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[조해강]

국제투명성기구 부패인식지수에서의 한국 평가와 그 향상을 위한 과제들

김거성 (한국투명성기구 회장)

1. 실마리

한 사회나 단위집단의 부패-청렴도를 객관적으로 측정할 수 있다면 이는 반부패 투쟁에 있어서 매우 유용한 무기가 될 것이다.

그렇지만 한 사회나 단위 집단의 부패-청렴도를 측정하는 것은 쉬운 일이 아니다. 가장 초보적인 측정은 일정 기간 동안의 단위 집단에서의 부패 사건의 발생, 즉 부패로 말미암은 적발과 처벌 건수를 단위 집단의 구성원수로 나누어 다른 단위 집단에서의 그 수치와 비교해 보는 것이다. 그렇지만 이런 방식이 계속되면 단위 집단은 오히려 부패의 적발 처벌을 꺼려하는 부작용으로 이어질 수 있고 그로 말미암아 적발처벌 수치가 왜곡될 우려가 있다.

대안으로 고안된 것은 단위 집단에 대한 내외부 사람들의 인식이나 평판을 측정하는 방식이다. 물론 이런 방법도 완벽한 것은 아니지만 전자에 비해 왜곡으로부터 보다 자유롭기를 기대할 수 있다. 또 거듭되는 측정을 통해 대략적인 부패-청렴의 정도나 그 변화, 즉 개선, 정체, 악화 등의 추세를 추정해 볼 수 있다는 점에서 실용적인 방식이 된다.

이 글에서는 그러한 인식에 기반을 둔 부패-청렴지수의 대표적인 사례라 할 수 있는 국제투명성기구(Transparency International)의 부패인식지수(Corruption Perceptions Index, CPI)를 통해 최근 한국 사회의 부패에 대한 평가가 어떤지 살펴보고, 시민사회단체들이 공동요구해온 반부패 정책 내용들을 중심으로 그 현실을 분석함으로써, 앞으로 부패인식지수를 개선하기 위해 필요한 정책적 함의를 찾아내고자 한다.

2. 국제투명성기구 부패인식지수

1993년 5월 창립된 국제투명성기구가 1995년부터 부패인식지수를 발표하면서 세계 여러 나라들의 부패-청렴도를 수평적으로 비교하는 일이 가능하게 되었다. 국제투명성기구 창립에 가장 중요한 역할을 담당한 초대 회장 페터 아이겐 박사는 이 부패인식지수가 국제투명성기구에서 “전세계적으로 부패를 조명할 수 있는 가장 유용한 도구”라고 단안한다. 따로 전문 연구진을 갖추지 못했던 당시 국제투명성기구는 인턴으로 활동하던 람스도르프(Johann Graf Lambsdorff)의 아이디어로 부패인식지수를 개발하게 되었다.

부패인식지수는 처음부터 독립된 하나의 서베이를 통해 부패-청렴 정도를 측정하는 방식 대신 여러 기관들이 독자적으로 진행한 여러 종류의 서베이 결과들을 원자료로 삼는 방식을 취해서 ‘여론조사들의 여론조사’(poll of polls) 또는 ‘인덱스들로 만든 인덱스’(index of indices)라는 별명을 얻기도 했다. 즉 국제투명성기구의 부패인식지수는 초기에는 여러 여론조사기관들이 3년 동안에 발표한 서베이 결과들 중에서 부패에 직접 관련된 항목들을 추려 원자료로 삼아 부패인식지수를 도출해내는 방식을 채택하였다. 그러다가 부패에 관련된 서베이를 실시하는 기관들도 증가하고 그 빈도도 증가하면서 부패인식지수는 2년 동안의 자료들을 원자료로 채택하였다. 또한 부패인식지수는 원자료들이 다양한 스케일을 사용하는 점을 감안하여 이를 표준화하는 방식을 채택하고 또 세 가지 이상의 자료들에 언급된 국가들만을 발표 대상으로 삼았다. 나중에는 2년 동안의 원자료로 제한하면서부터는 두 가지 자료에 언급된 국가들을 대상으로 하였다.

2011년까지의 부패인식지수는 10점을 가장 청렴한 상태, 0점을 가장 부패한 상태로 전제하여 점수를 산정하는 방식을 사용했지만, 지난 2012년부터는 1년 동안의 자료들로만 지수를 산출해 내고, 점수도 0점을 가장 부패, 100점을 가장 청렴한 상태로 보는 방식으로 하는 방법론의 변화를 꾀하여 이전까지 어려웠던 시계열 상의 변화를 추적할 수 있도록 만들었다.

2012년 부패인식지수에의 원자료로 사용된 서베이들은 다음과 같다([상자 1] 참고):

3. 국제투명성기구 부패인식지수에서의 한국 평가

안타깝게도 국제투명성기구의 부패인식지수 등 국제적인 여러 지표들에서도 우리나라의 부패정도는 지난 이명박정부 하에서 개선되기는커녕 오히려 악화된 것으로 나타났다.

국제투명성기구가 발표하는 부패인식지수(CPI)에서 IMF 외환위기 직후였던 1999년 한국의 점수는 3.84점이었으나 이후 지속적인 상승세를 보여 2008년에는 5.6점까지 올라갔다. 특히 노무현 정부 하에서는 2003년 4.3점으로부터 2008년 5.6점까지 1.3점의 큰 상승을 이룩하였다. 그러나 2008년 5.6이었던 한국의 점수는 2009년 5.5점, 그 다음에는 5.4점으로 하락하는 결과로 이어졌다([표 1] 참고).

연도	CPI 지수	순위	조사대상국
1995	4.29	27위	41개국
1996	5.02	27위	54개국
1997	4.29	34위	52개국
1998	4.2	43위	85개국
1999	3.8	50위	99개국
2000	4.0	48위	101개국
2001	4.2	42위	91개국
2002	4.5	40위	102개국
2003	4.3	50위	133개국
2004	4.5	47위	146개국
2005	5.0	40위	159개국
2006	5.1	42위	163개국
2007	5.1	43위	180개국
2008	5.6	40위	180개국
2009	5.5	39위	180개국
2010	5.4	39위	178개국
2011	5.4	43위	183개국

출처: 국제투명성기구 발표 국가별 부패인식지수(재구성)

이에 따라 일본과의 점수 차이도 지난 2008년 1.7점으로 근접했다가 2011년에는 다시 2.6점 차로 더욱 벌어지는 것으로 나타났다(그림 1. 참고).

출처: 국제투명성기구 발표 국가별 부패인식지수(재구성)

이러한 점수를 MS-Excel 2007 프로그램에서 김대중, 노무현 두 대통령 시기인 1999년부터 2008년까지 10년 동안의 CPI 점수를 기초로 작성한 추세선과 비교해 보면 같이 그 추세를 확인할 수 있다. 이 시가 CPI 점수로부터 도출된 추세선의 산식은 [상자 2]와 같다.

여기서 y값은 해당년도 CPI 점수 기대값이며, x값은 해당년도에서 1998을 뺀 수치이다. 이를 실제결과와 비교해 보면 [표 2]와 같이 한국의 2011년도 CPI 점수 5.4점은 2008년 점수 5.6점으로부터 0.2점 하락한 것이지만, 기대값 6.0과 비교해보면 0.6점 차이나는 것이라 할 수 있다. [그림 2]는 그 차이를 비교해 주는 그래프이다.

	실제결과(a)	기대값(b)	차이(a-b)
2009	5.5	5.6	-0.1
2010	5.4	5.8	-0.4
2011	5.4	6.0	-0.6

출처: 국제투명성기구 발표 국가별 부패인식지수(재구성)

지난 2012년 12월 5일 발표된 2012년 CPI부터는 방법론과 함께 100점 만점으로 측정 방식이 변경되었다. 여기서도 우리나라의 성적은 또다시 두 계단을 추락한 45위에 그치고 말았다. 우리나라는 100점 만점 기준 56점으로, OECD 가입 34개국 중에서는 지난해와 같은 27위로 하위권에 머물렀다([표 3] 참고).

왜 이런 결과가 초래되었는가? 한국투명성기구는 2012년 12월 5일 CPI 발표에 즈음한 성명에서, “우리나라 부패인식지수의 연이은 하락과 정체는 최근 몇 년간 나타난 우리 사회의 권력부패 현상과 무관하지 않다. 반부패에 대한 인식 및 정책의 부재 속에 대통령 측근인 최시중 전방송통신위원장과 대통령의 친형인 이상득 전국회부의장이 구속되었고, 뇌물과 성폭행 검사로 대표되는 사정기관의 부패스캔들, 통제받지 않는 권력이 된 검찰의 안하무인식의 적나라한 권력투쟁이 국민의 눈앞에서 펼쳐졌다.”고 분석했다.

순위	OECD 순위	국가/영토	2012CPI	순위	OECD 순위	국가/영토	2012CPI
1	1	덴마크	90	22	18	프랑스	71
1	1	핀란드	90	25	19	오스트리아	69
1	1	뉴질랜드	90	25	19	아일랜드	69
4	4	스웨덴	88	30	21	스페인	65
6	5	스위스	86	32	22	에스토니아	64
7	6	호주	85	33	23	포르투갈	63
7	6	노르웨이	85	37	24	슬로베니아	61
9	8	캐나다	84	39	25	이스라엘	60
9	8	네덜란드	84	41	26	폴란드	58
11	10	아이슬란드	82	45	27	대한민국	56
12	11	룩셈부르크	80	46	28	헝가리	55
13	12	독일	79	54	29	체코	49
16	13	벨기에	75	54	29	터키	49
17	14	일본	74	62	31	슬로바키아	46
17	14	영국	74	72	32	이탈리아	42
19	16	미국	73	94	33	그리스	36
20	17	칠레	72	105	34	멕시코	34

출처: 국제투명성기구 발표 국가별 부패인식지수(재구성)

거슬러 올라가면 이명박정부는 지난 2008년 취임 초기부터 반부패를 마치 일종의 규제처럼 취급했던 것으로 알려졌다. 즉 ‘부패는 그냥 두어도 잘 조절될 수 있을 것’이라는 생각, 나아가 ‘반부패는 자유시장의 원리에 어긋난다’는 관념이 정책 배경에 깔려 있었던 것이라 해석할 수 있다. 따라서 적극적인 반부패 정책조차 ‘좌파적 정책’으로 ‘철폐되어야 할 대상’으로 취급된 측면이 강했다. 실제로 이명박정부의 출범과 동시에 국가청렴위원회는 국민권익위원회로 통폐합되었고, 대통령 후보 시절의 약속과는 반대로 투명사회협약에 대한 지원도 중단시켜 버렸다. 이러한 반부패 정책에 대한 공격적 반대에는 “도덕적으로 완벽한 정권”이라는 자만심이 깔려 있었고, 결국 “절대 권력은 절대 몰락한다”는 말대로 비참한 몰락으로 이어진 것이라 해석할 수 있다.

더욱이 이런 정치적 조건의 악화와 더불어 의식과 문화 면에서도 퇴행이 거듭되었다. 한국투명성기구가 “국제투명성기구의 지원을 받아 지난 해 7월부터 4개월 동안 청소년과 성인 2,012명을 대상으로 실시한 청렴성 조사 결과에서 부정한 입학이나 취업 제안을 거절할 것이라고 응답한 청소년은 46%에 불과했으며, 정직하게 사는 것보다는 거짓말을 하거나 불법을 통해서라도 부자가 되는 것이 중요하다고 응답한 청소년은 40.1%로 성인 31%에 비해 훨씬 높았다.”

4. 시민사회의 공동 반부패 정책제안과 그 현주소

시민사회단체들은 지난 10여 년 동안 부패방지법 제정을 비롯한 법제와 정책에 관하여 제안하고 입법을 위한 많은 노력을 기울여왔다. 그 가운데 가장 대표적인 사례 세 가지를 꼽는다면 첫째는 부패방지입법시민연대를 구성하여 활동하고 2001년 부패방지법의 제정을 이끌어낸 것이요, 둘째는 반부패 투명성을 위해 부문, 분야, 지역 등에서의 협약을 제안하여 2005년 투명사회협약의 체결을 실현해 낸 것이며, 셋째는 2012년 반부패 관련 공동정책을 만들어 여야 대통령선거 후보들에게 이를 제안한 것이라 할 수 있다.

그 가운데 지난 2012년 공동정책의 제안은 2011년 6월 22일 부패방지법 제정 10주년을 기념하여 시민단체들이 공동으로 개최한 토론회를 마치고 제18대 대통령선거를 맞이하여 공동정책을 개발하기로 약속한데서 비롯되었다.

이후 경제정의실천시민연합, 참여연대, 한국투명성기구, 한국YMCA전국연맹, 흥사단투명사회운동본부, 부패방지전국네트워크 등 주요 시민사회단체들은 2012년 9월 12일 서울YWCA강당에서 '18대 대선과 반부패 정책과제 토론회'를 공동으로 개최하였으며, 그 결과 부패방지전국네트워크를 제외한 상설 5개 단체는 2012년 10월 10일 오전 10시 기자회견을 통해 대통령선거 주요 후보자들에게 붙임 자료와 같이 9개 정책을 공동으로 제안하고 그 실천을 담보할 반부패정책특별위원회 등 10개 사항을 수용할 것을 촉구하였다. 이에 대해 박근혜 후보 쪽에서는 응답이 없었고, 문재인 후보 쪽에서는 모든 사항을 적극적으로 수용하겠다는 답변을 받았다. 대통령선거 결과 박근혜 후보가 당선되었다.

위 9개 과제를 중심으로 현주소를 살펴보면 다음과 같다.

첫째로, 국회에서 사법개혁특별위원회(위원장 유기준)가 구성, 운영되고 있다. 이 특위에서는 독립적 반부패기관에 대한 논의가 시작되었으나 아직 전망은 불투명한 형편이다.

둘째로, 고위공직자비리수사처와 검찰개혁 등의 주제들도 마찬가지로 사법개혁특별위원회에서 논의되고 있으나 진척이 없다.

셋째로, 박근혜정부 출범 이후 인사청문회 과정에서 그리고 고위공직자 임명 과정에서의 논란은 그 이후 이들의 처신과 관련한 문제로까지 이어지고 있으나 허점투성이 인사의 중용과 회전문 인사 등은 여전하고 국가적 윤리인프라의 재구축은 요원한 형편이다.

넷째로, 정부의 투명성이나 알권리 보장, 정보공개와 기록물관리 등에서도 별 진전이 없다.

다섯째로, 지난 김영란 국민권익위원장 시기에 대가성 유무와 관계없이 처벌할 수 있도록 청탁금지를 법제화하고자 제안되었던 <부정청탁금지법안>은 정부내 논의 과정에서 ‘누더기’가 되어버리고 말았으며, 이대로는 입법의미가 전무하다시피 한 상태가 되어버리고 말았다.

여섯째로, 공공건설 부패방지를 위해 정부고시가격을 변경하고 직접시공 의무제의 기준을 완화해야 한다는 주장도 아직 본격적인 논의에 이르지 못하고 있다.

일곱째로, 기업 거버넌스의 개선과 부패 관행 극복을 위하여 영국 뇌물법(UK Bribery Act, 2011)에 상응하는 기업부패방지법의 제정 논의는 아직 궤도에 오르지 못하고 있다. 한편, 공익신고자 보호법을 개정하여 기업 부문에서의 내부고발자들을 보호해야 한다는 요구도 무시되고 있다. 오히려 최근 KT 사례 등에서 보는 바와 같이 내부고발자들에 대해 우회적으로 징계하는 지능적 보복 앞에 현행 공익신고자 보호 법제의 무력은 더욱 심각해지고 있으나 정부 등에서의 별다른 노력은 찾아보기 힘들다.

여덟째로, 청렴교육의 확대와 의무화 요구에 대해서도 특기할만한 진전이 없다.

아홉째로, 공공, 기업, 시민사회의 협력적 거버넌스의 복원과 관련하여 현재 국민권익위원회 소속 투명신뢰협의회를 대체하며 과거 투명사회협약 정신을 복원할 새로운 거버넌스 틀이 논의되기 시작하는 점은 고무적이라 할 수 있다. 여야 정치권이 합의하여 참여하도록 하는 것과, “울며 겨자먹기 식으로 어쩔 수 없이 참여하”는 일이 없도록 개별기업 등이 “자발적으로” 참여하도록 하는 것 등이 보완될 필요가 있다.

5. 매듭

이러한 관점에서 반부패 정책과 관련하여 볼 때 박근혜정부의 초기 몇 개월 동안의 시작은 한마디로 실망스럽다고 할 수 있다. 더욱이 이런 추세로 간다면 이명박 정부에서의 부패인식지수 정체와 악화 추세를 벗어나기 힘들다.

몇몇 기관에 대한 로비나 깜짝쇼 같은 정책 발표, 또는 일부 부패연루자들에 대한 과시적 처벌 등을 통해서 국제투명성기구의 부패인식지수에서의 지속적인 또 유의미한 개선이 이루어질 수는 없다.

오히려 부패가 처벌받지 않는 사각지대를 없애고, 가정에서부터, 학교, 사회, 직장 등에서의 교육과 활동을 통해 청렴성과 윤리적 토대를 공고히 하며, 각종 예방을 위한 지속적인 법률과 제도의 개선 등을 함께 추구하는 통전적인 접근(holistic approach) 없이는 우리나라가 청렴선진국으로 진입하는 것은 불가능하다. 오히려 이런 종합적인 노력이 부패문제의 개선에 효과적인 방식이 될 것이며, 그런 개선의 결과가 지수에 반영되는 것일 뿐이다.

더불어 많은 다양한 사회 주체들의 자발적이며 적극적인 참여를 통한 연대협력체계의 구축(coalition building)이 이루어질 때 우리나라는 청렴선진국으로 한 발 더 가까이 갈 수 있다.

행정부, 입법부, 사법부는 국민들을 위해 책임적인 기관이 되어야 한다. 부패를 막고 청렴을 높이는 노력 없이 책임성의 확보는 불가능하다.

그렇지만 공공영역의 노력만으로 부패인식지수가 개선되는 것은 아니다. 시민사회와 기업부문의 참여 또한 필수적 요소이다. 기업분야에 국한해 본다면 국제투명성기구에서 논의되고 있는 아시아태평양지역 투명사회협약(AP-PACT)이나 유엔 글로벌콤팩트 등에 자발적으로 또 적극적으로 참여하고 또 경영에서 실제 변화를 이끌어 내는 기업들이 부패인식지수의 개선에 매우 중요한 기여를 하게 되는 것이다.

[붙임자료]

제18대 대선후보에게 드리는 시민단체 반부패 정책요구

우리사회는 18대 대통령선거를 앞두고 있다. 대통령을 선출하는 과정은 새로운 국민의 대표를 선출하는 과정이다. 이는 사람에 대한 선택이기도 하지만, 대통령 후보자들이 내놓는 정책의 선택이기도 하다. 우리는 앞으로 5년 동안 우리사회의 모습을 결정짓는 중요한 선택의 순간을 앞두고 있다.

2007년 한국 사회는 경제 살리기를 최우선 과제로 삼고, 이명박 정부를 출범시켰다. 출범 초기부터 ‘작은 정부, 큰 시장’을 슬로건으로 ‘경제 살리기’에 온 힘을 집중 했지만, 기대만큼 경제문제는 풀리지 않았다. 한편으론 비경제적인 다른 영역의 중요성은 간과되면서 사회의 다양한 가치는 결국 과거로 역행하는 결과를 낳았다. 그중 하나가 부패 문제이다. 현직 대통령의 측근들은 물론이고 다수의 정치인과 기업인, 그리고 공직자들이 각종 권력형 부패로 구속되었음이 이를 증명하고 있다.

국제투명성기구가 발표한 우리나라 2011년 부패인식지수(CPI)는 5.4점으로 2008년 5.6점보다 0.2점 하락하며 전체 183개 국가 중 43위로 전년대비 4계단 추락하였고, OECD 34개국 중에서는 27위를 차지하며 하위권에 머무르고 있다. 이명박 정부 출범 후 우리나라 부패지수는 매년 하락을 면치 못하거나 정체하였다. 또한 사회 저변에 확산된 부패불감증과 윤리의식의 실종, 사회적 책임의식의 결여 등은 우리사회의 부패구조를 더욱 구조화하는 상황으로 전개되고 있으며, 한국사회의 국가경쟁력과 선진사회로의 진입을 더욱 위협하고 있다.

2013년 새롭게 출범할 정부는 이명박 정부를 반면교사 삼아야 한다. 현 정부는 부패방지에 관한한 정책실종의 시기라고 해도 과언이 아니다. 최고 사정기관인 감사원의 감사위원이 부패문제로 구속된 현실을 볼 때 우리사회에 가장 긴급한 것 중에 하나가 부패의 해결임은 분명하다. 반부패 관련 시민단체는 대통령 후보자들에게 부패를 해결하는 대통령이 될 것을 요구하고자 한다. 부패는 민주주의의 정착, 건강한 시장, 사회통합, 그리고 지속가능한 미래를 위하여 극복하지 않으면 안 될 사회적 암과도 같다. 부패의 청산 없이는 진정한 선진국으로의 진입은 요원하다.

2010년 G20 정상회의에서 반부패 행동계획이 채택되면서 지속가능한 사회를 위해선 공정한 사회가 기본이 되어야 한다는 점을 재확인 하였다. 한 나라가 제대로 발전하기 위해서는 경제는 물론이고 사회, 환경, 정치 등 모든 부문에서 균형성을 확보하여야 한다. 이런 관점에서 정부의 윤리, 투명성, 신뢰를 강조하는 것은 지극히 정상적이고 또 중요한 일이다. 새로운 대통령은 우리사회의 관행화된 부패해결의 청사진을 제시하여야 하고, 그것을 실현할 수 있는 의지가 있어야 한다. 자신의 약점을 보호하거나, 다른 후보의 약점을 공격하기 위한 반부패과제를 넘어 청렴한 사회, 투명한 사회로 가기위한 구체적인 공약의 제시가 있어야 할 것이다.

이에 우리 반부패 관련 시민단체는 각 대선 후보가 반부패정책을 수립하여 국민 앞에 공개하고 검증받을 것을 요구한다. 구체적으로 다음과 같은 반부패 정책이 각 후보의 공약에 포함되어야 함을 요구한다.

하나, 유엔 반부패협약 제6조에 맞게 독립적 반부패국가기관을 설치해야 한다.

둘, 고위공직자들과 친인척의 부패행위에 대해 수사 독립성을 확보한 고위공직자비리수사처를 신설해야 한다. 또한, 검찰의 권력과의 공생관계를 해소하기 검찰개혁을 이뤄야 한다.

셋, 인사청문회 등에서 드러난 허점투성이 인사의 중용, 회전문인사나 전관예우, 낙하산인사 등의 폐해를 극복하고 흐트러진 국가적 윤리인프라를 재구축해야 한다.

넷, 정부의 투명성을 진전시키며 국민의 알권리를 보장하고 또 부패 감시가 용이하도록 정보공개법·기록물관리법 개정 등 제도를 정비해야 한다.

다섯, 대가성 유무 없이 처벌할 수 있도록 청탁금지를 법제화해야 한다.

여섯, 공공건설 부패방지를 위해 정부고시가격을 변경하고 직접시공 의무제의 기준을 완화해야 한다.

일곱, 기업 거버넌스의 개선과 부패 관행 극복을 위하여 기업부패방지법을 제정하고, 공익신고자 보호법을 개정하여 기업 부문에서의 내부고발자들을 보호해야 한다.

여덟, 각계각층에 청렴 교육을 확대, 의무화해야 한다.

아홉, G20 정상회의에서 채택된 ‘반부패 행동계획’에 발맞추어 공공, 기업, 시민사회의 협력적 거버넌스를 복원해야 한다.

열, 대통령 당선 직후 한시적으로 '반부패정책특별위원회'를 설치하여 상기 9개 사항을 포함한 반부패정책의 실행계획을 구체적으로 입안, 공표하여야 한다.

2012. 10. 10

경실련, 참여연대, 한국투명성기구, 한국YMCA전국연맹, 흥사단투명사회운동본부, 부패방지전국네트워크

[첨부자료] 시민단체 반부패 정책요구 설명

하나, 유엔 반부패협약 제6조에 맞게 독립적 반부패국가기관을 설치해야 한다.

독립 반부패기관의 설치는 우리나라를 비롯한 유엔 반부패협약에 가입한 당사국의 마땅한 의무이다. 하지만 이명박 정부가 대통령 직속의 독립적인 반부패기구라고 할 수 있는 국가청렴위원회를 폐지하고 과거 행정심판위원회, 국민고충처리위원회를 통폐합하여 현재 국민권익위원회라는 조직을 국무총리 산하에 운영함에 따라 현재 우리나라는 독립적인 반부패기구가 존재하지 않는다.

독립적인 반부패기구의 부재로 우리나라는 국제사회에서 반부패정책에 대한 일관성 및 의지가 약해졌다고 평가받고 있다. 차기 정부에는 반드시 독립적인 반부패기구가 설치되어야하며 특히 정권의 변화와 상관없는 독립적인 반부패총괄기구가 정립되어야 한다. 차기 정부에서는 현행 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률을 전면 폐지하고, 대신 독립성이 한층 강화된 반부패기관을 설치해야 한다.

둘, 고위공직자들의 부패행위에 대해 수사 독립성을 확보한 고위공직자비리수사처를 신설해야 한다. 또한, 검찰의 권력과의 공생관계를 해소하기 검찰개혁을 이뤄야 한다.

검찰 개혁의 가장 중요한 힘은 마땅히 검찰 내부에서 스스로 뼈를 깎는 개혁을 통해서 확보되어야 하는 것이 맞다. 그러나 ‘그랜저 검사’, ‘벤츠 검사’까지 나오는 상황에서 검찰 내부의 개혁을 지켜보자는 유보적인 견해는 더 이상 지지받기 힘들게 되었다. 최근 정치권에서 고위공직자비리수사처(이하 고비처)의 신설에 대한 논의가 진행되고 있는 것도 같은 까닭이다. 여러 대통령후보자들이 앞을 다투며 이를 공약으로 제시하고 있고, 이미 법안도 발의된 바 있다. 이제 자정노력을 기대해 달라며 고비처 설치를 반대하는 입장도 이제 더 이상 국민들의 지지를 받기 힘들다. 고비처 논의에서 유념할 가장 중요한 요소는 바로 ‘독립성’이다. 이를 위해서는 독립성을 갖춘 기구로 반부패기관을 설치한다는 전제에서 고비처는 그 독립반부패기관의 산하기관으로 두는 것이 바람직하다.

최근 논의되고 있는 고비처 설치는 검찰개혁의 종착점이 아니라 시발점이 되도록 만들어야 한다. 그랜저 검사, 벤츠 검사, 또 스폰서 성접대 사건 등은 검찰권력에 대한 문민통제의 필요성을 절실히 보여주었다. 따라서 고비처 설치와 운영을 계기로, 검찰 내부에서 스스로 독립성과 중립성을 확보하기 위한 뼈를 깎는 내적 각성과 실천도 동시에 시동이 걸려야 할 것이다.

정치검찰의 오명을 불러오고 표적수사 등으로 지탄의 대상이 되고 있는 대검찰청 중앙수사부는 폐지되어야 하며, 검찰의 정치적 중립 강화와 문민통제의 실현을 위해 검찰 인사(총장 추천 포함) 등을 담당하는 시민참여형 법적 심의 의결기구로 (가칭)검찰위원회를 설치, 운영해야 한다.

셋, 인사청문회 등에서 드러난 허점투성이 인사의 중용, 회전문인사나 전관예우, 낙하산인사 등의 폐해를 극복하고 흐트러진 국가적 윤리인프라를 재구축해야 한다.

현 정부에서 보은인사, 정책·정치적 책임을 물어 경질한 인사를 재기용한 돌려막기인사, 이해충돌을 고려하지 않은 회전문인사가 수차례 반복되었고 야당, 시민사회의 문제제기에도 임명을 강행하는 오기인사가 반복되었다. 이명박 정부 출범이후 2011년 2월 1일까지 국무위원 및 4대권력 기관장의 인사청문회 55회 가운데서 부동산 투기 의혹이 30번, 탈세 체납(건강보험 포함)이 27번, 병역의혹 19번, 위장전입 14번 등의 의혹이 제기되었을 정도다. 고위공직자에게 요구되는 기본적인 자격조건을 충족시키지 못하는 비도덕적이고 비윤리적인 인사들이 계속 후보에 오르고, 문제제기에도 불구하고 빈번하게 고위공직자에 임용되었다.

공공기관에서도 ‘낙하산’, ‘회전문’인사가 반복되고 있다. 능력과 해당분야에 대한 전문성이 없는 인사가 외부압력에 의해 하향식으로 충원되는 낙하산 인사는 근절되지 않고 있다. 민간기업/협회 등에서 활동하던 전직 공직자를 공직에 다시 발탁하여 본인이 몸담았던 민간분야를 감독하거나 거래하도록 하는 회전문 인사도 심각한 부작용을 낳고 있다. 회전문 인사로 인해 이해충돌이 발생함은 물론, 반복될 경우 현직 공무원들에게 퇴직공직자가 여전히 잠재적인 상사로 인식되어 공정한 공무집행을 할 수 없다는 것은 상식적인 이야기지만 이런 회전문 인사가 반복되고 있다.

고위공직자인사검증에 관한 법률을 제정하고, 국회, 인사전담 국가기구, 청와대 간의 인사검증 협력시스템을 구축해야 한다. 또, 공공기관 운영에 관한 법률에 의한 인사심의에 관여하는 공공기관운영위원회의 독립성을 강화하고, 퇴직 후 취업제한제도를 강화해 이해관계자가 관련 분야에 취업하는 것을 막아야 한다. 회전문인사 인물을 원칙적으로 공직임명에서 배제하고, 예외적인 경우에만 임명할 수 있도록 규정해야 한다.

넷, 정부의 투명성을 진전시키며 국민의 알권리를 보장하고 또 부패 감시가 용이하도록 정보공개법·기록물관리법 개정 등 제도를 정비해야 한다.

공공기관의 정보는 공개가 원칙이며 예외적으로 비공개하도록 하고 있다. 그러나 실제로는 법률에 비공개 할 수 있도록 한 범위가 넓고, 추상적이다. 시민사회의 부패감시를 위해서도 공공정보의 투명한 공개가 보장되어야 한다. 우리사회의 정보공개제도는 1998년 시행된 이후 통신망의 발달과 국민의 행정참여요구 확대 등으로 이용이 확대되고 있다. 그러나 현재의 공공기관의 정보공개를 위한 법률(이하 정보공개법)은 2004년 법 개정이후 제도개선이 거의 이뤄지지 않고 있다. 아시아에서 가장 먼저 정보공개법을 도입하고 다른 나라에 수출도 했다고 자랑하고 있지만, 우리의 제도는 우리현실을 잘 담고 있지 못하고 있는 셈이다. 특히 이명박 정부 출범 이후 정보공개의 공개 원칙이 무시되고 자의적인 비공개가 늘어나고 있다. 중앙행정기관의 정보공개율은 지속적으로 하락하고 있고 취하율은 급격히 증가하고 있다. 자의적(악의적) 비공개의 경우에도 제재 수단이 없어 청구권자의 권익이 침해되는 경우도 많다.

정부의 투명성을 위해서는 기록관리제도도 잘 정비되어야 한다. 당장 국민들과 공유하고 평가 받을 수는 없지만, 이후에 역사를 통해 평가 받아야 할 국가의 비밀스런 일들을 위해서는 비밀의 관리와 보존도 중요하다. 그러나 현정부는 기록물관리를 행정 내부규제로 보고 있다. 기록물의 임의적 폐기를 합법화하고 기록관리전문요원의 자격을 완화하는 등 제도후퇴를 시도하기도 했다. 또, 공직윤리지원관실의 ‘민간인 사찰기록의 삭제’, ‘경찰의 선거개입기록 무단폐기’사건 등 기록물 무단폐기가 반복되고 있다. 의사결정이 이뤄지는 주요 회의와 위원회의 회의록과 속기록 작성이 제대로 이뤄지지 않거나 공개되지 않고 있다. 국가비밀관리체계는 입법부의 통제도 없이 보안업무규정에 의해 근거해 관리되고 있다. 과거 18대 국회에서 비밀보호법을 내놓기는 했으나 과도한 비밀지정을 막고, 잘 보존해 공개하는 일은 관심이 없고, 정보기관의 권한만 확대하려고 했을 뿐이다. 과도한 비밀은 필연적인 부패를 낳을 뿐이다.

정보공개법·기록물관리법을 개정하고, 비밀관리법을 제정해 침해되고 있는 국민의 알권리를 보장하고, 기록을 현재의 사람들뿐 아니라 후대에도 보존해야 한다. 또한, 비밀의 과도한 지정을 막고, 정부의 투명성을 확대해야 한다.

다섯, 대가성 유무 없이 처벌할 수 있도록 청탁금지를 법제화해야 한다.

매년 부패 정치인, 기업인들이 잡혔다가 소리 소문 없이 쉽게 풀려나오는 핑계가 ‘대가성이 없었다’이다. 청탁은 그 행위만으로도 처벌할 수 있는 강력한 법이 필요하다. 또한 감사원 고위공직자가 감사했던 곳으로 취직하고 부인이 업체대표를 하고 공무원인 남편이 선정을 하는 등 이러한 공직자 이해충돌방지를 위한 장치가 필요하다. 대가성 여부와 관계없이 청탁행위를 처벌하고 공직자의 이해충돌을 방지하는 법령을 조속히 제정, 시행해야 한다.

여섯, 공공건설 부패방지를 위해 정부고시가격을 변경하고 직접시공 의무제의 기준을 완화해야 한다.

공공기관이 발주하는 공사의 공사비는 정부고시가격에 따라 산출된다. 이때 적용되는 정부고시가격이 바로 ‘표준품셈’으로 건설업체도 이를 기준으로 적절한 응찰가를 산출한다. 하지만 공사비 부풀림의 주도적인 역할을 함으로써 건설산업의 국제경쟁력 강화를 위해서라도 표준품셈은 즉시 폐지되어야 한다. 또한 현행 직접시공에 대한 관리가 어려워 입찰브로커를 퇴출하는 효과가 미미하며 품질향상이나 건설인력 고용안정성을 확보하지 못하고 있다. 100억원 이상의 공공건설사업장은 관리감독이 용이하고, 음성적인 위장직영을 할 가능성이 낮아 100억원 이상 공사에 우선적으로 직접시공을 의무화 하면 우리사회 만연해 있는 건설 부패를 방지하고 정상적인 건설산업 생산구조를 만들 수 있다.

일곱, 기업 거버넌스의 개선과 부패 관행 극복을 위하여 기업부패방지법을 제정하고, 공익신고자 보호법을 개정하여 기업 부문에서의 내부고발자들을 보호해야 한다.

재벌그룹 회장을 위한 탄원서 제출, 부패관련 기업경영자들에 대한 사면 등 여전히 우리사회 기업부패는 심각하다. 경제발전의 공로, 또는 국가적 사업의 필요 등의 미명으로 솜방망이 처벌과 사면이 반복되는 상황에서 진정한 노블레스 오블리주를 실현하는 존경받는 기업인의 모습은 기대하기 어렵다. 나아가 정경유착이라는 올가미에서 벗어나기도 힘들다. 기업의 투명하지 못한 경영으로 말미암아 국민의 혈세인 공적자금이 투입되고 여기서 비롯되는 경제위기, 이른바 금융 쓰나미는 그 자체로 ‘거시적 부패’(macro corruption)이다. 기업의 불법과 비리, 부패를 보다 적극적으로 통제할 수 있도록 기업부패방지법을 제정하고 지난해 제정된 공익신고자보호법의 범위를 기업내부 부패신고자까지 보호받을 수 있도록 개정해야 한다.

여덟, 각계각층에 청렴 교육을 확대, 의무화해야 한다.

법과 제도만으로는 부패를 근절할 수 없다. 이른바 부패 관행을 뿌리 뽑기 위해서는 의식의 변화가 필요하며 문화적 운동이 필요하다. 따라서 공무원, 공기업뿐 아니라 일반 기업까지 청렴교육을 확대하고 유치원부터 대학교까지 정직교육을 강화시키고 의무화해야 한다

아홉, G20 정상회의에서 채택된 ‘반부패 행동계획’에 발맞추어 공공, 기업, 시민사회의 협력적 거버넌스를 복원해야 한다.

2010년 서울에서 개최된 G20 정상회의를 통해 지속가능한 글로벌 경제 성장 및 국가발전 전략의 일환으로 부패 방지 및 척결의 중요성을 재확인하고, G20 회원국 간의 공조를 약속하는 반부패 행동계획이 채택되었다. 이 행동계획에는 UN반부패협약, OECD뇌물방지협약 등 주요 반부패 국제협약에 대한 회원국들의 가입 및 비준을 촉구하는 내용을 비롯하여 부패공무원의 금융시스템 이용 방지, 부패공무원의 입국 및 피난처 제공 금지를 위한 협력 체제 고려, 해외 은닉자산 회복 지원 등 각국 간 긴밀한 협력이 필요한 조치들이 포함되었다. 아울러 부패신고자 보호 규정 제정 및 이행, 부패 방지·척결을 위한 부패방지기구의 독립성 보장, 민간 부문의 국제 반부패 노력 참여 독려 및 반부패 민관 파트너십 증진 등의 내용도 포함되었으며, 공공부문 및 국제기구의 청렴성·투명성·책임성을 증진시킬 것임을 결의하고 있다.

G20 정상회의에서 반부패 행동계획이 채택된 의미는 지속가능한 발전을 위해서는 ‘공정한 사회’가 기본이 되어야 한다는 점이다. 이명박 정부 역시 65주년 광복절 기념사를 통해 ‘공정한 사회 구현’을 강조하였다. 하지만 이명박 정부의 출범 후 사회 저변에 확산된 부패불감증과 윤리의식의 실종, 사회적 책임의식의 결여 등은 우리사회의 부패구조를 더욱 구조화하는 상황으로 전개되고 있으며, 한국사회의 국가경쟁력과 선진사회로의 진입을 더욱 위협하고 있다. 우리사회의 반부패 정책은 끊임없이 발전하여 왔다. 97년 이전 문민정부 시기에는 반부패제도가 개별적으로 도입되기 시작하였고, 국민의 정부인 김대중 대통령의 기간에는 반부패 시스템이 개별적으로 시행되었다. 노무현 참여정부에 들어와서 종합적인 반부패 시스템이 도입되었다고 볼 수 있다. 2005년 공공부문, 정치부문, 경제부문, 시민사회부문 등 4개 부문 대표 40여명이 참가해 체결된 반부패 거버넌스의 대표적 사례인 투명사회협약의 경우 이명박 정부 들어 사회적 관심이나 참여, 활동 없이 유명무실해 지면서 해체되었다.

반부패 문제를 해결하기 위해서는 지속가능한 반부패시스템과 문화를 만들어야 한다. 이는 정부나 기업차원의 문제를 넘어선 한국사회 전체의 문제로 인식하고 대안을 만들어 가야 한다. 이를 위해 반부패 거버넌스를 실질화해야 한다. 2005년 투명사회협약의 경험을 살려 국가차원의 투명사회협약을 수립하고, 지속가능한 투명사회를 위한 법률제정 등 새롭게 시스템을 구축해야 한다.