개발 위한 자연환경보전법상 영농행위 제한, 보상 근거도 되나(제주환경일보,2020.6.15)

[백승주]

개발 위한 자연환경보전법상 영농행위 제한, 보상 근거도 되나.."

백승주

제주환경일보| 승인 2020.06.15 11:18

개발되는 제주지역, 영농행위 제한 따른 영농자 권리보호 시급..법적근거 찾아 보상해야

본 원고는 자연환경보전정책과 관련, 어떤 지역에 대규모 개발이 진행될 경우 이들 지역에서 영농을 하는 농가에 대한 보상이 가능한 것인가에 대한 법적인 근거를 연구한 논문이다. 최근 제주에서는 송악산 지역은 물론 많은 개발계획이 추진되면서 이곳에서 농업을 영위하는 농민들이 불안에 떨고 있다. 과연 이들 농가들이 법적으로 보상을 받을 수 있는 지의 여부에 대한 그 근거와 영농행위 제한에 따른 보상이 가능한 지에 대해 좋은 참고가 될 수 있도록 시리즈로 계속 연재할 예정이다.(편집자주)

자연환경보전법상 영농(營農)행위 제한과 손실보상 가능성 검토

<1>자연환경보전법상 영농행위 제한 일반론

백승주 국토개발행정연구소장

자연환경의 인위적 훼손으로부터 보호하고, 생태계와 자연경관을 보전하는 등 자연환경을 체계적으로 보전․관리함으로써 자연환경의 지속가능한 이용을 도모하고, 국민의 쾌적한 자연환경에서 여유 있고 건강한 생활을 유지할 수 있도록 함을 목적(법제1조)으로 자연환경보전법이 제정되었다.

국가 및 지방자치단체는 법제1조에 따른 목적 및 법 제3조에 따른 자연환경보전의 기본원칙에 따라 국토의 개발 및 이용 등으로 인한 자연환경의 훼손방지 및 자연환경의 지속가능한 이용을 위한 자연환경보전대책의 수립·시행, 자연생태·자연경관 등 자연환경과 조화를 이루는 토지의 이용, 개발계획 및 개발사업의 수립·시행, 소생태계의 조성, 생태통로의 설치 등 생태계의 연속성을 유지하기 위한 생태축의 구축 및 관리대책의 수립·시행, 자연환경 훼손지에 대한 복원·복구 대책의 수립·시행, 생태복원기술의 개발, 생태복원전문기관의 육성 등 생태계 복원을 위하여 필요한 시책의 수립·시행, 민간단체·사업자·국민 등이 자연환경보전에 적극 참여하도록 하는 시책의 추진 및 여건의 조성, 자연환경에 관한 조사·연구·기술개발 및 전문인력 양성 등 자연환경보전을 위한 과학기술의 진흥, 자연환경보전에 관한 교육 및 홍보를 통한 자연환경보전의 중요성에 대한 국민인식의 증진, 자연환경보전 및 지구환경보전에 관한 국제협력의 조치를 마련하여 시행할 책무를 진다(법제4조제1항).

사업자는 사업 활동을 할 때 자연생태·자연경관을 우선적으로 고려할 것, 사업 활동으로부터 비롯되는 자연환경훼손에 대하여 스스로 복원·복구하거나 환경부령으로 정하는 생태 면적률(개발면적 중에서 생태적 기능 또는 자연 순환 기능이 있는 토양면적이 차지하는 비율을 말한다)을 확보하는 등의 필요한 조치를 할 것, 위의 국가 및 지방자치단체의 자연환경보전대책 등에 참여하고 협력할 것을 준수하여야 한다(법제4조제2항).

환경부장관은 자연 상태가 원시성을 유지하고 있거나 생물다양성이 풍부하여 보전 및 학술적 연구가치가 큰 지역(제1호), 지형 또는 지질이 특이하여 학술적 연구 또는 자연경관의 유지를 위하여 보전이 필요한 지역(제2호), 다양한 생태계를 대표할 수 있는 지역 또는 생태계의 표본지역(제3호), 그 밖에 하천·산간계곡 등 자연경관이 수려하여 특별히 보전할 필요가 있는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역(제4호)의 어느 하나에 해당하는 지역으로서 자연생태·자연경관을 특별히 보전할 필요가 있는 지역을 생태·경관보전지역으로 지정할 수 있다(법제12조제1항).

또한 환경부장관은 생태·경관보전지역의 지속가능한 보전·관리를 위하여 생태적 특성, 자연경관 및 지형여건 등을 고려하여 생태·경관보전지역을 생태·경관핵심보전구역(이하 "핵심구역"이라 한다), 즉 생태계의 구조와 기능의 훼손방지를 위하여 특별한 보호가 필요하거나 자연경관이 수려하여 특별히 보호하고자 하는 지역, 생태·경관완충보전구역(이하 "완충구역"이라 한다), 즉 핵심구역의 연접지역으로서 핵심구역의 보호를 위하여 필요한 지역, 생태·경관전이(轉移)보전구역(이하 "전이구역"이라 한다), 즉 핵심구역 또는 완충구역에 둘러싸인 취락지역으로서 지속가능한 보전과 이용을 위하여 필요한 지역으로 구분하여 지정·관리할 수 있다(법제12조제2항).

환경부장관은 생태·경관보전지역이 군사목적 또는 천재·지변 그 밖의 사유로 인하여 위(제1항)에 따른 생태·경관보전지역으로서의 가치를 상실하거나 보전할 필요가 없게 된 경우에는 그 지역을 해제·변경할 수 있다(법제12조제3항).

이렇게 지정․관리되는 생태․경관지역 안에서는 누구든지 핵심구역 안에서 야생동·식물을 포획·채취·이식(移植)·훼손하거나 고사(枯死)시키는 행위 또는 포획하거나 고사시키기 위하여 화약류·덫·올무·그물·함정 등을 설치하거나 유독물·농약 등을 살포·주입(注入)하는 행위(제1호), 건축물 그 밖의 공작물(이하 "건축물등"이라 한다)의 신축·증축(생태·경관보전지역 지정 당시의 건축연면적의 2배 이상 증축하는 경우에 한정한다) 및 토지의 형질변경(제2호), 하천·호소 등의 구조를 변경하거나 수위 또는 수량에 증감을 가져오는 행위(제3호), 토석의 채취(제4호), 그 밖에 자연환경보전에 유해하다고 인정되는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(제5호)의 어느 하나에 해당하는 자연생태 또는 자연경관의 훼손행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 생태·경관보전지역 안에 「자연공원법」에 따라 지정된 공원구역 또는 「문화재보호법」에 따른 문화재(보호구역을 포함한다)가 포함된 경우에는 「자연공원법」 또는 「문화재보호법」에서 정하는 바에 따른다(법제15조제1항).

누구든지 군사목적을 위하여 필요한 경우(제1호), 천재·지변 또는 이에 준하는 대통령령으로 정하는 재해가 발생하여 긴급한 조치가 필요한 경우(제2호), 생태·경관보전지역 안에 거주하는 주민의 생활양식의 유지 또는 생활향상을 위하여 필요하거나 생태·경관보전지역 지정 당시에 실시하던 영농행위를 지속하기 위하여 필요한 행위 등 대통령령으로 정하는 행위를 하는 경우(제3호), 환경부장관이 해당 지역의 보전에 지장이 없다고 인정하여 환경부령으로 정하는 바에 따라 허가하는 경우(제4호), 「농어촌정비법」 제2조에 따른 농업생산기반정비사업으로서 제14조에 따른 생태·경관보전지역관리기본계획에 포함된 사항을 시행하는 경우(제5호),「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 산림경영계획 및 산림보호와 「산림보호법」에 따른 산림유전자원보호구역의 보전을 위하여 시행하는 사업으로서 나무를 베어내거나 토지의 형질변경을 수반하지 아니하는 경우(제6호), 관계 행정기관의 장이 인가·허가 또는 승인 등(이하 "인·허가등"이라 한다)을 하거나 다른 법률에 따라 관계 행정기관의 장이 직접 실시하는 경우(이 경우 관계 행정기관의 장은 미리 환경부장관과 협의하여야 한다)(제7호), 환경부장관이 생태·경관보전지역을 보호·관리하기 위하여 대통령령으로 정하는 행위 및 필요한 시설을 설치하는 경우(제8호)의 어느 하나에 해당하는 경우에는 위 제1항의 규정을 적용하지 아니한다(법제15조제2항).

마찬가지로 시․도지사에게도 법 제15조 내지 제17조의 규정에 준하여 당해 지방자치단체가 정하는 조례에 따라 시도 생태․경관보전지역의 보전 관리를 위하여 필요한 조치를 할 수 있도록 하고 있다(법제26조). 특히 환경부장관은 취약한 자연생태·자연경관의 보전을 위하여 특히 필요한 경우에는 대통령령으로 정하는 개발사업을 제한하거나 제2항 제3호에도 불구하고 영농행위를 제한할 수 있다(법제15조제5항).

이하에서는 독일자연환경보전법상 영농행위 제한에 따른 영농자의 권리보호에 관한 독일의 일반 논의를 검토한 후, 그 법리를 우리나라 자연환경보전법상 영농행위가 제한되는 경우에 그 보상 근거로 삼을 수 있는지 여부를 검토한다(계속).