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개발시업을 하는 이들이 가장 많은 관심을 가지는 부분의 하나가 바로 지목변경이다. 그 이유는 두 가지로 요약할 수 있다.
첫 번째는 토지를 이용하거나 개발하는 과정에서는 대부분의 경우 필연적으로 지목변경이 일어나기 때문이다. 전원주택을 지으려면 우선 전원주택 부지로 쓸 농지를 구입하게 된다. 이 농지에 농지전용을 받아 전원주택을 짓게 되면 주택이 들어서게 되는 토지부분은 대지로 지목변경된다. 진입로나 단지 내 도로부분은 도로로 바뀐다
논을 주차장으로 만들면 답(논)이 잡종지 혹은 주차장용지로 바뀌며, 밭(농지)을 농지전용하여 물류창고로 만들면 밭이 창고용지가 된다. 산지를 개간하면 임야가 전(밭)으로 지목변경되고 지방도로변의 산지를 벌채하고 깎아서 산지전용 후 주유소를 만들면 임야는 주유소용지가 된다.
이처럼 토지 위에 건축물 혹은 구축물을 짓는 경우에는 건물 준공 후에 그 건물이 들어서는 부지의 지목이 건물의 주된 용도에 따라서 지목변경이 일어난다. 이처럼 토지는 그 주 용도가 바뀜으로서 그 결과로 지목이 변경되는 것이지, 용도변경이나 건물이 없이 먼저 지목만을 바꿀 수는 없는 것이 원칙이다.
지목변경으로 땅값을 올린다
지목변경의 두 번째 이유는 자기가 보유하는 땅의 가치를 올리기 위해서다. 즉 땅의 활용도를 높인다던가 땅값을 올리려는 목적으로 의도적으로 지목변경을 한다.
토지는 지목에 따라서 그 위에 할 수 있는 용도가 다르고, 이 용도는 각종 토지공법에서 세부적으로 규제하고 있기 때문에, 일단 지목이 정해지면 그에 따라 활용도와 땅값이 크게 차이가 난다. 일반적으로 대지와 잡종지로 되어 있는 토지가 가장 비싸지만, 수도권에서는 주유소용지, 공장용지, 창고용지가 오히려 대지보다 비싼 경우가 많다. 이에 비하여 농지인 밭과 논은 대지의 삼분의 일 이하로 싸다. 또 통상 임야는 농지보다 절반 이하 싸다.
그래서 농지를 대지로 바꾼다면 땅값을 세 배 이상 더 받을 수 있다. 임야를 대지나 창고용지로 지목변경 한다면 땅값은 어림잡아 여섯 배 이상 오른다는 계산이 나온다. 이것이 지목변경을 하는 이유가 된다. 임야를 싼 값에 사서 산지전용 한 후 전원주택부지로 만들어 분할하여 개별매각 한다면, 전용비와 부대비용을 제하고서라도 상당한 수입을 기대할 수 있는 것은 바로 이런 이치라고 보면 된다.
지목의 설정방법
지적법에서는 무한히 연속된 토지를 인위적으로 필지단위로 나누어 각 필지별로 그 주 용도에 따라서 지목을 설정하여 관리한다. 이것을 지목법정주의라고 한다.
현행 지적법에 의하면 우리나라 지목은 28개로 되어 있다. 우리가 잘 아는 대지 잡종지 논(답) 밭(전) 과수원 목장용지 도로 하천 구거 등이 그것이다. 창고용지 공장용지 주유소용지 주차장용지 수도용지 등도 지목이다
이러한 지목의 설정에는 지적법 상 일정한 원칙이 있다.
토지는 필지마다 하나의 지목을 설정하고(일필일목의 원칙), 지목은 주된 사용목적 또는 용도에 따라 구분하여 정하며(용도지목주의), 도시개발사업 등의 공사가 준공된 토지는 그 사용목적에 따라 지목을 설정한다.(사용목적 추종의 원칙)
만일 어느 한 필지의 사용목적 또는 용도가 둘 이상의 지목에 해당하는 경우에는 주된 용도에 따라 지목을 결정하며(주지목 추종의 원칙), 도로 철도용지 하천 제방 구거 수도용지 등의 지목이 중복되는 때에는 등록시기의 선후 및 용도의 경중에 따라 지목을 결정한다.(용도경중의 원칙)
토지의 일시적 용도변경
만일 토지의 용도변경이 영속적이 아니고 일시적이라고 판단될 때에는 지목변경을 할 필요가 없다. 예컨대 농지의 일시적인 야적장 활용, 임야의 임시적인 도로개설용 현장사무소 가설신축의 경우에는 지목변경이 일어나지 않는다. 이를 토지의 목적외 일시사용으로 부르며, 지목변경으로 보지 않는 것이다. 이 경우에는 사용기한이 종료되면 당연히 토지의 원래 용도로 원상복구하게 된다.
또 도로를 일시점용하여 하수관 공사를 한다거나, 하천부지를 점용하여 1년생 농작물을 경작하는 경우 혹은 구거를 복개하여 통행로로 사용하는 경우 등에는 지목변경이 일어나지 않는다. 이것을 도로점용허가 하천점용허가와 구거점용허가라고 부른다. 물론 이러한 점용허가에는 사용기간이 정해져 있고, 일정액의 점용료를 내야하며, 토지의 원상을 크게 훼손하지 않아야 한다는 등의 조건이 붙게 된다.
이와 같이 다른 지목에 해당하는 용도로 변경시킬 목적이 아닌 임시적이고 일시적인 용도의 변경을 지목변경 하여야할 토지이동으로 보지 않는 것은 지목영속성의 원칙에 기한 것이다.
지목변경절차
지목변경은 아무나 함부로 할 수 있는 것은 아다.
지목변경은 원칙적으로 토지소유자 혹은 사업시행자만이 신청할 수 있다.
지목변경의 요건과 정차에 관하여는 지적법으로 엄격히 구제하고 있다.
토지소유자에게 지목변경할 토지가 있는 때에는 그 날부터 60일 이내에 의무적으로 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다. 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 관련 법령에 의한 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우나 토지 또는 건축물의 용도가 변경된 경우와 도시개발사업 등의 원활한 사업추진을 위하여 사업시행자가 공사 준공 전에 토지의 합병을 신청하는 경우에 한한다.
토지소유자가 지목변경을 신청하고자 하는 때에는 지목변경사유를 기재한 신청서에 증빙서류를 첨부하여 소관청에 제출한다. 지목변경의 증빙서류로는 관계법령에 의하여 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류, 국·공유지의 경우에는 용도폐지 되었거나 사실상 공공용으로 사용되고 있지 아니함을 증명하는 서류, 토지 또는 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류가 있다. 다만 개발행위허가·농지전용허가·보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이거나 전·답·과수원 상호간의 지목변경인 경우에는 증빙서류의 첨부가 없어도 된다.
토지의 용도지역변경
토지의 지목변경과 유사한 것으로 토지의 용도지역 변경이 있다.
우리나라의 토지는 크게 4개의 용도지역으로 가른다. 도시지역, 관리지역, 농림지역과 자연환경보전지역이 그것이다, 도시지역은 다시 주거 상업 공업 녹지지역으로 나누고, 각 용도지역은 다시 1종주거, 2종주거지역 이라든가 중심 일반상업지역, 준공업 일반공업지역 등이나, 자연 생산 보전녹지 등으로 세분화한다. 관리지역은 다시 계획 생산 보전으로 가르는데, 현재 전국적으로 세분화작업이 진행되고 있는 실정이다. 아직은 일부 지자체만이 완료되어 있다.
이같은 용도지역은 각기 지을 수 있는 건축불의 종류와 범위는 물론 건폐율과 용적율을 달리한다. 말하자면 개발이나 이용조건이 서로 다른 것이다. 만일 준공업지역에 있는 자기 땅을 상업지역으로 변경하거나, 1종주거지역을 3종주거지역으로 바꾸는 등 용도지역 중에서 활용도가 많고 용적율이 높은 유리한 쪽으로 변동을 줄 수 있다면, 토지소유자의 입장에서는 매우 유리하고 편리할 것이다. 그러나 토지 용도지역의 변경은 국가의 전속권한이다. 지주가 원한다고 되는 것은 아니다. 최근에 문제되고 있는 관리지역 세분화에 대한 민원사항이 그 예인 것이다.