구 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣상 사실상의 사도로 평가하기 위한 요건

[레지나]

2012두1570 토지보상금증액 (나) 파기환송

1. 감정평가 내용 중 위법하지 않은 부분을 추출하여 참작할 수 있는지 여부(원칙적 적극),

2. 구 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣상 사실상의 사도로 평가하기 위한 요건,

3. 토지보상평가지침의 법규적 효력 여부(소극),

4. 광평수(廣坪數)인 농지의 획지조건 평가에 있어서 통상적으로 거래가 될 만한 표준적인 획지로 분할하는 상황을 가정하여 산정하는 방법의 위법 여부(소극),

5. 감정평가 내용 중 일부가 위법한 경우 법원이 취하여야 할 조치,

6. 구 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣상 보상항목 상호간 유용의 허용 여부(적극)

1. 감정은 법원이 어떤 사항을 판단하기 위하여 특별한 지식과 경험을 필요로 하는 경우 그 판단의 보조수단으로 그러한 지식이나 경험을 이용하는 데 지나지 아니하는 것이므로, 보상금의 증감에 관한 소송에서 동일한 사실에 관하여 상반되는 여러 개의 감정평가가 있고, 그 중 어느 하나의 감정평가가 오류가 있음을 인정할 자료가 없는 이상 법원이 각 감정평가 중 어느 하나를 채용하거나 하나의 감정평가 중 일부만에 의거하여 사실을 인정하였다 하더라도 그것이 논리나 경험의 법칙에 반하지 않는 한 위법하다고 할 수 없다(대법원 1995. 9. 5. 선고 94누14919 판결, 대법원 2008. 2. 28. 선고 2005다11954 판결 등 참조). 그리고 손실보상금 산정을 위한 감정평가 중 어느 한 가지 점이라도 위법사유가 있으면 그것으로써 그 감정평가결과는 위법하게 되나, 감정평가가 위법하다고 하여도 법원은 그 감정내용 중 위법하지 않은 부분을 추출하여 판결에서 참작할 수 있다(대법원 1999. 8. 24. 선고 99두4754 판결 등 참조).

2. 구 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제70조 제2항에 따르면, 공익사업을 위하여 취득하는 토지에 대한 보상액은 재결 등 가격시점 당시의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하여야 하고, 토지보상법 제70조 제6항의 위임에 따른 구 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙｣(2012. 1. 2. 국토해양부령 제427호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘규칙’이라 한다) 제26조는 도로부지 중 ‘사실상의 사도’의 부지는 인근토지에 대한 평가액의 3분의 1 이내로 평가하도록 규정하면서(제1항 제2호), 여기서 ‘사실상의 사도’라 함은 ‘사도법에 의한 사도 외의 도로(｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 의한 도시관리계획에 의하여 도로로 결정된 후부터 도로로 사용되고 있는 것을 제외한다)’로서 다음 각 호의 1에 해당하는 도로를 말한다고 규정하고(제2항), 제1호에서는 ‘도로개설 당시의 토지소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로’를, 제2호에서는 ‘토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로’를, 제3호에서는 ‘건축법 제35조의 규정에 의하여 건축허가권자가 그 위치를 지정․공고한 도로’를, 제4호에서는 ‘도로개설 당시의 토지소유자가 대지 또는 공장용지 등을 조성하기 위하여 설치한 도로’를 들고 있다. 그리고 이 경우 보상액 평가의 기준이 되는 ‘인근토지’는 당해 도로부지가 도로로 이용되지 아니하였을 경우에 예상되는 표준적인 이용상황과 유사한 토지로서 당해 토지와 위치상 가까운 토지를 말한다(규칙 제26조 제4항). 한편 사도법이 적용되는 사도는 도로법에 의한 도로 등에 연결되는 길로서 관할 지방자치단체장의 허가를 받아 개설된 것을 가리킨다[구 사도법(2012. 12. 18. 법률 제11584호로 개정되기 전의 것) 제2조, 제4조].

위와 같은 여러 규정을 종합하여 보면, 수용대상 토지를 위 규칙에 의하여 ‘사실상의 사도’의 부지로 보고 인근토지 평가액의 3분의 1 이내로 보상액을 평가하려면, 도로법에 의한 일반 도로 등에 연결되어 일반의 통행에 제공되는 등으로 사도법에 의한 사도에 준하는 실질을 갖추고 있어야 하고, 나아가 규칙 제26조 제2항 제1호 내지 제4호 중 어느 하나에 해당하여야 한다(대법원 2013. 6. 13. 선고 2011두7007 판결 등 참조).

3. 한국감정평가업협회가 제정한 ‘토지보상평가지침’은 단지 한국감정평가업협회가 내부적으로 기준을 정한 것에 불과하여 일반 국민이나 법원을 기속하는 것이 아니므로(대법원 2014. 6. 12. 선고 2013두4620 판결 등 참조), 위 지침을 그대로 적용하지 않았다는 사정만으로 감정평가가 위법하게 되는 것은 아니다(대법원 2013. 8. 22. 선고 2012두7295 판결 등 참조).

4. 법원감정인이 채택한 분할 산정방식은 분할된 상태를 전제로 가격요인 전반을 평가하는 것이 아니라 개별요인 중 획지조건을 평가하면서 비교표준지와 우열의 정도를 수치상으로 객관화시키는 과정에 불과하고, 광평수의 농지는 정상적인 시장에서 수요와 공급에 따른 적정가격의 형성이 어렵다는 점을 고려할 때 이러한 평가방법 자체가 위법하다고 볼 수는 없다. 그리고 분할 산정방식에 따라 획지조건을 평가하는 경우에, 이 사건 토지를 표준적인 획지규모로 분할하기 위해 필요한 도로나 수로 부지도 여전히 수용대상이라는 점을 고려하여야 할 것이다.

5. 감정평가가 위법하다고 하여도 법원은 그 감정내용 중 위법하지 않은 부분을 추출하여 판결에서 참작하는 등 정당한 손실보상액을 스스로 산정할 수 있으나, 이러한 직권 보정방식은 객관성과 합리성을 갖추고 논리나 경험의 법칙에 반하지 않는 범위 내에서만 허용되는 것이므로, 감정평가에 위법이 있다면 법원으로서는 적법한 감정평가방법에 따른 재감정을 명하거나 감정인에게 사실조회를 하여 보는 등의 방법으로 석명권을 행사하여 충분한 심리를 거치는 것이 타당하다.

6. 토지보상법 제64조의 규정에 따르면 손실보상은 수용의 대상이 되는 물건별로 하는 것이 아니라 토지소유자나 관계인에게 개인별로 하는 것이 원칙이므로, 피보상자는 수용대상 물건 중 일부에 대하여만 불복이 있는 경우에는 그 부분에 대하여만 불복의 사유를 주장하여 행정소송을 제기할 수 있다고 할 것이나, 행정소송의 대상이 된 물건 중 일부 항목에 관한 보상액이 과소하고 다른 항목의 보상액은 과다한 경우에는 그 항목 상호간의 유용을 허용하여 과다 부분과 과소 부분을 합산하여 보상금의 합계액을 결정하여야 한다(대법원 1998. 1. 20. 선고 96누12597 판결 등 참조).

☞ 광평수(廣坪數) 농지에 관한 토지보상금 평가가 일부 위법하다고 판단하여 원심판결 중 원고 패소부분을 파기환송한 사안