구조조정 - 한국의 경제위기와 제도적 실패

[김동석]

한국의 경제위기와 제도적 실패

-신제도주의적 접근-


송 재 복(호원대)

Ⅰ. 서 론


많은 학자들은 한국의 경제성장을 다른 동아시아의 국가와함께 하나의 기적으로서 보고 있다. 한국은 1965-89년까지 평균 GNP의 8-9%의 상장율을 기록했고, 국민개인당 90년대 초 1만달러로 증가했다.세계의 무역량에서도 1995년 세계 11번째의 규모이며(OECD,1995:177), 1997년 반도체생산 세계3위를 차지하고 있다. 이러한 경제적 성과는 한국을 따라가는(catching up) 국가로 지적할만한 요소이다.

한국은 발전국가로서의 성공과 함께 1993년 세계화의 추세에따라 자본시장과 무역시장을 개방하였다. 그러나 시장제한의 철폐는 기대와는 달리 한국경제의 취약성을 들러냈고 급기야 1977년 11월 외환위기속에서 IMF의한 경제관리체제로 들어갔다. 선진국중심의 세계화추진은 결국 고도성장을 지속되어온 아시아국가들 뿐만아니라 경제성장의 모델로서 간주되는 한국경제성장의 위기를 가져왔다.

그렇다면 한국의 경제위기는 왜 발생했는가? 이에대한 논의는 다양한 각도에서 이루어졌다. 경제학자들은 한국을 포함한 동아시아의 위기원인을 환율에의해 발생된 일시적인 문제로 보거나(Lau,1998; Radelet& Sachs,1997), 신자유주의의 흐름에 적응하지못한 금융구조의 결과로 접근하기도 한다(Moreno,Pasadilla and Remonola,1998). 이와는 달리 정부관료의 무능과 부패, 기업간 중복투자와 과잉경쟁,차입경영, 그리고 은행의 불투명한 경영을 든다 (감사원,1998;한국은행보고서,1997;Hong Won-tack,1998). 이러한 국내적 요인외에 국제통화와 유동성의 괴리를 강조하는 입장도 있다(Ahn Choon-young,1998).

보다 거시적인 차원에서 근대화 완성후의 전환실패(박사명,1998:80-89), 또는 세계자본의 흐름과 체제의 엔트로피외에 국가능력의 약화라고 지적한다(Tiberghien,1998). 이와는 달리 한국 등 다른 아시아국가들의 일반적인 위기현상을 포괄하여 국제기구 즉,세계은행이나 IMF의 잘못된 운영에 초점을 두는 주장도 있다.(Krugman,1994;Feldstein,1998;Sachs,1997;웨이드와 베네소스,1998).

이러한 각각의 입장은 접근하는 시각에따라 경제위기의 원인을 제시한다.

이들 논의의 특징은 한국의 경제위기를 국제적 요인으로서 자본의 유동성에서 찾거나 국내적인 요인으로서 정부,기업,금융기관이 보인 각각의 특징적인 면만을 지적하고 있다. 또는 신자유주의에 의한 세계경제의 영향과 그에따른 국내경제행위자들의 잘못된 대응을 들고 있다. 그러나 이들 분석은 각각의 시각에서 위기원인을 제시하지만 원인행위자들의 역동적인 상호작용속에서 형성된 제도적인 측면을 소홀히했다. 특히 한국과 같이 국가주도적인 산업화가 이루어진 국가에서는 국개입주의속에서 형성된 성장주의 제도가 이들 행위자들에게 미친 영향을 원인분석에서 이루어져야 하나 이를 결여하고 있다. 세계화에 의한 외국자본유입이 한국경제위기를 가져왔다는 단순한 논리나 기업,은행의 무리한 단기자금의 차입으로 위기가 초래되었다는 식의 원인규명은 원인분석에 한계가 있다. 세계경제의 환경변화속에서 발전국가의 성장주의적인 요소가 지닌 구조적인 측면과 새로운 환경변화에 적응하지못하는 제도적인 측면들을 고려하는 것이 필요하다.

외부적인 환경의 충격속에서 보다 중요한 행위주체는 정부,기업,은행들이다. 그러므로 이들 주체들이 지닌 기존의 제도적 요소가 어떻게 경제적인 위기에 양향을 미쳤는가에 대한 분석과 또한 국제환경의 제약속에서 이들행위자들이 왜 새로운 제도로의 전환을 하지못했는가를 동시에 고려하는 분석이 요구된다. 이는 한국의 경제위기를 연구하는 데 왜 한국은 국제환경의 변화에 새로운 제도적 대응 하지못했는가를 설명할 수 있으며, 기존의 제도의 취약성이 가져온 구조적인 실패의 문제를 설명할 수 있게 된다.

본 연구는 이러한 입장에서 한국의 경제위기를 제도적 실패로 보고 제도적 실패의 원인을 규명하고자 한다. 위기가 체제변화를 가져오는 상황이라면 경제위기를 가져오는 행위주체들의 구조적인 요인과 이들 행위자들이 새로운 제도적 환경에 적응하지 못함으로써 결과되는 전환실패의 문제를 다루게 된다.

분석의 접근은 신제도주의이다. 제도적 요인을 통해 구조적 실패와 전환의 실패를 분석하기때문이다. 분석단위는 행위자로서 정부,기업(은행),노동을 중심으로 하며, 이들간에 형성된 제도적 요소의 역동적인 측면을 분석하게 된다.




Ⅱ. 위기와 제도,제도적 실패


1. 위기의 개념


위기에대한 논의는 자본주의 자체의 근본적인 위기문제와 관련지어 논의되는 세계체제론적인 입장과 국제정치체제에서 발생하는 하나의 사건이나 상황의 측면에서 다루는 신제도주의자들의 입장,그리고 정치적 위기이론을 논하는 독일학자들의 견해로 분류해 볼 수 있다.

체제론자들은 위기를 역사적인 전제속에서 파악한다.위기는 역사적인 체제내부의 모순들의 축적 결과로서 체제가 현재의 제도적인 틀안에서 자체의 딜레마를 조정하지못함으로써 발생되는 상황으로 본다(Wallerstein,1988: 581-82)

국제정치경제를 신제도주의로 접근하는 사람들은 위기를 모순의 관점에서 보다는 체제변화를 가져오는 사건이나 상황으로 접근한다. 위기는 체제의 기본원리나 규범자체가 변하여 체제참여자들간의 급격한 권력과 지위이동이 나타나는 혁명적인 변화가 있는 것을 가리킨다(Ikenberry,1988:224)

독일의 일부학자들은 위기를 체계의 구조를 의문시하는 과정으로 파악한다(클라우스오폐,한상진편,1988: 197-198).이에도 두가지로 나눌 수 있다. 하나는 정체성을 위태롭게 하는 것으로 본다. 다른 하나는 위기의 발전적 경향을 강조하는 측면이다. 전자는 위기를 첨예하고 급격하며 예측할 수 없는, 따라서 긴급한 결정과정을 요하는 하나의 사건이다. 그러나 이러한 의미는 위기를 가져온 사건과 구조간의 관계를 체계적으로 연결하기 어렵다는 한계가 있다. 따라서 이러한 한계를 극복하고 위기를 과정으로서 파악하는 것이 후자의 입장이다. 위기는 사회과정의 기본규칙을 위반하는 것이나 반작용을 수반하는 것이다. 이는 체제의 특성과 위기를 관련지어 파악할 수 있는 장점이 있다.

위기는 그것의 발생이 체제의 존립에 영향을 주며 긴박한 상황이다. 또한 위기는 그것의 처리효과가 체제의 존립에 영향을 미쳐 궁극적으로 체제의 변화를 가져오게 된다. 이렇게 볼 때 위기는 체제의 변화를 수반하는 긴박한 상황이나 사건으로 정의내릴 수 있다.


2. 경제위기와 제도적 실패


신제도주의에의하면 제도는 제도에 영향을 받는 행위자들의 상호작용을 제약하거나 지배하는 공식적 및 비공식적인 일단의 규칙이다. 공식적인 제도적 구조는 전통적 재산권 뿐만아니라 조세과 보조금과 같이 다른 강제적인 제약을 포함한다.비공식적 제도는 관습, 행위규범, 자신의 행동강령을 통한 강제적인 성격을 가지고 있다(North,1995:22-24).

공식적 제도나 비공식적 제도는 행위자의 기회와 유인을 조건지우므로 경제적인 성과에 영향을 미친다. 그러므로 경제적 성과가 개선되지못하거나 경제적인 위기는 이러한 공식 및 비공식적인 제도에서 결과된다. 제도가 경제성과에 독립변수로서의 역할을 하듯(North,1995) 경제위기에서도 역시 같은 역할을 하게 된다.

그러면 제도는 왜 낮은 경제적 성과나 경제위기를 가져오나? 그것은 제도가 재구조화되어 경제적 성과를 개선하지못하기 때문이다. 소위 제도적 실패에 기인한다.

기존의 제도와 비교하여 보다 나은 대안적인 제도가 형성되지못하거나 제도변화가 능율적으로 이루어지지못하기때문이다.

이러한 측면의 제도적 실패는 두가지로 볼 수 있다. 하나는 기존제도의 경제적인 성과와 관련된 구조적 실패이며, 다른 하나는 제도가 변화하는 과정의 능율성과 관련된 것으로 전환의 실패이다. 이를 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.


1) 구조적 실패

구조적 실패란 특정한 공식적인 제도적 구조가 다른 대안보다 사회에대한 유용성,편익, 기타 성과를 적게 산출하는 것을 가리킨다. 그러므로 구조적 실패는 기존의 제약된 구조에의해서 나온 결과와 대안의 제약된 구조에의해서 나온 결과간의 비교를 나타낸다. 그러므로 구조적 실패가 있을 경우 보다 나은 구조적인 대안을 전제로 한다.

신제도주의에서 구조적 실패의 가능성과 태도에 영향을 미치는 요소로 거래관계구조, 지대추구를 들 수 있다

경제위기와 관련하여 사회적 산출을 낮추는 거래관계구조는 기업과 금융기관간의 구조이다. 이는 관계의 친근성을 강조하는 체제인지, 시장을 강조하는 관계로 나눌 수 있다(Ragin& Zingles,1998:1-17). 전자는 인간관계에 기초한 거래관계의 틀이다. 반면 후자는 시장의 원리와 규칙이 지배하는 거래관계이다. 전자는 또한 규칙보다 인간적 친분관계를 강조하기 때문에 거래의 불투명성,불공성이 높다.

이들간의 구별은 크게 두가지 기준에따라 보다 명확히 된다. 하나는 법적 강제력의 의존정도이다. 관계에 기초한 체제는 법의 정비가 잘 안되어있고 계약의 강제력도 낮다. 그러나 시장에 기초한 체제는 법에의한 신속하고 공정한 강제를 특징으로한다.

다른 하나는 투명성의 상대적인 중요성이다. 시장에 기초한 체제는 기업을 보호하는데 투명성을 유지하고 있다. 반면에 관계에 기초한 체제는 경쟁의 위험으로부터 자신의 관계를 보호하는 불투명성을 보전하려고 한다.

지대추구활동도 구조적 실패를 낳는다. 관료의 지대추구모델은 국개개입으로 생기는 비용이 전통적인 복지손실의 양 보다 크다는 입장이다. 지대추구비용은 생산자원을 비생산활동에 사용하는 것이다. 국가는 유인을 통하여 기업이나 금융기관이 신용을 획득하도록 하여 비생산활동을 조장한다. 모든 개발도상국가가 때때로 약탈적인 성격과 함께 이러한 지대추구(rent-seeking)를 한다(Rowen, 1998: 17).

지대추구가 이루어지면 경제행위자나 집단은 많은 자원을 생산활동에 사용하지못하는 문제가 있다. 그러므로 국가에의한 지대추구는 유인을 왜곡하고 자원배분을 간섭하기 때문에 나쁘다(Weede,1993:358).

지대추구에 대한 유인은 이익집단에대한 정부관용에 의존할 뿐만아니라 경제에서 국가간섭의 정도에 달려있다. 소득결정에 시장력보다 국가행위가 보다 중요할 때, 경제기관들은 능률적으로 생산하는 것보다 정부의 환심을 사려고 유인을 집중한다. 이러한 형태의 국가개입은 생산성이나 경제성장에 역행한다(Meier,1995:516).

관료들은 자신을 지배하는 규칙이 있지만 주어진 목표와 다른 목표를 추구할 위험부담은 항상 있다. 개인적인 이해를 위하여 불법적인 행위를 하고, 여기에 법적인 장치가 한정적으로 적용된다면 관료의 이해추구행태는 부패를 낳는다. 이러한 부패는 특히 유인제도가 있는 경우 보편적인 현상으로 나타난다. 정책왜곡이 있거나 규제정권은 부패가 이루어질 범위가 넓고 그것을 제약하기위한 제도가 취약할 때 부패가 더욱 커지게 된다. 아주 왜곡된 정책을 가진 국가는 정치인과 관료에게 보다 많은 통제권을 주기때문에 지대추구활동에의한 부패행위가 용이해진다(Pradhan, 1998:66-67).

그러므로 국가개입에의한 관료의 지대추구활동은 기업과의 관계에서 생산적 활동을 저해하고 부패를 조장함으로써 구조적인 실패를 가져오게 된다.


2) 전환실패

전환의 실패는 기존의 제도가 대안제도로 변화하는 과정의 실패이다. 기존의 제도는 이론적으로나 실제적인 결과에서 볼 때 규정된 대안보다 만족스럽지 못하게 된다. 이 경우 새로운 제도로의 전환이 요구된다. 기존의 제도가 새로운 제도로 전환하는 데 능율적이지못하면 전환의 실패가 발생한다. 과정의 비능륭성으로 이러한 제도적 실패를 가져오는 요인은 잘못된 세계관, 관료주의, 전환비용의 증가를 들 수 있다.

잘못된 세계관 또는 불완전한 지식은 정치지도자나 관료가 세계를 잘못 인식하거나 충분한 지식이 결여된 인식을 하는 것을 가리킨다(Khan,1997:80). 현실인식의 오류는 잘못된 규범,규칙을 형성하여 제도변화의 능율성을 저해한다. 또 부절적한 비젼이나 시각은 제도변화의 비용을 높이거나 오히려 잘못된 결과를 초래한다. 예컨데 정책결정자는 국내산업보호를 위하여 관세를 부과하거나 수입원료에 세금을 부과하지만 이의 순수효과는 오히려 국내산업에게 불이익을 주게 될지 모르는 것과 같다. 일반적으로 후발국의 지도자들은 성공한 국가로부터 정책과 이데올로기를 배우려고 하지않는다. 이러한 사회는 역동성이 낮아 자신이 만든 실패를 수정하려고 하지않기 때문이다. 이결과 기존의 제도를 유지하거나 이의 연장선상에서 환경변화에 적응하여 전환실패를 가져오게 된다.

관료주의도 전환실패의 요인이 된다. 관료주의는 관료가 보이는 특정한 행동양식 및 의식상태이다. 이러한 관료주의는 일반적으로 형식주의,번문예욕,비밀주의,획일주의,창의성결여 등 주로 관료의 병리현상과 연결되어 논의된다.

관료주의는 새로운 제도변화에 저항하거나 비효율성을 제공한다는 면에서 전환실패의 요인이 된다. 특히 관료 보수적인 성향과 그에따른 변화에의 저항은 새로운 제도선택을 어렵게 한다. 이러한 원인은 관료의 부처이기주의와 창의력부재에 기인한다. 관료는 공식·비공식적인 규칙을 사용하여 업무를 수행하기 때문에 새로운 변화를 흡수하거나 적응하는데 지체된다(Downs,1967:98-101).

전환비용의 증가는 또다른 전환실패의 요인이다. 신제도주의에서 제도변화는 거레비용을 줄이기위하여 보다 나은 대안제도를 추구하는 것을 가리킨다. 제도는 경쟁을 통하여 비효율적인 제도를 버리고 거래비용을 줄이는 새로운 제도를 채택한다(Roger et al,1996:10). 대부분의 이러한 제도변화에는 보상이 제공되지않거나 제공되더라도 수용하지않기때문에 손실자로부터 정치적인 저항을 받게 된다. 저항의 강도와 정도는 제도창출자가 지불해야 하는 전환비용이다. 그것은 정치적 저항을 수반한다는 면에서 새로운 제도의 창출자가 직면하는 정치적 비용이다. 그러므로 전환비용은 정치적인 비용을 의미하며, 그것은 수학적으로 전환비용과 순편익을 계산해낼 수 없기 때문에 정치적인 판단에 의해서 결정된다. 따라서 전환비용을 판단하기위해서는 특정한 선택을 하는 정치적인 가치와 정의에대해 명확히 하는 것이 필요하다(Khan,1995).

전환실패는 높은 정치비용이 든다(Chang1994:38-40). 어느 기관이 정치적인 거래비용을 줄일 수 있다면 전환실패를 줄이는 제도변화를 자유롭게 할 수 있다. 충분한 정보를 가지고 있다면 개인적인 계약을 통하여 가장 좋고 달성가능한 제도의 설계가 가능하게 된다. 그러나 이러한 새로운 제도의 채택은 일정한 정치적인 틀속에서 이루어진다. 집단의 상대적인 힘이 정치적인 틀속에서 주어지며, 이들간의 정치적인 갈등이나 타협에따라 제도전환이 다르기 때문이다. 그러므로 집단에의해 현존의 제도전환이 기존제도와 다른 대안적인 구조를 만들어내지 못하면 높은 전환비용과함께 전환실패를 가져오게 된다.

지금까지 논의된 구조적 실패, 전환실패의 내용을 하나의 분석틀로 제시하면 다음과 같다.




거래관계구조,지대추구
└─────┬─────┘
↓
+--구조적 실패---------------------+
| ↓
기존제도 ------------ 새로운 제도 위기
| ↑
+-전환실패 ------------------------+
↑
┌── ───┴─────────────┐

잘못된 세계관,관료주의,전환비용의 증가





Ⅲ. 한국경제위기의 발생과 제도적 실패


1. 위기발생과정


한국은 지속적인 경제성장을 유지해왔으며 90년대 전반기의 성장률은 1990-1996년간에 평균 7.7%를 유지했다. 그러나 경제성장에도 불구하고 산업생산성은 1995년 중반 연간성장율 14%에서 8.4%로 감소하는 현상이 나타났다.

1990년대 초기에 낮았던 경상수지적자는 1995년과 1996년에 커져서,1996년에는 230억 불로 국민총생산의 -4.9%를 보였다<표1>

<표 1> 경상수지계정 (단위: 10억불,%)

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1994 1995 1996 1997

경상수지 -3.9 -8.9 -23 -8.2

GDP의 % -1.2 -2.0 -4.9 -2.0

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자료: 한국은행


이러한 적자폭의 증가는 순수자본유입의 증가와 1993년, 1996년 투자소득의 두배나 되는 결손에 기인한다(OECD,1996).

1980년대 초와 같이 공공부문에의한 차입에 의존하기보다 정부의 금융자유화조치로 은행과 기업들의 자본차입이 급속한 해외로부터의 자본유입을 가져왔다(Smith,1998:67). 1996년까지 외채는 1,580억 달러었으나 문제는 외채의 차입형태이다. 타이완을 제외하면 한국은 1997년 중반까지 단기채무의 양이 아시아,라틴아메리카,동유럽국가들 중에서 가장 높았다. 외채 중 단기자금의 비율은 1992년 34%에서 1996년 63%로 증가했다. 외환보유고는 1990년대 걸쳐 실질적으로 증가되었다. 1990년에 140억 달러였으나, 1996년에 340억 달러였으며 다른 아시아 국가보다 낮았다. 1997년에는 한국의 단기채무가 외완보유고의 3배이상으로 이지역의 어떤 국가보다 높았다.

외국인투자에의한 경상수지의 보전이 1996년 10%에 불과했으나 재벌들의 해외투자에의한 자본유출이 유입보다 훨씬 크게 나타났다. 재벌들의 총채적 자본의 유출입은 은행을 통해서 했으며, 국내은행의 해외차입은 1993년 말과 1997년 상반기간에 210억 달러, 570억 달러로 증가되었다(Corsetti et al.,1998:66).

기업의 경쟁성 면에서도 위기의 징후가 나타났다. 1990년대 중반까지의 한국의 수출은 동아시아의 시장확대와 일본엔화가치의 강세로 성장을 지속했다. 강철과 반도체 및 자동차를 중심으로 하는 수출은 1996년에 거의 절반을 차지했으며, 특히 반도체는 1994년에 14%, 1995년에 20%를 차자하여 수출 주도품이 되었다, 그러나 1995년 8월부터 엔화의 약세는 한국상품의 수출경쟁력을 약화시켰다. 수출성장율을 보면 1995년 32%가 1996년 5%로 떨러졌으며, 기업의 수출소득비율은 1%미만이 되었다. 이러한 기업들의 적은 이윤은 결국 기업뿐만아니라 은행들의 단기자금에 대한 상환능력을 약화시켰다(Smith,1998:68). 노동의 비탄력적인 시장도 한국기업의 경쟁력을 약화시키는 요인이 되었다. 노동비용은 1980년대 중반 이후 증가해왔으며, 1990년초에 증가율이 완만했으나, 생산성증가는 정체되었다. 오히려 제조업에서의 실질평균 월소득은 1992년∼1996년에 평균 7.8%가 증가했다.

한국기업의 이러한 경쟁력의 약화는 수출부진과 함께 무리한 사업확장에의한 자금난으로 기업부도를 가져왔다. 1993년 이후 1997년 10월 16일 현재 부도유예협약 또는 법정관리, 화의 신청기업을 보면 다음과 같다.


최근 5년사이 부도난 상장사
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93년 우진전기,한일양행의약품,한양,진영산업,근화제약,케이와씨,경동산업,요업개발

94년 한국강판,동창제지,동방개발,남한제지,호승,광덕물산,남양,광림전자.

95년 삼도물산,고려시멘트제조,삼신.

96년 우성건설,우성타이어,건영,한일방직,삼익악기,동신,환영철강.

97년 태영판지,한보철강,상아제약,세양선박,삼미특수강,삼미,유성,삼립식품, 한신공영,태화쇼핑,태성기공,금강피혁,한주통산,진로,진로종합식품, 진로인더스트리즈, 대원제지공업,대농,미도파,기아특수강,기아자동차,아시아자동차, 기산, 기아정기, 우성식품,쌍방울,태일정밀,뉴맥스

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자료: 동아일보(1997.10.16)


이들 부도기업들과 30대 주요기업의 1996년 6월의 금융상태를 보면 보면 다음과같다.



부도기업의 금융상태(1996)

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판매 채무 자본 부채율(%)
한보 332 4,246 224 1,895
삼미 1,492 2,593 -77 -
진로 1,482 3,895 45 8,655
대농 1,365 1,833 -75 -
기아 12,098 11,890 2,271 523
30대재벌
전체/평균 355,618 271,691 69,898 388
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자료:Suh Sang-mok(1998:12 표 5)



한국경제가 보인 이러한 경제적인 위기징후에 스탠더드 &푸어스(S&P)와 무디(Moody)사는 한국의 장기적인 결재율을 아주 낮게 평가했다. 외국은행들은 한국은행의 자금회전을 거부했으며, 외국투자가들은 한국주식시장에서 그들의 투자를 회수해갔다. 한국은행들의 단기차입회전율이 급격히 떨어졌으며, 외환의 수요가 외환시장에서 급속히 증가되면서 원화의 실질적인 가치가 떨러졌다. 한국은행은 기업과 은행들의 외환공급의 요구를 충당할 수 없음으로써 국가지급불능의 상황에 직면하였고 결국 1997년 11월 21일 국가는 IMF의 조치를 받아들이는 결정을 내렸다. 당시 11월의 외환잔고는 70.3억불에 불과하였다. 한국은 IMF의 여러 가지 조건속에서 초기 IMF로 부터 210억 달러, IBRD 100억 달러, ADB 40억 달러, 차기에 미국,일본으로 부터 233억 달러,총 580.3억 달러의 재정자금을 빌려왔다.

IMF는 고금리에의한 긴축정책과 한국의 부실기업 및 금융기관의 구조조정을 요구하였다. 이러한 상황속에서 환율은 초기 900원에서 1997년 12월 말 1,960원대까지 상승하였고 기업들의 부도가 한달만에 1,000개에서 3,000개로 증가했으며, 실업율도 급격히 증가하여 5십만명에서 130만명으로 증가되었다. 소비자의 물가도 1997년 연 4.5%가 1998년 초 2개월 동안 20%로 상승했다.

태국에서 시작된 외환위기가 한국에는 영향을 미치지않을 것이라는 정부의 기대와달리 한국도 태국,말레지아와 같이 경제위기를 맞이했다. 그렇다면 왜 한국의 경제위기는 발생하였는가?



2. 위기의 제도적 실패분석


한국의 경제위기의 원인은 위기발생과정에서 약간의 암시가 된 바와같이 외국자본, 정부, 기업 ,은행, 노동 등의 영향이 있음을 알 수 있다. 그러나 이들 행위자들의 특징적인 면과 달리 이들간의 상호관계에서 나타나는 제도적인 측면을 고려한 실패원인의 분석이 필요하다. 이를 구조적 실패와 전환의 실패로 나누어 접근하면 다음과 같다.


1) 구조적 실패분석

구조적 실패에 영향을 미치는 제도적 요인변수들은 거래관계구조, 정부와 기업간의 지대추구활동을 들 수 있다.


(1) 금융과 기업간의 거래관계구조

금융기관과 기업간의 거래관계구조는 시장에 기초한 경원한 거래관계방식과 인간관계에 기초한 거래관계방식이 있다. 한국은 성장주의시대 이후 후자적인 관계가 지속되었다. 금융기관은 재벌의 포로가 되고 은행의 신용 및 투자결정이 분권화되고 개방된 시장에의해서 이루지지못했다. 은행은 정부나 소위 정치인의 아들에의해서 직·간접적으로 통제되었고 정치적으로 선호된 기업, 분야, 투자프로젝트에 신용이 이루어졌다.

이러한 예는 한보그룹의 부도에서 잘 나타난다. 1997년 1월 한보그룹은 파산했으나 1996년 중반 이미 한보의 철강투자사업은 많은 채무와 세계철강업계의 경기후퇴로 전망이 없음에도 불구하고 은행은 긴급자금형식으로 한보그룹에게 지원해주었다. 한보그룹 정태수 회장은 많은 정치인에게 로비활동을 했고 이결과 약 5조원 8천억에 달하는 신용이 제공되었다. 이과정에서 청와대, 집권여당,야당 정치인과 대통령 아들이 은행의 신용대출에 개입한 것으로 드러났다.

이후의 기업의 부도에서도 은행은 시장원리보다 친근한 관계구조에 기초하여 부도기업의 구제자금을 지급했다. 은행은 성장주의시대에 지속해온 이러한 관계구조속에서 부실재벌에게 대출해준 많은 자금의 볼모가 되었다. 기업의 부채율은 1997년에 %를 차지하여 성장주의시대의 그것과 거의 같은 수준을 보였다.

정부는 대기업의 기업부도에대해 은행으로 하여금 구제자금이나 채무에대한 재조정을 해주었다. 한국은행은 보조적인 재활인을 통하여 은행의 손실을 보상했다.

은행은 세계화에따른 기업의 사업확장에 필요한 단기자금의 유입에서 기업의 사업성평가보다 과거의 신용관행에의해 대출해주었다. 기업의 자금사용의 실적평가나 사업의 성공여부에 대한 평가없이 거래 관행에 따라 신용제공이 이루어졌다. 이것은 정부의 금융자율화조치로 외국자본의 접근이 보다 용이하게 했기 때문에 더욱 가능 할 수 있었다.

정부는 이러한 관계구조를 제도적으로 보장해주기도 했다. 정부는 1997년 이후 대기업의 부도가 속출하자 부도유예협약제도, 협조융자제도를 만들어 부실기업의 파산을 시장주의보다 채권은행과의 관계에서 조정하였다. 특히 경제위기의 촉발제로서 작용한 기아자동차의 파산의 경우, 정부는 산업은행의 대출금을 기업의 출자금으로 전환하여 발생된 기업부실채무를 정부가 떠맡는 식으로 처리하였다. 이과정에서 정부는 기아의 처리를 처음에 시장주의에 맡기겠다고 하면서 사실상으로는 늦장개입하여 다른 기업의 파산과 외국자본의 유출을 가져왔으며, 국가의 대외신뢰도를 낮추고 기업부실의 사회화를 증푹시컸다(월간조선,1999).

그러면 왜 은행과 기업간의 이러한 친근한 관계구조가 유지될 수 있었는가? 크게 두가지를 들 수 있다. 첫째, 세계화 이후에도 정부가 금융통제권을 행사했기때문이다. 정부는 세계화 이후 시장주의로의 제도개혁과 금융자율화를 추진했으나 사실상의 신용통제력을 가지고 있었다. 정부는 정부산하의 금융감독원과 중앙은행을 통하여 그리고 민간은행의 은행장선거에서 사실상 은행에 개입했고, 이결과 은행은 이자율의 결정과 기업의 신용대출의 결정과정에서 자율적이지 못했다(Lee Yeon-ho,1998). 은행은 이러한 구조속에서 기업과의 불투명한 거래를 지속할 수 있었다.

둘째, 금융기관들은 위험을 효과적으로 관리하고 실패비용을 감당할 유인을 결여했다. 한국은 채권이나 증권시장이 발전이 안된 은행구조이기때문에 은행은 주로 금융적 중재역할을 했다. 그러므로 은행은 위험한 투자자본을 소규모로 하였고 투자로부터 상대적으로 위험를 회피하려고 했다. 또한 은행은 만약 금융상황이 악화될 경우 정부의 긴급구제가 이루어질 것이라는 생각을 가지고 있었다. 정부가 부실금융을 보장해주리라는 생각을 가짐으로써 은행은 기업에대한 적절한 위험평가를 하지않고 기업에게 신용을 제공한 것이다. 특히 이것은 은행이나 기업의 도덕적 해이문제와 연결되는 것으로 한국의 금융제도,기업이 안고있는 근본적인 유인왜곡요인이 되었다(Gulick,1998:7).

세계화 이후에도 존속한 은행과 기업간의 이러한 관계구조는 거래관계의 투명성을 제약시키는 제도로 존속하였고 도적인 해이현상을 심화시컸다. 소위 대마불사라는 의식이 대기업에게 그대로 자리잡게 되었고 어떠한 경우라도 대기업의 부실은 정부에의해서 보호될 수 있다는 관념이 기업에게 남아있었다. 이결과 은행과 기업은 금융자율화 조치이후 용이해진 자본도입을 이용하여 무리한 사업확장과 투자를 함으로써 부실화를 초래하였다.

결국 정부의 성장주의시대의 금융통제메카니즘속에서 정부,은행과 기업간의 관계구조가 불투명한 거래 및 도덕적 해이 현상을 가져옴으로써 기업의 부실을 가져와 경제위기의 원인이 되었다.



(2) 관료의 지대추구활동

한국은 고비용의 정치체제를 유지했다. 성장주의 이후 정치가들은 자신의 권력을 획득하거나 자리를 지키기위하여 많은 불법자금을 사용했다. 정부와 기업간의 유착관계는 이러한 정치가들의 거래비용을 해결해주는 수단이였다. 지배적인 정치가들은 여러가지 정부차원의 신용대출과 재정적 특혜조치를 주는 대가로 뇌물을 받는 거래관계를 위해서 기업가를 선택했다.

이는 정부가 사실상의 은행통제를 통하여 기업의 신용대출에 개입할 수 있기때문에 가능했다. 은행은 정부가 제시한 제도하에서 신용대출을 해주며,이자율도 정부가 선호한 투자의 경우 인위적으로 낮게 대출해주었다. 정부가 강하게 통제하는 주식시장 역시 지속적이고 신뢰할 수 있는 투자자본을 제공해주지 못했다. 나아가서 기업의 외국으로부터 차입도 정부의 허가를 받아야했다. 이러한 제도는 정부의 정책적인 지침에서만이 기업들의 자금확보가 가능하기 때문에 기업들을 통제하는 유효한 메카니즘이며 동시에 기업의 신용대출과 관련한 지대추구를 가능하게 했다.

정부의 지대추구는 1996년 이후 속출되는 부도기업들의 금융상태와 그에따른 은행들의 기업부도에의한 금융적 손실에서 잘 나타난다. 특히 1997년의 한보그룹의 경우 정부의 압력에의해서 특혜대출비리가 이루어졌으며, 이과정에서 150억원의 정치자금이 여야정치인에게 제공되었다.

관료의 지대추구활동은 정부보조금과 특혜조치를 통한 정부의 시장개입이 지속됨으로써 가능했다. 한보그룹은 물론 이동통신사업 선정과 관련된 의혹 등에서 나타나듯이 특정기업에게 준 특혜와 관련한 시장왜곡현상이 지속적으로 발생했다.

정부의 규제와 관련된 지대추구활동도 이루어졌다. 금융자유화나 정부규제해제는 정치가나 관료의 음성소득을 줄이는 제도이다. 김영삼정부는 세계화의 진행과 함께 기업의 경쟁력을 제고시키는 규제정비를 했다. 1993년에 행정쇄신위원회,경제행정규제완화위원회, 기업활동규제심의 위원회를 설치하여 1997년까지 5년간 약 6,000여건의 규제를 정비했다. 그러나 대부분 구비서류감축, 절차완화 등 지엽적인 개선에 치우쳐 금융 등 경제관련 핵심규제의 개혁, 규제건수의 총량 등의 성과는 매우 부진하였다(국무조정실,1998:7). 경제정책을 집행하는 정부의 규제적 태도는 약화되지않했고, 정교한 규제를 통하여 국가의 통제력을 유지했다. 그러므로 많은 정부의 기업규제가 그대로 남아 있었다. 외국인투자제도의 개방조치에도 불구하고 절차의 복잡성과 정부에의한 직·간적적인 개입이 여전하였다. 재경부는 한국은행의 독립을 허용하지않음으로써 경제자유화를 추구한다고 하지만 민간은행의 이자율의 설정에 개입하였다. 뿐만아니라 정부는 비공식적인 규제를 통하여 기업규제를 지속했다. 예컨데 해외에서 자금차입을 하는 경우 은행은 단지 재경부에 보고 하도록 규정되었지만, 사전에 재경부의 비공식인 허가를 받아야 했다. 더욱이 은행은 부실기업의 채무를 재경부나 청와대와의 협의없이 처리할 수 없었으며 정부의 의도를 확인한 후에야 은행은 결정을 할 수 있었다(Lee Yeon-ho,1997:165).

그러므로 정부의 이러한 탈규제 조치는 제한된 성공을 보였다. 탈규제조치는 아주 사소한 분야와 관련되어 있었고, 국가의 가격통제와 진입요건들과 같은 큰 문제는 손을 대지못한 채 남겨놓았다. 이결과 관료들의 지대추구활동은 계속될 수 있었으며, 정치가나 관료의 음성소득,부패를 방지하지못했다.

국가권력이 사적인 이득을 위해서 사용되고, 지배적 사회집단이 독재적 또는 약탈적 제도적 장치를 지지하는 상황에서 개인적인, 사회적인 합리성은 유지될 수 없었고, 이것은 결과적으로 관료의 지대추구활동의 증가를 가져왔다.


2) 전환의 실패


(1) 잘못된 세계관과 제도전환의 실패

1990년대 들어 세계경제는 1992년의 유럽공동체의 출범, 1993년 북미자유협정 등의 지역간 경쟁강화를 위한 조직이 만들어지고 1993년 우루과이라운드 및 1995년 세계무역체제(WTO)등의 일련의 새로운 국제경제질서가 형성되었다.

이러한 신자유주의에의한 세계경제환경의 변화는 한국경제에도 직접적인 영향을 미치는 압력요인으로 작용하였다. 정부는 이러한 세계화의 추세에 맞춰 1995년 세계화선언을 하고 세계화 추진위원회를 구성하여 이에다른 대응하고자 했다. 정부는 세계화에 맞춰 세계 29번째로 OECD(1996,12)에 가입하고 1989년 이후 아태공동체(APEC)에 적극적인 역할을 담당하며, 국내적으로 탈규제조치와 기업구조의 변화를 위한 일련의 제도변화를 추진했다.

정부는 또한 외국인의 주식시장의 직접적인 접근을 허용하며(1992),주요 금융기관의 이자율자유화조치(1995), 금융장개방일정(1996,6)을 마련하였다. 기업의 탈규제를 위해 공정거래위원회를 재경부로부터 독립시키고 위원장을 장관으로 하는 등의 제도변화를 추진하였다. 국제경쟁력을 가져오기 위하여 재벌의 업종전문화를 추진하였고 소유권의 분산을 위해 금융실명제, 부동산실명제를 실시하였다. 또한 1994년 주식거래법의 개정을 통하여 1997년부터 기업간의 합병과 인수를 가능하게 하였다(Lee Yeon-ho,1997:159). 외국인투자에대해서도 지금까지 제한되었던 많은 산업들을 1994-1997년을 통하여 단계적으로 개방하는 계획을 추진했다(Bishop,1997:121-127). 그러나 정부의 세계화에 대응한 이러한 제도변화는 잘못된 세계관 또는 불완전한 지식으로 실패했다. 우선 기본적으로 경제정책이 과거의 성장주의와 안정을 내걸으면서 국가개입주의와 시장주의간의 이데올로기적인 방황을 했고, 이결과 1993년 7월에 발표한 신경제5개년계획의 실패와 경상수지 적자폭의 증가를 가져왔다.

정부는 또 새로운 국제경쟁시대에 적응하고 재벌의 경쟁력을 높이기위해서 1994년 1월 채택한 업종전문화정책도 역시 잘못된 인식에 기초한 정책실패로 끝났다. 이것은 "큰 것이 아름답다"는 기본가정에서 출발하고 있기 때문에 실패의 소지를 안고 있었다. 기업이 특정분야에서 단일 기업으로 성장하면 세계의 최고기업과 경쟁할 수 있다는 단순한 논리이다. 더우기 정부는 재벌이 한국경제성장에 차지하는 비중과 관련하여 이를 강력히 규제할 경우 성장에 부정적인 결과를 가져온다고 보아 1996년 이후 재벌규제에 대한 완화조치를 취하였다. 이는 초기의 정부와 기업간의 단절을 선언하고 금융거래의 투명성을 실현하려는 금융실명제가 사실상의 실패한 것(동아일보,1993.12.31)과 같은 맥락이다.

정부의 잘못된 세계관의 인지속에서 나온 전환의 실패는 1997년 11월 IMF의 상황의 전개과정에서도 그대로 나타났다.

정부의 정책담당자들은 한국의 경제적인 상황인식에 국내기관 뿐만아니라 외국 신용평가기관의 경고도 받이들이지않했다. 감사원의 지적에서 나타나듯이(감사원,1998) 당시의 경제정책결정자들은 11월 초까지 해외차입금의 만기연장이 중단되는 외환위기상태를 전혀 예측하지못했다. 그들은 문제를 신중하게 생각하기보다 쉽고 편한 방법에 의한 상황인식과 문제접근의 행태를 보였던 것이다. 경제부처들은 한국은행, 한국개발원(KDI),민간경제연구등의 국내기관들과 미국의 스탠더드 &푸어(S&P)사, 미국의 아메리컨뱅커지(誌) 등의 외국의기관에서의 금융위기발생가능성에대한 예고와 분석에도 불구하고 이를 수용하지않했다. 오히려 재경원은 환율불안과 외환보유고의 감소에도 불구하고 금융개혁법안의 통과에 집착하는 안이한 현실인식에 그쳤다. 경제관련부처는 한달전에 위기가능성을 인식하고 나아가 인위적인 환율방어정책으로 보유외환의 낭비를 가져왔다.

정부는 잘못된 외환관리 뿐만아니라 기업의 연쇄부도를 방지하기위한 제도적 장치로서의 부도유예협약도 부적절한 제도였다. 이는 부실기업을 구제하기 위한 제도로서 만들었지만 종합금융회사들의 자금난을 가중시켜 금융시장의 마비와 대출금회수를 가속화시켜는 결과를 가져와 결국 기업의 연쇄부도를 촉진시컸다.

정부는 또한 외국단기자금의 유입과정에서 국내금융기관의 중장기 차입과 관련된 강제적인 준비율을 낮춤으로써 단기차입을 고무시키는 오류를 범했다. 라진과 징글러스(Rajib & Zingles,1998:13)가 지적하듯이 실질적인 금융적 유입이 전망되는 나라에서는 그러한 유입을 받아들이기 전에 자체의 금융적 하부구조를 개선하거나 금융적인 위험부담을 받아들여야 하나 한국은 그렇지못했다. 외자유입에 대한 사후 또는 사전에 필요한 제도개혁을 하지못한 것이다. 정부는 금전등록기의 역할을 하는 은행( 월간조선,1999:113)에대한 감독제도를 제공하지못함으로써 결국 국내기업과 은행들의 급속한 단기자금의 유입을 가져왔으며, 한국경제의 불안에따른 외국자본의 유출에 어떠한 제도적 제약을 할 수 없는 상황을 유발했다(Smith,1998:74).

정부와 달리 기업의 세계관에대한 인식은 어떠한가? 기업들도 세계환경의 변화에 대응하고자 공산권 및 기타 지역으로의 기업이전과 투자확대를 꾀하였다. 그러나 기업은 세계화에의한 자본과 무역장벽의 자유화가 곧 기업의 경쟁력을 가져오는 것으로 보아 무분별한 외자차입과 기업투자를 했다. 기업내부의 성장주의적 제도를 그대로 유지한 채 1980년 말 이후 규모의 경제만을 추구하는 과다한 생산시설에 집착하여 기술개발을 하지못하고 내부거래를 통한 부실기업들의 유지와 운영을 지속했다. 또한 재벌은 문어발식 확장,은행대출의 독점, 시장의 독점, 부실한 금융구조를 유지하면서, 해외로의 기업진출과 규모의 확대를 통하여 세계화 후 시장주의의 확대를 형식적으로 내부화함으로써 근본적인 기업의 내재적인 위약성을 보였다. 이결과 기업의 경쟁력약화로 이윤율 저하와, 재정적인 악화를 촉진시키는 결과를 가져왔다. 국가경쟁력추진위원회의 「국가경쟁력종합보고서」에의하면 한국의 기술개발력은 미국의 4.7%, 일본의 10% 수준이었다(공보처,1997:640).

기업과 노동간의 노사관계도 포드주의적 적대적 형태가 지배하여 협력과 참여보다 갈등과 대립이 지속되었다. 기업은 노동자에대한 신뢰성을 가지지 못하고 엄격한 감독을 통하여 통제하려 했으며, 노동의 인간화에 관심을 두지못했다. 오히려 노사분규는 경제질서를 파괴하는 것이며 어느 경우 노동의 투쟁적인 대응에 사용자의 물리적인 힘을 통한 맞대결로 해결하고자 했다. 그러므로 노동운동이 과거와 같이 임금문제에 일차적인 관심을 두고 투쟁적인 분규로 일관함으로써 노사간의 낭비를 줄여 기업의 생산성을 제고시키는데 기여하지 못했으며, 인간중심의 노동조직과 생산방식으로 자리잡는데 선도적인 역할을 하지못했다. 근로자의 숙련형성과 각종의사결정과정에서 실질적인 참여확대를 통한 신기술의 도입과 작업조직재편에 주체적인 역할도 하지못했다(김장호,1994: 277-278). 오히려 한국의 노동운동은 중앙노조의 분열과 노선의 시비문제에 근거한 방향성의 상실과 세계화,정보화에대한 인식부족으로 새로운 세계변화에따른 적극적인 대응력을 결여하였다.


(2) 관료주의와 제도전환의 실패

관료들의 행위패턴도 제도전환의 실패를 가져오는데 영향을 미쳤다. 경제위기발생과정에서 관료가 보인 행태는 관료주의화의 전형이었다. 우선 관료들은 급박한 상황의 도래에도 부처이기주의와 보신주의에 빠져있었다. 경제정책을 담당하는 주요기관인 청와대 경제수석, 경제기획원 장관 ,한은총재간의 정책결정체계가 부처간의 이해를 둘러싼 권력투쟁에 집착하였고 자신의 지위보존에 우선적인 가치를 두는 성향을 보였다. 1997년 한국은행법 개정과 금융감독기구통합을 둘러싼 재정경제원과 한국은행간의 갈등, 그리고 각 정부기관간의 위기발생가능성에대한 정보교환의 경직된 체계는 이의 대표적인 예이다. 또한 IMF결정 이전의 외환상황의 악화에도 이를 적극적으로 대체하기보다 은폐하고자 하거나 대책에대한 부처간의 책임회피에서도 잘 나타난다.

자신의 보신주의속에서 위기발생은 곧 정책적인 무능을 나타내기 때문에 관료는 이를 은폐하거나 축소하여 처리하려는 성향을 보임으로써 사태의 결과를 악화시켰다. 일반적으로 관료들은 변화에 저항하며 위험부담을 가져오는 새로운 혁신에 소극적인 태도를 보인다. 외환부족과 기업들의 부도가 점증하는데도 불구하고 이에대한 적극적인 문제해결보다는 자신의 책임을 최소화하는 차원에서 사태를 인식하고 소극적으로 대응하는 태도가 문제를 악화시켰다. 기아부도에 대한 정부관료의 늦장처리와 처리방향의 혼란은 이러한 예이다. 그러나 무엇보다도 전환의 실패에 영향을 미친 관료주의적 요소는 새로운 세계에대한 이데올로기적 전환의 지체이다. 한국은 그동안 정부개입주의에의해 고도성장을 유지해왔고, 정부가 문제를 해결할 수 있다는 성장주의시대의 가치가 관료들에게 학습되어있다. 달리표현하면 성장주의시대의 가치관을 가진 관료들은 세계화라는 새로운 환경을 수용하지못하였고 기존의 가치관에 입각한 정책정향을 가지고 제도변화에 적극적이지 못함으로써 실패를 촉발시컸다.

개입주의적인 가치관으로 학습된 공무원들을 변화시키는 것은 시간을 요하는 문제라고 할 수 있다. 급변하는 세계화의 추세에 관료들의 급속한 가치관의 변화를 기대하는 것은 어려우나 한국의 관료는 비록 정책상으로 시장주의를 채택할지라도 과거의 정책정향을 선호함으로써 제도전환의 실패를 가져왔다.



(3) 전환비용의 증가와 제도실패

전환비용은 새로운 제도를 책택하는데 드는 비용이다. 김영삼정부는 세계화에 맞는 정치적 장치(기존제도)에 적절한 대안제도로서 벤춰기업 등 중소자본가를 육성하지못하는 전환의 실패를 보였다. 성장주의 시대의 재벌위주의 산업구조를 그대로 유지하였고, 신기술개발에 기초한 중소기업들의 경쟁력을 제고시키지못했다. 물론 통상산업부의 중소기업국을 중소기업청으로 확대개편하여 중소자본가의 지원을 추진했으나 재벌중심의 경제구조는 큰 변화가 없었다. 김영삼정부는 재벌개혁속에서 중소자본가집단의 전환비용을 흡수할 정치적인 장치를 변화시킬 수 없는 정권이었다. 또 정부는 정치적인 딜을 통하여 제도의 전환비용을 줄이지못했다. 1996년 12월 26일 노동관계법과 안기부 법 등 11개 법안의 여당 단독통과에의한 국회파행, 금융개혁법안통과에 따른 1997년 여야당간 및 재정경제원과 한은간의 갈등, 차기 대통령의 선거에 즈음한 여야당간의 경쟁의 심화는 높은 전환비용을 요구하는 정치적 활동이었다.

정부는 또한 고객집단과의 선택적 협력에서도 높은 비용을 가져왔다. 우루과이라운드의 협상체결에 대한 농민들의 저항은 단적인 예이다. 농민들은 1993년 12월 15일 쌀개방과함께 UR협상에대해 산출농산물을 소각하거나 개방반대의 폭력적 시위를 전개했다. 정부는 문제해결의 대통령직속의 기구를 만들고, 농지은행을 만들겠다는 계획을 세웠으나 즉흥적 행정이라는 비판속에서 효과없이 농민들의 저항만을 증가시켰다. 이는 정부와 국민간의 거리감의 증폭에서 나온 것으로 높은 전환비용을 수반한 정부의 새로운 제도선택을 나타낸다.



Ⅳ 결론 : 요약 및 함축적 의미


한국의 경제위기는 발전국가의 성장주의제도가 지속된 결과이다. 성장주의의 안착된 가치, 규범, 규칙 그리고 거래관계관행에 기초한 정부, 기업,은행,노동 등의 제도적인 요인이 위기를 초래했다. 그것은 구조적인 면에서 정부의 은행통제권의 지속과 은행(기업)의 도적적 해이를 가져오는 친근한 거래관계가 경쟁성을 요구하는 세계화 시대에도 지속되었기 때문이다. 또한 그것은 급속한 고도성장속에서 형성된 정경유착과 관료의 부패적 지대추구활동이 지속됨으로써 결과된 구조적 실패였다.

다른 한면으로 정부,기업(은행),노동이 기존제도를 새로운 제도로 전환하지못한데서 기인된 실패였다. 이들 경제주체들 특히 정부는 잘못된 세계관과 불완전한 지식을 가지고 부도유예협약과같은 부적절한 제도를 형성하거나 개방정책에 필요한 제도적 장치를 만들지못했다. 기업과 노동 각각은 성장주의의 제도를 지속하면서 경영의 세계화를 추구하거나 새로운 생산방식으로의 전환에 실패하였다.

이러한 제도전환의 실패에는 관료주의의 영향이 컸다. 성장주의 가치관에 학습된 관료들은 부처이기주의와 보신주의를 가지고 위기상황에 접근함으로써 뒤늦은 사태인식과 정책대응의 실기를 초래하여 신속한 제도전환에 실패했다. 또한 새로운 제도전환를 요하는 시기에 정부의 전환능력의 한계와 정치집단간의 갈등에의한 정치적인 고비용이 증가됨으로써 결과된 전환실패이었다. 이렇게 볼 때 경제위기극복은 단순히 정부,기업(은행), 노동 등의 구조정만으로 가능한 것이 아니며 이러한 구조적 실패와 전환실패의 제도적 요인을 줄이는 것이 필요하다. 그것은 투명성,도덕적 해이를 줄이는 시장주의의 경원한 은행, 기업간의 관계구조로의 변화, 필요한 규칙의 제정과 학습에의한 관료의 지대추구활동의 축소, 관료의 올바른 현실인식과 적절한 지식의 확보, 관료의 새로운 환경적응력의 신장과 정부의 분권적이며 수평적인 거버넌스로의 변화, 고비용의 정치구조의 전환과 정부와 사회집단간의 협력풍토의 조성이 요구된다. 이것은 제도의 속성이 그렇듯 일시적으로 변화될 수 있는 것이 아니며, 시간을 가지고 꾸준히 설계되어야 할 과제이다. 또한 외적인 충격과 요구로 이루어질 수 있는 것도 아니다. 위기의 주체로서 정부,기업(은행),노동간의 연계망속에서 새로운 제도변화의 노력이 있음으로써 가능하다.

한국의 경제위기는 고도성장의 기적만큼 한국사회에게 엄청난 부정적 충격을 주었다. 발전국가 시대의 제도가 지속적인 성장을 보장해주리라고 생각했지만 신자유주의의 흐름은 제도변화에 지체한 한국사회에 엄청난 고통의 충격을 주었다. 한국의 정부와 기업(은행),노동은 이러한 역사의 흐름에 역행하는 제도적 실패를 반복하지않도록 학습능력을 제고시켜야 하며, 이러한 측면에서 현재 진행되는 각분야의 구조조정도 충격을 내면화시키면서 제도적 실패요인을 줄이는 방향으로 진행되어야할 것이다.



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