복지국가는 해체되는가? (폴 피어슨)

[스푸너]

예전에 연구소의 윤재웅 연구원이 썼던 이 책의 소개글을 올려봅니다. 참조바랍니다.

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  금융, 산업, 재정 분야의 변화를 야기한 세계화는 우리 사회에 많은 변화를 가져다 주었다. 거시적으로는 국가의 기능과 역할, 기업들의 경영전략, 사회제도의 운영에서부터 미시적으로는 고용, 노사관계, 가계활동에 이르기까지 그 파급효과가 미치지 않은 곳이 없을 정도이다.

  세계화는 각 분야에 새로운 논란을 야기시켰는데, 그 중 하나가 복지국가에 관한 문제이다. 세계화에 따른 글로벌 경쟁 속에서 노동유연성과 시장효율성을 내세우며 공공부문과 사회지출 분야의 국가 개입을 대폭적으로 축소해야 한다는 주장에서부터, 유럽과는 달리 제대로 된 복지국가를 경험한 적이 없는 상태에서 복지 축소는 어불성설이며 경쟁적 시장사회에서야말로 사회보장제도와 복지시설이 확충되어야 할 때라는 주장에 이르기까지 다양한 견해가 존재한다. 실제로 정치경제적 영역에서 각자의 주장을 관철시키기 위한 치열한 힘겨루기가 진행되고 있다. 이 같은 힘겨루기는 복지정책의 시행과정에 많은 영향을 미침으로써 당초의 정책의도와는 다른 결과들을 양산하기도 한다. 이처럼 복지정책이 어떻게 정치경제적 이해관계자들로부터 영향을 받아 정책결과에 변화를 가져오는지를 논한 책이 폴 피어슨(Paul Pierson)의 『복지국가는 해체되는가 (Dismantling the Welfare State?)』이다. 국내에서는 『복지국가는 해체되는가』(성균관대학교 출판부, 2006.5, 박시종 옳김, 471pp, 20,000원) 라는 제목으로 번역 소개되어 있다.

  피어슨 교수는 1989년부터 2004년까지 미국 하버드대학 정치학과 교수를 역임한 후 2004년부터 캘리포니아 버클리대학의 정치학 교수로 재직 중에 있다. 그는 1994년에 자신의 박사학위 논문을 바탕으로 상기 저서를 처음 집필하였는데, 이 책으로 그는 1994년 미국정치학회가 주는 올해의 최고저술상을 수상했다. 그런가 하면, 2000년에 발표한 논문 “경로 의존성, 수익의 증가 및 정치학 연구(Path Dependence, Increasing Returns, and the Study of Politics)”는 미국정치학리뷰지가 출판한 올해의 최고논문상으로 선정되기도 했다.

  그는 『복지국가는 해체되는가』라는 책에서 정책과 제도 자체도 중요하지만 그것을 둘러싼 이해관계의 동학이 정책의 설계에서부터 최종 결과에 이르기까지 결정적인 영향을 끼친다는 사실을 제시한다. 특히 보수주의 혁명이라고 일컬어지는 미국의 레이건 정부와 영국 대처정부 시기의 복지국가를 둘러싼 정책시행과 갈등에 대한 분석을 통해, 복지국가를 축소하고자 했던 본래의 의도가 왜 현실정치에서 실패하였거나 미미한 결과밖에 낳지 못했는지를 설명하고 있다. 그리고 납세자와 복지수혜자의 이해관계가 얽혀있는 복지정책을 시행함에 있어 이들의 반응과 반발을 세밀하게 고려하지 않는다면, 애초의 정책의도가 무력해지거나 엉뚱한 결과를 낳을 수 있음을 밝힌다.

   복지국가 축소를 지향하든 확대를 지향하든, 이 책은 그러한 정책의 실행과정에서 현실적으로 어떤 문제가 도사리고 있는지를 보여주며, 그런 문제가 정책과 제도만큼이나 중요하다는 사실을 역사적 사례와 정책분석을 통해 제시하고 있는 것이다.

  이 책의 내용을 좀 더 자세히 소개해보기로 하자. 먼저 피어슨은 미국의 레이건 정부와 영국의 대처 정부 기간 동안에 나타난 복지국가의 변화양상에 대해 설명하고 있다. 통념적으로 복지국가의 황금기인 60~70년대에는 포드주의적 생산체제 아래 완전고용과 케인즈적 경제정책이 시행되었다. 그러나, 포드주의적 생산체제의 붕괴와 노조의 약화, 복지 과잉으로 인한 경제적 폐해가 심화된 80년대에 신자유주의 정책을 전면화한 레이건과 대처 정부 시기에는 복지정책의 대폭적인 축소와 사회지출 삭감을 경험했을 것이라고 흔히들 생각한다.

  하지만 실제 현실은 그와 달랐다. 미국과 영국의 복지정책과 예산은 극히 제한적인 범위 내에서만 축소되었을 뿐 대부분 원래의 복지시스템 구조를 유지하였다. 오히려 근로소득보전세제(EITC)나 공공사회지출 분야는 증가되었던 것이다. 저자는 이러한 현상에 대해 다음과 같이 질문하여 논의를 시작한다. “왜 복지국가의 경제기반과 옹호세력들이 분열되어 있는 상황에서 복지개혁을 향한 강한 정책의지가 있는 레이건과 대처 정부의 복지국가 축소 노력이 제한적인 효과 밖에 거두지 못했는가?’

  이 질문에 대한 저자의 주장은 매우 흥미롭다. 복지국가의 약화 및 축소를 설명한 기존의 이론들은 잘못된 가정에 입각해 있는데, 그 대표적인 예가 복지국가 팽창의 주요 논거로 제시되고 있는 권력자원 이론이다. 이 이론에 따르면, 복지정책의 혜택을 보고 있는 노동계급과 노동자 정당이 조직화를 통해 복지국가의 성장과 발전에 기초를 제공했다고 한다. 하지만, 70년대 후반부터 복지국가의 권력기반이 잠식되고 분열됨에 따라 복지국가도 쇠퇴의 길을 도정할 수밖에 없다고 주장한다. 그러나 이 이론은 복지국가 권력기반이 와해된 레이건과 대처 시기에도 복지국가의 위상이 변화되지 않았다는 사실을 설명하지 못한다.

  이에 대해 저자는 복지국가 축소는 단순히 팽창에 대한 반작용 현상(mirror image)이 아니라고 주장한다. 즉 복지국가의 팽창과 축소는 같은 메커니즘으로 이루어지는 과정이 아니라는 것이다. 팽창에 비해 축소의 정치는 상대적으로 훨씬 복잡하고 까다로운 정치적 과정을 거친다는 것이다. 그렇다면 구체적으로 어떤 측면에서 복지국가의 축소와 팽창 과정이 다른가?

  저자에 따르면, 복지 급여와 혜택은 집중적이고 직접적인 방식으로 제공되지만 그 비용은 대부분 분산적이고 간접적인 방식으로 부과하기 때문에 유권자들이 복지 혜택보다는 비용부담에 더 민감하게 반응하는 경향을 보인다는 것이다. 이로 인해 축소의 정치는 신뢰 획득의 게임이 아니라 비난 회피의 게임이 된다고 설명한다. 즉 특정 유권자 집단에게 산발적이고 불확실한 이득을 주는 대가로 구체적인 손실을 감수하도록 하는 축소의 정치는 선거의 불리함이라는 커다란 정치적 부담을 감수해야 한다는 것이다. 그로 인해 정치인들이 표면적으로는 복지국가의 축소를 외쳐도 의회와 여론의 비판, 정책집행 과정의 장애 등으로 인해 실제로는 축소의 정치를 강하게 추진할 유인을 상실한다고 설명한다.

  이러한 어려움에도 불구하고, 레이건 정부와 대처 정부는 복지국가의 폐해와 물가상승, 실업증가와 같은 현실적인 문제를 해결하기 위해 축소의 정치를 내세워 그것을 둘러싼 갈등을 조절하는데 초점을 맞추었다. 그렇다면 레이건과 대처 정부는 축소의 정치가 초래하는 정치적 어려움을 어떻게 극복하고 자신의 이념을 실현하고자 했는가?

  저자는 축소 옹호자들이 정치적 저항을 최소화하기 위해 눈 가리기(obfuscation) 전략, 분할(division) 전략, 보상(compensation) 전략을 사용한다고 지적하고 있다. 이는 저자의 통찰력을 보여주는 이 책의 가장 독특한 부분으로, 기존 연구들과의 차별성을 나타내는 부분이라고 할 수 있다. 즉 기존의 복지정치에 관한 대다수의 문헌들이 특정한 정책, 제도, 구조와 같은 정태적인 요인에 입각해 정책의 시행과정 및 결과를 분석한 반면, 이 책에서는 복지정치를 둘러싼 정치경제적 이해관계의 득실과 동학이 정책의 설계에서부터 최종 결과에 이르기까지 결정적인 영향을 미친다는 점에 주목하여 복지국가에 관한 동태적인 분석을 시도한 것이다.

  먼저 눈 가리기 전략에 대해 살펴보자. 흔히 유권자들은 정치인들에게 보상이나 처벌을 하는데 있어, 특정 정책과 정치인을 연결시키는 인과고리를 만든다고 알려져 있다. 특히 복지국가 축소와 같이 손실에 강조점이 있는 경우 유권자들은 자신에게 가해지는 불이익의 근원이 되는 원흉(특정 정치인 혹은 정당)을 찾고자 혈안이 되기 마련이다. 이를 방어하기 위해 눈 가리기 전략이 동원되는데, 눈 가리기 전략이란 공공정책과 그것이 산출하는 부정적 결과 사이의 인과관계를 알아차리기 어렵게 만드는 것을 말한다. 예를 들어 직접세를 인상하는 것보다는 간접세를 인상하는 것이 정책과 부정적 결과 사이의 인과관계를 모호하게 만들듯이, 사회복지정책에 있어서도 개별 프로그램을 직접적으로 축소 폐지하는 것보다는 사회서비스지급 프로그램의 물가연동조항만을 살짝 삭제함으로써 복지급여의 실질적 가치를 떨어뜨리는 방식을 취하는 것이다. 이로써 복지정책과 부정적 결과 사이의 인과관계를 모호하게 만든다는 것이다. 

  그런가 하면, 눈가리기 전략은 분산화를 통한 책임 떠넘기기 방식으로도 추진된다. 이는 내각제와 중앙집권적인 정치구조를 가진 영국에서보다는 연방제와 분산적인 행정권한 구조를 가진 미국에서 더 자주 사용되는 방법이다. 복지프로그램 축소를 추진하는 정부는 자신에게 돌아올 정치적 비난을 회피하기 위해 복지정책에 대한 권한을 지방정부로 이전해버리는 것이다. 그 결과 주정부와 각 소위원회들의 복잡한 행정구조로 인해 직접적인 책임소재가 불분명해지고 이에 따라 정치적 저항도 약화된다. 지역경제 활성화를 위해 기업유치에 전념하고 있는 지방정부로서는 복지정책을 위한 증세 여력과 인센티브가 없다. 이로써 자연스럽게 지방정부로 책임이 전가되고, 유권자들은 누가 자신에게 불이익을 가했는지 알지 못하게 되어 정치적 저항도 완화되게 된다.

  두 번째 전략인 분할 전략은 특정 정책에 대한 조직적 반대가 예상될 경우 그 반대세력을 소득수준, 연령, 성별 등으로 분리하여 차별화함으로써 조직적 반대를 와해시키는 것을 말한다. 즉 특정 복지프로그램의 수급자격 요건을 강화하여 수급자를 분할시키고, 동일한 이해관계를 갖지 못하도록 정책을 설계하는 것이다. 이런 전략은 주택정책이나 메디케어의 축소에서 잘 나타난다.

  마지막으로, 보상전략은 축소정책으로 불이익이 돌아가는 피해자에게 복지 총비용이 증가하지 않는 범위 내에서 경제적 보상을 제공함으로써 그들의 정치적 반대를 누그러뜨리는 것을 말한다. 영국의 대처 정부에서 그랬듯이, 공공부문의 복지프로그램 축소를 민간 부문의 대안들로 전환시키면서 공공 부문의 축소로 인한 불이익을 수급권자들이 감수할 수 있도록 만드는 것이다.

  그렇다면 이제까지 설명한 바와 같이 복지국가의 축소 정치에 수반되는 정치적 위험을 회피하기 위해 레이건과 대처 정부에서 사용된 세 가지 전략은 성공했을까? 저자는 이에 대해 신제도주의적 관점에서 성공하지 못했다고 답한다. 앞서 지적한 권력자원론은 축소 정치의 동학을 설명하지 못하는 문제점이 있으며, 기존의 제도주의는 제도 결정론적 경향을 보이는 문제점이 있다. 신제도주의는 이러한 문제점들을 극복하기 위해 도입되었는데, 제도 자체뿐만 아니라 그 제도로 인해 형성된 이익집단과 정치지형의 변화의 고착효과를 고려하고 그것이 다시 제도와 행위자들에게 영향을 주는 측면을 고려하는 접근법이라고 할 수 있다.

  저자는 이들 국가에서 복지 프로그램의 일부 삭감이 있었다는 사실은 부인할 수 없지만 보수주의 혁명이나 복지국가의 붕괴를 운운할 정도는 결코 아니며, 축소정치의 성공여부를 일괄적으로 평가할 수 있다기보다는 레이건과 대처 정부가 가지고 있는 정치적 역량, 권력자원, 정치체제 구조에 따라 프로그램별로 상이한 결과가 나타나고, 심지어 같은 정책 분야에서도 커다란 차이가 있음을 밝히고 있다.

  저자는 레이건과 대처 정부시기의 복지국가의 수준을 평가하기 위해 계량화가 가능한 공공지출비용 비교가 필요하다는 점을 인정한다. 하지만 이러한 비교는 양적인 변화만 보여줄 뿐, 복지국가 해체를 둘러싼 다양한 정책적 제약과 질적인 변화를 감지할 수 없기 때문에 복지국가 변화에 대한 피상적인 이해밖에 제공하지 못한다고 지적한다. 설령 사회지출이 증가했을지라도 공공서비스를 활용하는 정도, 자산조사 급여에 의존하는 정도, 조세의 누진성 정도, 지위집단에 따라 수혜자들을 분절화하는 정도 등과 같이 프로그램의 질적 내용이 악화되었다면 장기적인 복지수준은 필연적으로 축소된다는 것이다. 나아가 축소 옹호자들의 적자예산 문제나 예산편성의 한계와 같은 체계적인 축소 주장도 고려해야 하는데, 그들은 이를 통해 복지 프로그램 축소의 정책적 돌출성을 최소화함으로써 그로 인한 부정적 효과와 정치적 저항을 완화시키려 하기 때문이다.

  이상의 분석결과를 바탕으로 저자는 장단기적 요인 즉 개별 프로그램과 그 프로그램들 간의 상쇄적 측면, 그리고 체계적 구조변화를 고려해 보았을 때에 보수주의 정부의 복지국가 축소정책은 성공하지 못한 것으로 평가한다. 그리고 이러한 축소 정치가 실패한 까닭은 축소 개혁안에 수반되는 과다한 정치비용 때문임을 밝혀낸다. 즉 정치적 책임을 회피하고자 했던 레이건과 대처 정부의 전략은 결과적으로 수많은 반대급부를 양산해냈다는 것이다. 심지어는 의회뿐만 아니라 행정부 내에서도 균열을 야기했다는 것이다. 각종 복지프로그램의 이해관계 집단들이 네트워크를 구성해서 기존의 노동조직과 노동정당의 힘을 대체하고 있는 가운데, 이들이 다원화되고 분절화된 행정부의 정책결정 과정에 효과적으로 영향을 미칠 수 있게 됨에 따라 축소정책의 정치적 비용을 극적으로 증가시켰다는 것이다. 더욱이 보수주의 정권이 복지프로그램을 축소 또는 대체코자 실시했던 정책들이 기존의 복지 프로그램보다 더욱 많은 비용이 들어갔거나 심지어는 관료화의 심화와 노동유인 악화를 초래하였다고 한다.

  흔히 민영화와 복지국가 축소가 작은 정부를 통해 예산을 절감시킨다고 생각되기 쉽지만, 정책의 시행 및 운용에 있어서는 그 반대의 결과가 발생하기 쉽다. 예를 들어 보수주의 정부가 느슨한 복지프로그램을 축소하기 위해서는 엄격한 표적화와 자산조사가 이루어져야 한다. 그런데, 자산조사가 일정 수준을 넘어서게 되면 관료화를 탈피하겠다는 원래의 의도와는 달리 관리행정의 다층적 중첩화를 낳게 되고 수급권자들의 노동유인도 악화시키는 폐해를 낳게 된다. 또, 대처 정부의 국민건강서비스(NHS) 민영화 개혁에서 볼 수 있듯이, 이를 위한 조세공제 혜택은 정부에게 막대한 비용을 전가시켰다. 민영화로 인한 기존 수급권자의 불만을 정부가 조세공제 혜택 제공으로 고스란히 떠안게 되어 결과적으로 정부의 공공부문 자원투입을 지속하게 만들었다고 한다.

  이상에서, 저자는 복지국가 축소의 정치가 현실의 정치적 맥락 속에서 어떻게 이루어지는지를 보여주고 있다. 복지 축소를 둘러싼 정치행위자와 이해당사자들간의 상호작용과 전략적 행위가 정책의 본래 취지를 어떻게 무력화시키고 왜곡시킴으로써 현실을 주조해 가는지를 설득력 있게 제시하고 있다.

  저자의 이러한 주장은 우리에게 무엇을 의미하는가? 한국은 세계화와 민주화의 동시적 진행이 야기하는 갈등을 공공성에 기반한 시장친화적 제도의 확립으로 해소해야 하는 상황에 직면해 있다. 세계화를 통한 경제성장이 그 낙리효과(trickle-down effects)에 의해 빈곤감소와 복지증진을 자연스럽게 가져온다는 일부의 주장은 한국의 경우를 포함한 전세계적인 실증연구 결과 그리 신빙성 있는 주장이 아닌 것으로 판명되었다.[2] 세계화 속에서 경쟁력 강화와 노동유연성이 복지국가를 떠받치는 필수불가결한 조건이 되었다는 주장과 함께, 개방을 통한 성장을 위해서는 복지적 기반이 마련되어야 한다는 주장도 설득력을 얻고 있다.

  이 책이 우리에게 말하고자 하는 바는, 공공성에 기반한 시장친화적 제도를 실행해 나가는데 있어 정책과 제도 자체뿐만 아니라 그것을 둘러싼 정치적 과정과 이해관계에 대한 명확한 고려가 반드시 필요하다는 사실이다. 그러한 고려를 통해서 섬세한 정책 설계와 비용효율적인 정책시행을 가능하게 할 것이다. 만약 그러한 고려가 없다면 정책은 본래의 목적을 달성하지 못하거나, 당초 의도와는 정반대의 결과를 낳을 수도 있다. 이는 정치적 영역에서 복지정치에 대한 제도설계와 시행이 지금 우리가 생각하는 것보다 훨씬 지난한 노력과 시간을 요구하게 될지도 모른다는 것을 의미한다. 하지만 민주주의는 바로 이러한 과정을 거치면서 성숙되어 가는 것이며, 최선은 아닐 수 있지만 모두가 수긍할 수 있는 결과를 만들어 나가기 위해 노력해야 하는 것이 더 중요한 과제가 아닐지 자문해 본다.

[격암]

잘읽었습니다. 한가지 느낀 점이라면 시스템이 필요이상으로 복잡해지지 않도록 누더기 개혁을 하지 말하야 한다는 점입니다. 한번 정책이 들어서면 단순화가 어려워져서 결국 복잡한 시스템에서 잘 적응하는 기득권이 시스템의 본래 목적과는 다른 결과가 나오게 할수도 있겠지요.

[바그다드카페]

머리에 잘 안들어오네요.... ^^