나라 대학들은 심각한 생존의 위기를 맞을 것이며, 현재 우리가 알고 있는 대학 중 상당한 수가 없어지게 될 가능성이 있다. 둘째, 다양한 고등교육 취득 제도의 등장과 교육시장 개방으로 인한 학생모집 경쟁이 심화되고 있다. 정규 고등교육기관의 증가와 더불어 학점은행제, 시간제등록제, 원격대학, 독학학위제 등 학위를 취득할 수 있는 다양한 제도가 활성화되어 있다. 해외 유학을 통한 국내 입학자원의 유출도 크게 증가하고 있다. 2008년 한국인 유학생은 약 22만여 명에 이르는 반면에 국내로 들어오는 외국인 유학생은 6만여 명에 불과한 수준이다. 광양, 송도 등 경제자유구역에 외국교육기관의 설립 또는 유치가 진행 중이며, 외국교육기관의 과실송금이 허용되면 그 수도 증가하게 되어 글로벌 경쟁이 가속화 될 것이다. 셋째, 둔화된 경제성장으로 인해 대학졸업자에 대한 노동시장의 수요가 감소하고 있다. 최근 고용 없는 성장이 지속되고 세계적인 금융위기 속에서 경제여건이 단기가 내에 개선되기 어려운 상황이다. 또한, 기업에서는 전문 직업 능력을 갖춘 인력에 대한 수요는 있지만 재교육에 많은 비용이 소요되는 대학졸업자에 대한 수요는 늘어나지 않고 있다. 지식기반사회에서 고숙련 인력에 대한 수요는 증가할 것이지만, 이것이 양산되는 대학졸업자의 취업 문제를 해결하는 수준에 이르기는 어려울 것이다. 넷째, 취업 후 학자금 대출제도(ICL, 든든장학금) 도입으로 고등교육 정책의 변화가 예상된다. 돈이 없어서 고등교육을 받지 못하는 일이 없도록 해야 한다는 취지에서 2010년부터 동 제도가 획기적으로 도입되었다. 그러나 대출금을 회수하지 못할 경우 발생할 수 있는 재정압박을 우려하여 상환 가능성이 낮은 학생 및 대학을 선별하는 것이 중요한 문제로 대두되고 있다. 앞으로 취업 후 학자금 상환 제도가 고등교육의 질을 관리하는 중요한 기제가 될 가능성이 있으며, 벌써 금년 하반기부터 구조조정이 미흡한 경영부실 대학에 대해서는 취업 후 학자금 대출한도를 제한할 계획이다.  II. 국립대학 구조개혁 추진 내용  국립대학은 사립대학과는 달리 학령인구 감소에 따른 생존의 위기는 아직 덜 느끼고 있는 것 같다. 그렇지만 국립대학은 정부재정지원에 의존하고 있으므로 교육의 수월성과 연구의 경쟁력 제고를 통해 세계적인 경쟁력을 갖춘 대학으로 발전하기 위한 자발적인 노력이 필요하다. 현재 국립대학 운영의 자율성을 제고하고 교육ㆍ연구의 근본적인 개혁 여건을 조성하는 등 낙후된 대학운영시스템을 개편하여 경영기반을 강화하기 위해 법인화, 통·폐합 등의 구조조정을 추진하고 있다.  1. 국립대학 법인화  1987년 처음 논의가 시작된 이래 20년 이상 진전이 없었던 법인화는 2007년 6월에 정부가 “국립대학법인 설립·운영에 관한 법률”을 국회에 제출하였으나 17대 국회의 회기가 만료됨에 따라 자동 폐기 되었다. 이후 개별 대학 법인화를 추진하여 2009년 3월 울산과학기술대학교가 국립대학법인으로 설립되었으며, 현재 서울대학교 법인화법과 시립 인천대학교를 국립대학법인으로 전환하는 법안이 국회에 계류되어 있다. 국립대학 법인화는 국가가 설립·경영하던 국립대학을 법인으로 전환하고, 대학에 조직·인사·재정 운영의 자율성을 부여하고, 교육·연구 역량을 제고할 수 있도록 지원함으로써 대학이 스스로 수립한 중장기 발전전략에 따라 경쟁력을 높일 수 있도록 하기 위한 정책이다. 현재 국립대학은 각종 법령의 적용을 받음으로써 우수한 교원을 자율적으로 채용하기도 어렵고, 스스로 조직을 설립·폐지할 수도 없으며, 재원을 전략분야에 집중하여 투자할 수도 없는 상황이다. 또한 총장 직선제와 교수회 중심의 의사결정체제로 인해 총장이 강력한 리더십을 가지고 대학을 경영해 나가기 어려운 체제이다. 이러한 상황을 개선하기 위해 국립대학 법인화를 통해 총장간선제와 이사회 체제를 도입하고, 국가의 재정지원은 계속하되 대학이 스스로 성과목표를 설정하고 이를 달성할 수 있도록 자율성을 부여할 예정이다. 간선제로 선출된 총장은 구성원의 이해관계에서 벗어나 대학발전전략을 추진할 수 있는 리더십을 보유할 수 있게 될 것이며, 학내외 인사로 구성된(외부인사가 1/2이상) 이사회는 대학 운영에 대한 객관적·발전적 의사결정을 할 수 있는 체제가 될 것이다. 대학은 전략분야에 재원을 집중적으로 투자하고, 학과·학부·단과대학을 사회·경제적 수요에 맞게 재편하며, 우수한 교원을 적극적으로 영입할 수 있게 될 것이다. 이러한 변화는 국립대학들이 경쟁력을 획기적으로 높일 수 있는 계기가 될 것이며, 특히 현재 국회에 계류 중인 서울대학교 법인화법이 제정되면 국립대학 법인화의 모범사례가 될 수 있을 것으로 보인다. 한편, “연합대학 법인화”를 통해 개별적으로 법인화할 여건이 되지 않는 대학들이 동일 권역 내 타 대학들과 연합체를 구성하여 대학간 기능별(교육중심, 연구중심, 특수목적 등) 또는 분야별(이공계, 인문사회계, 상경계 등) 역할 분담과 유사·중복 분야의 재편 등을 추진함으로써 법인화의 기반을 조성하고, 일정기간(3~5년) 내에 법인으로 전환하는 방안을 추진할 계획이다.  2. 국립대학 통·폐합 지속 추진  국립대학 구조개혁 지원사업을 통해 2005년 공주대학교와 천안공업대학의 통합을 시작으로 2009년까지 18개 국립대학을 9개로, 2개 시립대학을 1개로 통합하였으며, 8,768명의 입학정원과 103개의 학과·학부를 감축하였다(’04년 대비 ’09년 기준). 또한, 통·폐합 대학의 교수 1인당 학생 수도 통·폐합 전후 시점을 비교할 때 23.19명에서 21.26명으로 1.93명이 줄어들어 교육여건의 개선 효과도 있었다. 국립대학 통·폐합은 입학정원 감축을 통해 학령인구 감소에 따른 대학 미충원 현상에 대비하고, 지역과 대학의 강점분야로 특성화하여 기업과 사회가 필요로 하는 인력양성 구조로 대학체제의 재편을 유도함으로써 통합대학의 경쟁력을 강화하기 위해 추진하는 정책이다. 2개의 국립대학을 1개로 통합하여, 입학정원을 감축하고 유사·중복학과를 통·폐합하며 특성화분야를 육성함으로써 사회·경제적 수요에 맞는 체제로 전환하게 하는 것이다. 특히, 일반대학과 교육대학의 통합도 추진하고 있는데, 이는 학령인구가 감소하고 있는 상황에서 교육대학을 일반대학의 사범대와 통합하여 초·중등 교육인력 양성대학으로 특화하고, 초등교육 전공자에게도 다양한 학업의 기회를 제공하기 위한 것이다.  3. 국립대학 운영의 효율성 제고   법인화, 통·폐합과 함께 국립대학 재정·회계법 제정, 교원 성과연봉제 및 총액인건비제 도입 등 국립대학을 대상으로 한 제도를 선진적으로 개선하는 것을 추진하고 있다. 국립대학 재정·회계법은 국립대학 재정·회계의 운영에 관한 주요 사항을 심의·의결하는 재정위원회를 설치하여 재정운영의 책임성을 확보하고, 국고회계와 기성회회계를 통합하여 운영하는 교비회계를 두어 재정·회계 운영의 자율성·효율성·투명성을 높이기 위해 제정을 추진하고 있다. 국립대학 교원 성과연봉제는 교원의 교육, 연구, 봉사의 성과(performance)를 평가하고 이를 토대로 연간 보수를 결정하는 보수체제로서 성과와 보수를 연계하여 교원간의 건전한 교육·연구 경쟁을 유도하기 위해 도입을 추진하고 있으며, 국립대학 교원 총액인건비제도는 대학에 대한 정부의 경직된 정원 통제에서 벗어나 개별대학이 교원인건비 총액의 범위 내에서 일정비율의 교원 증원이 가능하도록 하여 대학의 여건에 맞는 정원관리체제를 운영할 수 있도록 하기 위해 도입을 추진하고 있다.  III. 사립대학 구조조정 추진 내용  2004년 이후 사립대학 통ㆍ폐합은 별도의 재정지원 없이 통ㆍ폐합 기준을 완화하는 특례를 통해 이루어졌고, 경영이 어려운 대학보다는 장기적인 발전전략으로서 동일법인내 14개 대학(산업대학)과 전문대학이 7개 대학으로 통ㆍ폐합되었다. 학생 수 감소로 경영곤란에 처한 한계사학에 대한 구조조정은 해산 시 잔여재산을 재산출연자에게 환원해 주는 특례 도입을 위한 입법이 추진되었으나, 사회적 합의 부족으로 무산되어 논의가 진전되지 못했다. 이에 현 정부에 들어와서는 사립대학 통ㆍ폐합을 지속적으로 추진해 나가면서, 사립대학 경영진단 기준을 마련하여 경영부실 대학을 선정하고 해당 대학에 대한 통ㆍ폐합, 정원감축 등 강도 높은 구조조정을 유도하는 정책을 추진하고 있다. 1. 사립대학 경영진단 및 경영부실 사립대학 선정  사립대학 구조조정을 추진하기 위해 2009.4월부터 변호사, 공인회계사, 교육계 인사 등 14명의 관련전문가로 대학선진화위원회를 구성․운영하여 모든 사립대학을 대상으로 경영진단을 실시하고 경영진단에서 교육여건과 성과가 낮은 대학과 외국인 유학생 부실관리 대학, 불법학습장 운영 대학 등을 포함하여 22개 사립대학에 대한 실태조사를 실시하였다. 이를 토대로 대학선진화위원회에서는 2009.12월 경영부실 대학 8개, 경영개선 필요대학 4개, 최근의 자체 구조조정으로 경영개선 여지가 있는 대학 3개, 추후 보완조사 대학 1개, 경영부실이 아닌 대학 6개를 선정하였다. 경영부실 대학에 대해서는 정부의 각종 행ㆍ재정적 지원 대상에서 제외하고, 2011학년도 수시모집 부터 ICL 대출한도를 제한할 계획이다. 또한, 해당 대학에 대해 경영컨설팅을 통해 통․폐합, 합병 등 구조조정을 유도해 나가고, 이러한 노력에도 불구하고 경영개선이 미흡하고 정상적인 학사운영이 불가능한 대학에 대해서는 고등교육법 제62조에 의한 강제폐쇄 등을 통해 2011년까지 구조조정을 완료할 예정이다.  2. 법적ㆍ제도적 기반 마련  첫째, 사립대학간 통ㆍ폐합을 촉진하기 위해서 2009.4월에 「대학 설립ㆍ운영 규정」을 개정하여 2009.12월말까지 한시적으로 적용되던 통·폐합 기준의 적용을 상시화 하였다. 이에 따라 2010년 이후에도 계속 적용될 수 있는 통ㆍ폐합 기준을 마련하고 있다. 통․폐합시 적용될 연차별 교원확보율을 새롭게 마련하고, 교지ㆍ교사ㆍ수익용 기본재산의 개선여부를 판단하는 기준 시점을 2004학년도에서 통ㆍ폐합을 신청하는 날이 속하는 해의 3년 전 학년도로 변경하였다. 또한, 재학생수와 편제정원 중에서 많은 수로 전임교원확보율을 산정하던 것을 양자 중에서 적은 수를 적용할 수 있도록 교원확보율 산정방법 등을 개선하여 통ㆍ폐합 기준을 완화하는 등 사립대학 간에 통ㆍ폐합이 촉진될 수 있도록 관련 제도를 개선하였다. 둘째, 사립대학의 해산을 촉진하기 위해 해산법인의 남은 재산을 공익법인이나 사회복지법인으로 출연을 허용하는 특례 도입을 위해「사립학교법」개정안을 마련하여 국회에 제출하였다. 동 개정안에 따르면 사립대학을 운영하는 법인이 해산하는 경우 남은 재산은 다른 학교법인 또는 기타 교육 사업을 경영하는 자로 귀속하거나 공익법인ㆍ사회복지 법인으로 출연할 수 있게 된다. 이를 통해 사회적 수요가 적은 사립대학을 설치ㆍ경영하는 학교법인은 장학재단, 노인요양시설 등으로 전환하여 공익적인 역할을 유지할 수 있다. 고등학교 이하 학교법인과 유사하게 경영이 어려운 사립대학 법인이 해산할 경우 재산출연자에게 남은 재산을 환원해 주는 것이 필요하다는 의견도 있으나, 대학은 재산의 규모가 크고 재산 환원이 사립대학 설립자 등에 대한 특혜로 인식되어 사회적 논란이 초래될 것이므로 이 문제에 대해서는 각계의 다양한 의견수렴을 통해 사회적 합의를 도출한 후 추진하는 것이 바람직할 것이다.  3. 경영컨설팅을 통한 구조조정 유도  학생 수 감소에 따라 이제는 대학의 규모를 줄이고 민간 경영기법을 도입하는 등 대학을 구조조정하고 경영역량을 강화해야 하는 시기가 되었다. 유사학과 통ㆍ폐합, 교육과정 개편, 미충원 정원 감축 등 대학운영 효율성을 제고하기 위한 경영개선이 필요하며, 독자적 경영이 어려운 대학은 통ㆍ폐합, 합병, 해산 등의 과감한 구조조정 노력이 요구된다. 그러나 대학 구조조정은 불가피하게 학내 구성원, 지역사회 등 이해집단간의 갈등을 야기하게 되어 자발적인 구조조정이 쉽게 이루어지지 않고 있으며, 자체 역량부족 등으로 구조조정 방향에 대한 의사결정도 쉽지 않다. 이에 정부에서는 대학과 긴밀한 협의를 통해 대학의 경영 상태를 진단ㆍ분석하고 이를 토대로 구조조정 방향과 구체적인 실행계획을 제시하고, 필요시 구조조정 계획의 이행까지 지원하는 경영컨설팅 지원사업을 추진할 계획이다. 2010년에는 60억원의 예산을 확보하여 약 30여개 대학을 대상으로 경영컨설팅을 실시하여 대학에서 적용 가능한 다양한 모범사례를 창출ㆍ확산하여 대학 구조조정이 활성화 될 수 유도해 나갈 계획이다.  IV. 향후 구조조정 정책방향 및 과제  우리나라 대학의 구조조정은 대학교육에 대한 수요가 경제성에 기반을 둔 합리적 선택뿐만 아니라 비경제적인 사회적 수요가 함께 존재하기 때문에 단기간 내에 개선되기는 어렵다고 본다. 1996년부터 교육개혁의 일환으로 대학정원과 대학설립이 자율화되었기 때문에 정부에서 강제적으로 대학의 정원을 감축하거나 학교를 폐쇄시켜 정원규모를 적정 수준으로 조정하는 것도 어려운 상황이다. 정부에서 운영하는 국립대학조차 대학 구성원의 이해와 자발적인 참여 없이는 성공적인 구조조정을 추진하기가 어려운 상황이다. 이에 따라, 대학의 구조조정은 원칙적으로 대학의 자율에 맡겨 시장기제로 이루어지도록 해야 할 것이다. 정부는 전체적인 대학 구조조정의 방향을 제시하고, 대학들이 자발적으로 참여할 수 있도록 행ㆍ재정적 또는 제도적으로 지원하는 역할을 해야 할 것이다. 또한 시장기제에 의한 자율적 구조조정을 저해하는 각종 규제를 완화하고 정보공시와 평가인증을 통해 대학의 교육여건과 질에 대한 정보를 수요자에게 알리고 재정지원방식 변경 등을 통해 자율과 경쟁에 의해 자발적 구조조정이 촉진될 수 있는 여건을 조성하는 것도 정부가 해야 할 일이다.  그러나 자율적 구조조정은 장시간이 소요되는 단점이 있으므로 단기적으로는 우수 사례 창출차원에서 정부의 주도하에 행ㆍ재정적 조치를 통해 적극적인 구조조정을 유도하는 것도 필요하다. 특히, 자율적 구조조정 유도에도 불구하고 경영이 부실한 대학에 대해서는 학생의 학습권 보호 및 고등교육의 부실화를 방지하는 차원에서 각종 행ㆍ재정적 지원 중단, 취업 후 학자금 상환 제도(ICL) 대출한도 제한 등을 통해 구조조정이 촉진될 수 있도록 해 나갈 것이다. 대학 구조조정 여건 조성의 일환으로 2008. 12월 대학정보공시제가 시행되었고, 2009. 12월에 대학알리미사이트(http://www.academyinfo.go.kr) 내 “대학경쟁력 알림”을 통해 대학의 교육여건과 성과를 나타내는 주요 지표를 신호등 체계로 제공하여 학생 및 학부모의 선택권을 강화하고 있다. 대학교육의 질 관리를 위해 2010년부터 실시되는 자체 평가와 대학 평가인증제를 구조조정과 연계하여 일정 기준에 미달하는 대학에 대해서는 그 결과를 외부에 알리고 각종 행ㆍ재정적 지원에 반영하여 자율적 구조조정을 유도해 나갈 계획이다. 이와 더불어, 원활한 대학 구조조정 추진과 이를 통한 대학교육의 질적 수준 제고를 위해서는 다음의 과제에 대한 검토도 필요하다.  첫째, 비합리적인 대학에 대한 선호를 줄일 수 있는 대안적인 교육시스템이 구축되어야 한다. 최근 정부에서 추진하는 마이스터고를 집중 육성하여 학문적인 길로 진로를 선택하지 않는 학생들은 대학에 가는 대신 전문적인 직업교육을 받은 후 바로 사회로 진출할 수 있도록 해야 한다. 또한, 무분별한 4년제 대학 선호를 줄이기 위해서는 실무중심의 경쟁력 있는 전문대학의 집중 육성도 필요하다. 둘째, 대학의 생존전략으로서 대학 유형별 기능과 역할의 재조정 및 차별화가 필요하다. 현재 고등교육기관의 숫자는 많지만 국립대학과 사립대학간, 대학과 전문대학간 기능이 중복되고 또한 많은 대학의 수준과 운영형태가 비슷한 실정이다. 교육기관별로 다양성을 갖지 못해 경쟁력도 낮으며 수요자의 다양한 요구도 충족하지 못하고 있다. 셋째, 대학 구조조정을 촉진하고 교육의 질 제고를 위해서는 대학재정의 증대가 필요하다. 우리나라 고등교육의 질이 낮은 것은 구조조정 미흡도 있지만 절대적인 투자부족도 원인이다. 따라서 대학의 기능을 개편하고 구조조정을 추진하는 과정에서 교육내실화를 위한 재정투자도 병행해야 구조조정의 효과가 상승될 수 있을 것이다. 또한, 영국과 같이 대학 구조조정을 효율적이고 안정적으로 추진하기 위해서는 구조조정기금을 조성하는 방안도 검토될 필요가 있다. 21세기 지식기반사회의 도래로 지식과 기술을 갖춘 인력에 대한 수요가 증가하고 있으며, 지식생산자로서 대학의 역할이 중요해지고 있다. 우리의 경우 고등교육의 양적 규모에 비해 질적 수준이 취약하며 운영시스템도 개선해야 하는 과제가 있으나, 고등교육에 대한 저변이 넓고 인프라가 어느 정도 튼튼하다는 것은 큰 장점으로 볼 수 있다. 따라서 현재 추진 중인 대학 구조조정을 단지 입학정원을 줄이고 경쟁력이 낮은 대학 몇 개를 퇴출시키데 한정하지 말고, 생태환경ㆍ운영시스템ㆍ조직문화ㆍ구성원의 인식 등 대학 전반을 선진화할 수 있는 기회로 삼아, 우리 대학이 미래 사회에 필요한 창의적인 인재를 양성하고 세계적인 교육ㆍ연구 경쟁력을 갖출 수 있도록 적극적으로 지원해야 할 것이다

[이선우]

어느 정도 공감합니다.