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1. 미국 연금제도의 전반적인 특성
1) 제도의 특성
미국의 공적연금제도(OASDI)는 가장 규모가 큰 연방단위의 사회보장 프로그램으로서 미국 사회보장 제도의 근간을 이루고 있다.
대부분의 사회복지 서비스와 실업보험, 산재보험 등이 기업단위 혹은 지방정부 단위로 제공이 되고 있으며 공적 의료보험체계가
발달되어 있지 못하고 있는 상황에서 OASDI는 공적사회보장제도의 유일한 보루라고 볼 수 있다.
이 제도는 1935년 도입 이후 2001년 현재까지 큰 틀에의 변화없이 계속 되었으나 약 7,400만명의 베이비 붐 세대의 연금수급 시점이
다가오면서 제도에 대한 위기론이 증폭되고 있는 상황이다.
2) 연금제도의 약사
▣ 1935년 사회보장법(Social Security Act) 실시
▣ 1939년 퇴직노동자의 부양가족, 유족을 위한 급여 도입
▣ 1956년 장애연금 도입
▣ 1958년 장애근로자의 부양가족·유족을 위한 연금을 추가
▣ 1972년 소비자물가지수(CPI)에 대한 급여연동 방식 도입
▣ 1983년 연금급여의 물가연동 방식 조정을 통한 급여인하 및 연금수급개시연령을 상향조정
미국의 공적연금 제도는 1935년 사회보장법(Social Security Act)에서 비롯되었다. 대공황으로 인한 빈곤의 만연은 개인주의적인
사회원리를 중시하는 미국 사회에서 빈곤이 개인의 결함이 아닌 사회적 위험(Social Risks)으로서 사회적 연대를 통해 해결해야
한다는 자각을 불러일으켰다. 또한 이 시기 노인단체, 실업자단체, 노동조합 등이 사회보장제도 도입을 지지하고 나선 것도 중요한
요인이 되었다.
OASDI 제도는 시행 초기에는 적립방식을 채택하고 있었으며 급여를 퇴직자의 노령연금에만 한정하고 있었다.
이후 1939년에는 퇴직노동자의 부양가족, 유족을 위한 급여, 1956년에는 장애연금, 그리고 1958년에는 장애근로자의 부양가족·
유족을 위한 연금을 추가하였다. 또한, 부담경감을 요구하는 노동조합 등의 다양한 견해를 충분히 고려하여 기존의 적립방식에서
부과방식으로 전환하였다.
1970년대 후반에는 높은 인플레이션과 이를 따르지 못하는 임금상승률로 인해 다른 여러 나라와 마찬가지로 공적연금 보유금이
위험한 수준으로 하락하면서 1981년 레이건 대통령은 재정적자 문제를 해결하기 위하여 공화당 출신의 경제학자인
Alan Greenspan을 위원장으로 국가사회보장개혁위원회(National Commission on Social Security Reform)를 구성하였다.
이들이 채택한 1983년의 수정안의 주요내용은
첫째, 소비자 물가지수에 의한 자동적인 사회보장급여의 증가(COLA)를 6개월간 연기.
둘째, 소비자물가지수와 임금인상지수중 낮은 지수에 맞추어 기초 급여액을 조정.
셋째, 사회보장급여에 소득세를 부과.
넷째, 2003년부터 퇴직연령을 65세에서 67세로 연장하였다.
다섯째, 조기퇴직 급여의 인하 등이었다.
이후 공적연금 개혁, 특히 개인계정 도입을 둘러싼 논의가 계속 제기되었으나 기존연금제도를 유지하자는 견해와 팽팽한 대립을
보이면서 1996년 사회보장자문위원회는 어느 한쪽으로 결론을 내지 못하고 부분수정안(Maintenance of Benefit), 개인계정안(Individual Account), 개인별보장계정안(Personal Security Account)의 3가지 대안을 제시하였다. 연금개혁을 공약으로 내건
부시 행정부 출범 이후, 향후 미국의 공적연금제도에 어떤 식으로든 변화가 있을 것이 예상된다.
2. 연금제도의 내용
1) 연금체계
미국의 공적연금제도로는 연방사회보장연금제도{노령·유족·장해보험(Old Age, Survivors and Disability Insurance : OASDI)},
철도직원퇴직제도, 구연방공무원퇴직제도, 주 및 지방공무원 퇴직제도, 퇴역군인연금제도가 있는데, OASDI를 제외한 다른 제도는
직종별 제도로서 그 규모가 캘리포니아 등의 일부 주정부 프로그램을 제외하고는 그리 크지 않다. 특히 1984년 이후 고용된 주 및
지방공무원들은 OASDI에 가입하도록 하고 있다. 가장 보편적인 것은 OASDI라고 할 수 있다. OASDI 제도는 단층체계로서
확정급여방식으로 운영된다.
2) 미국 공적연금제도의 구체적인 내용
① 대상 포괄
OASDI는 소득요건에 관계없이 전국민을 대상으로 하는 것이 아니라 일정한 소득이 있는 피용자와 자영자만을 대상으로 하고 있다. 이러한 소득요건을 충족하지 못하는 자는 소득부조(Supplemental Security Income : SSI)로 별도 구제를 받는다.
적용범위를 좀 더 구체적으로 살펴보면 OASDI는 일정액(1994년에는 연액 $2,520) 이상의 근로소득이 있는 민간기업의 피용자,
연수(年收) $400 이상의 자영업자 그리고 1984년 이후에 임용된 연방정부 공무원 및 의회직원, 연방의원, 연방재판소 판사 등을
당연 적용대상으로 하고 있고, 독자적인 퇴직연금 제도를 운영하고 있는 주 및 지방정부의 공무원은 당해주 및 지방정부와
연방정부간 합의에 따라 임의 적용대상이 된다.
이들 당연 적용대상자와 임의 적용대상자가 전 취업자의 95%를 포괄하고 있고, 임시고용 등의 농장노동자와 가내노동자,
연간소득이 $400에 미달되는 자영업자 등, 이들은 OASDI와는 별도로 보충적 SSI제도의 적용을 받는 사람들은 약 5%를 차지한다.
② 재원
OASDI는 기본적으로 부과방식을 채택하고 있기 때문에 당해년에 수급권자에게 지급되는 연금을 당해연도의 사회보장 수입금으로
충당하지만, 1983년 사회보장법 개정에서 고소득자의 경우 사회보장 연금액의 절반에 소득세를 부과하여 OASDI신탁기금으로
활용하는 점에서 완전한 부과방식이 아닌 수정부과방식이라고 할 수 있다.
사회보장세는 OASDI 뿐만 아니라 Medicare를 위한 재원으로도 활용되는데, 피용자·사용자는 연 소득 $80,400을 상한으로 하여
소득의 6.2%를 각각 부담하고, 자영자는 피용자와 동일 연 소득 상한으로 하여 12.4%전부를 본인이 부담한다. 미국의 OASDI제도에
대한 기여액의 변화추이는 아래 <표 V-1>과 같다.
<표 V-1> 미국 연금보험료율의 추이
연 도
노령유족장애보험(OASDI)
피용자
자영자
1937 - 1949
2.0
-
1950
3.0
-
1951 - 1953
3.0
2.25
1954 - 1956
4.0
3.0
1960 - 1961
6.0
4.5
1962
6.25
4.7
1963 - 1965
7.25
5.4
1970
8.4
6.3
1975
9.9
7.0
1980
10.16
7.05
1985
11.4
11.4
1990 - 현재
12.4
12.4
③ 연금급여
OASDI는 기본적으로 수급권자에게 해당 사유 발생시 일정 수급요건을 충족한 자에게 노령연금, 장애연금, 유족연금, 가족연금,
사망일시금을 지급한다.
a. 노령연금
노령연금은 일정액 이상의 근로소득이 있고, 10년(40quaters) 이상 가입한 자가 퇴직하여 지급개시 연령인 65세(2003년 이후
2027년까지 67세로 연장)에 달했을 때 지급된다. 이 때 급여액은 가입기간 중 평균소득에 기초하여 산정되는데 이 때 소득이
가장 낮았던 5년간의 소득은 제외된다.
완전 가입자격을 갖춘 자가 62세에 도달한 경우에는 조기노령연금을 수급할 수 있는데, 수급연령에 따라 차등 지급(62세의 경우
기본 연금월액의 80%)된다. 한편 급여액에 최저수준 제한은 없고, 최대액은 1999년 현재 $1,373이다. 한편 65세에서 69세 사이에
연금수급을 늦추는 경우에는 연간 5.5%의 누진율을 적용한다 재직자 노령연금은 노령연금 수급자가 소득 있는 업무에 종사하며
그의 소득이 연간 근로소득 상한액을 초과할 경우 기본 연금액에서 일정액을 감하고 지급한다(65세 이상인 경우 초과 $3당 $1감액).
b. 장애연금
장애연금은 완전한 가입자격을 갖춘 자가 1년 이상 지속 또는 사망할 것으로 예상되는 장애로 인해 실질적인 소득활동에 종사할 수
없는 경우 지급된다. 장애연금은 특히 장애정도의 차이를 나타내는 장애등급 구분은 없고 장애의 유 무만 판정된다.
또한, Wating Period가 있어 장애 발생 후 5개월간 연금수급 대기기간을 거치며, 6번째 달에 연금급여가 처음으로 지급된다.
c. 유족연금
유족연금은 연금 수급권자가 사망한 경우, 또는 완전 가입자격을 취득한 자가 사망한 경우 그 유족 즉, 배우자, 이혼한 배우자,
미혼의 유자녀, 62세 이상의 피 부양 부모가 받는다.
d. 사망일시금
사망일시금은 완전 가입자격 또는 준 가입자격을 갖춘 가입자의 사망에 대하여 가입자의 배우자 또는 자녀에게 일시금액으로
$255를 지급한다.
한편 배우자 급여가 완전가입자격의 취득으로 노령연금 또는 장애연금을 수급하고 있는 자의 배우자에게 주어진다. 이는 노령연금
또는 장애연금 수급자와 결혼관계에 있는 62세 이상인 자, 수급자와 10년 이상 결혼관계를 유지하였다가 이혼 후 재혼하지 않은
62세 이상의 과거 배우자, 18-19세 미만의 미혼자녀 등이 받게된다. 연금액은 가입자 기본연금액의 50%인데 최대액은
기본연금액의 150-188% 이내이다.
④ 기금운용
미국의 공적연금 기금은 사회보장 신탁기금 (Social Security Trust Funds)과 의료보장 신탁기금 (Medicare Trust Funds)으로
나누어지고, 사회보장 신탁기금은 노령유족연금 신탁기금 (Trust Funds for Old-age and Survivorss Insurance ; OASI)과
장해연금 신탁기금 (Trust Funds for Disability Insurance ; DI)으로 나누어지며, 의료보장 신탁기금은 의료보험 신탁기금 (Trust Funds for Hospital Insurance ; HI)과 추가의료보험 신탁기금 (Trust Funds for Supplementary Medical Insurance ; DI)으로
나누어진다.
여유 신탁기금자산은 원칙적으로 미정부에 의해 발행된 채권(미재무성 증권 ; Tresury Bil)에 투자되거나, 미정부에 의해 원금과
이자가 보증된 특별채권(special obligations)에 투자된다.
특별채권에 대한 이자율은 초창기에는 고정이자율이었으나 1960년에 장기채권에 대한 시장평균 수익률로 바뀌었다.
재무성장관은 연금급여를 지불하기 위해 채권상환이 필요할 경우에는 신탁기금에 의해 보유된 채권을 만기 전에 상환할 수 있다.
그러나, 특별채권은 단지 높은 이자율을 얻기 위한 목적의 조기상환될 수 없으며, 또 연급지급과 아무 관련이 없는
그 어떤 목적을 위해서도 상환될 수 없다.
신탁기금투자의 원칙은 과거 50년 동안 기금의 투자를 관리하기 위해 채택·적용된 특별한 법적 그리고 행정적 정책으로부터
도출될 수 있다.
이는 첫째, 민간경제에의 불간섭,
둘째, 재정적으로 확실한 증권(instruments)에만 투자,
셋째, 신탁기금과 재무성의 일반기금(general fund of the Treasury)간의 재정적 거래(dealings)에 있어 일반적인 중립성 유지,
마지막으로, 운영이사(Managing Trustee)에 의한 최소의 또는 소극적인 운영과 투자에 대한 의사결정의 4가지로 요약될 수 있다.
민간경제에의 불간섭 원칙은 과거 신탁기금투자정책이 민간경제와 사적 자본시장에 대해 불간섭적이었고,
이 원칙은 신탁기금자산은 오로지 미국정부의 증권(채권)에만 투자되어야 한다는 법적 제약에 근거를 두고 있다.
이러한 원칙의 실현을 위해 미국 정부는 시장에서 거래되지 않는(non-marketable special obligations) 특별채권을 발행하였다.
따라서 법에 의한 규제는 시장거래가 가능한 미국정부 증권(채권)에 대한 투자를 강요하였지만,
실제 정책은 신탁기금자산을 거의 특별채권에만 투자하였다. 이는 공개시장(open market)에서 대량의 시장거래가 가능한
미국정부 공채를 신탁기금으로 매도·매수함으로써 초래될지도 모를 시장교란을 피하기 위해 부분적으로 채택·적용되었다.
3. 연금개혁
미국의 연금제도를 둘러싼 쟁점 역시 다른 국가와 마찬가지로 연금재정위기에 대 한 위기의식이 그 중심을 차지하고 있다.
이러한 연금재정의 균형을 회복하기 위한 1983년의 연금개혁 조치는 재정적자 문제를 해결하기 위한 조치였으나 부분적인 수정에
머무르는 조치였다.
이 개혁조치의 주요 내용은
첫째, 소비자 물가지수에 의한 연금급여의 증가를 6개월간 연기할 것,
둘째, 소비자 물가지수와 임금인상 지수 중 낮은 것에 맞추어 기초 급여액을 조정할 것,
셋째, 사회보장 급여에 소득세를 부과할 것,
넷째, 2003년부터 퇴직연령을 65세에서 67세로 연장할 것,
다섯째, 조기퇴직 급여를 인하할 것 등이었다.
1996년 사회보장자문위원회(Social Security Advisory Council)에서는 미국의 연금재정위기를 해결하기 위해
3가지 사회보장 개혁안을 제시했다.
첫 번째안은 급여유지안(Maintenance of Benefits Plan : MB) 이다. 이것은 기존의 OASDI의 골격은 그대로 유지한 채, 수급개시
연령 조정 등의 부분적인 조치를 통해 재정 안정성을 유지하고자 하는 것이다. 포괄범위를 주정부와 지방공무원으로 확대하고,
급여산정 기간을 35년에서 38년으로 연장하거나 고용주와 피용자의 기여율을 각각 0.15%씩 증가시키는 조치, 2010년에서 2020년
사이에 Medicare로 투입되는 기금 일부를 노령연금 쪽으로 투입하는 조치 등을 통하여 재정 균형을 달성하는 데 필요한 기여율
상승분 2.17%만큼의 적자를 기여율 상승분 0.8% 정도로 감소시킬 수 있다는 것이다.
두 번째 안은 개인별계정 방안(Individual Account)이다. 이것은 기존의 OASDI 체계를 1층으로 하고, 1.6%의 기여를 추가하여
이를 재원으로 하는 강제가입의 확정기여 방식의 개인계정을 2층으로 구성하는 방안으로서 기존의 공적연금제도의 구조적 개편을
주장하는 안이라고 할 수 있다. 즉, 기존의 공적연금을 1층으로, 개인계정을 2층으로 하는 2층체계로서 공적연금의 기본구조를
바꾸는 것이다. IA안 지지자들은 1층 부분의 급여삭감을 통해 재정균형을 회복하도록 하고 동시에, 2층의 개인계정을 통해
급여삭감 부분을 보충하도록 하여 결국 모든 세대에게 어느 정도 OASDI와 비슷한 수준의 급여가 보장되도록 할 수 있다고 주장한다.
마지막 안은 Personal Saving Account(PSA)안 이다. PSA는 IA와 마찬가지로 기존의 연금제도의 기본구조를 2층체계로 구성하는 것을 목적으로 하고 있다. IA안과 틀린점이 있다면 정액의 기초연금과 개인계정(PSA) 방식의 소득비례연금으로 공적연금 제도를
새로이 이원화 하자는 제안이다. 기초연금의 1층은 모든 노동자에게 정액의 확정급여를 제공하는데, 근로소득에는 상관없이
기여연수에만 비례하여 지급한다. 2층은 개인이 소유권을 갖는 확정기여 퇴직계정을 강제화시켜 제공하자는 것이다.
즉, 62세부터 아무런 제한 없이 민간 금융기관의 기금운용 실적에 따라 연금이든 일시금이든 개인이 원하는 형태로
수급할 수 있게 한 것이다.
앞에서 살펴본 3가지 대안의 가장 큰 구조상의 차이는 현행체계(단층체계)를 유지하는 것과 새롭게 2층 체계를 구성하는 것이라
할 수 있다. 또한 2층 체계의 구성은 단순히 새로운 층이 하나 더 생기는 것이 아니라 민영화의 개념이 적극적으로 제시되는 것이다. 즉, 3개안 모두 최소한 기금투자는 사적연금과 비슷한 원리로 수행되어야 한다는 것을 기본으로 하고 있다.
연금개혁은 1996년의 사회보장 자문위원회가 단일 해결책을 내놓지 못하고 3가지 해결책을 내놓은 것만 봐도 알 수 있듯이
미래의 불확실한 상황에 대한 예측, 그리고 제도 내용 변화와 관련된 예측뿐만 아니라 제도 외적인 요소들, 즉 인구학적 변화,
경제적 상황 등의 변화에 민감하게 영향을 받기 때문에 그 추진이 매우 어렵다. 그러나 최근 집권한 부시 행정부는 대선 당시부터 PSA안을 명시적으로 지지해왔으며 얼마 전에는 연금개혁위원회(presidential commission to reform social security)를 결성해서 2001년 가을에는 새로운 연금개혁안을 내놓을 예정이라고 한다.
이에 이들이 어떠한 효과적인 개혁안을 내놓을 것인지 주목할 필요가 있다.
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