스크랩 개발제한구역의 전면해제을 이루어내기 위한 진정한 방법은 과연 무엇일까요?

[임재호]

개발제한구역의 존치에 대한 정당성은 이미 없어진 최악의 정책이자 제도입니다.
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‘환경평가제’ 있으나 마나 14년째 졸속 운영 개발제한구역 엉터리로 해제 1999년 데이터 기준…일부 지자체 무분별 개발에 이용 김진수 기자 jockey@donga.com ‘주간동아’가 입수한 국토연구원의 ‘개발제한구역 환경평가 제도개선 방안 연구’ 용역보고서. 그린벨트(greenbelt)를 기억하는가. 도시 주변 녹지공간을 보전하려고 지정하는 개발제한구역의 다른 이름이다. 그런데 이 개발제한구역의 해제 여부를 따지는 필수 절차인 환경평가제도가 시행 직후부터 14년째 졸속으로 운영돼왔음이 ‘주간동아’ 취재 결과 확인됐다. 이런 사실이 언론을 통해 밝혀지긴 이번이 처음이다. 환경평가는 개발제한구역 내 토지의 환경적 가치를 평가하는 것. 현 시점에서 토지의 물리적, 환경적, 제도적 특성 등을 조사해 보전가치가 높고 낮음을 평가한다. 한마디로 개발제한구역 해제 대상지역의 보전가치를 평가하는 작업으로, 그 결과는 개발제한구역 해제 여부의 기준이 된다. 따라서 특정 사업계획을 수립할 때 그 사업의 시행이 환경에 미칠 영향을 사전에 예측 및 분석해 부정적 영향을 줄임으로써 친환경적이고 지속가능한 개발 방안을 강구하는 환경영향평가법상 환경영향평가제도와는 다른 개념이다. 6개 항목 지역 현황과 불일치 우리나라에 개발제한구역 제도를 도입한 때는 1971년(상자기사 참조). 이는 급속한 도시화 과정에서 나타난 대도시 인구집중 억제, 무질서한 도시 확산 방지 등을 위해서였다. 이후 수차례에 걸쳐 제도 개선과 구역조정 및 해제가 이뤄져왔다. 환경평가제도를 마련한 건 김대중(DJ) 정부 때인 99년. 97년 대통령선거 당시 “보전가치가 없는 그린벨트는 풀겠다”고 한 DJ의 공약에 따라 99년 7월 개발제한구역 제도개선 방안을 수립했고, 2000년 7월 기존 도시계획법령에서 개발제한구역에 관한 사항을 분리해 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’을 제정하면서 개발제한구역 해제에 시동이 걸렸다. 이전 정부까지는 개발제한구역의 경계선을 엄격히 지켰다. 문제는 개발제한구역의 합리적 조정을 명분으로 도입한 환경평가제도가 시행 14년째를 맞은 지금까지도 겉돈다는 점이다. 환경평가의 항목은 △표고 △경사도 △식물상(植物相•특정하게 한정된 지역에 분포해 생육하는 모든 식물 종류) △임업적성도 △농업적성도 △수질 등 6개. 개발제한구역 해제 대상 지역의 토지 특성을 종합적으로 판단하기 위한 항목들로, 각기 1~5등급으로 분류된다(등급 수치가 클수록 환경적 가치는 낮음. 즉 1등급은 환경적 가치가 높은 지역, 5등급은 가치가 낮은 지역). 이 6개 항목별 각 등급에 대한 과학적이고 객관적인 설정 기준을 일일이 현장 조사한 후 그 결과를 종합등급도로 산정해 개발제한구역의 환경적 가치를 평가하는 게 곧 환경평가다. 종합등급도는 각 항목별 등급을 중첩한 뒤 상위등급우선원칙(각 항목 중 가장 상위 등급을 종합등급상의 최종 등급으로 결정하는 원칙)을 적용해 작성토록 돼 있다. 예를 들면 표고 2등급, 경사도 2등급, 식물상 3등급, 농업적성도 5등급, 임업적성도 4등급, 수질 3등급으로 평가된 지역의 최종 등급은 2등급이 된다. 최종 등급이 보전가치가 낮은 3~5등급에 해당하면 개발제한구역 해제가 가능하다. 그러나 이 6개 항목에 대한 전수 재조사와 데이터베이스(DB) 업데이트를 단 한 차례도 하지 않은 채 환경평가제도를 운영해 DB에 담긴 데이터가 환경평가 시점의 지역 현황과 불일치하는 게 문제다. 1999년 당시 조사한 데이터를 그대로 환경평가에 활용함으로써 그간의 변동사항을 전혀 반영하지 못해 현 상황에 맞는 정확한 자료로서 한계를 지니는 것. 이에 따라 개발제한구역 해제 여부가 달라질 가능성이 상존한다. 또한 그동안 행한 환경평가 상당수가 엉터리일 수도 있다. 익명을 요구한 한 환경 관련 전문가의 토로다. “환경평가가 세월 흐름에 따른 지역 여건 변화를 반영하지 못한 채 이뤄짐에 따라 다양한 문제가 발생할 수 있다”며 “표고와 경사도 경우엔 대규모 개발이나 자연재해가 없었다면 과거 지형에서 큰 변동이 생기지 않는다. 이에 반해 문제가 생길 것으로 판단되는 항목은 식물상과 수질”이라고 털어놨다. 평가 결과 오류 불러올 수 있어 개발제한구역을 편법으로 해제한 부산에코델타시티 조감도 및 위치도. 식물상 등급의 경우 임상도(林相圖•임황(林況)을 개략적으로 알아볼 수 있게 작성한 도면)의 영급(齡級•나무를 나이에 따라 나누는 등급)을 기준으로 판단하는데, 영급 기준은 수령을 10년 단위로 등급화해 1999년 당시 3등급이던 지역이라면 10여 년이 지난 지금은 그 환경적 가치를 2등급으로 상향조정해야 할 가능성이 매우 높다는 것. 하지만 여전히 한 번도 업데이트하지 않은 99년 데이터를 기준으로 하므로 정확한 환경평가가 이뤄질 수 없어 평가 결과에 오류가 생길 수 있다는 얘기다. 개발제한구역의 수질영향평가에 필요한 수질등급의 경우도 마찬가지다. 수질등급은 수질오염잠재력(수질오염원지수), 상수원에 미치는 영향(취수구와의 거리), 폐수배출허용기준 적용 실태(폐수배출허용기준), 정부의 수질환경정책목표(수질환경기준 목표등급) 등 수질에 영향을 미치는 4가지 요소를 반영해 평가한다. 이 가운데 수질환경기준 목표등급은 특히 환경부 고시문을 기반으로 점수화하게 돼 있다. 하지만 1999년 당시 적용했던 ‘수역별 환경기준 적용등급 및 달성기간(1987. 12. 30. 환경부 고시 제87-42호)’은 2007년 폐지됐고, 지금은 ‘중권역별 수질 및 수생태계 목표기준과 달성기간(2007.1.10. 환경부 고시 제2006-227호)으로 변경했다. 게다가 그 등급도 과거 5등급에서 현재 7등급 체계로 변경되고 목표 기준도 바뀌어 기준에 대한 재검토와 등급 조정이 필요한 상황이다. 이 때문에 현 시점의 건축물 현황, 취수장과 변경된 폐수배출허용기준, 수질환경기준 목표등급 고시문을 적용한 수질등급을 전면 재검토하고, 수질오염원지수와 관련해 건축물의 실제 건축면적을 반영해야 하며, 면적의 과다 산정을 방지할 수 있는 방법론을 개발해 적용하는 게 마땅하다는 것이다. 현재 개발제한구역 환경평가의 등급 조정은 지방자치단체(지자체)별로 전문 업체를 자체 선정해 사전에 환경평가를 위한 재조사를 실시한 후 그 결과를 근거로 국토교통부(국토부)에 등급 조정을 신청하는 방식으로 이뤄진다. 그러나 지자체별로 전문 업체에 위탁해 실시하는 자체 사전 환경평가에 대한 세부지침 및 체계가 확립돼 있지 않아 자의적으로 분석하는 경향이 짙다. 자연히 객관적 평가 결과를 기대하기 어렵다는 한계를 지닌다. 객관적, 합리적, 전문적 환경평가를 위한 새로운 평가체계 마련이 시급한 이유가 그 때문이다. 환경평가제도의 사정이 이렇다 보니 무질서한 도시 확산 방지, 도시 주변의 자연환경 보전이라는 개발제한구역 지정의 당초 취지와 달리, 거꾸로 지자체들이 개발제한구역 해제를 위한 수단으로 이 제도를 활용하기까지 한다. 개발제한구역 해제를 위해선 앞서 언급한 6개 항목에 대해 현 시점에서 재조사를 실시해 종합적으로 분석, 판단해야 함에도 항목 가운데 해제에 필요한 해당 항목만 재조사한 후 개발제한구역 해제를 신청하는 것이다. 수질등급 변경을 사유로 개발제한구역이 해제된 사례로는 경기 구리시 구리월드디자인시티 예정지가 대표적이다. 구리시는 구리시 토평동 일대 172만1723m2를 구리월드디자인시티로 조성하려고 2월 개발제한구역 해제를 국토부에 신청, 뜻을 관철했다. 수질등급을 제외한 5개 항목(표고, 경사도, 식물상, 농업적성도, 임업적성도)은 기존 DB의 데이터를 유지하되, 문제가 되는 수질 항목을 기존 1~2등급에서 3등급으로 낮춰 개발제한구역 해제에 성공한 것. 구리시는 2016년까지 구리월드디자인시티 대지 조성공사를 마치고 2020년 월드디자인센터 상설전시장, 엑스포 시설, 상업시설, 주택 등 시설 조성을 완료한다는 계획을 세워놓은 상태. 총사업비는 10조 원에 이를 것으로 추산된다. 수조 원대 사업조차 편법 해제 이처럼 수질등급의 경우 2등급(14~17점)과 3등급(10~13점) 격차가 1점밖에 나지 않아 지자체들이 세부 항목만 조정해도 개발제한구역 해제가 가능한 맹점을 안고 있다. 임업적성도 등급의 기반이 되는 간이산림토양도를 현재 제작하지 않는 것도 문제다. 1999년 당시엔 76년 산림자원연구소가 발행한 간이산림토양도를 기준으로 했으나, 92년 이후로는 간이산림토양도를 제작하지 않았다. 따라서 지금은 기존의 간이산림토양도를 대체해 산림입지도가 활용되고 있어 이를 활용한 등급 재조정이 필요한 상황이다. 더 큰 문제는 ‘개발제한구역의 조정을 위한 도시관리계획 변경안 수립 지침’에 있다. 국토부의 이 지침에 따르면, 우량농지는 농림수산식품부(현 농림축산식품부)와 협의한 경우엔 6개 항목에 대한 재조사 없이 농림수산식품부 승인을 통해 개발제한구역을 해제할 수 있게 한 것이다. 3월 부산지역 30여 개 시민사회단체와 정당이 뭉쳐 발족한 부산에코델타시티시민대책위원회(대책위)가 난개발과 환경훼손을 우려해 사업 철회를 외치는 ‘부산에코델타시티 친수구역 조성사업’이 그에 해당한다. 이 사업은 2018년까지 부산광역시 강서구 강동동 일대 11.8km2에 총 5조4386억 원을 투입해 △첨단산업•국제물류 연구개발(R•D) 기능이 어우러진 복합형 자족도시 △하천•자연생태계•친수공간을 활용한 친환경 수변도시를 건설하려는 대규모 개발사업이다. 이명박 정부의 핵심 국책사업인 이른바 ‘4대강살리기’ 사업을 떠안다시피 해 발생한 한국수자원공사(수공)의 부채 8조 원을 해결하려고 제정한 ‘친수구역 활용에 관한 특별법’(친수구역특별법)에 따라 지정된 첫 사업이다. 그러나 이 사업과 관련한 환경평가에서도 법적인 근거가 약한 ‘개발제한구역의 조정을 위한 도시관리계획 변경안 수립 지침’에 의해 6개 항목에 대한 재조사를 생략한 채 개발제한구역이 해제됐다. 대책위는 3월 14일 서울행정법원에 ‘부산 에코델타시티 친수구역 지정 및 조성사업’ 처분 취소 시민소송을 제기한 데 이어, 4월 11일 사업계획 전면 재검토를 요청하는 진정서를 청와대에 제출했다. 현재 이 사업에 대한 환경영향평가가 진행 중인데, 대책위는 사업 주체인 부산시와 수공이 예비타당성 조사와 친수구역 지정계획 수립도 없이 밀어붙이기 식으로 진행한다고 주장하지만, 환경영향평가가 아닌 개발제한구역 환경평가가 어떻게 이뤄졌는지에 대해선 전혀 모르고 있다. 최수영 대책위 공동집행위원장은 “친수구역 지정 취소가 대책위 공식 견해지만, 환경평가 문제에 대해선 처음 듣는다”고 말했다. 개발제한구역 환경평가를 둘러싼 이 같은 문제에 대해 국토부도 일정 부분 자인한다. 하지만 개선 의지는 극히 박약해 보인다. ‘주간동아’가 입수한 ‘개발제한구역 환경평가 제도개선 방안 연구’ 보고서를 보자. 130여 쪽 분량의 이 보고서는 국토부가 정부출연 연구기관인 국토연구원에 연구 위탁해 받은 결과물이다. 국토연구원은 1월 이 용역보고서를 국토부에 제출했다. 보고서는 “(1999년 당시 만든) 기존 환경평가 등급과 실제 지역 현황이 불일치하는 등의 문제가 발생하고 있으며, 환경평가 등급 설정 시 농업적성도, 식물상, 임업적성도, 수질 등 생태적 항목만을 적용해 주변 지역의 사회인문적 환경 변화를 반영하지 못함”을 적시하는 등 2000년 이후 현재까지의 환경평가제도 문제점을 실제 환경평가 등급 조정 사례 조사를 곁들여 조목조목 다양하게 분석했다. 아울러 현행 환경평가제도의 문제점을 해결하기 위해 환경평가 관련 지표, 평가체계, 노후화된 DB 갱신 등 여러 개선 방안과 함께 향후 환경평가 DB의 지속적인 관리 및 운영을 위한 시스템 개선 방안까지 제시했다. 제도개선 방안 연구 보고서 입수 환경평가 전문기관 위탁을 통한 통합평가도 그중 하나로, 중앙정부가 국토계획과 국가공간 데이터에 관한 전문능력을 갖춘 국토연구원 내에 개발제한구역 환경평가센터를 만들어 운영하는 방식이다. 그럴 경우 개발제한구역 해제가 필요한 지자체는 국토부와 사전에 협의하고, 국토부는 개발제한구역 환경평가센터에 개발제한구역 환경평가 재검토를 요청해 검증토록 할 수 있으므로 평가의 객관성과 공정성을 확보할 수 있다는 것이다. 또한 환경평가에 활용되는 각종 데이터는 환경부, 농림축산식품부, 산림청, 농촌진흥청 등 관계 부처 및 기관이 먼저 오류 유무를 검토한 후 국토부에 제출토록 하는 방안도 포함한다. 이에 대해 국토부 녹색도시과 관계자는 “전국적인 DB 업데이트는 워낙 방대한 작업이라 아직 구체적인 계획을 세워두지 않았다. 그때그때 들어오는 개발제한구역 해제 신청과 관련해 필요에 따라 재조사한다”며 “하지만 6개 항목에 대한 재조사를 개발제한구역 해제 신청이 들어올 때마다 건별로 다해야 한다는 강제 규정이 있는 것도 아니며 일종의 절차일 뿐이다. 국토부 나름대로 공정한 평가를 한다고 생각한다”고 답했다. 그럴까. 지자체의 자체 환경평가 재조사 과정에 참여한 경험이 있는 모 대학 환경공학과 교수는 “개발제한구역 관련 법률과 지침 등에 환경평가에 대한 구체적인 방법과 기준 을 분명히 명시해 운영해야 하고, 또한 환경 변화에 맞게끔 개정하는 등 꾸준한 보완작업을 해나가야 개발제한구역에 대한 지자체들의 부문별한 개발 시도를 막을 수 있다”고 조언했다. 국토의 체계적인 개발과 보전을 담당하는 정부부처가 국토부다. 네 차례 정권교체와 건설교통부, 국토해양부를 거쳐 국토교통부로 조직이 개편되는 동안에도 오류의 위험성이 상존하는 1999년 데이터에 의존하거나, 때론 내용조차 모호한 자체 지침을 내세워 그마저도 아예 생략하는 엉터리 개발제한구역 환경평가가 과연 정당한가. 서민용 주택을 짓기 위해서라는 명분을 내세웠던 노무현 정부의 국민임대주택, 이명박 정부의 보금자리주택 건설을 위한 개발제한구역 해제도 그 연장선에 있다. 엄연히 존재하는 법규정을 초월해 정부의 정치적 고려와 지자체 등 사업주체의 입맛에 맞춰 ‘길면 자르고 짧으면 늘이는 프로크루스테스 침대’식 졸속 행정이라면 과장일까. 그 결과에 대한 해법 또한 난망하다. 21세기 지식정보화 사회를 선도하는 정보기술(IT) 강국 대한민국의 현주소가 이렇다. 대한민국 개발제한구역 변천사 1971년 시작으로 8차례 지정, 한때 개발 엄격 규제 개발제한구역 지정 및 해제 지역 현황. 그린벨트는 도시 주변 녹지공간을 보전해 개발을 제한하고 자연환경을 보전하자는 취지로 1944년 영국의 대런던계획(Greater London Plan)에 따라 시가지 주변에 폭 수 마일의 환상(環狀) 녹지대를 영구히 설정하면서 확립됐다. 우리나라도 1960년대부터 시작된 산업화로 서울을 비롯한 중추도시의 인구가 급증하고 도시가 급팽창하면서 그린벨트에 대한 관심이 높아졌다. 도시가 무질서하게 외곽으로 확산되면 교통•주택•환경 문제가 발생하고, 도시 내부 토지가 비효율적으로 이용되며, 도시 외곽 녹지가 무분별하게 훼손되는 등 부작용을 낳을 수 있기 때문이다. 이러한 문제를 방지하려고 정부는 1971년 도시계획법(현재는 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’)을 개정해 개발제한구역제도를 도입했다. 이에 따라 71년 수도권을 시작으로 77년 여수권까지 전국 14개 도시권에 개발제한구역을 지정했으며, 각종 건축물 및 공작물 설치 등 개발행위를 엄격히 규제했다. 모두 8차례에 걸친 지정으로 전국에 총 5397만110km2(전 국토의 5.4%)가 개발제한구역으로 지정됐고, 2011년 12월 말 현재 1507만589km2를 해제해 3889만521km2가 유지되고 있다. 개발제한구역은 지정 이후 그대로 유지돼오다 1999년 김대중 정부 당시 각계 전문가들로 구성된 ‘개발제한구역 제도개선협의회’가 내놓은 개발제한구역 관리를 위한 제도개선 방안에 따라 춘천, 청주, 전주, 여수, 진주, 통영, 제주권 등 7개 중소도시권역 전면해제(2003년 완료), 집단취락 우선해제, 국책사업 등과 관련한 해제가 추진됐다. 수도권과 부산, 대구, 대전, 광주, 울산, 마산•창원•진해권 등 나머지 7개 대도시권역은 부분해제지역으로 지정됐다. 향후 2020년 권역별 광역도시계획에 따라 계획적 해제 조정이 추진될 예정이다. [COVER STORY | 그린벨트 40년 폭발한 민심 01] 절망과 욕망의 이중주 그린벨트 안녕하신가? 도입 40년, 해제 10년 기로에 선 ‘한반도 허파’ 손영일 기자 scud2007@donga.com 조선시대의 수도 한양에는 ‘금산(禁山)’제도라는 것이 있었다. 14세기 말부터 시행된 금산제도에 따르면 백성은 금산으로 지정된 도성 안팎 일정한 구역 안에서는 농사, 나무하기, 돌캐기, 흙퍼가기, 집짓기 등을 할 수 없었다. 조선왕조 내내 엄격하게 산림을 보호한 금산제도 덕분에 그 시기 한양의 녹지는 비교적 잘 보존됐다. 그로부터 600여 년 뒤인 1971년 박정희 전 대통령은 국토환경 보전을 위해 공유지는 물론 사유지까지 대상으로 놓고 현대판 금산제도인 ‘개발제한구역’(이하 그린벨트)을 파격적으로 설정했다. 1971년부터 1977년까지 지정된 그린벨트는 5397.11㎢로 전체 국토의 5.4%에 이른다. 절대 권력자의 의지로 만든 그린벨트는 수많은 논란 속에서도 40년간 국토의 허파 기능을 해왔다. 급격한 산업화와 도시화를 겪은 대한민국이 이만큼이라도 녹지를 보유하고 환경을 보전할 수 있었던 것은 그린벨트의 공이 컸다는 평가다. ‘친환경 개발’ 내세우며 그린벨트 해제 잇따라 그러나 공유지는 물론 사유지까지 강제로 그린벨트로 묶은 탓에 해당구역 주민들의 불만이 거셌다. 이들은 지나친 재산권 행사 제한과 생활 불편을 거론하며 줄기차게 그린벨트 해제 또는 완화를 주장했다. 농사 외에는 마땅히 할 것이 없는 상황에서 생계를 위해 각종 불법행위도 마다하지 않았다. 축사, 버섯재배시설 등 농업용 시설로 허가받아서 공장이나 물류창고로 불법 용도 변경하는 사례가 대표적이다. 초기에는 경기도 하남시 등 일부 지역에 국한된 일이었지만 이제는 남양주시, 시흥시 등으로까지 확산됐다. 전국적으로 매년 적발되는 그린벨트 내 불법행위 건수는 2000여 건에 이르며 그 유형도 창고 건설, 형질 변경, 주택 개발, 음식점 점포, 공장 작업장 등으로 다양하다. 30년간 꿈쩍하지 않던 정부도 산업용지와 택지 마련이 한계에 달하자 ‘친환경 개발’을 내세우며 2000년부터 보전 가치가 낮은 환경평가 4, 5등급지를 중심으로 그린벨트를 해제하기 시작했다. 그 결과 2000년에서 2009년 말까지 전체 그린벨트의 27%(1471.86㎢) 이상이 해제됐다. 한번 풀리자 그린벨트 해제는 가속도가 붙었다. 특히 중소도시 주변 그린벨트는 2001년부터 2003년 사이 전면 해제됐다. 강원권(춘천시•홍천군), 제주권(제주시•북제주군), 청주권(충북 청주시•청원군 일부), 여수권(전남 여수시), 전주권(전북 전주시•김제시•완주군), 통영권(경남 통영시) 등 7개 권역 1130.9㎢가 해제됐다. 수도권 과밀화로 침체에 빠진 지방의 사회•경제적 여건의 변화를 반영한 조치였다. 서울, 부산 등 대도시권에서도 신도시 개발과 산업용지 공급을 위해 4294.02㎢ 중 368.77㎢가 풀렸다. 수도권의 경우 2004년부터 서울시와 경기도 21개 시•군에서 112.94㎢가 해제됐고, 부산권인 부산시와 양산시 등에서도 162.22㎢가 해제됐다. 그 밖에 대구권 18.73㎢, 울산권 12.53㎢, 대전권 12.23㎢, 광주권 35.78㎢, 마창진권 14.32㎢가 풀렸다(그림 참조). 그나마 현재 남아 있는 대도시권의 그린벨트도 2020년까지 해제될 전망이다. 국토해양부의 ‘2020 권역별 광역도시계획’에 따르면 수도권 135.30㎢, 부산권 38.90㎢, 대구권 22.10㎢, 울산권 25.50㎢, 대전권 27.60㎢, 광주권 23.70㎢, 마창진권 22.00㎢ 등 총 295.52㎢의 그린벨트가 2020년까지 풀린다. 물류창고, 공장 등 무차별 개발 사태 그린벨트가 보존대상 녹지에서 개발 가능지로 바뀌면서 무차별한 개발의 우려도 커지고 있다. 2002년 1월 19일 충북 청주시 외곽지역인 청주권 그린벨트 1억8010만㎡가 전면 해제됐다. 그린벨트 해제로 개발 용지가 확보됐지만 무계획적으로 물류창고, 공장 등이 들어서면서 난개발이 이뤄졌다. 이에 환경단체들은 “정부가 녹색성장을 화두로 삼으며 그린벨트를 해제해 환경친화적인 개발을 하겠다고 주장하지만 실제로는 구호에 그친다”며 강한 불신을 드러냈다. 녹색연합 윤상현 정책실장은 “도시의 무분별한 팽창을 막기 위한 완충장치로 그린벨트는 여전히 의미가 있다”면서 “그럼에도 정부는 어떻게 하면 효율적으로 그린벨트를 해제할까에만 신경 쓴다. 정작 그린벨트 해제 후 어떻게 할지에 대한 고민이 없다 보니 그린벨트를 해제해 아파트 공급만 늘리는 어처구니없는 일이 벌어진다”고 지적했다. 윤 정책실장의 지적처럼 이미 해제됐거나 해제될 그린벨트의 상당 부분이 보금자리주택과 같은 임대주택단지 건설에 치중되면서 ‘친환경 개발’이란 그린벨트 해제 취지가 무색할 지경이다. 2009년 5월 수도권에 추가로 배정된 그린벨트 해제 물량 79.80k㎡ 중 절반에 이르는 38.11k㎡가 보금자리주택지구 등으로 해제됐다. 이처럼 정부는 그린벨트 해제를 통해 2012년까지 32만 가구의 주택을 공급한다는 계획이다. 그런데 보금자리주택 같은 국책사업은 그린벨트 해제가 신속히 이뤄지는 반면, 지역 현안 사업은 상대적으로 더디게 이뤄지면서 정부와 지방자치단체(이하 지자체) 간의 대립도 심화되고 있다. 경기개발연구원 도시지역계획연구부 이외희 선임연구위원은 “지역 현안사업의 그린벨트 해제는 국책사업과 달리 중앙도시계획위원회의 심의를 받고, 그 후 개별법에 따라 개발계획을 지방도시계획위원회에서 심의받아야 하므로 사업 승인까지 오랜 시간이 걸린다”며 “지역 현안 사업의 신속한 추진을 위해 그린벨트 해제 가능 물량에 대한 해제 절차를 간소화해야 한다”고 주장했다. 그러나 더 큰 문제는 주택공급 위주의 그린벨트 해제가 의도하지 않게 원주민을 내쫓고 있다는 점이다. 서울시 은평구 진관내외동 은평뉴타운은 그린벨트 해제와 함께 개발에 들어가 1만5000가구가 넘는 신도시로 탈바꿈했다. 그러나 이곳의 원주민 입주율은 20%에도 미치지 못했다. 원주민이 우선분양권을 받더라도 아파트를 분양받을 돈이 없기 때문이다. 결국 이들은 더 싼 집을 찾아 오랜 터전을 떠나야 했다. 그러다 보니 그린벨트 지역 주민들 사이에선 그린벨트가 ‘개발제한구역’이 아닌 ‘개발을 위한 유보구역’이란 비아냥거림도 나온다. 풍산지구, 미사지구, 감일지구 등 보금자리주택이 가득 들어서는 하남시도 별반 다르지 않다. 하남시 춘궁동에 사는 한 주민은 “그린벨트가 해제돼도 보금자리주택지구로 지정되면 강제수용 당하는 수밖에 없다”며 “강제수용으로 보상받는 금액은 실제 보금자리주택이 지어지고 거래되는 매매가의 10분의 1도 안 된다. 원주민들은 쥐꼬리만 한 보상을 받고 살던 곳을 떠나야 한다”고 말했다. 보금자리주택 예정지로 지정돼 개발을 앞두고 있는 수도권 곳곳에서 ‘농업인의 생존권을 보장하라’ ‘그린벨트 해제에 앞서 제대로 된 보상부터 하라’는 플래카드를 심심찮게 볼 수 있는 것도 이 때문이다. 1 성종의 능인 선릉과 중종의 능인 정릉(서울시 강남구 삼성동)은 도심 속 쾌적한 녹지를 제공한다. 조선의 `그린벨트` 정책이 준 선물이다. 2 경기도 시흥 은계지구 원주민들은 서민을 위한 보금자리주택 때문에 보금자리 뺏기게 생겼다. 플래카드 뒷편은 그린벨트로 묶인 땅, 오른편은 고층 아파트가 들어서 있는 땅이다. 기본 취지 고려 장기적으로 접근해야 2009년 말 전국 주택보급률은 101.2%로 양적으로는 100%를 넘어섰다. 지금보다는 1970년대에 주택 부족이 심각했다. 1971년 서울에서 쫓겨난 도시 빈민들의 집단거주지였던 경기 광주대단지(지금의 성남)에선 대규모 소요사태가 벌어지면서 주거 문제가 체제를 위협하는 수준으로 치달았다. 1972년 10월 유신 직후 열린 비상국무회의에서 박 전 대통령이 향후 10년 동안 주택 250만 호를 짓겠다며 주택공급 정책을 들고 나온 것도 이런 사회 분위기를 의식해서였다. 40년 전 이처럼 주택 공급이 시급한 때에도 반드시 지켜야 할 불문율이 있었다. 바로 ‘그린벨트는 절대 손댈 수 없다’는 것이었다. 신도시의 대명사로 꼽히는 분당도 1974년 5월 헬기를 타고 이 일대를 날던 박 전 대통령이 “앞으로 긴요하게 쓸 땅이니 개발하지 마라”고 지시한 이후, 15년 동안 그린벨트에 준하는 남단녹지로 묶여 있었다. 박 전 대통령의 공과를 둘러싼 보수와 진보의 시각차가 있지만, 미래를 고려한 그린벨트 설정은 이념을 불문하고 양쪽으로부터 치적으로 평가받는다. 환경단체는 물론 많은 도시계획 전문가가 “그린벨트 관련 정책 수립에 앞서 그린벨트의 취지부터 고려해 장기적인 결정을 내려야 한다”고 지적하는 것도 이런 맥락에서다. 원제무 한양대 도시대학원 교수는 “수도권 및 지방이 주택공급 과잉 상태를 보이고 있음에도 정부는 그린벨트를 해제해 주택짓기에 골몰하고 있다”며 “정권이 바뀔 때마다 그린벨트에 정치적 논리로 접근한다. 정부는 포퓰리즘이 아닌 장기 비전을 가지고 그린벨트 정책을 추진해야 한다”고 말했다. 일례로 현대적 의미의 그린벨트를 처음 시작한 영국은 장기적 관점에서 오히려 그린벨트를 늘리고 있다. 영국은 ‘그레이터 런던 플랜(Greater London Plan)’에 따라 그린벨트 정책을 펴는데 그린벨트를 공공의 자산으로 인식해 이 지역 내 토지 이용이 매우 엄격하다. 여기에 국민이 개발을 강력히 반대하고 녹지에 대한 선호 현상이 갈수록 증가하면서 당초 전 국토의 7%였던 그린벨트가 현재는 13%까지 늘어났다. 설사 그린벨트 해제가 거스를 수 없는 시대적 대세라 해도 공해와 환경오염을 막기 위한 도시 녹지공간 확보는 반드시 필요하다. 정부가 그린벨트 해제에 따른 개발이익을 ‘개발제한구역 보전부담금’이란 형태로 환수해 해제지역 주변의 훼손지를 녹지공원 등으로 복구할 수 있게 재원 확보를 위한 수단을 마련하고, 기존 그린벨트 존치지역의 불법훼손 행위에 대해선 이행강제금 규정을 신설해 강력한 보존 의지를 드러낸 것은 그나마 다행이다. 문제는 법으로 정한 이런 부분이 실질적으로 얼마나 잘 지켜지고 있느냐다. 그린벨트에 ‘존치냐 해제냐’의 이분법으로 접근할 것이 아니라, 어떻게 하면 환경과 개발을 조화시킬 수 있을지 발전적 고민을 해야 한다. 그런 의미에서 별도로 그린벨트란 제도를 두고 있지는 않지만 도시 주변 토지 개발단계에서부터 자연경관과 조화를 이루도록 신중히 개발하는 미국의 토지 정책은 ‘그린벨트 도입 40돌, 해제 10돌’을 맞는 우리에게 많은 것을 시사한다. ‘환경과 개발’ 모두 포기할 수 없는 소중한 가치이기 때문이다. [COVER STORY | 그린벨트 40년 폭발한 민심 02] 40년간 재산권 억압 범법자 딱지 겁 안 난다 무허가 ‘창고벨트’가 된 경기도 그린벨트…생색내기식 우선해제 원주민만 죽을 맛 손영일 기자 scud2007@donga.com 경기도 하남시의 한 주민이 그린벨트에 묶여 농사 이외에는 아무것도 할 수 없는 땅을 바라보고 있다. 서울외곽순환고속도로 서하남IC를 빠져나와 하남시 감북동, 초이동 일대로 접어들면 파란색, 주황색 슬레이트 지붕을 얹은 창고가 군데군데 무리를 짓고 있다. 창고 사이로 화물차들이 부지런히 오간다. 인근 부동산 중개업소에서 본 지적도엔 지목이 목(축산업 및 낙농업을 위해 초지를 조성한 토지)으로 적혀 있었지만 음료수, 신발 등이 보관된 창고만 있을 뿐 실제 가축을 키우는 축사는 하나도 없다. 지역주민들은 “서울 코앞에서 소, 돼지 키운다고 하면 난리가 나지”라며 손사래를 친다. 도대체 이 많은 창고의 정체는 무엇일까? 경기도 그린벨트 불법행위 전국 1위 답을 말하기에 앞서 짚고 넘어가야 할 것이 있다. 하남시는 한때 총면적의 97.2%가 개발제한구역(이하 그린벨트)으로 묶여 있던 대표적인 그린벨트 지역이었다. 최근 보금자리주택지구, 집단취락 우선해제지역, 지방자치단체 중점사업지역 등을 중심으로 그린벨트가 일부 해제되기도 했지만 여전히 총면적의 86%가 그린벨트로 묶여 있다. 그린벨트 안에선 각종 건축행위 및 용도변경 등의 행위가 제한되고 개발보다는 자연을 그대로 이용하는 행위만을 장려한다. 사실상 농사 외에는 합법적으로 할 수 있는 것이 하나도 없는 셈이다. 그린벨트 내 지역주민들의 이런 상황을 고려해 2000년 7월부터 축사 건축이 가능해졌다. 애초 온전히 축사로 이용하려는 사람은 없었다. 특히 하남시는 이미 수천 건의 허가가 났음에도 시가 2002년 10월 ‘가축사육제한금지’ 조례를 제정하면서 원래 용도였던 가축 사육마저 불법행위가 됐다. 그러나 이들 시 모두 서울에 근접한 교통요지인지라 축사를 물류창고로 이용하려는 물류사업자들의 수요가 많았다. 경기도는 하남시를 비롯해 남양주시, 시흥시 등에 창고가 난립하면서 ‘창고벨트’라는 달갑지 않은 별명을 얻게 됐다. 문제는 이런 창고 임대업이 불법행위라는 점이다. ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(이하 개특법)에 따르면 그린벨트 내 건축물의 용도 변경을 하려면 지방자치단체(이하 지자체)의 허가를 받아야 한다. 그러나 이들 창고 대부분이 정식 허가를 받지 않은 무허가 건축물이다. 경기도는 이런 무허가 건축물들 때문에 ‘그린벨트 내 불법행위 전국 1위’라는 오명을 얻었다. 경기도가 한나라당 전여옥 의원에게 국정감사 자료로 제출한 ‘경기도 그린벨트 불법행위 현황’에 따르면, 올 6월까지 경기도 내 그린벨트 불법행위 적발건수는 463건으로 전국 적발건수 920건의 50.3%를 차지한다. 이 중 창고 건설이 불법행위 유형의 30%에 이른다. 하남시의 경우 6000여 개의 창고가 있는 것으로 추산된다. 이 중 1000여 개는 그린벨트 가 해제돼 합법적으로 창고업을 할 수 있으나 나머지 5000여 개는 여전히 무허가 상태다. 변변한 산업기반시설이 없는 상황에서 생계를 잇고자 몇 년째 불법 창고임대업을 하는 것이다. 지역주민들은 궁여지책으로 창고임대업을 하는데 도와주지는 못할망정 생계를 끊어놓으려 한다며 정부에 강한 적개심을 드러냈다. 주민 박성용(48) 씨는 “토지에 건물을 지어서 임대사업을 하든 직접 내 사업을 하든 해야 하지만 지금은 아무것도 할 수 없다. 굶어 죽지 않으려면 뭐든 해야 하지 않느냐”고 반문했다. 1 일부 지역의 그린벨트가 풀리면서 땅값이 올랐지만 그 이익의 대부분은 외지인이 가져갔다. 2 하남시를 비롯해 남양주시, 시흥시 등의 그린벨트 내 주민들이 축사를 창고로 용도 변경해 임대업을 하는 경우가 많다 보니 경기도 그린벨트는 ‘창고벨트’란 별명을 얻었다. 재산권 제약•이행강제금 二重苦 지자체는 수시로 이런 불법행위에 대해 현지조사를 벌여 행정처분을 내린다. 개특법 제30조 1항 1호에 따르면 ‘시장•군수•구청장은 허가를 받지 않거나 허가 내용을 위반해 건축물의 건축 또는 용도 변경하는 경우 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물•공작물 등의 철거•폐쇄•개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다’고 규정돼 있다. 특히 이행강제금 규정이 신설되면서 지역주민의 부담감은 더욱 커졌다. 또한 소유주뿐 아니라 세입자에게도 이행강제금이 부과되는 양벌규정이 적용됨으로써 창고임대업자들이 더는 견딜 수 없는 지경에 이르렀다. 하남시 공원녹지과 김영헌 팀장은 “시정명령을 받은 후 그 시정 기간 안에 명령대로 이행하지 않으면 1억 원 범위에서 이행강제금이 부과된다”며 “올해 2월 7일부터 이행강제금 규정이 시행되면서 창고임대업으로 거두는 수익보다 이행강제금이 큰 경우가 많아졌다”고 말했다. 주민들은 재산권 행사 제한도 모자라 수천만 원의 이행강제금까지 부과한다며 반발하고 있다. 하남시 춘궁동에 사는 최모(55) 씨는 2000년 농사를 짓던 992㎡(약 300평)의 땅에 축사를 만들었다. 이후 지자체의 허가를 받지 않은 채 창고로 용도 변경해 임대사업을 해왔다. 최씨는 “그 땅에 1년 꼬박 농사를 지어봐야 손에 쥐는 돈은 500만 원 남짓이다. 축사를 창고로 임대하면 창고 하나당 월 150만~200만 원은 받을 수 있다”고 말했다. 그러다가 이행강제금 3700만 원을 부과받았다. “창고업을 하려면 임대사업자 등록을 하고 세금을 내야 합니다. 토지세, 재산세 두 번, 부가가치세 네 번에 종합소득세와 종부세까지 내는데 여기에 이행강제금까지 부과됐으니 번 돈보다 내뱉는 돈이 많습니다.” 과도한 재산권 행사 제약에 주민의 반발이 거세지자 정부는 ‘20가구 이상 300가구 미만 집단취락지’를 그린벨트 우선해제지역으로 지정했지만, 주민들은 “해제 기준도 모호한 데다 생색내기 수준에 그쳐 주민들 사이에 감정의 골만 깊어졌다”며 싸늘한 반응이다. 춘궁동에 사는 최재준(54) 씨의 집 앞에는 ‘개발제한구역’이라 쓰인 녹색 푯말이 단단히 박혀 있다. 최씨는 “하남시 곳곳에 박힌 대못”이라고 표현했다. 이 푯말을 기준으로 왼쪽은 그린벨트고, 오른쪽은 집단취락 우선해제지역이다. 단순히 푯말 하나지만 이를 경계로 엄청난 차이가 발생한다. “우선해제지역은 3.3㎡당 최소 500만 원은 받습니다. 투기 바람이 분 곳은 1500만~2000만 원까지 올라갑니다. 반면 그린벨트는 3.3㎡에 100만 원을 겨우 받을 수 있습니다. 그나마 토지거래허가구역으로 묶여 6개월 이상 전 가족이 거주하지 않은 상대에게는 팔 수도 없습니다.” 우선해제지역으로 지정된 곳에선 창고임대업이 합법화됐다. 그 결과 임대료 수익도 큰 차이를 보인다. 그린벨트에서 축사를 창고로 용도 변경해 받을 수 있는 임대료는 3.3㎡당 1만8000~2만 원. 그러나 경계선 너머 우선해제지역의 창고 임대료는 3.3㎡당 5만 원으로 2배 이상 비싸다. 합법적 영업이므로 단속의 위험이 없기 때문이다. 최씨가 우선해제지역에 든 지역을 가리키며 ‘로또를 맞았다’고 표현한 것도 이해가 간다. 전국개발제한구역연합회 하남시지회 김용재 회장은 “그린벨트 해제로 일부 돈 버는 사람이 생기면서 주민 간의 단합이 예전 같지 않다”고 토로했다. “반상회를 해도 여전히 그린벨트에 남아 있는 주민과 우선해제지역에 속한 주민 간의 갈등 때문에 제대로 진행이 안 됩니다. 도대체 이 푯말을 경계로 한쪽은 합법, 다른 한쪽은 불법이란 게 말이 됩니까?” 차라리 강제수용이라도 당했으면… 3 개발제한구역을 나타내는 푯말. 이 푯말을 경계로 좌측은 그린벨트 지역, 우측은 우선해제지역으로 나뉜다. 더욱이 지역주민들은 정부의 ‘밀어붙이기식 그린벨트 해제’에 대해서도 의구심을 보인다. 김용재 회장은 “현재 그린벨트를 해제하는 것을 보면 그린벨트니 개발제한구역이니 하는 명칭부터 바꿔야 된다. ‘개발을 위한 유보지역’이라고 해야 맞다”고 주장했다. 그린벨트 해제가 지역주민들의 사정을 고려해서 이뤄지는 것이 아니라, 정부가 싼값에 주민들의 땅을 사들여 비싼 값에 되팔기 위한 수단으로 쓰이고 있다는 것. “40년 동안 주민들을 억압해온 정책 때문에 피해가 이만저만 아닙니다. 생색내기식 우선해제로 주민 간의 분란만 일으키고, 정부는 보금자리주택처럼 자기 배만 불리는 그린벨트 해제를 하는 탓에 하남시 원주민들만 죽게 생겼습니다.” 101ha(약 30만7000평) 규모로 하남 풍산지구를 조성하면서 정부는 토지를 3.3㎡당 100만~110만 원에 수용했지만, 현재 매매가는 3.3㎡당 1300만 원 선에 이른다. 김 회장은 “비싼 매매가 때문에 보금자리주택에 원주민의 입주율은 30%에도 못 미친다”며 “그린벨트 해제로 정부와 LH만 막대한 이익을 거둔 셈”이라고 비판했다. 우선해제지역도 마찬가지다. 그린벨트 해제로 땅값이 들썩였지만 그 과실은 대부분 외지인이 가져갔다. 춘궁동의 한 부동산 중개업자는 “어떻게 알고 왔는지 개발제한구역이 풀리기 직전 외지인들이 땅을 싹쓸이 매입해서 외지인의 비율이 70%에 육박한다”며 “결국 개발이익도 외지인이 누리고 대다수 주민은 아무런 혜택을 받지 못했다”고 전했다. 그러다 보니 하남시 주민들은 “합리적으로 재산권 행사를 할 수 있는 방향으로 그린벨트 해제가 이뤄져야 한다”고 주장한다. 1995년 전국 40여 개 지자체와 함께 전국개발제한구역연합회를 만들어 한목소리를 내기 시작한 것도 이 때문이다. 그러나 ‘합리적’이기는커녕 ‘그린벨트 해제’조차 쉽지 않은 상황 앞에서 이들의 외침은 공허한 메아리에 그친다. 넋두리처럼 내뱉은 한마디에서 이들의 솔직한 심정이 고스란히 묻어난다. “아무리 죽는다고 아우성쳐도 크게 개의치 않은 채 40년이란 세월이 흘렀습니다. 재산권 행사에 너무 억압을 당하니까 이럴 바엔 차라리 강제수용이라도 당해서 일부 보상이라도 받았으면 좋겠습니다. 소극적이나마 재산권 행사를 한 셈이잖아요.” 광교산 자락에 농원이 많은 이유는 사실상 무면허 음식점…공무원들은 모른 척 경기도 수원시 광교산 자락에 위치한 농원들. 이름과 달리 이들 대부분은 음식점이다. OO농원, ▲▲농원, △△농원…. 경기도 수원시의 주산인 광교산 자락에 들어서는 길 양옆에는 유독 농원이 많다. ‘주말농장 환영’이란 문구에 ‘주말마다 농장을 찾는 사람이 많구나’라고 생각하려는 찰나 ‘◆◆농원/단체 환영’이란 언뜻 이해가 가지 않는 간판이 눈에 들어온다. 농원에 단체로 오는 것을 환영한다는 말일까, 의문은 간판 아래 ‘김치 손만둣국, 사골 떡국 전문’이란 글자를 보고야 풀렸다. 그럴싸하게 농원이라고 붙여놨지만 이들 대부분은 사실상 음식점인 것. 광교산 자락 일대는 그린벨트 지역인 데다 상수도 보호구역이어서 용도 변경이 사실상 불가능하다. 이런 연유로 광교산 일대 음식점은 모두 무허가 음식점이다. 점심시간에 한 농원이 사람들로 북적였다. 맛으로 소문난 곳이라 멀리서도 찾아온다. 하지만 음식점이면 계산대 옆에 떡하니 붙여놓는 그 흔한 허가증을 이곳에선 찾을 수 없다. 무허가 영업이니 허가증이 있는 것이 오히려 이상할 터. 가게 주인 송모 씨는 “수십 년 동안 장사를 해왔다. 음식점이라도 안 하면 이곳에서 뭘 해먹고 살겠나”라고 토로하며 “공무원들도 이런 사실을 잘 안다. 그래도 농원이라고 가게 이름을 붙이면 일정 부분 사정을 감안해준다”고 말했다. [COVER STORY | 그린벨트 40년 폭발한 민심 03] ‘아파트 공화국’ 위해 원주민 다 쫓아내나 여태 불이익 참았는데 이젠 등 떠밀려…그나마 충분한 보상 없어 답답한 나날 김유림 기자 rim@donga.com “대대로 물려주며 살 생각으로 10여 년 전에 산 땅이죠. 아무리 비싼 값을 준대도, 화장실 하나 내 마음대로 세울 수 없어 불편해도 안 팔고 살았어요. 마침내 그린벨트가 풀리는데 이제 떠나라네요.” 경기도 시흥시 계수동에서 식당을 운영하는 이문우 씨에게 이번 겨울은 각별하다. 10여 년간 이씨 가족의 삶의 터전이었던 식당과 집, 밭 2553㎡가 제2차 보금자리주택 시흥 은계지구에 포함돼 조만간 이곳을 떠나야 하기 때문이다. 정부는 2008년 9월 서민 주택난 해소를 위해 2018년까지 총 150만 채(수도권 100만 채, 지방 50만 채)의 보금자리주택을 공급하겠다고 밝혔다. 그에 따라 국토해양부(이하 국토부)는 보금자리주택사업 시범지구 4곳(서울 세곡, 서울 서초, 고양 원흥, 하남 미사) 총 8.05㎢를 지정•고시했고, 12월에는 제2차 보금자리주택지구 6곳(서울 내곡, 서울 세곡2, 부천 옥길, 시흥 은계, 구리 갈매, 남양주 진권) 총 6.31㎢를 추가 지정했다. 이 중 그린벨트 지역은 각각 6.86㎢, 8.42㎢로 전체 지구의 약 90%를 차지한다. 즉, 국토부의 보금자리주택 사업은 그린벨트 해제에 근간을 둔 셈이다. 보금자리주택 사업에 기존 그린벨트 지역이 대거 포함된 이유는 무엇일까? 2009년 2월 제9차 비상경제대책회의에서 이명박 대통령은 “서울 근교 그린벨트에는 비닐하우스만 가득 차 있다. 신도시를 먼 곳에 만들어 국토를 황폐화할 필요 없이, 이런 곳을 개발하면 도로•학교 등 인프라를 새로 건설하지 않고도 인구를 수용할 수 있다”고 말했다. 이에 국토부는 4년간 기존 계획을 수정하면서 보금자리주택지구에 그린벨트 지역을 대거 포함시켰다. “어차피 관리도 안 되는 그린벨트인데 그 땅에 아파트 좀 세우면 어떠냐”는 속내인 것. “남의 땅 가지고 생색내기” 조명래 단국대 도시지역계획학과 교수는 “그린벨트에 대한 대통령과 정부의 무지 때문”이라고 말했다. 그린벨트 내 비닐하우스 등 농업시설은 합법적으로 농지를 보전하며 생산적으로 활용하는 방법의 일환이라는 것. 그는 “정부의 주택정책 실패가 마치 그린벨트 때문인 것처럼 책임을 전가했다”고 비판하며 “국민의 정부 시절 환경성 평가를 실시해 보전 가치가 낮은 그린벨트는 대부분 해제했기 때문에, 현재 보금자리주택 부지에 속한 대부분의 그린벨트 지역은 환경적으로 순기능을 하던 지역”이라고 지적했다. 실제 그린벨트 지역을 보금자리주택 부지로 대거 이용한 것은 무엇보다 땅값이 싸기 때문이었다. 그간 정부의 개발제한 때문에 그린벨트 지역은 상대적으로 낙후됐고 땅값이 저렴했다. 시흥 은계지구 이씨 역시 “우리 집에서 100m도 안 떨어진 아파트 쪽과 비교하면 이곳은 평당 가격이 3분의 1밖에 안 된다. 길 하나를 두고 이렇게 가격차가 나는 것은 그린벨트이기 때문”이라고 말했다. 경기개발연구원 강식 책임연구원은 “서울에서 가까운 곳 가운데 대규모 사업을 할 만큼 땅값이 저렴한 데를 그린벨트 말고 어디서 찾겠느냐. 결국 정부가 규제로 땅값을 낮추고 그 과실을 따먹는 사기를 친 것”이라고 말했다. 급작스러운 그린벨트 해제에 주민들은 배신감을 느낀다. 하남 미사지구 한 원주민은 “선거 때마다 그린벨트 해제하겠다고 했지만 우리 지역은 쉽사리 그린벨트가 해제되지 않았다. 그린벨트 해제는 정말 어렵고 불가능한 일인 줄 알았는데 정부가 나서니 이렇게 쉬웠다”고 말했다. 고양 원흥지구 원모 씨도 “우리가 그렇게 해제해달라고 부탁할 때는 들어주지 않던 정부가, 정부 사업 한다고 한순간에 그린벨트를 풀어버리고 정작 땅주인인 우리한테는 떠나라니 너무 허탈하다”고 말했다. 그동안 그린벨트 거주자들은 상당한 불이익을 받았다고 입을 모은다. 고양 원흥지구 장경순 주민대책위원회위원장은 “최근 10여 년간 고양시가 급격히 도시로 개발됐지만 우리 농지는 중간에 끼어 혜택을 못 받았다. 심지어 농사가 생업인 사람들도 정상적으로 농사짓기 힘들었고, 땅 가진 죄로 종합토지세만 많이 냈다”고 말했다. 한 주민은 “경기 파주보다 우리 땅이 서울과 가까운데도 그린벨트라는 이유로 개발이 안 돼 땅값이 훨씬 낮았다”고 말했다. 용지 변경이 어려워 창고, 화장실 등 건물을 개축하기도 어려웠다는 주장도 많았다. 호재 많은데 이제 나가라니! 원주민들의 아쉬움이 더 큰 이유는 지속적으로 주변 지역의 땅값이 오르고 있었기 때문. 경기도 시흥시 시흥공인중개소 유광준 공인중개사는 “최근 10여 년간 시흥 은계지구의 땅값은 전반적으로 상승세였다”고 말했다. 2000년부터 전국 그린벨트 해제가 시작되면서 서울과 근접한 경기도 지역 그린벨트 역시 해제될 것이라는 기대감이 높아졌기 때문이다. 또한 이 지역의 가장 큰 약점인 교통 문제가 점차 해결되고 있다. 올 8월 인천과 시흥을 연결하는 제3경인고속도로가 개통돼 수도권과 송도, 인천공항을 오가기가 훨씬 수월해졌고, 수도권광역급행철도(GTX) 및 인천대공원과 광명역을 잇는 인천지하철 2호선의 연장선이 시흥을 통과하는 방안이 논의 중이다. 게다가 서울대가 올 2월 시흥시에 국제캠퍼스와 의료훈련센터, 의료관광병원 등을 조성하겠다고 밝혀 더욱 지가 상승에 대한 기대감이 컸다. 하지만 그린벨트 내 토지 소유자들은 예상했던 혜택을 받을 수 없다. 한국토지주택공사(LH공사)를 통해 보상을 받게 되면 보상비가 처음 지구 지정 시점, 즉 2009년 12월을 기준으로 산정되기 때문이다. 한창 공사 중인 판교 신도시. 여기에 경기도 보금자리주택 150만 채가 더해지면 주택 과잉 공급 사태가 나타날지도 모른다. 그나마도 충분한 보상은 받기 어렵다. 최근 시흥 은계지구에는 “보상금은 실거래가가 아닌 공시지가를 기준으로 산정될 것”이라는 소문이 돌고 있다. 통상적으로 실거래가는 공시지가의 2~5배다. 이씨 소유 땅(대지 194㎡, 전 1359㎡, 총 2553㎡)의 경우 이씨와 주변 공인중개사가 말하는 실거래가는 총 15억~20억 원이지만, 경기도가 제공한 공시지가에 따르면 대지는 1㎡당 92만 원, 전은 1㎡당 22만 원 수준이므로 채 4억 원이 안 된다. 이씨는 “1차로 보상을 받은 지구와 비교할 때 아마 내 자산은 7억 원 정도 평가를 받을 것 같다”며 “공시지가보단 높지만 시가에 비하면 턱없이 낮은 수준”이라고 말했다. 시흥 은계지구의 이정웅 씨는 “소유주가 팔려는 마음이 없을 때는 더 많은 돈을 지불하는 것이 서민의 상식이다. 떠나고 싶은 마음도 없는 사람들에게서 땅을 사려면 더 많은 대가를 지불해야 하는데 오히려 실거래가보다 적은 돈을 내겠다니 황당하다”며 한마디 덧붙였다. “이 지역 어른들은 ‘꼭 옛날 박정희 대통령 때 그린벨트 지정하던 것과 같다’라고 말씀하세요. 시장 안에서 국가와 국민이 동등한 경제 주체가 아니라, 국가가 부당한 강자로 행세하고 있으니까요.” 보금자리주택, 누가 사겠냐? 그린벨트를 떠나야 하는 주민들은 사업을 맡은 LH공사가 2009년 기준 118억 원의 빚이 있어 제대로 보상받을 수 있을지도 의문이다. 8월부터 지장물 조사를 하기로 한 시흥 은계지구는 현재까지도 보상을 위한 현지 조사가 더디게 진행 중이다. 은계지구 이종학 주민대책위원장은 “올해 토지 보상이 이뤄지지 않으면 연말에 양도소득세를 내야 해 걱정이 두 배”라고 말했다. 게다가 LH공사가 보상 자체를 현금이 아닌 채권으로 하겠다고 밝힌 곳도 있어 원주민의 불만이 더욱 거세다. 10월 보상계획 공고가 난 하남 미사지구는 원주민들이 5년 만기 채권으로 보상을 받았다. 미사지구 강재훈 씨는 “지급보증이 안 되는 채권이기 때문에 LH공사가 부도라도 나면 하루아침에 휴지조각이 되는 것 아니냐”며 불안해했다. 아직 보상을 받지 못했고 보상 시기도 알지 못해 뾰족한 대책 없이 세월만 보내는 이문우 씨는 마지막으로 답답한 속내를 드러냈다. “보상도 보상이지만 너무 속상해요. 앞집 이씨는 조상 대대로 이 땅에 살아서 저 앞에 조상 묘도 있어요. 나는 이 땅을 떠나면서 생업을 바꿔야 할지 모르고요. 우리가 희생해서 이 땅에 지어진 아파트가 정말 서민들에게 도움이 된다면 다행이지만, 미분양 아파트로 남을지도 모른다니. 우리 보금자리를 빼앗는다면 그만큼 가치 있는 일을 해야지 이 땅 지키고 살아온 사람들한테 보답하는 길 아닌가요.” 입력 2010.11.22 763호(p26~28) 전체기사 바로가기 [COVER STORY | 그린벨트 40년 폭발한 민심 04] 국책 사업은 뚝딱 풀고 경기도 사업은 질질 끌고 그린벨트 해제 놓고 신경전 가열 … 주택 건설 호재가 아닌 악재 가능성 김유림 기자 rim@donga.com “경기도는 규제공화국입니다.” 2008년 김문수 경기지사가 펴낸 책 제목이 ‘나는 자유를 꿈꾼다. 규제감옥 경기도에서’일 정도로 경기도는 규제가 거미줄처럼 복잡하게 얽혀 있다. 지난 10년간 그린벨트가 활발히 해제되면서 경기도민의 염원이 이뤄지는 듯했지만, 여전히 경기도는 불만이 많다. 특히 최근 해제된 그린벨트 지역이 대부분 보금자리주택 등 주거정책을 위해 이용돼 실제 경기도 경제 살리기에는 도움이 안 됐다는 주장이다. 보금자리주택사업 일색 경기도 불만 팽배 2009년 기준 경기도 내 2020년까지 해제 가능한 그린벨트는 약 135㎢. 이 중 국토해양부(이하 국토부)가 보금자리주택, 국민임대주택 등 국책사업을 위해 해제한 면적은 총 84.18㎢지만 남양주시 행정타운 및 지식정보단지, 진건산업단지, 부천시 물류유통단지, 하남시 첨단산업 및 주택지 조성사업 등 지역사업을 위해 해제한 그린벨트는 1.69㎢에 불과하다. 경기도 경제단체연합회 측은 “경기도를 위한 그린벨트 해제가 아니라 정부를 위한 해제였던 셈”이라며 “그린벨트가 해제되면 첨단물류센터, 산업단지 등 일자리 창출과 경기도 경제 발전을 위한 공간이 개발되길 바랐는데 아쉬움이 많다”고 말했다. 보금자리주택사업 일색의 그린벨트 해제 이용에 경기도는 불만이다. 올 9월 경기도청은 국토부 주도의 보금자리주택사업에 대해 “서민 주거 안정이라는 정부 사업 취지에는 찬성하지만 해당 지방자치단체와 협의하지 않은 일방적인 추진에는 반대한다”고 발표했다. 지방자치단체(이하 지자체)의 반발도 크다. 8월 20일 김윤식 경기 시흥시장은 “정부의 보금자리주택지구 개발이 물량에 치중해 자족시설과 도시기반시설이 미흡한 상태로 추진되고 있다”고 비판했고, 양기대 경기 광명시장은 “국토부가 교통•환경•치수 등을 따지지 않고 일방적으로 보금자리주택을 건설할 경우 중대한 조치를 취하겠다”고 밝혔다. 또한 정부 위주의 그린벨트 개발은 지방자치제에 반한다는 주장도 있다. 성남시는 7월 19일 국토부에 “고등•시흥 보금자리주택지구에 대해 성남시가 토지이용계획을 수립, 시행할 수 있게 해달라”고 요청했다. 2008년 3.3㎢ 미만 택지개발사업지구 지정•승인에 관한 권한이 시•도지사에게 이양되는 등 최근 5년간 도시계획 및 택지개발 권한이 지방에 이양돼 지자체들이 정책적 대응을 하고 있는데, 신규 택지개발사업 대부분을 정부가 하는 것은 지방자치에 반한다는 주장이다. ‘빚쟁이’ 한국토지주택공사(LH공사)가 보금자리주택사업을 추진해 그 수익이 확실치 않은 상황에서, 보금자리주택이 실패하면 물량의 80%를 보유한 경기도가 그 부담을 모두 떠안을 수 있다는 걱정도 많다. 벌써부터 LH공사의 재정상태 악화로 경기도 해당지역 주민들이 제때 보상을 받지 못하고 재산권 행사를 제약당하는 상황이 벌어지고 있다. 10월 국정감사에서 한나라당 정희수 의원이 발표한 자료에 따르면, LH공사의 재정상태 악화로 지구 지정 후 보상에 착수하지 못한 신규사업이 전국적으로 138개 지구 195.615㎢에 이르는데, 그중 경기지역이 41개 지구 88.345㎢로 전체 보상 미착수 신규사업의 29.7%에 해당했다. 훼손지 복구에서도 상이한 기준 적용 대규모 주택단지로 인해 경기도 부동산 전체가 침체될 수도 있다. 실제 제2차 보금자리주택지구 시흥 은계지구는 사전 분양 당시 주변 시세의 80% 정도였지만 점차 인근 아파트 시세가 떨어져 비슷하거나 보금자리주택이 오히려 비싸지는 상황이다. 성남시 관계자는 “주택은 수요가 있는 곳에 공급하고 지역 사정을 잘 아는 해당 자치단체와 충분히 협의해야 하는데, 정부는 이 부분을 간과하고 있다”고 밝혔다. 경기도는 결국 임대주택 과잉공급으로 대규모 미분양 사태가 나타날 것이고, 이로 인해 경기도 경제는 조만간 큰 위기를 겪을 것이란 해석이다. 즉 그린벨트 해제가 경기도 경제에 호재가 아닌 악재가 될 가능성이 높다는 것이다. 그렇다면 그나마 그린벨트 해제 승인을 받은 지역현안사업도 활발히 진행되지 않는 이유는 무엇일까? 전문가들은 가장 큰 원인으로 “그린벨트 이외에 중첩된 규제”를 꼽는다. 그린벨트가 해제돼도 기존의 다른 규제들 때문에 신규사업 유치가 쉽지 않다. 경기도 파주시 군내면 대성동은 그린벨트뿐 아니라 군사보호구역, 수도권정비계획법상 성장관리권역, 자연환경보전지역 등 최소 3~4가지 규제가 얽혀 있다. 특히 도내 31개 시군에서 대기업 신•증설을 막는 수도권 규제 때문에 신규기업 유치는 원천봉쇄됐다. 김문수 지사가 취임한 2006년 7월 이후 지속적으로 규제개혁을 추진하면서 그린벨트 내 광명 기아자동차공장 10만7000㎡ 증축, 이천 하이닉스공장 구리 공정 허가 등의 성과를 이끌어냈지만 여전히 규제의 벽은 높다. 경기도 경제단체연합회 관계자는 “그린벨트가 해제된 의왕시는 군사 규제 때문에 건축물 신축의 층이 제한됐고 식수원 보호를 위해 일정 규모 이상 공장, 건축물은 지을 수도 없게 해놓아서 사업 투자에 어려움이 많다”고 말했다. 또한 보금자리주택사업 등 국책사업에 비해 지역현안사업은 그린벨트 해제 절차가 복잡하다. 2008년 7월 입안된 하남시의 지역현안사업은 주민과 시의회의 의견을 듣고 지방도시계획위원회 등의 자문을 얻어 국토부와 협의해 개발계획을 승인하는 데까지 10개월이 걸렸다. 반면 하남 미사지구 보금자리주택사업을 위한 그린벨트 해제는 절차가 단순화돼 그 절반인 5개월이 소요됐다. 경기개발연구원 강식 책임연구원은 “대통령이 지시해 국가가 지도하는 ‘생색내기용’ 사업인 만큼 과정이 단순하고 일처리가 빠르다. 한편 힘없는 지자체가 추진하는 사업은 의견 수렴이 많아 과정이 느릴 수밖에 없다”고 말했다. 국책사업과 지자체 사업의 규제 해제 기간에 차이가 나는 또 다른 이유는 훼손지 복구 때문이다. ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’에 따르면 그린벨트를 해제할 경우, 해제 지역 10㎞ 이내에 해제하는 그린벨트 면적의 10~20%에 해당하는 훼손된 땅을 선정해 수목원, 자연휴양림 등 공원 녹지를 만들거나 체육관 등을 건설하는 등 그린벨트 해제 복구사업을 해야 한다. 예컨대 그린벨트 지역 10만㎡를 해제하려면 10%에 해당하는 1만㎡만큼 훼손지 복구 계획을 수립해야 한다. 그런데 국토부가 국책사업과 지자체 추진사업에 대해 상이한 기준을 적용하고 있다. 국책사업은 녹지로서의 기능이 현저히 떨어지는 경우를 모두 훼손지로 간주하는 등 훼손지를 폭넓게 보지만, 지자체 추진사업은 비농업용 비닐하우스만 훼손지로 간주하는 것. 경기도청 도시계획과 관계자는 “그간 경기도에서 그린벨트 관리를 잘해왔기 때문에 훼손지가 많지 않다. 지자체에서 그린벨트를 해제할 때마다 면적, 거리 등 조건에 맞는 훼손지를 찾기가 쉽지 않다”고 말했다. 또한 국가정책 보금자리주택사업의 경우 주택지구 내에 녹지 공간을 만드는 방법으로 훼손지 복구와 사업을 일괄 추진하니 진행이 더욱 빠르다. 돈 없는 지자체 무슨 수로 사업하겠나 그린벨트 해제지역은 국가, 지자체, 공기업, 지방공사에 의한 전면매수 방식의 공영개발로 추진돼야 하기 때문에 민간투자를 유도하기 어렵다. 해제대상 지역 개발을 위해 설립한 특수목적법인이 가능하나 민간의 출자비율 총합계가 50% 미만인 경우만 인정돼 민간의 적극적 투자가 어려운 것. 경기도청 관계자는 “성남이 모라토리엄(지불유예)을 선언할 정도로 경기도 지자체에는 여유자금이 없다. 민간투자 없이는 지자체가 적극적으로 사업을 추진하기 어렵다”고 속내를 밝혔다. 경기개발연구원 이외희 선임연구원은 “민간출자 비율을 상향 조정하거나, 정부가 민간의 투자를 받은 뒤 민간에 시설임대료를 지급하는 BTL(Build Transfer Lease) 방식으로 민간투자를 유도하지 않는 이상 그린벨트 내 지자체 사업은 추진하기 어렵다”고 말했다. 과천청사 세종시 이전…그린벨트 해제 공방 가열 “자족기능 위한 해제를” vs “기업이나 학교 입주” 정부과천청사의 6개 부처가 2012~2013년에 세종시로 이전함에 따라 김문수 경기지사는 “과천시를 교육•과학•연구 중심도시로 육성하겠다”고 밝혔다. 과천시를 교육중심지구, 지식정보타운, 다기능 복합밸리 3개 권역으로 나눠 국내외 명문대학, 특수목적고등학교 등을 유치하고 첨단 벤처밸리, 첨단산업 연구단지 등을 조성한다는 계획이다. 하지만 이를 위해서는 그린벨트 추가 해제가 필요하다. 경기도 과천시는 “정부과천청사의 공백을 메우고 자족기능을 키우기 위해 이미 할당된 그린벨트 해제물량 205만㎡ 외에 과천경마장 일대를 포함한 250만㎡을 추가로 해제해달라”고 요구했다. 하지만 정부는 “청사 이전 후 부처를 대신할 기업이나 학교를 입주시켜 과천시의 경제 공백을 메우겠다”며 그린벨트 추가 해제에 부정적인 반응이다. 의왕•하남시 등 다른 지역과의 형평성도 있고, 전체 그린벨트 해제지역을 조정해야 하기 때문이다. 김 지사는 “정부청사가 이전하는 세종시에는 온갖 혜택을 주면서 정부기관 이전으로 위기를 맞은 과천시에는 아무 대책, 지원이 없는 실정”이라고 비판했다. 입력 2010.11.22 763호(p30~31) 전체기사 바로가기 [COVER STORY | 그린벨트 40년 폭발한 민심 05] ‘도시의 허파’는 훼손하지 마라 그린벨트, 환경과 재산권 조화 필요 … 일본 실패 사례 반면교사 삼아야 이우종 경원대 도시계획학과 교수 woolee@kyungwon.ac.kr 영국은 생태적으로 지속가능한 그린벨트를 조성하고 이를 잘 관리해온 결과, 여타 지역에 비해 그린벨트 지가가 높아져 ‘환경 보전과 재산권 보호’라는 두 가지 목적을 달성할 수 있었다. 우리나라는 1960년대 이후 전개됐던 산업화, 도시화에 따른 급속한 도시 성장으로 인구 과밀, 환경 파괴, 교통 혼잡, 주택 부족 등의 도시 문제가 발생했다. 특히 도시 팽창에 따른 무분별한 외곽지역 개발은 쾌적하고 건전한 도시 건설에 장애요인으로 작용했다. 이런 도시 문제의 심각성을 인식한 정부는 영국의 그린벨트제도, 일본의 근교지대제도를 기초로 1971년 도시계획법에 ‘개발제한구역’(이하 그린벨트)이라는 제도를 도입했다. 그린벨트는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 생태계를 보호하며, 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위해 남겨둔 안전벨트라 할 수 있다. 그동안 그린벨트는 시민들의 삶의 질과 밀접한 환경•공익적 기능을 수행해왔으며 현 정부의 중점 정책인 저탄소 녹색성장에도 기여했다. 도시민의 생활환경 확보 위한 ‘안전벨트’ 하지만 그린벨트 내의 행위 제한은 거주민이나 토지 소유자들의 사유재산권 행사를 침해했으며, 지속적인 관리체계 부실로 오히려 자연환경이 훼손되는 문제가 생겼다. 이처럼 그린벨트의 양면성이 점차 심화되자 이를 해제 또는 완화하는 방안이 지속적으로 제기됐다. 1999년부터 본격적으로 그린벨트 조정 작업을 진행한 결과, 수도권을 비롯한 몇 개의 대도시권을 제외한 나머지 중소도시 주변부와 20호 이상 집단취락이 우선 해제됐다. 또한 국책사업 및 지역 현안사업에 필요한 조정가능지로 선정된 곳의 해제가 추진됐다. 그 결과 지금까지 전국 14개 도시권에서 1471.86㎢ 이상이 해제됐다. 정부는 지역경제 활성화를 통한 고용 창출 및 서민 주거복지 확대를 위해 2020년까지 295.52㎢의 그린벨트를 해제하겠다는 계획을 세우는 한편, 그린벨트로 계속 존치되는 지역에 대해선 관리를 한층 강화하겠다는 방침을 내세웠다. 그러나 추가 활용의 필요성을 인정한다 하더라도 그린벨트 해제는 ‘환경 보전’과 ‘주민의 재산권 보호’라는 상반된 이해관계의 조화를 모색하면서 신중하게 다뤄야 할 문제다. 외국에서도 우리나라와 유사한 그린벨트제도를 채택한 예가 있다. 그린벨트의 원조이며 성공적 사례의 표본으로 볼 수 있는 영국의 그린벨트는 하워드의 전원도시에서 시작됐다. 1933년 언윈(R. Unwin)이 런던 주변에 폭 2km, 면적 200㎢의 환상녹지대를 제안했고, 런던 시는 이를 받아들여 그린벨트법(Green Belt Act)을 제정했다. 아버크롬비(P. Abercrombie) 교수는 1944년에 작성한 대런던계획(Greater London Plan)에서 도시 성장을 억제하기 위해 약 2000㎢에 달하는 그린벨트를 계획했는데, 여기에는 시가지 확산의 억제, 도시 간의 연담화 방지, 개별 지방도시의 특성 유지 보전 같은 내용이 포함됐다. 이후 영국은 생태적으로 지속가능한 그린벨트를 조성하고 환경적으로 잘 관리한 결과, 다른 지역에 비해 오히려 그린벨트가 높은 지가를 형성해 환경 보전과 재산권 보호라는 두 가지 목적을 원만히 달성할 수 있었다. 이는 합리적인 도시 계획과 분권적인 지역 개발, 녹지 보전에 대한 국민적 합의를 통해 이뤄낸 값진 결과라 할 수 있다. 반면 일본에서는 1956년에 수도권정비법을 제정하고 도쿄 주변 약 100㎢를 그린벨트 성격의 근교지대로 지정했다. 그러나 10년이 안 된 1965년 법을 개정해 근교정비지대로 개칭하고, 규제 내용도 대폭 완화했다. 1968년에는 도시계획법을 개정해 한시적으로 그린벨트의 성격을 갖는 시가화조정구역제도를 도입했다. 그러나 근교정비지대나 시가화조정구역제도는 허용되는 개발행위 유형의 폭이 넓어서 그린벨트의 본질을 퇴색시켰다는 비판을 받았다. 결국 도입 10년 만에 제도가 폐지됐다. 분명한 원칙 갖고 정책 진행을 일본 그린벨트제도의 실패 원인은 근교지대 내 민간의 개발행위에 대해선 강력하게 규제하면서 정부가 앞장서서 그린벨트를 활용해 주민들이 반발하게 되고, 이것이 사유재산권 분쟁으로 이어져 정부의 감독 및 통제 기능이 약화된 데 있다. 또한 도시화의 급진전에 따른 개발 압력을 버틸 만큼 환경 보전에 대한 국민과 정부의 의지가 확고하지 못했던 것도 원인이라 할 수 있다. 영국과 일본의 사례에서 성패의 원인과 결과를 살펴본다면 우리가 어떤 방향의 그린벨트 관리를 지향해야 하는지 배울 수 있을 것이다. 그린벨트 해제는 서민주택의 공급이나 훼손된 녹지의 부활, 지역경제의 회복 등 주요한 정책을 위해 일정 부분 이루어질 필요가 분명히 있다. 하지만 불합리한 그린벨트 해제는 도시 생태계를 훼손하는 심각한 문제를 초래하거나, 도시 연담화에 따른 주거, 교통, 교육 등 생활여건 악화로 이어져 도시민의 삶의 질을 떨어뜨릴 우려가 있다. 따라서 정부는 그린벨트를 해제할 때 분명한 원칙을 가지고 정책을 진행해야 할 것이다. 그린벨트는 도시의 허파를 담당하는 중요한 지역이므로 도시의 녹지축이 훼손되지 않도록 해야 한다. 이를 위해 개발제한구역을 선정할 때는 철저한 현장조사를 선행해야 한다. 개발제한구역의 훼손 여부를 판단할 때 환경평가 3~5등급 지역, 면적 규모 20만㎡ 이상, 산지의 경우 표고 70m 이하 지역이라는 제한만 따를 것이 아니라 토지 특성을 명확하게 파악하기 위한 세부지침을 마련해야 한다. 또한 전문가들의 심도 있는 논의를 거쳐 훼손된 지역을 선별해 도시 광역녹지축을 연결하고, 자연환경을 보호하고자 하는 그린벨트 본연의 취지에서 벗어나지 않아야 할 것이다. 우리는 해외 선진국들의 녹색도시나 푸름이 넘치는 산업단지 사례를 보며 부러워한다. 또한 국토의 허파에 해당하는 광역녹지축이 살아 있다는 사실에 감사해하고, 전원적인 농촌의 아름다운 풍경을 보고 좋아한다. 지금부터라도 현명하게 그린벨트를 관리한다면 환경 보전이라는 목표를 달성할 뿐 아니라, 환경 덕분에 그린벨트의 가치까지 상승해 주민의 재산권이 증대하는 이중의 효과를 거둘 수 있을 것이다. 이제는 개발제한구역을 무분별하게 해제하기보다는 잘못된 상당한 양의 축사, 공장, 비닐하우스 등 훼손된 땅을 발전적으로 고쳐나가는 것이 우선돼야 한다. 또한 그린벨트 내 거주자만이 아니라, 정부와 도시민들도 자연환경의 지속적인 보존과 체계적인 관리를 위해 노력해야 할 것이다. 그린벨트는 한 세대가 모두 활용할 땅이 아니라 후손에게 잘 보존한 채로 남겨줘야 할 귀중한 유산이기 때문이다. TCPA보고서가 밝힌 영국 그린벨트의 토지 개발권보상관련 부분 및 법원 판결문 발췌 주: TCPA(영국도시농촌계획학회)는 영국의 그린벨트를 최초로 창안한, 100년 전통의 국제적 권위 있는 연구 기관으로, 1998. 12월 한국의 건교부로부터 '개발제한구역 제도개선 안'에 대한 평가 용역을 의뢰 받고 (용역비 20만불-2억 7천만원) 1999. 4. 보고 한 것이 TCPA 평가보고서인바 여기에 소게된 영국의 그린벨트와 관련한 내용과 법원 판결문 일부를 다음에 소개한다. ●'···토지를 개발할 권리는 국유화되고, 기존 소유주는 이런 권리의 상실에 대해서 중앙 정부기금(3억파운드)으로부터보상받는다.(TCPA보고서1부75면) 주;1947년 기존의 시가지를 제외한 모든 토지의 개발권을 모두 다 보상하면서 토지의 개발권을 국유화한 사실에 대한 서술부분 ●···토지개발권과 관련된 개발가치는 국유화 되었다. 모든 토지소유자들은 (1947년) 토지 이용권과 토지 가치만을 소유하게 되었다. 개발권에 대한 보상은 국고에서 일시불('once and for all')로 지급되고... (TCPA 보고서 2부70면) : 영국의 그린벨트는 개발권에 대한 보상으로 국고에서 일시불로 지급되었다. ●그린벨트는 비용이 들지 않는 대안이 아니다. 그린벨트 체계의 범위와 효과는, 일반 국민들 이 그것에 얼마나 많은 액수를 지불할 용의가 있는가에 달려있다.' (TCPA 보고서 1부 60면) 주 ; 영국의 그린벨트는 한국의 GB에서는 철저하게 무시 내지 배척되고 있는 가장 민주적인 공평부담의 원칙에 충실한 바탕위에 성립하였음을 말해주고 있다. ●···개발권상실에 대한보상금 평가규정을 마련하면서, 영국의 1947년 모델을 기초로 모든 개발권을 국유화하는 것이다.' ···개발권 상실에 대한 보상금의 재정적 준비도 마련되어야 한다.'(TCPA 보고서제2부 75면) 주 : 한국정부에 영국의 경우와 같이 토지의 개발권을 보상할 것을 권고하는 대목 ●그린벨트의 범위는 재정적 측면과 보상관련 요소들에 의해서도 영향을 받을 수 있다. 보상비용이 지나치게 높다면 통제의 엄격성을 완화하고, 그 통제가 적용되는 지역 범위를 축소하거나 재정적 수단이든 물리적 수단이든 수정된 용도지역지구 제 에 합당한 다른 조치들을 고안해야 할 것이다.' (TCPA 보고서 1부 9면) 주 : 한국이 굳이 영국식 그린벨트를 고수하려면 영국처럼 토지의 개발권을 보상하여야하고 보상비용(부담)이 과도 하다면 보상능력의 범위 내에서 구역지정을 축소 조정하거나, 용도 지역 지구 제에 부합된 대폭적인 규제완화를 권고하고 있다. ● 정책 그 자체가 잘못되었다면, 정책이 오랜 기간 동안 존재하여 왔었다는 사실은 아무런 가치가 없다. 사실 개발제한구역 정책이 오랫동안 지니고 있었던 경직성은 이 정책이 나쁜 평판을 얻게 된 이유 중의 하나가 되었던 것으로 보인다. 토지이용계획에 있어 정책의 안정성은 중요하다. 그러나 안정성이 부적절한 정책을 옹호하는 이유가 될 수는 없다.( TCPA 보고서 제1부 81면) 주 : 한국의 그린벨트가 30년 이상 성공한 제도라고 자랑하여온 정부 측과 일방적인 그린벨트 무차별 보존 논자들의 주장의 허구성에 대하여 정곡을 찌르는 비판을 하고 있다. ●…한국 헌법재판소는 어떤 주민(주:개발제한구역주민)에 대해서는 개발제한구역을 지정하는 것이 헌법에 위배되는 것은 아니라고 인정하였다. 개발제한구역 주민들은 만일 한국의 계획 체계가 의미 있는 것이 되려면 개발제한 구역 내 토지에 대한 구역 지정 목적에 위배되는 개발행위를 정부가 금지할 권리를 보유해야 한다는 사실을 받아드려야만 할 것이다.(TCPA 보고서 제1부 62면) 주 : 한국의 헌법재판소가 개발제한구역의 지정에 대하여 합헌결정 을 내린데 대하여 우회적으로 부정적인 견해를 표명하고 있다. ● 영국은 토지개발권의 사유제를 근간으로 하는 용도지역 지구 제를 채택하고 있다가 1947.경 도시농촌계획법(The Town and Country Planing Act 1947)을 제정하여 토지개발권의 국유화를 근간으로 하는 개발허가제를 채택하였고, 이에 따라 영국은 국유화된 토지개발권에 대한 보상을 위하여 토지 소유자에게 3억 파운드의 중앙정부 기금으로 보상한 사실, 그런데 우리나라의 개발제한구역 제도는 토지 개발권의 사유 제를 근간으로 하는 용도 지역 지구 제를 채택하면서도 그동안 개발제한구역의 토지 소유자에게 일체의 보상을 하지 않아 왔던 사실(중간 생력)이 인정된다. (서울지방법원 2003나 5954 판결문에서- 2003. 12. 3) 주: 법원판결도 한국의 토지 제도가 영국의 토지제도(모든 토지의 개발권을 보상하고 국유화한 엄격한 개발 허가제)와는 달리 토지 개발권의 사유 제를 근간으로 하는 한국의 용도지역지구 제 아래서 일체의 보상을 하지 아니하는 모순을 지적하고 있다. 2006. 6. 30 : 영국의 그린벨트는 1947년 개발권에 대한 손실보상으로 3억파운드를 그린벨트 지주들에게 일시불로 지급하고 그린벨트제도를 실시하고 있다. 한국의 그린벨트는 영국에서도 보상하지 않는다며, 국민을 기망하고 그린벨트제도를 합리화하고 있습니다. 이런 어용교수와 어용매스컴과 어용환경시민단체와 얼빠진 국토부 얼빠진 정부를 하루빨리 박살내야 합니다. 자료출처:그린벨트 해제 국민운동본부 게시판 게재 글 참조 http://cafe.naver.com/badgreenbelt 상기의 기사 뿐만 아니라 국토교통부가 발주하여 시행한바 있는 "관리체계 개선을 위한 연구의 목적이나 진행 과정상의 여러가지 문제점등을 종합하여 볼때, 개발제한구역 제도는 정책은 이미 정책으로써 제도로써 공정성과 정당성이 이미 없어진 즉시 폐지되어져야 할 불공정 불평등 정책이다라는 것입니다. 일본도 투명하지 못하고 정당성이 없어지자 바로 제도을 폐지하였습니다. <input id="peti_reason_l" type="hidden" value="‘환경평가제’ 있으나 마나 14년째 졸속 운영 개발제한구역 엉터리로 해제 1999년 데이터 기준…일부 지자체 무분별 개발에 이용 김진수 기자 jockey@donga.com ‘주간동아’가 입수한 국토연구원의 ‘개발제한구역 환경평가 제도개선 방안 연구’ 용역보고서. 그린벨트(greenbelt)를 기억하는가. 도시 주변 녹지공간을 보전하려고 지정하는 개발제한구역의 다른 이름이다. 그런데 이 개발제한구역의 해제 여부를 따지는 필수 절차인 환경평가제도가 시행 직후부터 14년째 졸속으로 운영돼왔음이 ‘주간동아’ 취재 결과 확인됐다. 이런 사실이 언론을 통해 밝혀지긴 이번이 처음이다. 환경평가는 개발제한구역 내 토지의 환경적 가치를 평가하는 것. 현 시점에서 토지의 물리적, 환경적, 제도적 특성 등을 조사해 보전가치가 높고 낮음을 평가한다. 한마디로 개발제한구역 해제 대상지역의 보전가치를 평가하는 작업으로, 그 결과는 개발제한구역 해제 여부의 기준이 된다. 따라서 특정 사업계획을 수립할 때 그 사업의 시행이 환경에 미칠 영향을 사전에 예측 및 분석해 부정적 영향을 줄임으로써 친환경적이고 지속가능한 개발 방안을 강구하는 환경영향평가법상 환경영향평가제도와는 다른 개념이다. 6개 항목 지역 현황과 불일치 우리나라에 개발제한구역 제도를 도입한 때는 1971년(상자기사 참조). 이는 급속한 도시화 과정에서 나타난 대도시 인구집중 억제, 무질서한 도시 확산 방지 등을 위해서였다. 이후 수차례에 걸쳐 제도 개선과 구역조정 및 해제가 이뤄져왔다. 환경평가제도를 마련한 건 김대중(DJ) 정부 때인 99년. 97년 대통령선거 당시 “보전가치가 없는 그린벨트는 풀겠다”고 한 DJ의 공약에 따라 99년 7월 개발제한구역 제도개선 방안을 수립했고, 2000년 7월 기존 도시계획법령에서 개발제한구역에 관한 사항을 분리해 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’을 제정하면서 개발제한구역 해제에 시동이 걸렸다. 이전 정부까지는 개발제한구역의 경계선을 엄격히 지켰다. 문제는 개발제한구역의 합리적 조정을 명분으로 도입한 환경평가제도가 시행 14년째를 맞은 지금까지도 겉돈다는 점이다. 환경평가의 항목은 △표고 △경사도 △식물상(植物相&#8226;특정하게 한정된 지역에 분포해 생육하는 모든 식물 종류) △임업적성도 △농업적성도 △수질 등 6개. 개발제한구역 해제 대상 지역의 토지 특성을 종합적으로 판단하기 위한 항목들로, 각기 1~5등급으로 분류된다(등급 수치가 클수록 환경적 가치는 낮음. 즉 1등급은 환경적 가치가 높은 지역, 5등급은 가치가 낮은 지역). 이 6개 항목별 각 등급에 대한 과학적이고 객관적인 설정 기준을 일일이 현장 조사한 후 그 결과를 종합등급도로 산정해 개발제한구역의 환경적 가치를 평가하는 게 곧 환경평가다. 종합등급도는 각 항목별 등급을 중첩한 뒤 상위등급우선원칙(각 항목 중 가장 상위 등급을 종합등급상의 최종 등급으로 결정하는 원칙)을 적용해 작성토록 돼 있다. 예를 들면 표고 2등급, 경사도 2등급, 식물상 3등급, 농업적성도 5등급, 임업적성도 4등급, 수질 3등급으로 평가된 지역의 최종 등급은 2등급이 된다. 최종 등급이 보전가치가 낮은 3~5등급에 해당하면 개발제한구역 해제가 가능하다. 그러나 이 6개 항목에 대한 전수 재조사와 데이터베이스(DB) 업데이트를 단 한 차례도 하지 않은 채 환경평가제도를 운영해 DB에 담긴 데이터가 환경평가 시점의 지역 현황과 불일치하는 게 문제다. 1999년 당시 조사한 데이터를 그대로 환경평가에 활용함으로써 그간의 변동사항을 전혀 반영하지 못해 현 상황에 맞는 정확한 자료로서 한계를 지니는 것. 이에 따라 개발제한구역 해제 여부가 달라질 가능성이 상존한다. 또한 그동안 행한 환경평가 상당수가 엉터리일 수도 있다. 익명을 요구한 한 환경 관련 전문가의 토로다. “환경평가가 세월 흐름에 따른 지역 여건 변화를 반영하지 못한 채 이뤄짐에 따라 다양한 문제가 발생할 수 있다”며 “표고와 경사도 경우엔 대규모 개발이나 자연재해가 없었다면 과거 지형에서 큰 변동이 생기지 않는다. 이에 반해 문제가 생길 것으로 판단되는 항목은 식물상과 수질”이라고 털어놨다. 평가 결과 오류 불러올 수 있어 개발제한구역을 편법으로 해제한 부산에코델타시티 조감도 및 위치도. 식물상 등급의 경우 임상도(林相圖&#8226;임황(林況)을 개략적으로 알아볼 수 있게 작성한 도면)의 영급(齡級&#8226;나무를 나이에 따라 나누는 등급)을 기준으로 판단하는데, 영급 기준은 수령을 10년 단위로 등급화해 1999년 당시 3등급이던 지역이라면 10여 년이 지난 지금은 그 환경적 가치를 2등급으로 상향조정해야 할 가능성이 매우 높다는 것. 하지만 여전히 한 번도 업데이트하지 않은 99년 데이터를 기준으로 하므로 정확한 환경평가가 이뤄질 수 없어 평가 결과에 오류가 생길 수 있다는 얘기다. 개발제한구역의 수질영향평가에 필요한 수질등급의 경우도 마찬가지다. 수질등급은 수질오염잠재력(수질오염원지수), 상수원에 미치는 영향(취수구와의 거리), 폐수배출허용기준 적용 실태(폐수배출허용기준), 정부의 수질환경정책목표(수질환경기준 목표등급) 등 수질에 영향을 미치는 4가지 요소를 반영해 평가한다. 이 가운데 수질환경기준 목표등급은 특히 환경부 고시문을 기반으로 점수화하게 돼 있다. 하지만 1999년 당시 적용했던 ‘수역별 환경기준 적용등급 및 달성기간(1987. 12. 30. 환경부 고시 제87-42호)’은 2007년 폐지됐고, 지금은 ‘중권역별 수질 및 수생태계 목표기준과 달성기간(2007.1.10. 환경부 고시 제2006-227호)으로 변경했다. 게다가 그 등급도 과거 5등급에서 현재 7등급 체계로 변경되고 목표 기준도 바뀌어 기준에 대한 재검토와 등급 조정이 필요한 상황이다. 이 때문에 현 시점의 건축물 현황, 취수장과 변경된 폐수배출허용기준, 수질환경기준 목표등급 고시문을 적용한 수질등급을 전면 재검토하고, 수질오염원지수와 관련해 건축물의 실제 건축면적을 반영해야 하며, 면적의 과다 산정을 방지할 수 있는 방법론을 개발해 적용하는 게 마땅하다는 것이다. 현재 개발제한구역 환경평가의 등급 조정은 지방자치단체(지자체)별로 전문 업체를 자체 선정해 사전에 환경평가를 위한 재조사를 실시한 후 그 결과를 근거로 국토교통부(국토부)에 등급 조정을 신청하는 방식으로 이뤄진다. 그러나 지자체별로 전문 업체에 위탁해 실시하는 자체 사전 환경평가에 대한 세부지침 및 체계가 확립돼 있지 않아 자의적으로 분석하는 경향이 짙다. 자연히 객관적 평가 결과를 기대하기 어렵다는 한계를 지닌다. 객관적, 합리적, 전문적 환경평가를 위한 새로운 평가체계 마련이 시급한 이유가 그 때문이다. 환경평가제도의 사정이 이렇다 보니 무질서한 도시 확산 방지, 도시 주변의 자연환경 보전이라는 개발제한구역 지정의 당초 취지와 달리, 거꾸로 지자체들이 개발제한구역 해제를 위한 수단으로 이 제도를 활용하기까지 한다. 개발제한구역 해제를 위해선 앞서 언급한 6개 항목에 대해 현 시점에서 재조사를 실시해 종합적으로 분석, 판단해야 함에도 항목 가운데 해제에 필요한 해당 항목만 재조사한 후 개발제한구역 해제를 신청하는 것이다. 수질등급 변경을 사유로 개발제한구역이 해제된 사례로는 경기 구리시 구리월드디자인시티 예정지가 대표적이다. 구리시는 구리시 토평동 일대 172만1723m2를 구리월드디자인시티로 조성하려고 2월 개발제한구역 해제를 국토부에 신청, 뜻을 관철했다. 수질등급을 제외한 5개 항목(표고, 경사도, 식물상, 농업적성도, 임업적성도)은 기존 DB의 데이터를 유지하되, 문제가 되는 수질 항목을 기존 1~2등급에서 3등급으로 낮춰 개발제한구역 해제에 성공한 것. 구리시는 2016년까지 구리월드디자인시티 대지 조성공사를 마치고 2020년 월드디자인센터 상설전시장, 엑스포 시설, 상업시설, 주택 등 시설 조성을 완료한다는 계획을 세워놓은 상태. 총사업비는 10조 원에 이를 것으로 추산된다. 수조 원대 사업조차 편법 해제 이처럼 수질등급의 경우 2등급(14~17점)과 3등급(10~13점) 격차가 1점밖에 나지 않아 지자체들이 세부 항목만 조정해도 개발제한구역 해제가 가능한 맹점을 안고 있다. 임업적성도 등급의 기반이 되는 간이산림토양도를 현재 제작하지 않는 것도 문제다. 1999년 당시엔 76년 산림자원연구소가 발행한 간이산림토양도를 기준으로 했으나, 92년 이후로는 간이산림토양도를 제작하지 않았다. 따라서 지금은 기존의 간이산림토양도를 대체해 산림입지도가 활용되고 있어 이를 활용한 등급 재조정이 필요한 상황이다. 더 큰 문제는 ‘개발제한구역의 조정을 위한 도시관리계획 변경안 수립 지침’에 있다. 국토부의 이 지침에 따르면, 우량농지는 농림수산식품부(현 농림축산식품부)와 협의한 경우엔 6개 항목에 대한 재조사 없이 농림수산식품부 승인을 통해 개발제한구역을 해제할 수 있게 한 것이다. 3월 부산지역 30여 개 시민사회단체와 정당이 뭉쳐 발족한 부산에코델타시티시민대책위원회(대책위)가 난개발과 환경훼손을 우려해 사업 철회를 외치는 ‘부산에코델타시티 친수구역 조성사업’이 그에 해당한다. 이 사업은 2018년까지 부산광역시 강서구 강동동 일대 11.8km2에 총 5조4386억 원을 투입해 △첨단산업&#8226;국제물류 연구개발(R&#8226;D) 기능이 어우러진 복합형 자족도시 △하천&#8226;자연생태계&#8226;친수공간을 활용한 친환경 수변도시를 건설하려는 대규모 개발사업이다. 이명박 정부의 핵심 국책사업인 이른바 ‘4대강살리기’ 사업을 떠안다시피 해 발생한 한국수자원공사(수공)의 부채 8조 원을 해결하려고 제정한 ‘친수구역 활용에 관한 특별법’(친수구역특별법)에 따라 지정된 첫 사업이다. 그러나 이 사업과 관련한 환경평가에서도 법적인 근거가 약한 ‘개발제한구역의 조정을 위한 도시관리계획 변경안 수립 지침’에 의해 6개 항목에 대한 재조사를 생략한 채 개발제한구역이 해제됐다. 대책위는 3월 14일 서울행정법원에 ‘부산 에코델타시티 친수구역 지정 및 조성사업’ 처분 취소 시민소송을 제기한 데 이어, 4월 11일 사업계획 전면 재검토를 요청하는 진정서를 청와대에 제출했다. 현재 이 사업에 대한 환경영향평가가 진행 중인데, 대책위는 사업 주체인 부산시와 수공이 예비타당성 조사와 친수구역 지정계획 수립도 없이 밀어붙이기 식으로 진행한다고 주장하지만, 환경영향평가가 아닌 개발제한구역 환경평가가 어떻게 이뤄졌는지에 대해선 전혀 모르고 있다. 최수영 대책위 공동집행위원장은 “친수구역 지정 취소가 대책위 공식 견해지만, 환경평가 문제에 대해선 처음 듣는다”고 말했다. 개발제한구역 환경평가를 둘러싼 이 같은 문제에 대해 국토부도 일정 부분 자인한다. 하지만 개선 의지는 극히 박약해 보인다. ‘주간동아’가 입수한 ‘개발제한구역 환경평가 제도개선 방안 연구’ 보고서를 보자. 130여 쪽 분량의 이 보고서는 국토부가 정부출연 연구기관인 국토연구원에 연구 위탁해 받은 결과물이다. 국토연구원은 1월 이 용역보고서를 국토부에 제출했다. 보고서는 “(1999년 당시 만든) 기존 환경평가 등급과 실제 지역 현황이 불일치하는 등의 문제가 발생하고 있으며, 환경평가 등급 설정 시 농업적성도, 식물상, 임업적성도, 수질 등 생태적 항목만을 적용해 주변 지역의 사회인문적 환경 변화를 반영하지 못함”을 적시하는 등 2000년 이후 현재까지의 환경평가제도 문제점을 실제 환경평가 등급 조정 사례 조사를 곁들여 조목조목 다양하게 분석했다. 아울러 현행 환경평가제도의 문제점을 해결하기 위해 환경평가 관련 지표, 평가체계, 노후화된 DB 갱신 등 여러 개선 방안과 함께 향후 환경평가 DB의 지속적인 관리 및 운영을 위한 시스템 개선 방안까지 제시했다. 제도개선 방안 연구 보고서 입수 환경평가 전문기관 위탁을 통한 통합평가도 그중 하나로, 중앙정부가 국토계획과 국가공간 데이터에 관한 전문능력을 갖춘 국토연구원 내에 개발제한구역 환경평가센터를 만들어 운영하는 방식이다. 그럴 경우 개발제한구역 해제가 필요한 지자체는 국토부와 사전에 협의하고, 국토부는 개발제한구역 환경평가센터에 개발제한구역 환경평가 재검토를 요청해 검증토록 할 수 있으므로 평가의 객관성과 공정성을 확보할 수 있다는 것이다. 또한 환경평가에 활용되는 각종 데이터는 환경부, 농림축산식품부, 산림청, 농촌진흥청 등 관계 부처 및 기관이 먼저 오류 유무를 검토한 후 국토부에 제출토록 하는 방안도 포함한다. 이에 대해 국토부 녹색도시과 관계자는 “전국적인 DB 업데이트는 워낙 방대한 작업이라 아직 구체적인 계획을 세워두지 않았다. 그때그때 들어오는 개발제한구역 해제 신청과 관련해 필요에 따라 재조사한다”며 “하지만 6개 항목에 대한 재조사를 개발제한구역 해제 신청이 들어올 때마다 건별로 다해야 한다는 강제 규정이 있는 것도 아니며 일종의 절차일 뿐이다. 국토부 나름대로 공정한 평가를 한다고 생각한다”고 답했다. 그럴까. 지자체의 자체 환경평가 재조사 과정에 참여한 경험이 있는 모 대학 환경공학과 교수는 “개발제한구역 관련 법률과 지침 등에 환경평가에 대한 구체적인 방법과 기준 을 분명히 명시해 운영해야 하고, 또한 환경 변화에 맞게끔 개정하는 등 꾸준한 보완작업을 해나가야 개발제한구역에 대한 지자체들의 부문별한 개발 시도를 막을 수 있다”고 조언했다. 국토의 체계적인 개발과 보전을 담당하는 정부부처가 국토부다. 네 차례 정권교체와 건설교통부, 국토해양부를 거쳐 국토교통부로 조직이 개편되는 동안에도 오류의 위험성이 상존하는 1999년 데이터에 의존하거나, 때론 내용조차 모호한 자체 지침을 내세워 그마저도 아예 생략하는 엉터리 개발제한구역 환경평가가 과연 정당한가. 서민용 주택을 짓기 위해서라는 명분을 내세웠던 노무현 정부의 국민임대주택, 이명박 정부의 보금자리주택 건설을 위한 개발제한구역 해제도 그 연장선에 있다. 엄연히 존재하는 법규정을 초월해 정부의 정치적 고려와 지자체 등 사업주체의 입맛에 맞춰 ‘길면 자르고 짧으면 늘이는 프로크루스테스 침대’식 졸속 행정이라면 과장일까. 그 결과에 대한 해법 또한 난망하다. 21세기 지식정보화 사회를 선도하는 정보기술(IT) 강국 대한민국의 현주소가 이렇다. 대한민국 개발제한구역 변천사 1971년 시작으로 8차례 지정, 한때 개발 엄격 규제 개발제한구역 지정 및 해제 지역 현황. 그린벨트는 도시 주변 녹지공간을 보전해 개발을 제한하고 자연환경을 보전하자는 취지로 1944년 영국의 대런던계획(Greater London Plan)에 따라 시가지 주변에 폭 수 마일의 환상(環狀) 녹지대를 영구히 설정하면서 확립됐다. 우리나라도 1960년대부터 시작된 산업화로 서울을 비롯한 중추도시의 인구가 급증하고 도시가 급팽창하면서 그린벨트에 대한 관심이 높아졌다. 도시가 무질서하게 외곽으로 확산되면 교통&#8226;주택&#8226;환경 문제가 발생하고, 도시 내부 토지가 비효율적으로 이용되며, 도시 외곽 녹지가 무분별하게 훼손되는 등 부작용을 낳을 수 있기 때문이다. 이러한 문제를 방지하려고 정부는 1971년 도시계획법(현재는 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’)을 개정해 개발제한구역제도를 도입했다. 이에 따라 71년 수도권을 시작으로 77년 여수권까지 전국 14개 도시권에 개발제한구역을 지정했으며, 각종 건축물 및 공작물 설치 등 개발행위를 엄격히 규제했다. 모두 8차례에 걸친 지정으로 전국에 총 5397만110km2(전 국토의 5.4%)가 개발제한구역으로 지정됐고, 2011년 12월 말 현재 1507만589km2를 해제해 3889만521km2가 유지되고 있다. 개발제한구역은 지정 이후 그대로 유지돼오다 1999년 김대중 정부 당시 각계 전문가들로 구성된 ‘개발제한구역 제도개선협의회’가 내놓은 개발제한구역 관리를 위한 제도개선 방안에 따라 춘천, 청주, 전주, 여수, 진주, 통영, 제주권 등 7개 중소도시권역 전면해제(2003년 완료), 집단취락 우선해제, 국책사업 등과 관련한 해제가 추진됐다. 수도권과 부산, 대구, 대전, 광주, 울산, 마산&#8226;창원&#8226;진해권 등 나머지 7개 대도시권역은 부분해제지역으로 지정됐다. 향후 2020년 권역별 광역도시계획에 따라 계획적 해제 조정이 추진될 예정이다. [COVER STORY | 그린벨트 40년 폭발한 민심 01] 절망과 욕망의 이중주 그린벨트 안녕하신가? 도입 40년, 해제 10년 기로에 선 ‘한반도 허파’ 손영일 기자 scud2007@donga.com 조선시대의 수도 한양에는 ‘금산(禁山)’제도라는 것이 있었다. 14세기 말부터 시행된 금산제도에 따르면 백성은 금산으로 지정된 도성 안팎 일정한 구역 안에서는 농사, 나무하기, 돌캐기, 흙퍼가기, 집짓기 등을 할 수 없었다. 조선왕조 내내 엄격하게 산림을 보호한 금산제도 덕분에 그 시기 한양의 녹지는 비교적 잘 보존됐다. 그로부터 600여 년 뒤인 1971년 박정희 전 대통령은 국토환경 보전을 위해 공유지는 물론 사유지까지 대상으로 놓고 현대판 금산제도인 ‘개발제한구역’(이하 그린벨트)을 파격적으로 설정했다. 1971년부터 1977년까지 지정된 그린벨트는 5397.11㎢로 전체 국토의 5.4%에 이른다. 절대 권력자의 의지로 만든 그린벨트는 수많은 논란 속에서도 40년간 국토의 허파 기능을 해왔다. 급격한 산업화와 도시화를 겪은 대한민국이 이만큼이라도 녹지를 보유하고 환경을 보전할 수 있었던 것은 그린벨트의 공이 컸다는 평가다. ‘친환경 개발’ 내세우며 그린벨트 해제 잇따라 그러나 공유지는 물론 사유지까지 강제로 그린벨트로 묶은 탓에 해당구역 주민들의 불만이 거셌다. 이들은 지나친 재산권 행사 제한과 생활 불편을 거론하며 줄기차게 그린벨트 해제 또는 완화를 주장했다. 농사 외에는 마땅히 할 것이 없는 상황에서 생계를 위해 각종 불법행위도 마다하지 않았다. 축사, 버섯재배시설 등 농업용 시설로 허가받아서 공장이나 물류창고로 불법 용도 변경하는 사례가 대표적이다. 초기에는 경기도 하남시 등 일부 지역에 국한된 일이었지만 이제는 남양주시, 시흥시 등으로까지 확산됐다. 전국적으로 매년 적발되는 그린벨트 내 불법행위 건수는 2000여 건에 이르며 그 유형도 창고 건설, 형질 변경, 주택 개발, 음식점 점포, 공장 작업장 등으로 다양하다. 30년간 꿈쩍하지 않던 정부도 산업용지와 택지 마련이 한계에 달하자 ‘친환경 개발’을 내세우며 2000년부터 보전 가치가 낮은 환경평가 4, 5등급지를 중심으로 그린벨트를 해제하기 시작했다. 그 결과 2000년에서 2009년 말까지 전체 그린벨트의 27%(1471.86㎢) 이상이 해제됐다. 한번 풀리자 그린벨트 해제는 가속도가 붙었다. 특히 중소도시 주변 그린벨트는 2001년부터 2003년 사이 전면 해제됐다. 강원권(춘천시&#8226;홍천군), 제주권(제주시&#8226;북제주군), 청주권(충북 청주시&#8226;청원군 일부), 여수권(전남 여수시), 전주권(전북 전주시&#8226;김제시&#8226;완주군), 통영권(경남 통영시) 등 7개 권역 1130.9㎢가 해제됐다. 수도권 과밀화로 침체에 빠진 지방의 사회&#8226;경제적 여건의 변화를 반영한 조치였다. 서울, 부산 등 대도시권에서도 신도시 개발과 산업용지 공급을 위해 4294.02㎢ 중 368.77㎢가 풀렸다. 수도권의 경우 2004년부터 서울시와 경기도 21개 시&#8226;군에서 112.94㎢가 해제됐고, 부산권인 부산시와 양산시 등에서도 162.22㎢가 해제됐다. 그 밖에 대구권 18.73㎢, 울산권 12.53㎢, 대전권 12.23㎢, 광주권 35.78㎢, 마창진권 14.32㎢가 풀렸다(그림 참조). 그나마 현재 남아 있는 대도시권의 그린벨트도 2020년까지 해제될 전망이다. 국토해양부의 ‘2020 권역별 광역도시계획’에 따르면 수도권 135.30㎢, 부산권 38.90㎢, 대구권 22.10㎢, 울산권 25.50㎢, 대전권 27.60㎢, 광주권 23.70㎢, 마창진권 22.00㎢ 등 총 295.52㎢의 그린벨트가 2020년까지 풀린다. 물류창고, 공장 등 무차별 개발 사태 그린벨트가 보존대상 녹지에서 개발 가능지로 바뀌면서 무차별한 개발의 우려도 커지고 있다. 2002년 1월 19일 충북 청주시 외곽지역인 청주권 그린벨트 1억8010만㎡가 전면 해제됐다. 그린벨트 해제로 개발 용지가 확보됐지만 무계획적으로 물류창고, 공장 등이 들어서면서 난개발이 이뤄졌다. 이에 환경단체들은 “정부가 녹색성장을 화두로 삼으며 그린벨트를 해제해 환경친화적인 개발을 하겠다고 주장하지만 실제로는 구호에 그친다”며 강한 불신을 드러냈다. 녹색연합 윤상현 정책실장은 “도시의 무분별한 팽창을 막기 위한 완충장치로 그린벨트는 여전히 의미가 있다”면서 “그럼에도 정부는 어떻게 하면 효율적으로 그린벨트를 해제할까에만 신경 쓴다. 정작 그린벨트 해제 후 어떻게 할지에 대한 고민이 없다 보니 그린벨트를 해제해 아파트 공급만 늘리는 어처구니없는 일이 벌어진다”고 지적했다. 윤 정책실장의 지적처럼 이미 해제됐거나 해제될 그린벨트의 상당 부분이 보금자리주택과 같은 임대주택단지 건설에 치중되면서 ‘친환경 개발’이란 그린벨트 해제 취지가 무색할 지경이다. 2009년 5월 수도권에 추가로 배정된 그린벨트 해제 물량 79.80k㎡ 중 절반에 이르는 38.11k㎡가 보금자리주택지구 등으로 해제됐다. 이처럼 정부는 그린벨트 해제를 통해 2012년까지 32만 가구의 주택을 공급한다는 계획이다. 그런데 보금자리주택 같은 국책사업은 그린벨트 해제가 신속히 이뤄지는 반면, 지역 현안 사업은 상대적으로 더디게 이뤄지면서 정부와 지방자치단체(이하 지자체) 간의 대립도 심화되고 있다. 경기개발연구원 도시지역계획연구부 이외희 선임연구위원은 “지역 현안사업의 그린벨트 해제는 국책사업과 달리 중앙도시계획위원회의 심의를 받고, 그 후 개별법에 따라 개발계획을 지방도시계획위원회에서 심의받아야 하므로 사업 승인까지 오랜 시간이 걸린다”며 “지역 현안 사업의 신속한 추진을 위해 그린벨트 해제 가능 물량에 대한 해제 절차를 간소화해야 한다”고 주장했다. 그러나 더 큰 문제는 주택공급 위주의 그린벨트 해제가 의도하지 않게 원주민을 내쫓고 있다는 점이다. 서울시 은평구 진관내외동 은평뉴타운은 그린벨트 해제와 함께 개발에 들어가 1만5000가구가 넘는 신도시로 탈바꿈했다. 그러나 이곳의 원주민 입주율은 20%에도 미치지 못했다. 원주민이 우선분양권을 받더라도 아파트를 분양받을 돈이 없기 때문이다. 결국 이들은 더 싼 집을 찾아 오랜 터전을 떠나야 했다. 그러다 보니 그린벨트 지역 주민들 사이에선 그린벨트가 ‘개발제한구역’이 아닌 ‘개발을 위한 유보구역’이란 비아냥거림도 나온다. 풍산지구, 미사지구, 감일지구 등 보금자리주택이 가득 들어서는 하남시도 별반 다르지 않다. 하남시 춘궁동에 사는 한 주민은 “그린벨트가 해제돼도 보금자리주택지구로 지정되면 강제수용 당하는 수밖에 없다”며 “강제수용으로 보상받는 금액은 실제 보금자리주택이 지어지고 거래되는 매매가의 10분의 1도 안 된다. 원주민들은 쥐꼬리만 한 보상을 받고 살던 곳을 떠나야 한다”고 말했다. 보금자리주택 예정지로 지정돼 개발을 앞두고 있는 수도권 곳곳에서 ‘농업인의 생존권을 보장하라’ ‘그린벨트 해제에 앞서 제대로 된 보상부터 하라’는 플래카드를 심심찮게 볼 수 있는 것도 이 때문이다. 1 성종의 능인 선릉과 중종의 능인 정릉(서울시 강남구 삼성동)은 도심 속 쾌적한 녹지를 제공한다. 조선의 `그린벨트` 정책이 준 선물이다. 2 경기도 시흥 은계지구 원주민들은 서민을 위한 보금자리주택 때문에 보금자리 뺏기게 생겼다. 플래카드 뒷편은 그린벨트로 묶인 땅, 오른편은 고층 아파트가 들어서 있는 땅이다. 기본 취지 고려 장기적으로 접근해야 2009년 말 전국 주택보급률은 101.2%로 양적으로는 100%를 넘어섰다. 지금보다는 1970년대에 주택 부족이 심각했다. 1971년 서울에서 쫓겨난 도시 빈민들의 집단거주지였던 경기 광주대단지(지금의 성남)에선 대규모 소요사태가 벌어지면서 주거 문제가 체제를 위협하는 수준으로 치달았다. 1972년 10월 유신 직후 열린 비상국무회의에서 박 전 대통령이 향후 10년 동안 주택 250만 호를 짓겠다며 주택공급 정책을 들고 나온 것도 이런 사회 분위기를 의식해서였다. 40년 전 이처럼 주택 공급이 시급한 때에도 반드시 지켜야 할 불문율이 있었다. 바로 ‘그린벨트는 절대 손댈 수 없다’는 것이었다. 신도시의 대명사로 꼽히는 분당도 1974년 5월 헬기를 타고 이 일대를 날던 박 전 대통령이 “앞으로 긴요하게 쓸 땅이니 개발하지 마라”고 지시한 이후, 15년 동안 그린벨트에 준하는 남단녹지로 묶여 있었다. 박 전 대통령의 공과를 둘러싼 보수와 진보의 시각차가 있지만, 미래를 고려한 그린벨트 설정은 이념을 불문하고 양쪽으로부터 치적으로 평가받는다. 환경단체는 물론 많은 도시계획 전문가가 “그린벨트 관련 정책 수립에 앞서 그린벨트의 취지부터 고려해 장기적인 결정을 내려야 한다”고 지적하는 것도 이런 맥락에서다. 원제무 한양대 도시대학원 교수는 “수도권 및 지방이 주택공급 과잉 상태를 보이고 있음에도 정부는 그린벨트를 해제해 주택짓기에 골몰하고 있다”며 “정권이 바뀔 때마다 그린벨트에 정치적 논리로 접근한다. 정부는 포퓰리즘이 아닌 장기 비전을 가지고 그린벨트 정책을 추진해야 한다”고 말했다. 일례로 현대적 의미의 그린벨트를 처음 시작한 영국은 장기적 관점에서 오히려 그린벨트를 늘리고 있다. 영국은 ‘그레이터 런던 플랜(Greater London Plan)’에 따라 그린벨트 정책을 펴는데 그린벨트를 공공의 자산으로 인식해 이 지역 내 토지 이용이 매우 엄격하다. 여기에 국민이 개발을 강력히 반대하고 녹지에 대한 선호 현상이 갈수록 증가하면서 당초 전 국토의 7%였던 그린벨트가 현재는 13%까지 늘어났다. 설사 그린벨트 해제가 거스를 수 없는 시대적 대세라 해도 공해와 환경오염을 막기 위한 도시 녹지공간 확보는 반드시 필요하다. 정부가 그린벨트 해제에 따른 개발이익을 ‘개발제한구역 보전부담금’이란 형태로 환수해 해제지역 주변의 훼손지를 녹지공원 등으로 복구할 수 있게 재원 확보를 위한 수단을 마련하고, 기존 그린벨트 존치지역의 불법훼손 행위에 대해선 이행강제금 규정을 신설해 강력한 보존 의지를 드러낸 것은 그나마 다행이다. 문제는 법으로 정한 이런 부분이 실질적으로 얼마나 잘 지켜지고 있느냐다. 그린벨트에 ‘존치냐 해제냐’의 이분법으로 접근할 것이 아니라, 어떻게 하면 환경과 개발을 조화시킬 수 있을지 발전적 고민을 해야 한다. 그런 의미에서 별도로 그린벨트란 제도를 두고 있지는 않지만 도시 주변 토지 개발단계에서부터 자연경관과 조화를 이루도록 신중히 개발하는 미국의 토지 정책은 ‘그린벨트 도입 40돌, 해제 10돌’을 맞는 우리에게 많은 것을 시사한다. ‘환경과 개발’ 모두 포기할 수 없는 소중한 가치이기 때문이다. [COVER STORY | 그린벨트 40년 폭발한 민심 02] 40년간 재산권 억압 범법자 딱지 겁 안 난다 무허가 ‘창고벨트’가 된 경기도 그린벨트…생색내기식 우선해제 원주민만 죽을 맛 손영일 기자 scud2007@donga.com 경기도 하남시의 한 주민이 그린벨트에 묶여 농사 이외에는 아무것도 할 수 없는 땅을 바라보고 있다. 서울외곽순환고속도로 서하남IC를 빠져나와 하남시 감북동, 초이동 일대로 접어들면 파란색, 주황색 슬레이트 지붕을 얹은 창고가 군데군데 무리를 짓고 있다. 창고 사이로 화물차들이 부지런히 오간다. 인근 부동산 중개업소에서 본 지적도엔 지목이 목(축산업 및 낙농업을 위해 초지를 조성한 토지)으로 적혀 있었지만 음료수, 신발 등이 보관된 창고만 있을 뿐 실제 가축을 키우는 축사는 하나도 없다. 지역주민들은 “서울 코앞에서 소, 돼지 키운다고 하면 난리가 나지”라며 손사래를 친다. 도대체 이 많은 창고의 정체는 무엇일까? 경기도 그린벨트 불법행위 전국 1위 답을 말하기에 앞서 짚고 넘어가야 할 것이 있다. 하남시는 한때 총면적의 97.2%가 개발제한구역(이하 그린벨트)으로 묶여 있던 대표적인 그린벨트 지역이었다. 최근 보금자리주택지구, 집단취락 우선해제지역, 지방자치단체 중점사업지역 등을 중심으로 그린벨트가 일부 해제되기도 했지만 여전히 총면적의 86%가 그린벨트로 묶여 있다. 그린벨트 안에선 각종 건축행위 및 용도변경 등의 행위가 제한되고 개발보다는 자연을 그대로 이용하는 행위만을 장려한다. 사실상 농사 외에는 합법적으로 할 수 있는 것이 하나도 없는 셈이다. 그린벨트 내 지역주민들의 이런 상황을 고려해 2000년 7월부터 축사 건축이 가능해졌다. 애초 온전히 축사로 이용하려는 사람은 없었다. 특히 하남시는 이미 수천 건의 허가가 났음에도 시가 2002년 10월 ‘가축사육제한금지’ 조례를 제정하면서 원래 용도였던 가축 사육마저 불법행위가 됐다. 그러나 이들 시 모두 서울에 근접한 교통요지인지라 축사를 물류창고로 이용하려는 물류사업자들의 수요가 많았다. 경기도는 하남시를 비롯해 남양주시, 시흥시 등에 창고가 난립하면서 ‘창고벨트’라는 달갑지 않은 별명을 얻게 됐다. 문제는 이런 창고 임대업이 불법행위라는 점이다. ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(이하 개특법)에 따르면 그린벨트 내 건축물의 용도 변경을 하려면 지방자치단체(이하 지자체)의 허가를 받아야 한다. 그러나 이들 창고 대부분이 정식 허가를 받지 않은 무허가 건축물이다. 경기도는 이런 무허가 건축물들 때문에 ‘그린벨트 내 불법행위 전국 1위’라는 오명을 얻었다. 경기도가 한나라당 전여옥 의원에게 국정감사 자료로 제출한 ‘경기도 그린벨트 불법행위 현황’에 따르면, 올 6월까지 경기도 내 그린벨트 불법행위 적발건수는 463건으로 전국 적발건수 920건의 50.3%를 차지한다. 이 중 창고 건설이 불법행위 유형의 30%에 이른다. 하남시의 경우 6000여 개의 창고가 있는 것으로 추산된다. 이 중 1000여 개는 그린벨트 가 해제돼 합법적으로 창고업을 할 수 있으나 나머지 5000여 개는 여전히 무허가 상태다. 변변한 산업기반시설이 없는 상황에서 생계를 잇고자 몇 년째 불법 창고임대업을 하는 것이다. 지역주민들은 궁여지책으로 창고임대업을 하는데 도와주지는 못할망정 생계를 끊어놓으려 한다며 정부에 강한 적개심을 드러냈다. 주민 박성용(48) 씨는 “토지에 건물을 지어서 임대사업을 하든 직접 내 사업을 하든 해야 하지만 지금은 아무것도 할 수 없다. 굶어 죽지 않으려면 뭐든 해야 하지 않느냐”고 반문했다. 1 일부 지역의 그린벨트가 풀리면서 땅값이 올랐지만 그 이익의 대부분은 외지인이 가져갔다. 2 하남시를 비롯해 남양주시, 시흥시 등의 그린벨트 내 주민들이 축사를 창고로 용도 변경해 임대업을 하는 경우가 많다 보니 경기도 그린벨트는 ‘창고벨트’란 별명을 얻었다. 재산권 제약&#8226;이행강제금 二重苦 지자체는 수시로 이런 불법행위에 대해 현지조사를 벌여 행정처분을 내린다. 개특법 제30조 1항 1호에 따르면 ‘시장&#8226;군수&#8226;구청장은 허가를 받지 않거나 허가 내용을 위반해 건축물의 건축 또는 용도 변경하는 경우 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물&#8226;공작물 등의 철거&#8226;폐쇄&#8226;개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다’고 규정돼 있다. 특히 이행강제금 규정이 신설되면서 지역주민의 부담감은 더욱 커졌다. 또한 소유주뿐 아니라 세입자에게도 이행강제금이 부과되는 양벌규정이 적용됨으로써 창고임대업자들이 더는 견딜 수 없는 지경에 이르렀다. 하남시 공원녹지과 김영헌 팀장은 “시정명령을 받은 후 그 시정 기간 안에 명령대로 이행하지 않으면 1억 원 범위에서 이행강제금이 부과된다”며 “올해 2월 7일부터 이행강제금 규정이 시행되면서 창고임대업으로 거두는 수익보다 이행강제금이 큰 경우가 많아졌다”고 말했다. 주민들은 재산권 행사 제한도 모자라 수천만 원의 이행강제금까지 부과한다며 반발하고 있다. 하남시 춘궁동에 사는 최모(55) 씨는 2000년 농사를 짓던 992㎡(약 300평)의 땅에 축사를 만들었다. 이후 지자체의 허가를 받지 않은 채 창고로 용도 변경해 임대사업을 해왔다. 최씨는 “그 땅에 1년 꼬박 농사를 지어봐야 손에 쥐는 돈은 500만 원 남짓이다. 축사를 창고로 임대하면 창고 하나당 월 150만~200만 원은 받을 수 있다”고 말했다. 그러다가 이행강제금 3700만 원을 부과받았다. “창고업을 하려면 임대사업자 등록을 하고 세금을 내야 합니다. 토지세, 재산세 두 번, 부가가치세 네 번에 종합소득세와 종부세까지 내는데 여기에 이행강제금까지 부과됐으니 번 돈보다 내뱉는 돈이 많습니다.” 과도한 재산권 행사 제약에 주민의 반발이 거세지자 정부는 ‘20가구 이상 300가구 미만 집단취락지’를 그린벨트 우선해제지역으로 지정했지만, 주민들은 “해제 기준도 모호한 데다 생색내기 수준에 그쳐 주민들 사이에 감정의 골만 깊어졌다”며 싸늘한 반응이다. 춘궁동에 사는 최재준(54) 씨의 집 앞에는 ‘개발제한구역’이라 쓰인 녹색 푯말이 단단히 박혀 있다. 최씨는 “하남시 곳곳에 박힌 대못”이라고 표현했다. 이 푯말을 기준으로 왼쪽은 그린벨트고, 오른쪽은 집단취락 우선해제지역이다. 단순히 푯말 하나지만 이를 경계로 엄청난 차이가 발생한다. “우선해제지역은 3.3㎡당 최소 500만 원은 받습니다. 투기 바람이 분 곳은 1500만~2000만 원까지 올라갑니다. 반면 그린벨트는 3.3㎡에 100만 원을 겨우 받을 수 있습니다. 그나마 토지거래허가구역으로 묶여 6개월 이상 전 가족이 거주하지 않은 상대에게는 팔 수도 없습니다.” 우선해제지역으로 지정된 곳에선 창고임대업이 합법화됐다. 그 결과 임대료 수익도 큰 차이를 보인다. 그린벨트에서 축사를 창고로 용도 변경해 받을 수 있는 임대료는 3.3㎡당 1만8000~2만 원. 그러나 경계선 너머 우선해제지역의 창고 임대료는 3.3㎡당 5만 원으로 2배 이상 비싸다. 합법적 영업이므로 단속의 위험이 없기 때문이다. 최씨가 우선해제지역에 든 지역을 가리키며 ‘로또를 맞았다’고 표현한 것도 이해가 간다. 전국개발제한구역연합회 하남시지회 김용재 회장은 “그린벨트 해제로 일부 돈 버는 사람이 생기면서 주민 간의 단합이 예전 같지 않다”고 토로했다. “반상회를 해도 여전히 그린벨트에 남아 있는 주민과 우선해제지역에 속한 주민 간의 갈등 때문에 제대로 진행이 안 됩니다. 도대체 이 푯말을 경계로 한쪽은 합법, 다른 한쪽은 불법이란 게 말이 됩니까?” 차라리 강제수용이라도 당했으면… 3 개발제한구역을 나타내는 푯말. 이 푯말을 경계로 좌측은 그린벨트 지역, 우측은 우선해제지역으로 나뉜다. 더욱이 지역주민들은 정부의 ‘밀어붙이기식 그린벨트 해제’에 대해서도 의구심을 보인다. 김용재 회장은 “현재 그린벨트를 해제하는 것을 보면 그린벨트니 개발제한구역이니 하는 명칭부터 바꿔야 된다. ‘개발을 위한 유보지역’이라고 해야 맞다”고 주장했다. 그린벨트 해제가 지역주민들의 사정을 고려해서 이뤄지는 것이 아니라, 정부가 싼값에 주민들의 땅을 사들여 비싼 값에 되팔기 위한 수단으로 쓰이고 있다는 것. “40년 동안 주민들을 억압해온 정책 때문에 피해가 이만저만 아닙니다. 생색내기식 우선해제로 주민 간의 분란만 일으키고, 정부는 보금자리주택처럼 자기 배만 불리는 그린벨트 해제를 하는 탓에 하남시 원주민들만 죽게 생겼습니다.” 101ha(약 30만7000평) 규모로 하남 풍산지구를 조성하면서 정부는 토지를 3.3㎡당 100만~110만 원에 수용했지만, 현재 매매가는 3.3㎡당 1300만 원 선에 이른다. 김 회장은 “비싼 매매가 때문에 보금자리주택에 원주민의 입주율은 30%에도 못 미친다”며 “그린벨트 해제로 정부와 LH만 막대한 이익을 거둔 셈”이라고 비판했다. 우선해제지역도 마찬가지다. 그린벨트 해제로 땅값이 들썩였지만 그 과실은 대부분 외지인이 가져갔다. 춘궁동의 한 부동산 중개업자는 “어떻게 알고 왔는지 개발제한구역이 풀리기 직전 외지인들이 땅을 싹쓸이 매입해서 외지인의 비율이 70%에 육박한다”며 “결국 개발이익도 외지인이 누리고 대다수 주민은 아무런 혜택을 받지 못했다”고 전했다. 그러다 보니 하남시 주민들은 “합리적으로 재산권 행사를 할 수 있는 방향으로 그린벨트 해제가 이뤄져야 한다”고 주장한다. 1995년 전국 40여 개 지자체와 함께 전국개발제한구역연합회를 만들어 한목소리를 내기 시작한 것도 이 때문이다. 그러나 ‘합리적’이기는커녕 ‘그린벨트 해제’조차 쉽지 않은 상황 앞에서 이들의 외침은 공허한 메아리에 그친다. 넋두리처럼 내뱉은 한마디에서 이들의 솔직한 심정이 고스란히 묻어난다. “아무리 죽는다고 아우성쳐도 크게 개의치 않은 채 40년이란 세월이 흘렀습니다. 재산권 행사에 너무 억압을 당하니까 이럴 바엔 차라리 강제수용이라도 당해서 일부 보상이라도 받았으면 좋겠습니다. 소극적이나마 재산권 행사를 한 셈이잖아요.” 광교산 자락에 농원이 많은 이유는 사실상 무면허 음식점…공무원들은 모른 척 경기도 수원시 광교산 자락에 위치한 농원들. 이름과 달리 이들 대부분은 음식점이다. OO농원, ▲▲농원, △△농원…. 경기도 수원시의 주산인 광교산 자락에 들어서는 길 양옆에는 유독 농원이 많다. ‘주말농장 환영’이란 문구에 ‘주말마다 농장을 찾는 사람이 많구나’라고 생각하려는 찰나 ‘◆◆농원/단체 환영’이란 언뜻 이해가 가지 않는 간판이 눈에 들어온다. 농원에 단체로 오는 것을 환영한다는 말일까, 의문은 간판 아래 ‘김치 손만둣국, 사골 떡국 전문’이란 글자를 보고야 풀렸다. 그럴싸하게 농원이라고 붙여놨지만 이들 대부분은 사실상 음식점인 것. 광교산 자락 일대는 그린벨트 지역인 데다 상수도 보호구역이어서 용도 변경이 사실상 불가능하다. 이런 연유로 광교산 일대 음식점은 모두 무허가 음식점이다. 점심시간에 한 농원이 사람들로 북적였다. 맛으로 소문난 곳이라 멀리서도 찾아온다. 하지만 음식점이면 계산대 옆에 떡하니 붙여놓는 그 흔한 허가증을 이곳에선 찾을 수 없다. 무허가 영업이니 허가증이 있는 것이 오히려 이상할 터. 가게 주인 송모 씨는 “수십 년 동안 장사를 해왔다. 음식점이라도 안 하면 이곳에서 뭘 해먹고 살겠나”라고 토로하며 “공무원들도 이런 사실을 잘 안다. 그래도 농원이라고 가게 이름을 붙이면 일정 부분 사정을 감안해준다”고 말했다. [COVER STORY | 그린벨트 40년 폭발한 민심 03] ‘아파트 공화국’ 위해 원주민 다 쫓아내나 여태 불이익 참았는데 이젠 등 떠밀려…그나마 충분한 보상 없어 답답한 나날 김유림 기자 rim@donga.com “대대로 물려주며 살 생각으로 10여 년 전에 산 땅이죠. 아무리 비싼 값을 준대도, 화장실 하나 내 마음대로 세울 수 없어 불편해도 안 팔고 살았어요. 마침내 그린벨트가 풀리는데 이제 떠나라네요.” 경기도 시흥시 계수동에서 식당을 운영하는 이문우 씨에게 이번 겨울은 각별하다. 10여 년간 이씨 가족의 삶의 터전이었던 식당과 집, 밭 2553㎡가 제2차 보금자리주택 시흥 은계지구에 포함돼 조만간 이곳을 떠나야 하기 때문이다. 정부는 2008년 9월 서민 주택난 해소를 위해 2018년까지 총 150만 채(수도권 100만 채, 지방 50만 채)의 보금자리주택을 공급하겠다고 밝혔다. 그에 따라 국토해양부(이하 국토부)는 보금자리주택사업 시범지구 4곳(서울 세곡, 서울 서초, 고양 원흥, 하남 미사) 총 8.05㎢를 지정&#8226;고시했고, 12월에는 제2차 보금자리주택지구 6곳(서울 내곡, 서울 세곡2, 부천 옥길, 시흥 은계, 구리 갈매, 남양주 진권) 총 6.31㎢를 추가 지정했다. 이 중 그린벨트 지역은 각각 6.86㎢, 8.42㎢로 전체 지구의 약 90%를 차지한다. 즉, 국토부의 보금자리주택 사업은 그린벨트 해제에 근간을 둔 셈이다. 보금자리주택 사업에 기존 그린벨트 지역이 대거 포함된 이유는 무엇일까? 2009년 2월 제9차 비상경제대책회의에서 이명박 대통령은 “서울 근교 그린벨트에는 비닐하우스만 가득 차 있다. 신도시를 먼 곳에 만들어 국토를 황폐화할 필요 없이, 이런 곳을 개발하면 도로&#8226;학교 등 인프라를 새로 건설하지 않고도 인구를 수용할 수 있다”고 말했다. 이에 국토부는 4년간 기존 계획을 수정하면서 보금자리주택지구에 그린벨트 지역을 대거 포함시켰다. “어차피 관리도 안 되는 그린벨트인데 그 땅에 아파트 좀 세우면 어떠냐”는 속내인 것. “남의 땅 가지고 생색내기” 조명래 단국대 도시지역계획학과 교수는 “그린벨트에 대한 대통령과 정부의 무지 때문”이라고 말했다. 그린벨트 내 비닐하우스 등 농업시설은 합법적으로 농지를 보전하며 생산적으로 활용하는 방법의 일환이라는 것. 그는 “정부의 주택정책 실패가 마치 그린벨트 때문인 것처럼 책임을 전가했다”고 비판하며 “국민의 정부 시절 환경성 평가를 실시해 보전 가치가 낮은 그린벨트는 대부분 해제했기 때문에, 현재 보금자리주택 부지에 속한 대부분의 그린벨트 지역은 환경적으로 순기능을 하던 지역”이라고 지적했다. 실제 그린벨트 지역을 보금자리주택 부지로 대거 이용한 것은 무엇보다 땅값이 싸기 때문이었다. 그간 정부의 개발제한 때문에 그린벨트 지역은 상대적으로 낙후됐고 땅값이 저렴했다. 시흥 은계지구 이씨 역시 “우리 집에서 100m도 안 떨어진 아파트 쪽과 비교하면 이곳은 평당 가격이 3분의 1밖에 안 된다. 길 하나를 두고 이렇게 가격차가 나는 것은 그린벨트이기 때문”이라고 말했다. 경기개발연구원 강식 책임연구원은 “서울에서 가까운 곳 가운데 대규모 사업을 할 만큼 땅값이 저렴한 데를 그린벨트 말고 어디서 찾겠느냐. 결국 정부가 규제로 땅값을 낮추고 그 과실을 따먹는 사기를 친 것”이라고 말했다. 급작스러운 그린벨트 해제에 주민들은 배신감을 느낀다. 하남 미사지구 한 원주민은 “선거 때마다 그린벨트 해제하겠다고 했지만 우리 지역은 쉽사리 그린벨트가 해제되지 않았다. 그린벨트 해제는 정말 어렵고 불가능한 일인 줄 알았는데 정부가 나서니 이렇게 쉬웠다”고 말했다. 고양 원흥지구 원모 씨도 “우리가 그렇게 해제해달라고 부탁할 때는 들어주지 않던 정부가, 정부 사업 한다고 한순간에 그린벨트를 풀어버리고 정작 땅주인인 우리한테는 떠나라니 너무 허탈하다”고 말했다. 그동안 그린벨트 거주자들은 상당한 불이익을 받았다고 입을 모은다. 고양 원흥지구 장경순 주민대책위원회위원장은 “최근 10여 년간 고양시가 급격히 도시로 개발됐지만 우리 농지는 중간에 끼어 혜택을 못 받았다. 심지어 농사가 생업인 사람들도 정상적으로 농사짓기 힘들었고, 땅 가진 죄로 종합토지세만 많이 냈다”고 말했다. 한 주민은 “경기 파주보다 우리 땅이 서울과 가까운데도 그린벨트라는 이유로 개발이 안 돼 땅값이 훨씬 낮았다”고 말했다. 용지 변경이 어려워 창고, 화장실 등 건물을 개축하기도 어려웠다는 주장도 많았다. 호재 많은데 이제 나가라니! 원주민들의 아쉬움이 더 큰 이유는 지속적으로 주변 지역의 땅값이 오르고 있었기 때문. 경기도 시흥시 시흥공인중개소 유광준 공인중개사는 “최근 10여 년간 시흥 은계지구의 땅값은 전반적으로 상승세였다”고 말했다. 2000년부터 전국 그린벨트 해제가 시작되면서 서울과 근접한 경기도 지역 그린벨트 역시 해제될 것이라는 기대감이 높아졌기 때문이다. 또한 이 지역의 가장 큰 약점인 교통 문제가 점차 해결되고 있다. 올 8월 인천과 시흥을 연결하는 제3경인고속도로가 개통돼 수도권과 송도, 인천공항을 오가기가 훨씬 수월해졌고, 수도권광역급행철도(GTX) 및 인천대공원과 광명역을 잇는 인천지하철 2호선의 연장선이 시흥을 통과하는 방안이 논의 중이다. 게다가 서울대가 올 2월 시흥시에 국제캠퍼스와 의료훈련센터, 의료관광병원 등을 조성하겠다고 밝혀 더욱 지가 상승에 대한 기대감이 컸다. 하지만 그린벨트 내 토지 소유자들은 예상했던 혜택을 받을 수 없다. 한국토지주택공사(LH공사)를 통해 보상을 받게 되면 보상비가 처음 지구 지정 시점, 즉 2009년 12월을 기준으로 산정되기 때문이다. 한창 공사 중인 판교 신도시. 여기에 경기도 보금자리주택 150만 채가 더해지면 주택 과잉 공급 사태가 나타날지도 모른다. 그나마도 충분한 보상은 받기 어렵다. 최근 시흥 은계지구에는 “보상금은 실거래가가 아닌 공시지가를 기준으로 산정될 것”이라는 소문이 돌고 있다. 통상적으로 실거래가는 공시지가의 2~5배다. 이씨 소유 땅(대지 194㎡, 전 1359㎡, 총 2553㎡)의 경우 이씨와 주변 공인중개사가 말하는 실거래가는 총 15억~20억 원이지만, 경기도가 제공한 공시지가에 따르면 대지는 1㎡당 92만 원, 전은 1㎡당 22만 원 수준이므로 채 4억 원이 안 된다. 이씨는 “1차로 보상을 받은 지구와 비교할 때 아마 내 자산은 7억 원 정도 평가를 받을 것 같다”며 “공시지가보단 높지만 시가에 비하면 턱없이 낮은 수준”이라고 말했다. 시흥 은계지구의 이정웅 씨는 “소유주가 팔려는 마음이 없을 때는 더 많은 돈을 지불하는 것이 서민의 상식이다. 떠나고 싶은 마음도 없는 사람들에게서 땅을 사려면 더 많은 대가를 지불해야 하는데 오히려 실거래가보다 적은 돈을 내겠다니 황당하다”며 한마디 덧붙였다. “이 지역 어른들은 ‘꼭 옛날 박정희 대통령 때 그린벨트 지정하던 것과 같다’라고 말씀하세요. 시장 안에서 국가와 국민이 동등한 경제 주체가 아니라, 국가가 부당한 강자로 행세하고 있으니까요.” 보금자리주택, 누가 사겠냐? 그린벨트를 떠나야 하는 주민들은 사업을 맡은 LH공사가 2009년 기준 118억 원의 빚이 있어 제대로 보상받을 수 있을지도 의문이다. 8월부터 지장물 조사를 하기로 한 시흥 은계지구는 현재까지도 보상을 위한 현지 조사가 더디게 진행 중이다. 은계지구 이종학 주민대책위원장은 “올해 토지 보상이 이뤄지지 않으면 연말에 양도소득세를 내야 해 걱정이 두 배”라고 말했다. 게다가 LH공사가 보상 자체를 현금이 아닌 채권으로 하겠다고 밝힌 곳도 있어 원주민의 불만이 더욱 거세다. 10월 보상계획 공고가 난 하남 미사지구는 원주민들이 5년 만기 채권으로 보상을 받았다. 미사지구 강재훈 씨는 “지급보증이 안 되는 채권이기 때문에 LH공사가 부도라도 나면 하루아침에 휴지조각이 되는 것 아니냐”며 불안해했다. 아직 보상을 받지 못했고 보상 시기도 알지 못해 뾰족한 대책 없이 세월만 보내는 이문우 씨는 마지막으로 답답한 속내를 드러냈다. “보상도 보상이지만 너무 속상해요. 앞집 이씨는 조상 대대로 이 땅에 살아서 저 앞에 조상 묘도 있어요. 나는 이 땅을 떠나면서 생업을 바꿔야 할지 모르고요. 우리가 희생해서 이 땅에 지어진 아파트가 정말 서민들에게 도움이 된다면 다행이지만, 미분양 아파트로 남을지도 모른다니. 우리 보금자리를 빼앗는다면 그만큼 가치 있는 일을 해야지 이 땅 지키고 살아온 사람들한테 보답하는 길 아닌가요.” 입력 2010.11.22 763호(p26~28) 전체기사 바로가기 [COVER STORY | 그린벨트 40년 폭발한 민심 04] 국책 사업은 뚝딱 풀고 경기도 사업은 질질 끌고 그린벨트 해제 놓고 신경전 가열 … 주택 건설 호재가 아닌 악재 가능성 김유림 기자 rim@donga.com “경기도는 규제공화국입니다.” 2008년 김문수 경기지사가 펴낸 책 제목이 ‘나는 자유를 꿈꾼다. 규제감옥 경기도에서’일 정도로 경기도는 규제가 거미줄처럼 복잡하게 얽혀 있다. 지난 10년간 그린벨트가 활발히 해제되면서 경기도민의 염원이 이뤄지는 듯했지만, 여전히 경기도는 불만이 많다. 특히 최근 해제된 그린벨트 지역이 대부분 보금자리주택 등 주거정책을 위해 이용돼 실제 경기도 경제 살리기에는 도움이 안 됐다는 주장이다. 보금자리주택사업 일색 경기도 불만 팽배 2009년 기준 경기도 내 2020년까지 해제 가능한 그린벨트는 약 135㎢. 이 중 국토해양부(이하 국토부)가 보금자리주택, 국민임대주택 등 국책사업을 위해 해제한 면적은 총 84.18㎢지만 남양주시 행정타운 및 지식정보단지, 진건산업단지, 부천시 물류유통단지, 하남시 첨단산업 및 주택지 조성사업 등 지역사업을 위해 해제한 그린벨트는 1.69㎢에 불과하다. 경기도 경제단체연합회 측은 “경기도를 위한 그린벨트 해제가 아니라 정부를 위한 해제였던 셈”이라며 “그린벨트가 해제되면 첨단물류센터, 산업단지 등 일자리 창출과 경기도 경제 발전을 위한 공간이 개발되길 바랐는데 아쉬움이 많다”고 말했다. 보금자리주택사업 일색의 그린벨트 해제 이용에 경기도는 불만이다. 올 9월 경기도청은 국토부 주도의 보금자리주택사업에 대해 “서민 주거 안정이라는 정부 사업 취지에는 찬성하지만 해당 지방자치단체와 협의하지 않은 일방적인 추진에는 반대한다”고 발표했다. 지방자치단체(이하 지자체)의 반발도 크다. 8월 20일 김윤식 경기 시흥시장은 “정부의 보금자리주택지구 개발이 물량에 치중해 자족시설과 도시기반시설이 미흡한 상태로 추진되고 있다”고 비판했고, 양기대 경기 광명시장은 “국토부가 교통&#8226;환경&#8226;치수 등을 따지지 않고 일방적으로 보금자리주택을 건설할 경우 중대한 조치를 취하겠다”고 밝혔다. 또한 정부 위주의 그린벨트 개발은 지방자치제에 반한다는 주장도 있다. 성남시는 7월 19일 국토부에 “고등&#8226;시흥 보금자리주택지구에 대해 성남시가 토지이용계획을 수립, 시행할 수 있게 해달라”고 요청했다. 2008년 3.3㎢ 미만 택지개발사업지구 지정&#8226;승인에 관한 권한이 시&#8226;도지사에게 이양되는 등 최근 5년간 도시계획 및 택지개발 권한이 지방에 이양돼 지자체들이 정책적 대응을 하고 있는데, 신규 택지개발사업 대부분을 정부가 하는 것은 지방자치에 반한다는 주장이다. ‘빚쟁이’ 한국토지주택공사(LH공사)가 보금자리주택사업을 추진해 그 수익이 확실치 않은 상황에서, 보금자리주택이 실패하면 물량의 80%를 보유한 경기도가 그 부담을 모두 떠안을 수 있다는 걱정도 많다. 벌써부터 LH공사의 재정상태 악화로 경기도 해당지역 주민들이 제때 보상을 받지 못하고 재산권 행사를 제약당하는 상황이 벌어지고 있다. 10월 국정감사에서 한나라당 정희수 의원이 발표한 자료에 따르면, LH공사의 재정상태 악화로 지구 지정 후 보상에 착수하지 못한 신규사업이 전국적으로 138개 지구 195.615㎢에 이르는데, 그중 경기지역이 41개 지구 88.345㎢로 전체 보상 미착수 신규사업의 29.7%에 해당했다. 훼손지 복구에서도 상이한 기준 적용 대규모 주택단지로 인해 경기도 부동산 전체가 침체될 수도 있다. 실제 제2차 보금자리주택지구 시흥 은계지구는 사전 분양 당시 주변 시세의 80% 정도였지만 점차 인근 아파트 시세가 떨어져 비슷하거나 보금자리주택이 오히려 비싸지는 상황이다. 성남시 관계자는 “주택은 수요가 있는 곳에 공급하고 지역 사정을 잘 아는 해당 자치단체와 충분히 협의해야 하는데, 정부는 이 부분을 간과하고 있다”고 밝혔다. 경기도는 결국 임대주택 과잉공급으로 대규모 미분양 사태가 나타날 것이고, 이로 인해 경기도 경제는 조만간 큰 위기를 겪을 것이란 해석이다. 즉 그린벨트 해제가 경기도 경제에 호재가 아닌 악재가 될 가능성이 높다는 것이다. 그렇다면 그나마 그린벨트 해제 승인을 받은 지역현안사업도 활발히 진행되지 않는 이유는 무엇일까? 전문가들은 가장 큰 원인으로 “그린벨트 이외에 중첩된 규제”를 꼽는다. 그린벨트가 해제돼도 기존의 다른 규제들 때문에 신규사업 유치가 쉽지 않다. 경기도 파주시 군내면 대성동은 그린벨트뿐 아니라 군사보호구역, 수도권정비계획법상 성장관리권역, 자연환경보전지역 등 최소 3~4가지 규제가 얽혀 있다. 특히 도내 31개 시군에서 대기업 신&#8226;증설을 막는 수도권 규제 때문에 신규기업 유치는 원천봉쇄됐다. 김문수 지사가 취임한 2006년 7월 이후 지속적으로 규제개혁을 추진하면서 그린벨트 내 광명 기아자동차공장 10만7000㎡ 증축, 이천 하이닉스공장 구리 공정 허가 등의 성과를 이끌어냈지만 여전히 규제의 벽은 높다. 경기도 경제단체연합회 관계자는 “그린벨트가 해제된 의왕시는 군사 규제 때문에 건축물 신축의 층이 제한됐고 식수원 보호를 위해 일정 규모 이상 공장, 건축물은 지을 수도 없게 해놓아서 사업 투자에 어려움이 많다”고 말했다. 또한 보금자리주택사업 등 국책사업에 비해 지역현안사업은 그린벨트 해제 절차가 복잡하다. 2008년 7월 입안된 하남시의 지역현안사업은 주민과 시의회의 의견을 듣고 지방도시계획위원회 등의 자문을 얻어 국토부와 협의해 개발계획을 승인하는 데까지 10개월이 걸렸다. 반면 하남 미사지구 보금자리주택사업을 위한 그린벨트 해제는 절차가 단순화돼 그 절반인 5개월이 소요됐다. 경기개발연구원 강식 책임연구원은 “대통령이 지시해 국가가 지도하는 ‘생색내기용’ 사업인 만큼 과정이 단순하고 일처리가 빠르다. 한편 힘없는 지자체가 추진하는 사업은 의견 수렴이 많아 과정이 느릴 수밖에 없다”고 말했다. 국책사업과 지자체 사업의 규제 해제 기간에 차이가 나는 또 다른 이유는 훼손지 복구 때문이다. ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’에 따르면 그린벨트를 해제할 경우, 해제 지역 10㎞ 이내에 해제하는 그린벨트 면적의 10~20%에 해당하는 훼손된 땅을 선정해 수목원, 자연휴양림 등 공원 녹지를 만들거나 체육관 등을 건설하는 등 그린벨트 해제 복구사업을 해야 한다. 예컨대 그린벨트 지역 10만㎡를 해제하려면 10%에 해당하는 1만㎡만큼 훼손지 복구 계획을 수립해야 한다. 그런데 국토부가 국책사업과 지자체 추진사업에 대해 상이한 기준을 적용하고 있다. 국책사업은 녹지로서의 기능이 현저히 떨어지는 경우를 모두 훼손지로 간주하는 등 훼손지를 폭넓게 보지만, 지자체 추진사업은 비농업용 비닐하우스만 훼손지로 간주하는 것. 경기도청 도시계획과 관계자는 “그간 경기도에서 그린벨트 관리를 잘해왔기 때문에 훼손지가 많지 않다. 지자체에서 그린벨트를 해제할 때마다 면적, 거리 등 조건에 맞는 훼손지를 찾기가 쉽지 않다”고 말했다. 또한 국가정책 보금자리주택사업의 경우 주택지구 내에 녹지 공간을 만드는 방법으로 훼손지 복구와 사업을 일괄 추진하니 진행이 더욱 빠르다. 돈 없는 지자체 무슨 수로 사업하겠나 그린벨트 해제지역은 국가, 지자체, 공기업, 지방공사에 의한 전면매수 방식의 공영개발로 추진돼야 하기 때문에 민간투자를 유도하기 어렵다. 해제대상 지역 개발을 위해 설립한 특수목적법인이 가능하나 민간의 출자비율 총합계가 50% 미만인 경우만 인정돼 민간의 적극적 투자가 어려운 것. 경기도청 관계자는 “성남이 모라토리엄(지불유예)을 선언할 정도로 경기도 지자체에는 여유자금이 없다. 민간투자 없이는 지자체가 적극적으로 사업을 추진하기 어렵다”고 속내를 밝혔다. 경기개발연구원 이외희 선임연구원은 “민간출자 비율을 상향 조정하거나, 정부가 민간의 투자를 받은 뒤 민간에 시설임대료를 지급하는 BTL(Build Transfer Lease) 방식으로 민간투자를 유도하지 않는 이상 그린벨트 내 지자체 사업은 추진하기 어렵다”고 말했다. 과천청사 세종시 이전…그린벨트 해제 공방 가열 “자족기능 위한 해제를” vs “기업이나 학교 입주” 정부과천청사의 6개 부처가 2012~2013년에 세종시로 이전함에 따라 김문수 경기지사는 “과천시를 교육&#8226;과학&#8226;연구 중심도시로 육성하겠다”고 밝혔다. 과천시를 교육중심지구, 지식정보타운, 다기능 복합밸리 3개 권역으로 나눠 국내외 명문대학, 특수목적고등학교 등을 유치하고 첨단 벤처밸리, 첨단산업 연구단지 등을 조성한다는 계획이다. 하지만 이를 위해서는 그린벨트 추가 해제가 필요하다. 경기도 과천시는 “정부과천청사의 공백을 메우고 자족기능을 키우기 위해 이미 할당된 그린벨트 해제물량 205만㎡ 외에 과천경마장 일대를 포함한 250만㎡을 추가로 해제해달라”고 요구했다. 하지만 정부는 “청사 이전 후 부처를 대신할 기업이나 학교를 입주시켜 과천시의 경제 공백을 메우겠다”며 그린벨트 추가 해제에 부정적인 반응이다. 의왕&#8226;하남시 등 다른 지역과의 형평성도 있고, 전체 그린벨트 해제지역을 조정해야 하기 때문이다. 김 지사는 “정부청사가 이전하는 세종시에는 온갖 혜택을 주면서 정부기관 이전으로 위기를 맞은 과천시에는 아무 대책, 지원이 없는 실정”이라고 비판했다. 입력 2010.11.22 763호(p30~31) 전체기사 바로가기 [COVER STORY | 그린벨트 40년 폭발한 민심 05] ‘도시의 허파’는 훼손하지 마라 그린벨트, 환경과 재산권 조화 필요 … 일본 실패 사례 반면교사 삼아야 이우종 경원대 도시계획학과 교수 woolee@kyungwon.ac.kr 영국은 생태적으로 지속가능한 그린벨트를 조성하고 이를 잘 관리해온 결과, 여타 지역에 비해 그린벨트 지가가 높아져 ‘환경 보전과 재산권 보호’라는 두 가지 목적을 달성할 수 있었다. 우리나라는 1960년대 이후 전개됐던 산업화, 도시화에 따른 급속한 도시 성장으로 인구 과밀, 환경 파괴, 교통 혼잡, 주택 부족 등의 도시 문제가 발생했다. 특히 도시 팽창에 따른 무분별한 외곽지역 개발은 쾌적하고 건전한 도시 건설에 장애요인으로 작용했다. 이런 도시 문제의 심각성을 인식한 정부는 영국의 그린벨트제도, 일본의 근교지대제도를 기초로 1971년 도시계획법에 ‘개발제한구역’(이하 그린벨트)이라는 제도를 도입했다. 그린벨트는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 생태계를 보호하며, 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위해 남겨둔 안전벨트라 할 수 있다. 그동안 그린벨트는 시민들의 삶의 질과 밀접한 환경&#8226;공익적 기능을 수행해왔으며 현 정부의 중점 정책인 저탄소 녹색성장에도 기여했다. 도시민의 생활환경 확보 위한 ‘안전벨트’ 하지만 그린벨트 내의 행위 제한은 거주민이나 토지 소유자들의 사유재산권 행사를 침해했으며, 지속적인 관리체계 부실로 오히려 자연환경이 훼손되는 문제가 생겼다. 이처럼 그린벨트의 양면성이 점차 심화되자 이를 해제 또는 완화하는 방안이 지속적으로 제기됐다. 1999년부터 본격적으로 그린벨트 조정 작업을 진행한 결과, 수도권을 비롯한 몇 개의 대도시권을 제외한 나머지 중소도시 주변부와 20호 이상 집단취락이 우선 해제됐다. 또한 국책사업 및 지역 현안사업에 필요한 조정가능지로 선정된 곳의 해제가 추진됐다. 그 결과 지금까지 전국 14개 도시권에서 1471.86㎢ 이상이 해제됐다. 정부는 지역경제 활성화를 통한 고용 창출 및 서민 주거복지 확대를 위해 2020년까지 295.52㎢의 그린벨트를 해제하겠다는 계획을 세우는 한편, 그린벨트로 계속 존치되는 지역에 대해선 관리를 한층 강화하겠다는 방침을 내세웠다. 그러나 추가 활용의 필요성을 인정한다 하더라도 그린벨트 해제는 ‘환경 보전’과 ‘주민의 재산권 보호’라는 상반된 이해관계의 조화를 모색하면서 신중하게 다뤄야 할 문제다. 외국에서도 우리나라와 유사한 그린벨트제도를 채택한 예가 있다. 그린벨트의 원조이며 성공적 사례의 표본으로 볼 수 있는 영국의 그린벨트는 하워드의 전원도시에서 시작됐다. 1933년 언윈(R. Unwin)이 런던 주변에 폭 2km, 면적 200㎢의 환상녹지대를 제안했고, 런던 시는 이를 받아들여 그린벨트법(Green Belt Act)을 제정했다. 아버크롬비(P. Abercrombie) 교수는 1944년에 작성한 대런던계획(Greater London Plan)에서 도시 성장을 억제하기 위해 약 2000㎢에 달하는 그린벨트를 계획했는데, 여기에는 시가지 확산의 억제, 도시 간의 연담화 방지, 개별 지방도시의 특성 유지 보전 같은 내용이 포함됐다. 이후 영국은 생태적으로 지속가능한 그린벨트를 조성하고 환경적으로 잘 관리한 결과, 다른 지역에 비해 오히려 그린벨트가 높은 지가를 형성해 환경 보전과 재산권 보호라는 두 가지 목적을 원만히 달성할 수 있었다. 이는 합리적인 도시 계획과 분권적인 지역 개발, 녹지 보전에 대한 국민적 합의를 통해 이뤄낸 값진 결과라 할 수 있다. 반면 일본에서는 1956년에 수도권정비법을 제정하고 도쿄 주변 약 100㎢를 그린벨트 성격의 근교지대로 지정했다. 그러나 10년이 안 된 1965년 법을 개정해 근교정비지대로 개칭하고, 규제 내용도 대폭 완화했다. 1968년에는 도시계획법을 개정해 한시적으로 그린벨트의 성격을 갖는 시가화조정구역제도를 도입했다. 그러나 근교정비지대나 시가화조정구역제도는 허용되는 개발행위 유형의 폭이 넓어서 그린벨트의 본질을 퇴색시켰다는 비판을 받았다. 결국 도입 10년 만에 제도가 폐지됐다. 분명한 원칙 갖고 정책 진행을 일본 그린벨트제도의 실패 원인은 근교지대 내 민간의 개발행위에 대해선 강력하게 규제하면서 정부가 앞장서서 그린벨트를 활용해 주민들이 반발하게 되고, 이것이 사유재산권 분쟁으로 이어져 정부의 감독 및 통제 기능이 약화된 데 있다. 또한 도시화의 급진전에 따른 개발 압력을 버틸 만큼 환경 보전에 대한 국민과 정부의 의지가 확고하지 못했던 것도 원인이라 할 수 있다. 영국과 일본의 사례에서 성패의 원인과 결과를 살펴본다면 우리가 어떤 방향의 그린벨트 관리를 지향해야 하는지 배울 수 있을 것이다. 그린벨트 해제는 서민주택의 공급이나 훼손된 녹지의 부활, 지역경제의 회복 등 주요한 정책을 위해 일정 부분 이루어질 필요가 분명히 있다. 하지만 불합리한 그린벨트 해제는 도시 생태계를 훼손하는 심각한 문제를 초래하거나, 도시 연담화에 따른 주거, 교통, 교육 등 생활여건 악화로 이어져 도시민의 삶의 질을 떨어뜨릴 우려가 있다. 따라서 정부는 그린벨트를 해제할 때 분명한 원칙을 가지고 정책을 진행해야 할 것이다. 그린벨트는 도시의 허파를 담당하는 중요한 지역이므로 도시의 녹지축이 훼손되지 않도록 해야 한다. 이를 위해 개발제한구역을 선정할 때는 철저한 현장조사를 선행해야 한다. 개발제한구역의 훼손 여부를 판단할 때 환경평가 3~5등급 지역, 면적 규모 20만㎡ 이상, 산지의 경우 표고 70m 이하 지역이라는 제한만 따를 것이 아니라 토지 특성을 명확하게 파악하기 위한 세부지침을 마련해야 한다. 또한 전문가들의 심도 있는 논의를 거쳐 훼손된 지역을 선별해 도시 광역녹지축을 연결하고, 자연환경을 보호하고자 하는 그린벨트 본연의 취지에서 벗어나지 않아야 할 것이다. 우리는 해외 선진국들의 녹색도시나 푸름이 넘치는 산업단지 사례를 보며 부러워한다. 또한 국토의 허파에 해당하는 광역녹지축이 살아 있다는 사실에 감사해하고, 전원적인 농촌의 아름다운 풍경을 보고 좋아한다. 지금부터라도 현명하게 그린벨트를 관리한다면 환경 보전이라는 목표를 달성할 뿐 아니라, 환경 덕분에 그린벨트의 가치까지 상승해 주민의 재산권이 증대하는 이중의 효과를 거둘 수 있을 것이다. 이제는 개발제한구역을 무분별하게 해제하기보다는 잘못된 상당한 양의 축사, 공장, 비닐하우스 등 훼손된 땅을 발전적으로 고쳐나가는 것이 우선돼야 한다. 또한 그린벨트 내 거주자만이 아니라, 정부와 도시민들도 자연환경의 지속적인 보존과 체계적인 관리를 위해 노력해야 할 것이다. 그린벨트는 한 세대가 모두 활용할 땅이 아니라 후손에게 잘 보존한 채로 남겨줘야 할 귀중한 유산이기 때문이다. TCPA보고서가 밝힌 영국 그린벨트의 토지 개발권보상관련 부분 및 법원 판결문 발췌 주: TCPA(영국도시농촌계획학회)는 영국의 그린벨트를 최초로 창안한, 100년 전통의 국제적 권위 있는 연구 기관으로, 1998. 12월 한국의 건교부로부터 '개발제한구역 제도개선 안'에 대한 평가 용역을 의뢰 받고 (용역비 20만불-2억 7천만원) 1999. 4. 보고 한 것이 TCPA 평가보고서인바 여기에 소게된 영국의 그린벨트와 관련한 내용과 법원 판결문 일부를 다음에 소개한다. ●'···토지를 개발할 권리는 국유화되고, 기존 소유주는 이런 권리의 상실에 대해서 중앙 정부기금(3억파운드)으로부터보상받는다.(TCPA보고서1부75면) 주;1947년 기존의 시가지를 제외한 모든 토지의 개발권을 모두 다 보상하면서 토지의 개발권을 국유화한 사실에 대한 서술부분 ●···토지개발권과 관련된 개발가치는 국유화 되었다. 모든 토지소유자들은 (1947년) 토지 이용권과 토지 가치만을 소유하게 되었다. 개발권에 대한 보상은 국고에서 일시불('once and for all')로 지급되고... (TCPA 보고서 2부70면) : 영국의 그린벨트는 개발권에 대한 보상으로 국고에서 일시불로 지급되었다. ●그린벨트는 비용이 들지 않는 대안이 아니다. 그린벨트 체계의 범위와 효과는, 일반 국민들 이 그것에 얼마나 많은 액수를 지불할 용의가 있는가에 달려있다.' (TCPA 보고서 1부 60면) 주 ; 영국의 그린벨트는 한국의 GB에서는 철저하게 무시 내지 배척되고 있는 가장 민주적인 공평부담의 원칙에 충실한 바탕위에 성립하였음을 말해주고 있다. ●···개발권상실에 대한보상금 평가규정을 마련하면서, 영국의 1947년 모델을 기초로 모든 개발권을 국유화하는 것이다.' ···개발권 상실에 대한 보상금의 재정적 준비도 마련되어야 한다.'(TCPA 보고서제2부 75면) 주 : 한국정부에 영국의 경우와 같이 토지의 개발권을 보상할 것을 권고하는 대목 ●그린벨트의 범위는 재정적 측면과 보상관련 요소들에 의해서도 영향을 받을 수 있다. 보상비용이 지나치게 높다면 통제의 엄격성을 완화하고, 그 통제가 적용되는 지역 범위를 축소하거나 재정적 수단이든 물리적 수단이든 수정된 용도지역지구 제 에 합당한 다른 조치들을 고안해야 할 것이다.' (TCPA 보고서 1부 9면) 주 : 한국이 굳이 영국식 그린벨트를 고수하려면 영국처럼 토지의 개발권을 보상하여야하고 보상비용(부담)이 과도 하다면 보상능력의 범위 내에서 구역지정을 축소 조정하거나, 용도 지역 지구 제에 부합된 대폭적인 규제완화를 권고하고 있다. ● 정책 그 자체가 잘못되었다면, 정책이 오랜 기간 동안 존재하여 왔었다는 사실은 아무런 가치가 없다. 사실 개발제한구역 정책이 오랫동안 지니고 있었던 경직성은 이 정책이 나쁜 평판을 얻게 된 이유 중의 하나가 되었던 것으로 보인다. 토지이용계획에 있어 정책의 안정성은 중요하다. 그러나 안정성이 부적절한 정책을 옹호하는 이유가 될 수는 없다.( TCPA 보고서 제1부 81면) 주 : 한국의 그린벨트가 30년 이상 성공한 제도라고 자랑하여온 정부 측과 일방적인 그린벨트 무차별 보존 논자들의 주장의 허구성에 대하여 정곡을 찌르는 비판을 하고 있다. ●…한국 헌법재판소는 어떤 주민(주:개발제한구역주민)에 대해서는 개발제한구역을 지정하는 것이 헌법에 위배되는 것은 아니라고 인정하였다. 개발제한구역 주민들은 만일 한국의 계획 체계가 의미 있는 것이 되려면 개발제한 구역 내 토지에 대한 구역 지정 목적에 위배되는 개발행위를 정부가 금지할 권리를 보유해야 한다는 사실을 받아드려야만 할 것이다.(TCPA 보고서 제1부 62면) 주 : 한국의 헌법재판소가 개발제한구역의 지정에 대하여 합헌결정 을 내린데 대하여 우회적으로 부정적인 견해를 표명하고 있다. ● 영국은 토지개발권의 사유제를 근간으로 하는 용도지역 지구 제를 채택하고 있다가 1947.경 도시농촌계획법(The Town and Country Planing Act 1947)을 제정하여 토지개발권의 국유화를 근간으로 하는 개발허가제를 채택하였고, 이에 따라 영국은 국유화된 토지개발권에 대한 보상을 위하여 토지 소유자에게 3억 파운드의 중앙정부 기금으로 보상한 사실, 그런데 우리나라의 개발제한구역 제도는 토지 개발권의 사유 제를 근간으로 하는 용도 지역 지구 제를 채택하면서도 그동안 개발제한구역의 토지 소유자에게 일체의 보상을 하지 않아 왔던 사실(중간 생력)이 인정된다. (서울지방법원 2003나 5954 판결문에서- 2003. 12. 3) 주: 법원판결도 한국의 토지 제도가 영국의 토지제도(모든 토지의 개발권을 보상하고 국유화한 엄격한 개발 허가제)와는 달리 토지 개발권의 사유 제를 근간으로 하는 한국의 용도지역지구 제 아래서 일체의 보상을 하지 아니하는 모순을 지적하고 있다. 2006. 6. 30 : 영국의 그린벨트는 1947년 개발권에 대한 손실보상으로 3억파운드를 그린벨트 지주들에게 일시불로 지급하고 그린벨트제도를 실시하고 있다. 한국의 그린벨트는 영국에서도 보상하지 않는다며, 국민을 기망하고 그린벨트제도를 합리화하고 있습니다. 이런 어용교수와 어용매스컴과 어용환경시민단체와 얼빠진 국토부 얼빠진 정부를 하루빨리 박살내야 합니다. 자료출처:그린벨트 해제 국민운동본부 게시판 게재 글 참조 http://cafe.naver.com/badgreenbelt 상기의 기사 뿐만 아니라 국토교통부가 발주하여 시행한바 있는 "관리체계 개선을 위한 연구의 목적이나 진행 과정상의 여러가지 문제점등을 종합하여 볼때, 개발제한구역 제도는 정책은 이미 정책으로써 제도로써 공정성과 정당성이 이미 없어진 즉시 폐지되어져야 할 불공정 불평등 정책이다라는 것입니다. 일본도 투명하지 못하고 정당성이 없어지자 바로 제도을 폐지하였습니다. " name="peti_reason_l" /> <input id="before_peti_reason_l" type="hidden" value="‘환경평가제’ 있으나 마나 14년째 졸속 운영 개발제한구역 엉터리로 해제 1999년 데이터 기준…일부 지자체 무분별 개발에 이용 김진수 기자 jockey@donga.com ‘주간동아’가 입수한 국토연구원의 ‘개발제한구역 환경평가 제도개선 방안 연구’ 용역보고서. 그린벨트(greenbelt)를 기억하는가. 도시 주변 녹지공간을 보전하려고 지정하는 개발제한구역의 다른 이름이다. 그런데 이 개발제한구역의 해제 여부를 따지는 필수 절차인 환경평가제도가 시행 직후부터 14년째 졸속으로 운영돼왔음이 ‘주간동아’ 취재 결과 확인됐다. 이런 사실이 언론을 통해 밝혀지긴 이번이 처음이다. 환경평가는 개발제한구역 내 토지의 환경적 가치를 평가하는 것. 현 시점에서 토지의 물리적, 환경적, 제도적 특성 등을 조사해 보전가치가 높고 낮음을 평가한다. 한마디로 개발제한구역 해제 대상지역의 보전가치를 평가하는 작업으로, 그 결과는 개발제한구역 해제 여부의 기준이 된다. 따라서 특정 사업계획을 수립할 때 그 사업의 시행이 환경에 미칠 영향을 사전에 예측 및 분석해 부정적 영향을 줄임으로써 친환경적이고 지속가능한 개발 방안을 강구하는 환경영향평가법상 환경영향평가제도와는 다른 개념이다. 6개 항목 지역 현황과 불일치 우리나라에 개발제한구역 제도를 도입한 때는 1971년(상자기사 참조). 이는 급속한 도시화 과정에서 나타난 대도시 인구집중 억제, 무질서한 도시 확산 방지 등을 위해서였다. 이후 수차례에 걸쳐 제도 개선과 구역조정 및 해제가 이뤄져왔다. 환경평가제도를 마련한 건 김대중(DJ) 정부 때인 99년. 97년 대통령선거 당시 “보전가치가 없는 그린벨트는 풀겠다”고 한 DJ의 공약에 따라 99년 7월 개발제한구역 제도개선 방안을 수립했고, 2000년 7월 기존 도시계획법령에서 개발제한구역에 관한 사항을 분리해 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’을 제정하면서 개발제한구역 해제에 시동이 걸렸다. 이전 정부까지는 개발제한구역의 경계선을 엄격히 지켰다. 문제는 개발제한구역의 합리적 조정을 명분으로 도입한 환경평가제도가 시행 14년째를 맞은 지금까지도 겉돈다는 점이다. 환경평가의 항목은 △표고 △경사도 △식물상(植物相&#8226;특정하게 한정된 지역에 분포해 생육하는 모든 식물 종류) △임업적성도 △농업적성도 △수질 등 6개. 개발제한구역 해제 대상 지역의 토지 특성을 종합적으로 판단하기 위한 항목들로, 각기 1~5등급으로 분류된다(등급 수치가 클수록 환경적 가치는 낮음. 즉 1등급은 환경적 가치가 높은 지역, 5등급은 가치가 낮은 지역). 이 6개 항목별 각 등급에 대한 과학적이고 객관적인 설정 기준을 일일이 현장 조사한 후 그 결과를 종합등급도로 산정해 개발제한구역의 환경적 가치를 평가하는 게 곧 환경평가다. 종합등급도는 각 항목별 등급을 중첩한 뒤 상위등급우선원칙(각 항목 중 가장 상위 등급을 종합등급상의 최종 등급으로 결정하는 원칙)을 적용해 작성토록 돼 있다. 예를 들면 표고 2등급, 경사도 2등급, 식물상 3등급, 농업적성도 5등급, 임업적성도 4등급, 수질 3등급으로 평가된 지역의 최종 등급은 2등급이 된다. 최종 등급이 보전가치가 낮은 3~5등급에 해당하면 개발제한구역 해제가 가능하다. 그러나 이 6개 항목에 대한 전수 재조사와 데이터베이스(DB) 업데이트를 단 한 차례도 하지 않은 채 환경평가제도를 운영해 DB에 담긴 데이터가 환경평가 시점의 지역 현황과 불일치하는 게 문제다. 1999년 당시 조사한 데이터를 그대로 환경평가에 활용함으로써 그간의 변동사항을 전혀 반영하지 못해 현 상황에 맞는 정확한 자료로서 한계를 지니는 것. 이에 따라 개발제한구역 해제 여부가 달라질 가능성이 상존한다. 또한 그동안 행한 환경평가 상당수가 엉터리일 수도 있다. 익명을 요구한 한 환경 관련 전문가의 토로다. “환경평가가 세월 흐름에 따른 지역 여건 변화를 반영하지 못한 채 이뤄짐에 따라 다양한 문제가 발생할 수 있다”며 “표고와 경사도 경우엔 대규모 개발이나 자연재해가 없었다면 과거 지형에서 큰 변동이 생기지 않는다. 이에 반해 문제가 생길 것으로 판단되는 항목은 식물상과 수질”이라고 털어놨다. 평가 결과 오류 불러올 수 있어 개발제한구역을 편법으로 해제한 부산에코델타시티 조감도 및 위치도. 식물상 등급의 경우 임상도(林相圖&#8226;임황(林況)을 개략적으로 알아볼 수 있게 작성한 도면)의 영급(齡級&#8226;나무를 나이에 따라 나누는 등급)을 기준으로 판단하는데, 영급 기준은 수령을 10년 단위로 등급화해 1999년 당시 3등급이던 지역이라면 10여 년이 지난 지금은 그 환경적 가치를 2등급으로 상향조정해야 할 가능성이 매우 높다는 것. 하지만 여전히 한 번도 업데이트하지 않은 99년 데이터를 기준으로 하므로 정확한 환경평가가 이뤄질 수 없어 평가 결과에 오류가 생길 수 있다는 얘기다. 개발제한구역의 수질영향평가에 필요한 수질등급의 경우도 마찬가지다. 수질등급은 수질오염잠재력(수질오염원지수), 상수원에 미치는 영향(취수구와의 거리), 폐수배출허용기준 적용 실태(폐수배출허용기준), 정부의 수질환경정책목표(수질환경기준 목표등급) 등 수질에 영향을 미치는 4가지 요소를 반영해 평가한다. 이 가운데 수질환경기준 목표등급은 특히 환경부 고시문을 기반으로 점수화하게 돼 있다. 하지만 1999년 당시 적용했던 ‘수역별 환경기준 적용등급 및 달성기간(1987. 12. 30. 환경부 고시 제87-42호)’은 2007년 폐지됐고, 지금은 ‘중권역별 수질 및 수생태계 목표기준과 달성기간(2007.1.10. 환경부 고시 제2006-227호)으로 변경했다. 게다가 그 등급도 과거 5등급에서 현재 7등급 체계로 변경되고 목표 기준도 바뀌어 기준에 대한 재검토와 등급 조정이 필요한 상황이다. 이 때문에 현 시점의 건축물 현황, 취수장과 변경된 폐수배출허용기준, 수질환경기준 목표등급 고시문을 적용한 수질등급을 전면 재검토하고, 수질오염원지수와 관련해 건축물의 실제 건축면적을 반영해야 하며, 면적의 과다 산정을 방지할 수 있는 방법론을 개발해 적용하는 게 마땅하다는 것이다. 현재 개발제한구역 환경평가의 등급 조정은 지방자치단체(지자체)별로 전문 업체를 자체 선정해 사전에 환경평가를 위한 재조사를 실시한 후 그 결과를 근거로 국토교통부(국토부)에 등급 조정을 신청하는 방식으로 이뤄진다. 그러나 지자체별로 전문 업체에 위탁해 실시하는 자체 사전 환경평가에 대한 세부지침 및 체계가 확립돼 있지 않아 자의적으로 분석하는 경향이 짙다. 자연히 객관적 평가 결과를 기대하기 어렵다는 한계를 지닌다. 객관적, 합리적, 전문적 환경평가를 위한 새로운 평가체계 마련이 시급한 이유가 그 때문이다. 환경평가제도의 사정이 이렇다 보니 무질서한 도시 확산 방지, 도시 주변의 자연환경 보전이라는 개발제한구역 지정의 당초 취지와 달리, 거꾸로 지자체들이 개발제한구역 해제를 위한 수단으로 이 제도를 활용하기까지 한다. 개발제한구역 해제를 위해선 앞서 언급한 6개 항목에 대해 현 시점에서 재조사를 실시해 종합적으로 분석, 판단해야 함에도 항목 가운데 해제에 필요한 해당 항목만 재조사한 후 개발제한구역 해제를 신청하는 것이다. 수질등급 변경을 사유로 개발제한구역이 해제된 사례로는 경기 구리시 구리월드디자인시티 예정지가 대표적이다. 구리시는 구리시 토평동 일대 172만1723m2를 구리월드디자인시티로 조성하려고 2월 개발제한구역 해제를 국토부에 신청, 뜻을 관철했다. 수질등급을 제외한 5개 항목(표고, 경사도, 식물상, 농업적성도, 임업적성도)은 기존 DB의 데이터를 유지하되, 문제가 되는 수질 항목을 기존 1~2등급에서 3등급으로 낮춰 개발제한구역 해제에 성공한 것. 구리시는 2016년까지 구리월드디자인시티 대지 조성공사를 마치고 2020년 월드디자인센터 상설전시장, 엑스포 시설, 상업시설, 주택 등 시설 조성을 완료한다는 계획을 세워놓은 상태. 총사업비는 10조 원에 이를 것으로 추산된다. 수조 원대 사업조차 편법 해제 이처럼 수질등급의 경우 2등급(14~17점)과 3등급(10~13점) 격차가 1점밖에 나지 않아 지자체들이 세부 항목만 조정해도 개발제한구역 해제가 가능한 맹점을 안고 있다. 임업적성도 등급의 기반이 되는 간이산림토양도를 현재 제작하지 않는 것도 문제다. 1999년 당시엔 76년 산림자원연구소가 발행한 간이산림토양도를 기준으로 했으나, 92년 이후로는 간이산림토양도를 제작하지 않았다. 따라서 지금은 기존의 간이산림토양도를 대체해 산림입지도가 활용되고 있어 이를 활용한 등급 재조정이 필요한 상황이다. 더 큰 문제는 ‘개발제한구역의 조정을 위한 도시관리계획 변경안 수립 지침’에 있다. 국토부의 이 지침에 따르면, 우량농지는 농림수산식품부(현 농림축산식품부)와 협의한 경우엔 6개 항목에 대한 재조사 없이 농림수산식품부 승인을 통해 개발제한구역을 해제할 수 있게 한 것이다. 3월 부산지역 30여 개 시민사회단체와 정당이 뭉쳐 발족한 부산에코델타시티시민대책위원회(대책위)가 난개발과 환경훼손을 우려해 사업 철회를 외치는 ‘부산에코델타시티 친수구역 조성사업’이 그에 해당한다. 이 사업은 2018년까지 부산광역시 강서구 강동동 일대 11.8km2에 총 5조4386억 원을 투입해 △첨단산업&#8226;국제물류 연구개발(R&#8226;D) 기능이 어우러진 복합형 자족도시 △하천&#8226;자연생태계&#8226;친수공간을 활용한 친환경 수변도시를 건설하려는 대규모 개발사업이다. 이명박 정부의 핵심 국책사업인 이른바 ‘4대강살리기’ 사업을 떠안다시피 해 발생한 한국수자원공사(수공)의 부채 8조 원을 해결하려고 제정한 ‘친수구역 활용에 관한 특별법’(친수구역특별법)에 따라 지정된 첫 사업이다. 그러나 이 사업과 관련한 환경평가에서도 법적인 근거가 약한 ‘개발제한구역의 조정을 위한 도시관리계획 변경안 수립 지침’에 의해 6개 항목에 대한 재조사를 생략한 채 개발제한구역이 해제됐다. 대책위는 3월 14일 서울행정법원에 ‘부산 에코델타시티 친수구역 지정 및 조성사업’ 처분 취소 시민소송을 제기한 데 이어, 4월 11일 사업계획 전면 재검토를 요청하는 진정서를 청와대에 제출했다. 현재 이 사업에 대한 환경영향평가가 진행 중인데, 대책위는 사업 주체인 부산시와 수공이 예비타당성 조사와 친수구역 지정계획 수립도 없이 밀어붙이기 식으로 진행한다고 주장하지만, 환경영향평가가 아닌 개발제한구역 환경평가가 어떻게 이뤄졌는지에 대해선 전혀 모르고 있다. 최수영 대책위 공동집행위원장은 “친수구역 지정 취소가 대책위 공식 견해지만, 환경평가 문제에 대해선 처음 듣는다”고 말했다. 개발제한구역 환경평가를 둘러싼 이 같은 문제에 대해 국토부도 일정 부분 자인한다. 하지만 개선 의지는 극히 박약해 보인다. ‘주간동아’가 입수한 ‘개발제한구역 환경평가 제도개선 방안 연구’ 보고서를 보자. 130여 쪽 분량의 이 보고서는 국토부가 정부출연 연구기관인 국토연구원에 연구 위탁해 받은 결과물이다. 국토연구원은 1월 이 용역보고서를 국토부에 제출했다. 보고서는 “(1999년 당시 만든) 기존 환경평가 등급과 실제 지역 현황이 불일치하는 등의 문제가 발생하고 있으며, 환경평가 등급 설정 시 농업적성도, 식물상, 임업적성도, 수질 등 생태적 항목만을 적용해 주변 지역의 사회인문적 환경 변화를 반영하지 못함”을 적시하는 등 2000년 이후 현재까지의 환경평가제도 문제점을 실제 환경평가 등급 조정 사례 조사를 곁들여 조목조목 다양하게 분석했다. 아울러 현행 환경평가제도의 문제점을 해결하기 위해 환경평가 관련 지표, 평가체계, 노후화된 DB 갱신 등 여러 개선 방안과 함께 향후 환경평가 DB의 지속적인 관리 및 운영을 위한 시스템 개선 방안까지 제시했다. 제도개선 방안 연구 보고서 입수 환경평가 전문기관 위탁을 통한 통합평가도 그중 하나로, 중앙정부가 국토계획과 국가공간 데이터에 관한 전문능력을 갖춘 국토연구원 내에 개발제한구역 환경평가센터를 만들어 운영하는 방식이다. 그럴 경우 개발제한구역 해제가 필요한 지자체는 국토부와 사전에 협의하고, 국토부는 개발제한구역 환경평가센터에 개발제한구역 환경평가 재검토를 요청해 검증토록 할 수 있으므로 평가의 객관성과 공정성을 확보할 수 있다는 것이다. 또한 환경평가에 활용되는 각종 데이터는 환경부, 농림축산식품부, 산림청, 농촌진흥청 등 관계 부처 및 기관이 먼저 오류 유무를 검토한 후 국토부에 제출토록 하는 방안도 포함한다. 이에 대해 국토부 녹색도시과 관계자는 “전국적인 DB 업데이트는 워낙 방대한 작업이라 아직 구체적인 계획을 세워두지 않았다. 그때그때 들어오는 개발제한구역 해제 신청과 관련해 필요에 따라 재조사한다”며 “하지만 6개 항목에 대한 재조사를 개발제한구역 해제 신청이 들어올 때마다 건별로 다해야 한다는 강제 규정이 있는 것도 아니며 일종의 절차일 뿐이다. 국토부 나름대로 공정한 평가를 한다고 생각한다”고 답했다. 그럴까. 지자체의 자체 환경평가 재조사 과정에 참여한 경험이 있는 모 대학 환경공학과 교수는 “개발제한구역 관련 법률과 지침 등에 환경평가에 대한 구체적인 방법과 기준 을 분명히 명시해 운영해야 하고, 또한 환경 변화에 맞게끔 개정하는 등 꾸준한 보완작업을 해나가야 개발제한구역에 대한 지자체들의 부문별한 개발 시도를 막을 수 있다”고 조언했다. 국토의 체계적인 개발과 보전을 담당하는 정부부처가 국토부다. 네 차례 정권교체와 건설교통부, 국토해양부를 거쳐 국토교통부로 조직이 개편되는 동안에도 오류의 위험성이 상존하는 1999년 데이터에 의존하거나, 때론 내용조차 모호한 자체 지침을 내세워 그마저도 아예 생략하는 엉터리 개발제한구역 환경평가가 과연 정당한가. 서민용 주택을 짓기 위해서라는 명분을 내세웠던 노무현 정부의 국민임대주택, 이명박 정부의 보금자리주택 건설을 위한 개발제한구역 해제도 그 연장선에 있다. 엄연히 존재하는 법규정을 초월해 정부의 정치적 고려와 지자체 등 사업주체의 입맛에 맞춰 ‘길면 자르고 짧으면 늘이는 프로크루스테스 침대’식 졸속 행정이라면 과장일까. 그 결과에 대한 해법 또한 난망하다. 21세기 지식정보화 사회를 선도하는 정보기술(IT) 강국 대한민국의 현주소가 이렇다. 대한민국 개발제한구역 변천사 1971년 시작으로 8차례 지정, 한때 개발 엄격 규제 개발제한구역 지정 및 해제 지역 현황. 그린벨트는 도시 주변 녹지공간을 보전해 개발을 제한하고 자연환경을 보전하자는 취지로 1944년 영국의 대런던계획(Greater London Plan)에 따라 시가지 주변에 폭 수 마일의 환상(環狀) 녹지대를 영구히 설정하면서 확립됐다. 우리나라도 1960년대부터 시작된 산업화로 서울을 비롯한 중추도시의 인구가 급증하고 도시가 급팽창하면서 그린벨트에 대한 관심이 높아졌다. 도시가 무질서하게 외곽으로 확산되면 교통&#8226;주택&#8226;환경 문제가 발생하고, 도시 내부 토지가 비효율적으로 이용되며, 도시 외곽 녹지가 무분별하게 훼손되는 등 부작용을 낳을 수 있기 때문이다. 이러한 문제를 방지하려고 정부는 1971년 도시계획법(현재는 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’)을 개정해 개발제한구역제도를 도입했다. 이에 따라 71년 수도권을 시작으로 77년 여수권까지 전국 14개 도시권에 개발제한구역을 지정했으며, 각종 건축물 및 공작물 설치 등 개발행위를 엄격히 규제했다. 모두 8차례에 걸친 지정으로 전국에 총 5397만110km2(전 국토의 5.4%)가 개발제한구역으로 지정됐고, 2011년 12월 말 현재 1507만589km2를 해제해 3889만521km2가 유지되고 있다. 개발제한구역은 지정 이후 그대로 유지돼오다 1999년 김대중 정부 당시 각계 전문가들로 구성된 ‘개발제한구역 제도개선협의회’가 내놓은 개발제한구역 관리를 위한 제도개선 방안에 따라 춘천, 청주, 전주, 여수, 진주, 통영, 제주권 등 7개 중소도시권역 전면해제(2003년 완료), 집단취락 우선해제, 국책사업 등과 관련한 해제가 추진됐다. 수도권과 부산, 대구, 대전, 광주, 울산, 마산&#8226;창원&#8226;진해권 등 나머지 7개 대도시권역은 부분해제지역으로 지정됐다. 향후 2020년 권역별 광역도시계획에 따라 계획적 해제 조정이 추진될 예정이다. [COVER STORY | 그린벨트 40년 폭발한 민심 01] 절망과 욕망의 이중주 그린벨트 안녕하신가? 도입 40년, 해제 10년 기로에 선 ‘한반도 허파’ 손영일 기자 scud2007@donga.com 조선시대의 수도 한양에는 ‘금산(禁山)’제도라는 것이 있었다. 14세기 말부터 시행된 금산제도에 따르면 백성은 금산으로 지정된 도성 안팎 일정한 구역 안에서는 농사, 나무하기, 돌캐기, 흙퍼가기, 집짓기 등을 할 수 없었다. 조선왕조 내내 엄격하게 산림을 보호한 금산제도 덕분에 그 시기 한양의 녹지는 비교적 잘 보존됐다. 그로부터 600여 년 뒤인 1971년 박정희 전 대통령은 국토환경 보전을 위해 공유지는 물론 사유지까지 대상으로 놓고 현대판 금산제도인 ‘개발제한구역’(이하 그린벨트)을 파격적으로 설정했다. 1971년부터 1977년까지 지정된 그린벨트는 5397.11㎢로 전체 국토의 5.4%에 이른다. 절대 권력자의 의지로 만든 그린벨트는 수많은 논란 속에서도 40년간 국토의 허파 기능을 해왔다. 급격한 산업화와 도시화를 겪은 대한민국이 이만큼이라도 녹지를 보유하고 환경을 보전할 수 있었던 것은 그린벨트의 공이 컸다는 평가다. ‘친환경 개발’ 내세우며 그린벨트 해제 잇따라 그러나 공유지는 물론 사유지까지 강제로 그린벨트로 묶은 탓에 해당구역 주민들의 불만이 거셌다. 이들은 지나친 재산권 행사 제한과 생활 불편을 거론하며 줄기차게 그린벨트 해제 또는 완화를 주장했다. 농사 외에는 마땅히 할 것이 없는 상황에서 생계를 위해 각종 불법행위도 마다하지 않았다. 축사, 버섯재배시설 등 농업용 시설로 허가받아서 공장이나 물류창고로 불법 용도 변경하는 사례가 대표적이다. 초기에는 경기도 하남시 등 일부 지역에 국한된 일이었지만 이제는 남양주시, 시흥시 등으로까지 확산됐다. 전국적으로 매년 적발되는 그린벨트 내 불법행위 건수는 2000여 건에 이르며 그 유형도 창고 건설, 형질 변경, 주택 개발, 음식점 점포, 공장 작업장 등으로 다양하다. 30년간 꿈쩍하지 않던 정부도 산업용지와 택지 마련이 한계에 달하자 ‘친환경 개발’을 내세우며 2000년부터 보전 가치가 낮은 환경평가 4, 5등급지를 중심으로 그린벨트를 해제하기 시작했다. 그 결과 2000년에서 2009년 말까지 전체 그린벨트의 27%(1471.86㎢) 이상이 해제됐다. 한번 풀리자 그린벨트 해제는 가속도가 붙었다. 특히 중소도시 주변 그린벨트는 2001년부터 2003년 사이 전면 해제됐다. 강원권(춘천시&#8226;홍천군), 제주권(제주시&#8226;북제주군), 청주권(충북 청주시&#8226;청원군 일부), 여수권(전남 여수시), 전주권(전북 전주시&#8226;김제시&#8226;완주군), 통영권(경남 통영시) 등 7개 권역 1130.9㎢가 해제됐다. 수도권 과밀화로 침체에 빠진 지방의 사회&#8226;경제적 여건의 변화를 반영한 조치였다. 서울, 부산 등 대도시권에서도 신도시 개발과 산업용지 공급을 위해 4294.02㎢ 중 368.77㎢가 풀렸다. 수도권의 경우 2004년부터 서울시와 경기도 21개 시&#8226;군에서 112.94㎢가 해제됐고, 부산권인 부산시와 양산시 등에서도 162.22㎢가 해제됐다. 그 밖에 대구권 18.73㎢, 울산권 12.53㎢, 대전권 12.23㎢, 광주권 35.78㎢, 마창진권 14.32㎢가 풀렸다(그림 참조). 그나마 현재 남아 있는 대도시권의 그린벨트도 2020년까지 해제될 전망이다. 국토해양부의 ‘2020 권역별 광역도시계획’에 따르면 수도권 135.30㎢, 부산권 38.90㎢, 대구권 22.10㎢, 울산권 25.50㎢, 대전권 27.60㎢, 광주권 23.70㎢, 마창진권 22.00㎢ 등 총 295.52㎢의 그린벨트가 2020년까지 풀린다. 물류창고, 공장 등 무차별 개발 사태 그린벨트가 보존대상 녹지에서 개발 가능지로 바뀌면서 무차별한 개발의 우려도 커지고 있다. 2002년 1월 19일 충북 청주시 외곽지역인 청주권 그린벨트 1억8010만㎡가 전면 해제됐다. 그린벨트 해제로 개발 용지가 확보됐지만 무계획적으로 물류창고, 공장 등이 들어서면서 난개발이 이뤄졌다. 이에 환경단체들은 “정부가 녹색성장을 화두로 삼으며 그린벨트를 해제해 환경친화적인 개발을 하겠다고 주장하지만 실제로는 구호에 그친다”며 강한 불신을 드러냈다. 녹색연합 윤상현 정책실장은 “도시의 무분별한 팽창을 막기 위한 완충장치로 그린벨트는 여전히 의미가 있다”면서 “그럼에도 정부는 어떻게 하면 효율적으로 그린벨트를 해제할까에만 신경 쓴다. 정작 그린벨트 해제 후 어떻게 할지에 대한 고민이 없다 보니 그린벨트를 해제해 아파트 공급만 늘리는 어처구니없는 일이 벌어진다”고 지적했다. 윤 정책실장의 지적처럼 이미 해제됐거나 해제될 그린벨트의 상당 부분이 보금자리주택과 같은 임대주택단지 건설에 치중되면서 ‘친환경 개발’이란 그린벨트 해제 취지가 무색할 지경이다. 2009년 5월 수도권에 추가로 배정된 그린벨트 해제 물량 79.80k㎡ 중 절반에 이르는 38.11k㎡가 보금자리주택지구 등으로 해제됐다. 이처럼 정부는 그린벨트 해제를 통해 2012년까지 32만 가구의 주택을 공급한다는 계획이다. 그런데 보금자리주택 같은 국책사업은 그린벨트 해제가 신속히 이뤄지는 반면, 지역 현안 사업은 상대적으로 더디게 이뤄지면서 정부와 지방자치단체(이하 지자체) 간의 대립도 심화되고 있다. 경기개발연구원 도시지역계획연구부 이외희 선임연구위원은 “지역 현안사업의 그린벨트 해제는 국책사업과 달리 중앙도시계획위원회의 심의를 받고, 그 후 개별법에 따라 개발계획을 지방도시계획위원회에서 심의받아야 하므로 사업 승인까지 오랜 시간이 걸린다”며 “지역 현안 사업의 신속한 추진을 위해 그린벨트 해제 가능 물량에 대한 해제 절차를 간소화해야 한다”고 주장했다. 그러나 더 큰 문제는 주택공급 위주의 그린벨트 해제가 의도하지 않게 원주민을 내쫓고 있다는 점이다. 서울시 은평구 진관내외동 은평뉴타운은 그린벨트 해제와 함께 개발에 들어가 1만5000가구가 넘는 신도시로 탈바꿈했다. 그러나 이곳의 원주민 입주율은 20%에도 미치지 못했다. 원주민이 우선분양권을 받더라도 아파트를 분양받을 돈이 없기 때문이다. 결국 이들은 더 싼 집을 찾아 오랜 터전을 떠나야 했다. 그러다 보니 그린벨트 지역 주민들 사이에선 그린벨트가 ‘개발제한구역’이 아닌 ‘개발을 위한 유보구역’이란 비아냥거림도 나온다. 풍산지구, 미사지구, 감일지구 등 보금자리주택이 가득 들어서는 하남시도 별반 다르지 않다. 하남시 춘궁동에 사는 한 주민은 “그린벨트가 해제돼도 보금자리주택지구로 지정되면 강제수용 당하는 수밖에 없다”며 “강제수용으로 보상받는 금액은 실제 보금자리주택이 지어지고 거래되는 매매가의 10분의 1도 안 된다. 원주민들은 쥐꼬리만 한 보상을 받고 살던 곳을 떠나야 한다”고 말했다. 보금자리주택 예정지로 지정돼 개발을 앞두고 있는 수도권 곳곳에서 ‘농업인의 생존권을 보장하라’ ‘그린벨트 해제에 앞서 제대로 된 보상부터 하라’는 플래카드를 심심찮게 볼 수 있는 것도 이 때문이다. 1 성종의 능인 선릉과 중종의 능인 정릉(서울시 강남구 삼성동)은 도심 속 쾌적한 녹지를 제공한다. 조선의 `그린벨트` 정책이 준 선물이다. 2 경기도 시흥 은계지구 원주민들은 서민을 위한 보금자리주택 때문에 보금자리 뺏기게 생겼다. 플래카드 뒷편은 그린벨트로 묶인 땅, 오른편은 고층 아파트가 들어서 있는 땅이다. 기본 취지 고려 장기적으로 접근해야 2009년 말 전국 주택보급률은 101.2%로 양적으로는 100%를 넘어섰다. 지금보다는 1970년대에 주택 부족이 심각했다. 1971년 서울에서 쫓겨난 도시 빈민들의 집단거주지였던 경기 광주대단지(지금의 성남)에선 대규모 소요사태가 벌어지면서 주거 문제가 체제를 위협하는 수준으로 치달았다. 1972년 10월 유신 직후 열린 비상국무회의에서 박 전 대통령이 향후 10년 동안 주택 250만 호를 짓겠다며 주택공급 정책을 들고 나온 것도 이런 사회 분위기를 의식해서였다. 40년 전 이처럼 주택 공급이 시급한 때에도 반드시 지켜야 할 불문율이 있었다. 바로 ‘그린벨트는 절대 손댈 수 없다’는 것이었다. 신도시의 대명사로 꼽히는 분당도 1974년 5월 헬기를 타고 이 일대를 날던 박 전 대통령이 “앞으로 긴요하게 쓸 땅이니 개발하지 마라”고 지시한 이후, 15년 동안 그린벨트에 준하는 남단녹지로 묶여 있었다. 박 전 대통령의 공과를 둘러싼 보수와 진보의 시각차가 있지만, 미래를 고려한 그린벨트 설정은 이념을 불문하고 양쪽으로부터 치적으로 평가받는다. 환경단체는 물론 많은 도시계획 전문가가 “그린벨트 관련 정책 수립에 앞서 그린벨트의 취지부터 고려해 장기적인 결정을 내려야 한다”고 지적하는 것도 이런 맥락에서다. 원제무 한양대 도시대학원 교수는 “수도권 및 지방이 주택공급 과잉 상태를 보이고 있음에도 정부는 그린벨트를 해제해 주택짓기에 골몰하고 있다”며 “정권이 바뀔 때마다 그린벨트에 정치적 논리로 접근한다. 정부는 포퓰리즘이 아닌 장기 비전을 가지고 그린벨트 정책을 추진해야 한다”고 말했다. 일례로 현대적 의미의 그린벨트를 처음 시작한 영국은 장기적 관점에서 오히려 그린벨트를 늘리고 있다. 영국은 ‘그레이터 런던 플랜(Greater London Plan)’에 따라 그린벨트 정책을 펴는데 그린벨트를 공공의 자산으로 인식해 이 지역 내 토지 이용이 매우 엄격하다. 여기에 국민이 개발을 강력히 반대하고 녹지에 대한 선호 현상이 갈수록 증가하면서 당초 전 국토의 7%였던 그린벨트가 현재는 13%까지 늘어났다. 설사 그린벨트 해제가 거스를 수 없는 시대적 대세라 해도 공해와 환경오염을 막기 위한 도시 녹지공간 확보는 반드시 필요하다. 정부가 그린벨트 해제에 따른 개발이익을 ‘개발제한구역 보전부담금’이란 형태로 환수해 해제지역 주변의 훼손지를 녹지공원 등으로 복구할 수 있게 재원 확보를 위한 수단을 마련하고, 기존 그린벨트 존치지역의 불법훼손 행위에 대해선 이행강제금 규정을 신설해 강력한 보존 의지를 드러낸 것은 그나마 다행이다. 문제는 법으로 정한 이런 부분이 실질적으로 얼마나 잘 지켜지고 있느냐다. 그린벨트에 ‘존치냐 해제냐’의 이분법으로 접근할 것이 아니라, 어떻게 하면 환경과 개발을 조화시킬 수 있을지 발전적 고민을 해야 한다. 그런 의미에서 별도로 그린벨트란 제도를 두고 있지는 않지만 도시 주변 토지 개발단계에서부터 자연경관과 조화를 이루도록 신중히 개발하는 미국의 토지 정책은 ‘그린벨트 도입 40돌, 해제 10돌’을 맞는 우리에게 많은 것을 시사한다. ‘환경과 개발’ 모두 포기할 수 없는 소중한 가치이기 때문이다. [COVER STORY | 그린벨트 40년 폭발한 민심 02] 40년간 재산권 억압 범법자 딱지 겁 안 난다 무허가 ‘창고벨트’가 된 경기도 그린벨트…생색내기식 우선해제 원주민만 죽을 맛 손영일 기자 scud2007@donga.com 경기도 하남시의 한 주민이 그린벨트에 묶여 농사 이외에는 아무것도 할 수 없는 땅을 바라보고 있다. 서울외곽순환고속도로 서하남IC를 빠져나와 하남시 감북동, 초이동 일대로 접어들면 파란색, 주황색 슬레이트 지붕을 얹은 창고가 군데군데 무리를 짓고 있다. 창고 사이로 화물차들이 부지런히 오간다. 인근 부동산 중개업소에서 본 지적도엔 지목이 목(축산업 및 낙농업을 위해 초지를 조성한 토지)으로 적혀 있었지만 음료수, 신발 등이 보관된 창고만 있을 뿐 실제 가축을 키우는 축사는 하나도 없다. 지역주민들은 “서울 코앞에서 소, 돼지 키운다고 하면 난리가 나지”라며 손사래를 친다. 도대체 이 많은 창고의 정체는 무엇일까? 경기도 그린벨트 불법행위 전국 1위 답을 말하기에 앞서 짚고 넘어가야 할 것이 있다. 하남시는 한때 총면적의 97.2%가 개발제한구역(이하 그린벨트)으로 묶여 있던 대표적인 그린벨트 지역이었다. 최근 보금자리주택지구, 집단취락 우선해제지역, 지방자치단체 중점사업지역 등을 중심으로 그린벨트가 일부 해제되기도 했지만 여전히 총면적의 86%가 그린벨트로 묶여 있다. 그린벨트 안에선 각종 건축행위 및 용도변경 등의 행위가 제한되고 개발보다는 자연을 그대로 이용하는 행위만을 장려한다. 사실상 농사 외에는 합법적으로 할 수 있는 것이 하나도 없는 셈이다. 그린벨트 내 지역주민들의 이런 상황을 고려해 2000년 7월부터 축사 건축이 가능해졌다. 애초 온전히 축사로 이용하려는 사람은 없었다. 특히 하남시는 이미 수천 건의 허가가 났음에도 시가 2002년 10월 ‘가축사육제한금지’ 조례를 제정하면서 원래 용도였던 가축 사육마저 불법행위가 됐다. 그러나 이들 시 모두 서울에 근접한 교통요지인지라 축사를 물류창고로 이용하려는 물류사업자들의 수요가 많았다. 경기도는 하남시를 비롯해 남양주시, 시흥시 등에 창고가 난립하면서 ‘창고벨트’라는 달갑지 않은 별명을 얻게 됐다. 문제는 이런 창고 임대업이 불법행위라는 점이다. ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(이하 개특법)에 따르면 그린벨트 내 건축물의 용도 변경을 하려면 지방자치단체(이하 지자체)의 허가를 받아야 한다. 그러나 이들 창고 대부분이 정식 허가를 받지 않은 무허가 건축물이다. 경기도는 이런 무허가 건축물들 때문에 ‘그린벨트 내 불법행위 전국 1위’라는 오명을 얻었다. 경기도가 한나라당 전여옥 의원에게 국정감사 자료로 제출한 ‘경기도 그린벨트 불법행위 현황’에 따르면, 올 6월까지 경기도 내 그린벨트 불법행위 적발건수는 463건으로 전국 적발건수 920건의 50.3%를 차지한다. 이 중 창고 건설이 불법행위 유형의 30%에 이른다. 하남시의 경우 6000여 개의 창고가 있는 것으로 추산된다. 이 중 1000여 개는 그린벨트 가 해제돼 합법적으로 창고업을 할 수 있으나 나머지 5000여 개는 여전히 무허가 상태다. 변변한 산업기반시설이 없는 상황에서 생계를 잇고자 몇 년째 불법 창고임대업을 하는 것이다. 지역주민들은 궁여지책으로 창고임대업을 하는데 도와주지는 못할망정 생계를 끊어놓으려 한다며 정부에 강한 적개심을 드러냈다. 주민 박성용(48) 씨는 “토지에 건물을 지어서 임대사업을 하든 직접 내 사업을 하든 해야 하지만 지금은 아무것도 할 수 없다. 굶어 죽지 않으려면 뭐든 해야 하지 않느냐”고 반문했다. 1 일부 지역의 그린벨트가 풀리면서 땅값이 올랐지만 그 이익의 대부분은 외지인이 가져갔다. 2 하남시를 비롯해 남양주시, 시흥시 등의 그린벨트 내 주민들이 축사를 창고로 용도 변경해 임대업을 하는 경우가 많다 보니 경기도 그린벨트는 ‘창고벨트’란 별명을 얻었다. 재산권 제약&#8226;이행강제금 二重苦 지자체는 수시로 이런 불법행위에 대해 현지조사를 벌여 행정처분을 내린다. 개특법 제30조 1항 1호에 따르면 ‘시장&#8226;군수&#8226;구청장은 허가를 받지 않거나 허가 내용을 위반해 건축물의 건축 또는 용도 변경하는 경우 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물&#8226;공작물 등의 철거&#8226;폐쇄&#8226;개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다’고 규정돼 있다. 특히 이행강제금 규정이 신설되면서 지역주민의 부담감은 더욱 커졌다. 또한 소유주뿐 아니라 세입자에게도 이행강제금이 부과되는 양벌규정이 적용됨으로써 창고임대업자들이 더는 견딜 수 없는 지경에 이르렀다. 하남시 공원녹지과 김영헌 팀장은 “시정명령을 받은 후 그 시정 기간 안에 명령대로 이행하지 않으면 1억 원 범위에서 이행강제금이 부과된다”며 “올해 2월 7일부터 이행강제금 규정이 시행되면서 창고임대업으로 거두는 수익보다 이행강제금이 큰 경우가 많아졌다”고 말했다. 주민들은 재산권 행사 제한도 모자라 수천만 원의 이행강제금까지 부과한다며 반발하고 있다. 하남시 춘궁동에 사는 최모(55) 씨는 2000년 농사를 짓던 992㎡(약 300평)의 땅에 축사를 만들었다. 이후 지자체의 허가를 받지 않은 채 창고로 용도 변경해 임대사업을 해왔다. 최씨는 “그 땅에 1년 꼬박 농사를 지어봐야 손에 쥐는 돈은 500만 원 남짓이다. 축사를 창고로 임대하면 창고 하나당 월 150만~200만 원은 받을 수 있다”고 말했다. 그러다가 이행강제금 3700만 원을 부과받았다. “창고업을 하려면 임대사업자 등록을 하고 세금을 내야 합니다. 토지세, 재산세 두 번, 부가가치세 네 번에 종합소득세와 종부세까지 내는데 여기에 이행강제금까지 부과됐으니 번 돈보다 내뱉는 돈이 많습니다.” 과도한 재산권 행사 제약에 주민의 반발이 거세지자 정부는 ‘20가구 이상 300가구 미만 집단취락지’를 그린벨트 우선해제지역으로 지정했지만, 주민들은 “해제 기준도 모호한 데다 생색내기 수준에 그쳐 주민들 사이에 감정의 골만 깊어졌다”며 싸늘한 반응이다. 춘궁동에 사는 최재준(54) 씨의 집 앞에는 ‘개발제한구역’이라 쓰인 녹색 푯말이 단단히 박혀 있다. 최씨는 “하남시 곳곳에 박힌 대못”이라고 표현했다. 이 푯말을 기준으로 왼쪽은 그린벨트고, 오른쪽은 집단취락 우선해제지역이다. 단순히 푯말 하나지만 이를 경계로 엄청난 차이가 발생한다. “우선해제지역은 3.3㎡당 최소 500만 원은 받습니다. 투기 바람이 분 곳은 1500만~2000만 원까지 올라갑니다. 반면 그린벨트는 3.3㎡에 100만 원을 겨우 받을 수 있습니다. 그나마 토지거래허가구역으로 묶여 6개월 이상 전 가족이 거주하지 않은 상대에게는 팔 수도 없습니다.” 우선해제지역으로 지정된 곳에선 창고임대업이 합법화됐다. 그 결과 임대료 수익도 큰 차이를 보인다. 그린벨트에서 축사를 창고로 용도 변경해 받을 수 있는 임대료는 3.3㎡당 1만8000~2만 원. 그러나 경계선 너머 우선해제지역의 창고 임대료는 3.3㎡당 5만 원으로 2배 이상 비싸다. 합법적 영업이므로 단속의 위험이 없기 때문이다. 최씨가 우선해제지역에 든 지역을 가리키며 ‘로또를 맞았다’고 표현한 것도 이해가 간다. 전국개발제한구역연합회 하남시지회 김용재 회장은 “그린벨트 해제로 일부 돈 버는 사람이 생기면서 주민 간의 단합이 예전 같지 않다”고 토로했다. “반상회를 해도 여전히 그린벨트에 남아 있는 주민과 우선해제지역에 속한 주민 간의 갈등 때문에 제대로 진행이 안 됩니다. 도대체 이 푯말을 경계로 한쪽은 합법, 다른 한쪽은 불법이란 게 말이 됩니까?” 차라리 강제수용이라도 당했으면… 3 개발제한구역을 나타내는 푯말. 이 푯말을 경계로 좌측은 그린벨트 지역, 우측은 우선해제지역으로 나뉜다. 더욱이 지역주민들은 정부의 ‘밀어붙이기식 그린벨트 해제’에 대해서도 의구심을 보인다. 김용재 회장은 “현재 그린벨트를 해제하는 것을 보면 그린벨트니 개발제한구역이니 하는 명칭부터 바꿔야 된다. ‘개발을 위한 유보지역’이라고 해야 맞다”고 주장했다. 그린벨트 해제가 지역주민들의 사정을 고려해서 이뤄지는 것이 아니라, 정부가 싼값에 주민들의 땅을 사들여 비싼 값에 되팔기 위한 수단으로 쓰이고 있다는 것. “40년 동안 주민들을 억압해온 정책 때문에 피해가 이만저만 아닙니다. 생색내기식 우선해제로 주민 간의 분란만 일으키고, 정부는 보금자리주택처럼 자기 배만 불리는 그린벨트 해제를 하는 탓에 하남시 원주민들만 죽게 생겼습니다.” 101ha(약 30만7000평) 규모로 하남 풍산지구를 조성하면서 정부는 토지를 3.3㎡당 100만~110만 원에 수용했지만, 현재 매매가는 3.3㎡당 1300만 원 선에 이른다. 김 회장은 “비싼 매매가 때문에 보금자리주택에 원주민의 입주율은 30%에도 못 미친다”며 “그린벨트 해제로 정부와 LH만 막대한 이익을 거둔 셈”이라고 비판했다. 우선해제지역도 마찬가지다. 그린벨트 해제로 땅값이 들썩였지만 그 과실은 대부분 외지인이 가져갔다. 춘궁동의 한 부동산 중개업자는 “어떻게 알고 왔는지 개발제한구역이 풀리기 직전 외지인들이 땅을 싹쓸이 매입해서 외지인의 비율이 70%에 육박한다”며 “결국 개발이익도 외지인이 누리고 대다수 주민은 아무런 혜택을 받지 못했다”고 전했다. 그러다 보니 하남시 주민들은 “합리적으로 재산권 행사를 할 수 있는 방향으로 그린벨트 해제가 이뤄져야 한다”고 주장한다. 1995년 전국 40여 개 지자체와 함께 전국개발제한구역연합회를 만들어 한목소리를 내기 시작한 것도 이 때문이다. 그러나 ‘합리적’이기는커녕 ‘그린벨트 해제’조차 쉽지 않은 상황 앞에서 이들의 외침은 공허한 메아리에 그친다. 넋두리처럼 내뱉은 한마디에서 이들의 솔직한 심정이 고스란히 묻어난다. “아무리 죽는다고 아우성쳐도 크게 개의치 않은 채 40년이란 세월이 흘렀습니다. 재산권 행사에 너무 억압을 당하니까 이럴 바엔 차라리 강제수용이라도 당해서 일부 보상이라도 받았으면 좋겠습니다. 소극적이나마 재산권 행사를 한 셈이잖아요.” 광교산 자락에 농원이 많은 이유는 사실상 무면허 음식점…공무원들은 모른 척 경기도 수원시 광교산 자락에 위치한 농원들. 이름과 달리 이들 대부분은 음식점이다. OO농원, ▲▲농원, △△농원…. 경기도 수원시의 주산인 광교산 자락에 들어서는 길 양옆에는 유독 농원이 많다. ‘주말농장 환영’이란 문구에 ‘주말마다 농장을 찾는 사람이 많구나’라고 생각하려는 찰나 ‘◆◆농원/단체 환영’이란 언뜻 이해가 가지 않는 간판이 눈에 들어온다. 농원에 단체로 오는 것을 환영한다는 말일까, 의문은 간판 아래 ‘김치 손만둣국, 사골 떡국 전문’이란 글자를 보고야 풀렸다. 그럴싸하게 농원이라고 붙여놨지만 이들 대부분은 사실상 음식점인 것. 광교산 자락 일대는 그린벨트 지역인 데다 상수도 보호구역이어서 용도 변경이 사실상 불가능하다. 이런 연유로 광교산 일대 음식점은 모두 무허가 음식점이다. 점심시간에 한 농원이 사람들로 북적였다. 맛으로 소문난 곳이라 멀리서도 찾아온다. 하지만 음식점이면 계산대 옆에 떡하니 붙여놓는 그 흔한 허가증을 이곳에선 찾을 수 없다. 무허가 영업이니 허가증이 있는 것이 오히려 이상할 터. 가게 주인 송모 씨는 “수십 년 동안 장사를 해왔다. 음식점이라도 안 하면 이곳에서 뭘 해먹고 살겠나”라고 토로하며 “공무원들도 이런 사실을 잘 안다. 그래도 농원이라고 가게 이름을 붙이면 일정 부분 사정을 감안해준다”고 말했다. [COVER STORY | 그린벨트 40년 폭발한 민심 03] ‘아파트 공화국’ 위해 원주민 다 쫓아내나 여태 불이익 참았는데 이젠 등 떠밀려…그나마 충분한 보상 없어 답답한 나날 김유림 기자 rim@donga.com “대대로 물려주며 살 생각으로 10여 년 전에 산 땅이죠. 아무리 비싼 값을 준대도, 화장실 하나 내 마음대로 세울 수 없어 불편해도 안 팔고 살았어요. 마침내 그린벨트가 풀리는데 이제 떠나라네요.” 경기도 시흥시 계수동에서 식당을 운영하는 이문우 씨에게 이번 겨울은 각별하다. 10여 년간 이씨 가족의 삶의 터전이었던 식당과 집, 밭 2553㎡가 제2차 보금자리주택 시흥 은계지구에 포함돼 조만간 이곳을 떠나야 하기 때문이다. 정부는 2008년 9월 서민 주택난 해소를 위해 2018년까지 총 150만 채(수도권 100만 채, 지방 50만 채)의 보금자리주택을 공급하겠다고 밝혔다. 그에 따라 국토해양부(이하 국토부)는 보금자리주택사업 시범지구 4곳(서울 세곡, 서울 서초, 고양 원흥, 하남 미사) 총 8.05㎢를 지정&#8226;고시했고, 12월에는 제2차 보금자리주택지구 6곳(서울 내곡, 서울 세곡2, 부천 옥길, 시흥 은계, 구리 갈매, 남양주 진권) 총 6.31㎢를 추가 지정했다. 이 중 그린벨트 지역은 각각 6.86㎢, 8.42㎢로 전체 지구의 약 90%를 차지한다. 즉, 국토부의 보금자리주택 사업은 그린벨트 해제에 근간을 둔 셈이다. 보금자리주택 사업에 기존 그린벨트 지역이 대거 포함된 이유는 무엇일까? 2009년 2월 제9차 비상경제대책회의에서 이명박 대통령은 “서울 근교 그린벨트에는 비닐하우스만 가득 차 있다. 신도시를 먼 곳에 만들어 국토를 황폐화할 필요 없이, 이런 곳을 개발하면 도로&#8226;학교 등 인프라를 새로 건설하지 않고도 인구를 수용할 수 있다”고 말했다. 이에 국토부는 4년간 기존 계획을 수정하면서 보금자리주택지구에 그린벨트 지역을 대거 포함시켰다. “어차피 관리도 안 되는 그린벨트인데 그 땅에 아파트 좀 세우면 어떠냐”는 속내인 것. “남의 땅 가지고 생색내기” 조명래 단국대 도시지역계획학과 교수는 “그린벨트에 대한 대통령과 정부의 무지 때문”이라고 말했다. 그린벨트 내 비닐하우스 등 농업시설은 합법적으로 농지를 보전하며 생산적으로 활용하는 방법의 일환이라는 것. 그는 “정부의 주택정책 실패가 마치 그린벨트 때문인 것처럼 책임을 전가했다”고 비판하며 “국민의 정부 시절 환경성 평가를 실시해 보전 가치가 낮은 그린벨트는 대부분 해제했기 때문에, 현재 보금자리주택 부지에 속한 대부분의 그린벨트 지역은 환경적으로 순기능을 하던 지역”이라고 지적했다. 실제 그린벨트 지역을 보금자리주택 부지로 대거 이용한 것은 무엇보다 땅값이 싸기 때문이었다. 그간 정부의 개발제한 때문에 그린벨트 지역은 상대적으로 낙후됐고 땅값이 저렴했다. 시흥 은계지구 이씨 역시 “우리 집에서 100m도 안 떨어진 아파트 쪽과 비교하면 이곳은 평당 가격이 3분의 1밖에 안 된다. 길 하나를 두고 이렇게 가격차가 나는 것은 그린벨트이기 때문”이라고 말했다. 경기개발연구원 강식 책임연구원은 “서울에서 가까운 곳 가운데 대규모 사업을 할 만큼 땅값이 저렴한 데를 그린벨트 말고 어디서 찾겠느냐. 결국 정부가 규제로 땅값을 낮추고 그 과실을 따먹는 사기를 친 것”이라고 말했다. 급작스러운 그린벨트 해제에 주민들은 배신감을 느낀다. 하남 미사지구 한 원주민은 “선거 때마다 그린벨트 해제하겠다고 했지만 우리 지역은 쉽사리 그린벨트가 해제되지 않았다. 그린벨트 해제는 정말 어렵고 불가능한 일인 줄 알았는데 정부가 나서니 이렇게 쉬웠다”고 말했다. 고양 원흥지구 원모 씨도 “우리가 그렇게 해제해달라고 부탁할 때는 들어주지 않던 정부가, 정부 사업 한다고 한순간에 그린벨트를 풀어버리고 정작 땅주인인 우리한테는 떠나라니 너무 허탈하다”고 말했다. 그동안 그린벨트 거주자들은 상당한 불이익을 받았다고 입을 모은다. 고양 원흥지구 장경순 주민대책위원회위원장은 “최근 10여 년간 고양시가 급격히 도시로 개발됐지만 우리 농지는 중간에 끼어 혜택을 못 받았다. 심지어 농사가 생업인 사람들도 정상적으로 농사짓기 힘들었고, 땅 가진 죄로 종합토지세만 많이 냈다”고 말했다. 한 주민은 “경기 파주보다 우리 땅이 서울과 가까운데도 그린벨트라는 이유로 개발이 안 돼 땅값이 훨씬 낮았다”고 말했다. 용지 변경이 어려워 창고, 화장실 등 건물을 개축하기도 어려웠다는 주장도 많았다. 호재 많은데 이제 나가라니! 원주민들의 아쉬움이 더 큰 이유는 지속적으로 주변 지역의 땅값이 오르고 있었기 때문. 경기도 시흥시 시흥공인중개소 유광준 공인중개사는 “최근 10여 년간 시흥 은계지구의 땅값은 전반적으로 상승세였다”고 말했다. 2000년부터 전국 그린벨트 해제가 시작되면서 서울과 근접한 경기도 지역 그린벨트 역시 해제될 것이라는 기대감이 높아졌기 때문이다. 또한 이 지역의 가장 큰 약점인 교통 문제가 점차 해결되고 있다. 올 8월 인천과 시흥을 연결하는 제3경인고속도로가 개통돼 수도권과 송도, 인천공항을 오가기가 훨씬 수월해졌고, 수도권광역급행철도(GTX) 및 인천대공원과 광명역을 잇는 인천지하철 2호선의 연장선이 시흥을 통과하는 방안이 논의 중이다. 게다가 서울대가 올 2월 시흥시에 국제캠퍼스와 의료훈련센터, 의료관광병원 등을 조성하겠다고 밝혀 더욱 지가 상승에 대한 기대감이 컸다. 하지만 그린벨트 내 토지 소유자들은 예상했던 혜택을 받을 수 없다. 한국토지주택공사(LH공사)를 통해 보상을 받게 되면 보상비가 처음 지구 지정 시점, 즉 2009년 12월을 기준으로 산정되기 때문이다. 한창 공사 중인 판교 신도시. 여기에 경기도 보금자리주택 150만 채가 더해지면 주택 과잉 공급 사태가 나타날지도 모른다. 그나마도 충분한 보상은 받기 어렵다. 최근 시흥 은계지구에는 “보상금은 실거래가가 아닌 공시지가를 기준으로 산정될 것”이라는 소문이 돌고 있다. 통상적으로 실거래가는 공시지가의 2~5배다. 이씨 소유 땅(대지 194㎡, 전 1359㎡, 총 2553㎡)의 경우 이씨와 주변 공인중개사가 말하는 실거래가는 총 15억~20억 원이지만, 경기도가 제공한 공시지가에 따르면 대지는 1㎡당 92만 원, 전은 1㎡당 22만 원 수준이므로 채 4억 원이 안 된다. 이씨는 “1차로 보상을 받은 지구와 비교할 때 아마 내 자산은 7억 원 정도 평가를 받을 것 같다”며 “공시지가보단 높지만 시가에 비하면 턱없이 낮은 수준”이라고 말했다. 시흥 은계지구의 이정웅 씨는 “소유주가 팔려는 마음이 없을 때는 더 많은 돈을 지불하는 것이 서민의 상식이다. 떠나고 싶은 마음도 없는 사람들에게서 땅을 사려면 더 많은 대가를 지불해야 하는데 오히려 실거래가보다 적은 돈을 내겠다니 황당하다”며 한마디 덧붙였다. “이 지역 어른들은 ‘꼭 옛날 박정희 대통령 때 그린벨트 지정하던 것과 같다’라고 말씀하세요. 시장 안에서 국가와 국민이 동등한 경제 주체가 아니라, 국가가 부당한 강자로 행세하고 있으니까요.” 보금자리주택, 누가 사겠냐? 그린벨트를 떠나야 하는 주민들은 사업을 맡은 LH공사가 2009년 기준 118억 원의 빚이 있어 제대로 보상받을 수 있을지도 의문이다. 8월부터 지장물 조사를 하기로 한 시흥 은계지구는 현재까지도 보상을 위한 현지 조사가 더디게 진행 중이다. 은계지구 이종학 주민대책위원장은 “올해 토지 보상이 이뤄지지 않으면 연말에 양도소득세를 내야 해 걱정이 두 배”라고 말했다. 게다가 LH공사가 보상 자체를 현금이 아닌 채권으로 하겠다고 밝힌 곳도 있어 원주민의 불만이 더욱 거세다. 10월 보상계획 공고가 난 하남 미사지구는 원주민들이 5년 만기 채권으로 보상을 받았다. 미사지구 강재훈 씨는 “지급보증이 안 되는 채권이기 때문에 LH공사가 부도라도 나면 하루아침에 휴지조각이 되는 것 아니냐”며 불안해했다. 아직 보상을 받지 못했고 보상 시기도 알지 못해 뾰족한 대책 없이 세월만 보내는 이문우 씨는 마지막으로 답답한 속내를 드러냈다. “보상도 보상이지만 너무 속상해요. 앞집 이씨는 조상 대대로 이 땅에 살아서 저 앞에 조상 묘도 있어요. 나는 이 땅을 떠나면서 생업을 바꿔야 할지 모르고요. 우리가 희생해서 이 땅에 지어진 아파트가 정말 서민들에게 도움이 된다면 다행이지만, 미분양 아파트로 남을지도 모른다니. 우리 보금자리를 빼앗는다면 그만큼 가치 있는 일을 해야지 이 땅 지키고 살아온 사람들한테 보답하는 길 아닌가요.” 입력 2010.11.22 763호(p26~28) 전체기사 바로가기 [COVER STORY | 그린벨트 40년 폭발한 민심 04] 국책 사업은 뚝딱 풀고 경기도 사업은 질질 끌고 그린벨트 해제 놓고 신경전 가열 … 주택 건설 호재가 아닌 악재 가능성 김유림 기자 rim@donga.com “경기도는 규제공화국입니다.” 2008년 김문수 경기지사가 펴낸 책 제목이 ‘나는 자유를 꿈꾼다. 규제감옥 경기도에서’일 정도로 경기도는 규제가 거미줄처럼 복잡하게 얽혀 있다. 지난 10년간 그린벨트가 활발히 해제되면서 경기도민의 염원이 이뤄지는 듯했지만, 여전히 경기도는 불만이 많다. 특히 최근 해제된 그린벨트 지역이 대부분 보금자리주택 등 주거정책을 위해 이용돼 실제 경기도 경제 살리기에는 도움이 안 됐다는 주장이다. 보금자리주택사업 일색 경기도 불만 팽배 2009년 기준 경기도 내 2020년까지 해제 가능한 그린벨트는 약 135㎢. 이 중 국토해양부(이하 국토부)가 보금자리주택, 국민임대주택 등 국책사업을 위해 해제한 면적은 총 84.18㎢지만 남양주시 행정타운 및 지식정보단지, 진건산업단지, 부천시 물류유통단지, 하남시 첨단산업 및 주택지 조성사업 등 지역사업을 위해 해제한 그린벨트는 1.69㎢에 불과하다. 경기도 경제단체연합회 측은 “경기도를 위한 그린벨트 해제가 아니라 정부를 위한 해제였던 셈”이라며 “그린벨트가 해제되면 첨단물류센터, 산업단지 등 일자리 창출과 경기도 경제 발전을 위한 공간이 개발되길 바랐는데 아쉬움이 많다”고 말했다. 보금자리주택사업 일색의 그린벨트 해제 이용에 경기도는 불만이다. 올 9월 경기도청은 국토부 주도의 보금자리주택사업에 대해 “서민 주거 안정이라는 정부 사업 취지에는 찬성하지만 해당 지방자치단체와 협의하지 않은 일방적인 추진에는 반대한다”고 발표했다. 지방자치단체(이하 지자체)의 반발도 크다. 8월 20일 김윤식 경기 시흥시장은 “정부의 보금자리주택지구 개발이 물량에 치중해 자족시설과 도시기반시설이 미흡한 상태로 추진되고 있다”고 비판했고, 양기대 경기 광명시장은 “국토부가 교통&#8226;환경&#8226;치수 등을 따지지 않고 일방적으로 보금자리주택을 건설할 경우 중대한 조치를 취하겠다”고 밝혔다. 또한 정부 위주의 그린벨트 개발은 지방자치제에 반한다는 주장도 있다. 성남시는 7월 19일 국토부에 “고등&#8226;시흥 보금자리주택지구에 대해 성남시가 토지이용계획을 수립, 시행할 수 있게 해달라”고 요청했다. 2008년 3.3㎢ 미만 택지개발사업지구 지정&#8226;승인에 관한 권한이 시&#8226;도지사에게 이양되는 등 최근 5년간 도시계획 및 택지개발 권한이 지방에 이양돼 지자체들이 정책적 대응을 하고 있는데, 신규 택지개발사업 대부분을 정부가 하는 것은 지방자치에 반한다는 주장이다. ‘빚쟁이’ 한국토지주택공사(LH공사)가 보금자리주택사업을 추진해 그 수익이 확실치 않은 상황에서, 보금자리주택이 실패하면 물량의 80%를 보유한 경기도가 그 부담을 모두 떠안을 수 있다는 걱정도 많다. 벌써부터 LH공사의 재정상태 악화로 경기도 해당지역 주민들이 제때 보상을 받지 못하고 재산권 행사를 제약당하는 상황이 벌어지고 있다. 10월 국정감사에서 한나라당 정희수 의원이 발표한 자료에 따르면, LH공사의 재정상태 악화로 지구 지정 후 보상에 착수하지 못한 신규사업이 전국적으로 138개 지구 195.615㎢에 이르는데, 그중 경기지역이 41개 지구 88.345㎢로 전체 보상 미착수 신규사업의 29.7%에 해당했다. 훼손지 복구에서도 상이한 기준 적용 대규모 주택단지로 인해 경기도 부동산 전체가 침체될 수도 있다. 실제 제2차 보금자리주택지구 시흥 은계지구는 사전 분양 당시 주변 시세의 80% 정도였지만 점차 인근 아파트 시세가 떨어져 비슷하거나 보금자리주택이 오히려 비싸지는 상황이다. 성남시 관계자는 “주택은 수요가 있는 곳에 공급하고 지역 사정을 잘 아는 해당 자치단체와 충분히 협의해야 하는데, 정부는 이 부분을 간과하고 있다”고 밝혔다. 경기도는 결국 임대주택 과잉공급으로 대규모 미분양 사태가 나타날 것이고, 이로 인해 경기도 경제는 조만간 큰 위기를 겪을 것이란 해석이다. 즉 그린벨트 해제가 경기도 경제에 호재가 아닌 악재가 될 가능성이 높다는 것이다. 그렇다면 그나마 그린벨트 해제 승인을 받은 지역현안사업도 활발히 진행되지 않는 이유는 무엇일까? 전문가들은 가장 큰 원인으로 “그린벨트 이외에 중첩된 규제”를 꼽는다. 그린벨트가 해제돼도 기존의 다른 규제들 때문에 신규사업 유치가 쉽지 않다. 경기도 파주시 군내면 대성동은 그린벨트뿐 아니라 군사보호구역, 수도권정비계획법상 성장관리권역, 자연환경보전지역 등 최소 3~4가지 규제가 얽혀 있다. 특히 도내 31개 시군에서 대기업 신&#8226;증설을 막는 수도권 규제 때문에 신규기업 유치는 원천봉쇄됐다. 김문수 지사가 취임한 2006년 7월 이후 지속적으로 규제개혁을 추진하면서 그린벨트 내 광명 기아자동차공장 10만7000㎡ 증축, 이천 하이닉스공장 구리 공정 허가 등의 성과를 이끌어냈지만 여전히 규제의 벽은 높다. 경기도 경제단체연합회 관계자는 “그린벨트가 해제된 의왕시는 군사 규제 때문에 건축물 신축의 층이 제한됐고 식수원 보호를 위해 일정 규모 이상 공장, 건축물은 지을 수도 없게 해놓아서 사업 투자에 어려움이 많다”고 말했다. 또한 보금자리주택사업 등 국책사업에 비해 지역현안사업은 그린벨트 해제 절차가 복잡하다. 2008년 7월 입안된 하남시의 지역현안사업은 주민과 시의회의 의견을 듣고 지방도시계획위원회 등의 자문을 얻어 국토부와 협의해 개발계획을 승인하는 데까지 10개월이 걸렸다. 반면 하남 미사지구 보금자리주택사업을 위한 그린벨트 해제는 절차가 단순화돼 그 절반인 5개월이 소요됐다. 경기개발연구원 강식 책임연구원은 “대통령이 지시해 국가가 지도하는 ‘생색내기용’ 사업인 만큼 과정이 단순하고 일처리가 빠르다. 한편 힘없는 지자체가 추진하는 사업은 의견 수렴이 많아 과정이 느릴 수밖에 없다”고 말했다. 국책사업과 지자체 사업의 규제 해제 기간에 차이가 나는 또 다른 이유는 훼손지 복구 때문이다. ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’에 따르면 그린벨트를 해제할 경우, 해제 지역 10㎞ 이내에 해제하는 그린벨트 면적의 10~20%에 해당하는 훼손된 땅을 선정해 수목원, 자연휴양림 등 공원 녹지를 만들거나 체육관 등을 건설하는 등 그린벨트 해제 복구사업을 해야 한다. 예컨대 그린벨트 지역 10만㎡를 해제하려면 10%에 해당하는 1만㎡만큼 훼손지 복구 계획을 수립해야 한다. 그런데 국토부가 국책사업과 지자체 추진사업에 대해 상이한 기준을 적용하고 있다. 국책사업은 녹지로서의 기능이 현저히 떨어지는 경우를 모두 훼손지로 간주하는 등 훼손지를 폭넓게 보지만, 지자체 추진사업은 비농업용 비닐하우스만 훼손지로 간주하는 것. 경기도청 도시계획과 관계자는 “그간 경기도에서 그린벨트 관리를 잘해왔기 때문에 훼손지가 많지 않다. 지자체에서 그린벨트를 해제할 때마다 면적, 거리 등 조건에 맞는 훼손지를 찾기가 쉽지 않다”고 말했다. 또한 국가정책 보금자리주택사업의 경우 주택지구 내에 녹지 공간을 만드는 방법으로 훼손지 복구와 사업을 일괄 추진하니 진행이 더욱 빠르다. 돈 없는 지자체 무슨 수로 사업하겠나 그린벨트 해제지역은 국가, 지자체, 공기업, 지방공사에 의한 전면매수 방식의 공영개발로 추진돼야 하기 때문에 민간투자를 유도하기 어렵다. 해제대상 지역 개발을 위해 설립한 특수목적법인이 가능하나 민간의 출자비율 총합계가 50% 미만인 경우만 인정돼 민간의 적극적 투자가 어려운 것. 경기도청 관계자는 “성남이 모라토리엄(지불유예)을 선언할 정도로 경기도 지자체에는 여유자금이 없다. 민간투자 없이는 지자체가 적극적으로 사업을 추진하기 어렵다”고 속내를 밝혔다. 경기개발연구원 이외희 선임연구원은 “민간출자 비율을 상향 조정하거나, 정부가 민간의 투자를 받은 뒤 민간에 시설임대료를 지급하는 BTL(Build Transfer Lease) 방식으로 민간투자를 유도하지 않는 이상 그린벨트 내 지자체 사업은 추진하기 어렵다”고 말했다. 과천청사 세종시 이전…그린벨트 해제 공방 가열 “자족기능 위한 해제를” vs “기업이나 학교 입주” 정부과천청사의 6개 부처가 2012~2013년에 세종시로 이전함에 따라 김문수 경기지사는 “과천시를 교육&#8226;과학&#8226;연구 중심도시로 육성하겠다”고 밝혔다. 과천시를 교육중심지구, 지식정보타운, 다기능 복합밸리 3개 권역으로 나눠 국내외 명문대학, 특수목적고등학교 등을 유치하고 첨단 벤처밸리, 첨단산업 연구단지 등을 조성한다는 계획이다. 하지만 이를 위해서는 그린벨트 추가 해제가 필요하다. 경기도 과천시는 “정부과천청사의 공백을 메우고 자족기능을 키우기 위해 이미 할당된 그린벨트 해제물량 205만㎡ 외에 과천경마장 일대를 포함한 250만㎡을 추가로 해제해달라”고 요구했다. 하지만 정부는 “청사 이전 후 부처를 대신할 기업이나 학교를 입주시켜 과천시의 경제 공백을 메우겠다”며 그린벨트 추가 해제에 부정적인 반응이다. 의왕&#8226;하남시 등 다른 지역과의 형평성도 있고, 전체 그린벨트 해제지역을 조정해야 하기 때문이다. 김 지사는 “정부청사가 이전하는 세종시에는 온갖 혜택을 주면서 정부기관 이전으로 위기를 맞은 과천시에는 아무 대책, 지원이 없는 실정”이라고 비판했다. 입력 2010.11.22 763호(p30~31) 전체기사 바로가기 [COVER STORY | 그린벨트 40년 폭발한 민심 05] ‘도시의 허파’는 훼손하지 마라 그린벨트, 환경과 재산권 조화 필요 … 일본 실패 사례 반면교사 삼아야 이우종 경원대 도시계획학과 교수 woolee@kyungwon.ac.kr 영국은 생태적으로 지속가능한 그린벨트를 조성하고 이를 잘 관리해온 결과, 여타 지역에 비해 그린벨트 지가가 높아져 ‘환경 보전과 재산권 보호’라는 두 가지 목적을 달성할 수 있었다. 우리나라는 1960년대 이후 전개됐던 산업화, 도시화에 따른 급속한 도시 성장으로 인구 과밀, 환경 파괴, 교통 혼잡, 주택 부족 등의 도시 문제가 발생했다. 특히 도시 팽창에 따른 무분별한 외곽지역 개발은 쾌적하고 건전한 도시 건설에 장애요인으로 작용했다. 이런 도시 문제의 심각성을 인식한 정부는 영국의 그린벨트제도, 일본의 근교지대제도를 기초로 1971년 도시계획법에 ‘개발제한구역’(이하 그린벨트)이라는 제도를 도입했다. 그린벨트는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 생태계를 보호하며, 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위해 남겨둔 안전벨트라 할 수 있다. 그동안 그린벨트는 시민들의 삶의 질과 밀접한 환경&#8226;공익적 기능을 수행해왔으며 현 정부의 중점 정책인 저탄소 녹색성장에도 기여했다. 도시민의 생활환경 확보 위한 ‘안전벨트’ 하지만 그린벨트 내의 행위 제한은 거주민이나 토지 소유자들의 사유재산권 행사를 침해했으며, 지속적인 관리체계 부실로 오히려 자연환경이 훼손되는 문제가 생겼다. 이처럼 그린벨트의 양면성이 점차 심화되자 이를 해제 또는 완화하는 방안이 지속적으로 제기됐다. 1999년부터 본격적으로 그린벨트 조정 작업을 진행한 결과, 수도권을 비롯한 몇 개의 대도시권을 제외한 나머지 중소도시 주변부와 20호 이상 집단취락이 우선 해제됐다. 또한 국책사업 및 지역 현안사업에 필요한 조정가능지로 선정된 곳의 해제가 추진됐다. 그 결과 지금까지 전국 14개 도시권에서 1471.86㎢ 이상이 해제됐다. 정부는 지역경제 활성화를 통한 고용 창출 및 서민 주거복지 확대를 위해 2020년까지 295.52㎢의 그린벨트를 해제하겠다는 계획을 세우는 한편, 그린벨트로 계속 존치되는 지역에 대해선 관리를 한층 강화하겠다는 방침을 내세웠다. 그러나 추가 활용의 필요성을 인정한다 하더라도 그린벨트 해제는 ‘환경 보전’과 ‘주민의 재산권 보호’라는 상반된 이해관계의 조화를 모색하면서 신중하게 다뤄야 할 문제다. 외국에서도 우리나라와 유사한 그린벨트제도를 채택한 예가 있다. 그린벨트의 원조이며 성공적 사례의 표본으로 볼 수 있는 영국의 그린벨트는 하워드의 전원도시에서 시작됐다. 1933년 언윈(R. Unwin)이 런던 주변에 폭 2km, 면적 200㎢의 환상녹지대를 제안했고, 런던 시는 이를 받아들여 그린벨트법(Green Belt Act)을 제정했다. 아버크롬비(P. Abercrombie) 교수는 1944년에 작성한 대런던계획(Greater London Plan)에서 도시 성장을 억제하기 위해 약 2000㎢에 달하는 그린벨트를 계획했는데, 여기에는 시가지 확산의 억제, 도시 간의 연담화 방지, 개별 지방도시의 특성 유지 보전 같은 내용이 포함됐다. 이후 영국은 생태적으로 지속가능한 그린벨트를 조성하고 환경적으로 잘 관리한 결과, 다른 지역에 비해 오히려 그린벨트가 높은 지가를 형성해 환경 보전과 재산권 보호라는 두 가지 목적을 원만히 달성할 수 있었다. 이는 합리적인 도시 계획과 분권적인 지역 개발, 녹지 보전에 대한 국민적 합의를 통해 이뤄낸 값진 결과라 할 수 있다. 반면 일본에서는 1956년에 수도권정비법을 제정하고 도쿄 주변 약 100㎢를 그린벨트 성격의 근교지대로 지정했다. 그러나 10년이 안 된 1965년 법을 개정해 근교정비지대로 개칭하고, 규제 내용도 대폭 완화했다. 1968년에는 도시계획법을 개정해 한시적으로 그린벨트의 성격을 갖는 시가화조정구역제도를 도입했다. 그러나 근교정비지대나 시가화조정구역제도는 허용되는 개발행위 유형의 폭이 넓어서 그린벨트의 본질을 퇴색시켰다는 비판을 받았다. 결국 도입 10년 만에 제도가 폐지됐다. 분명한 원칙 갖고 정책 진행을 일본 그린벨트제도의 실패 원인은 근교지대 내 민간의 개발행위에 대해선 강력하게 규제하면서 정부가 앞장서서 그린벨트를 활용해 주민들이 반발하게 되고, 이것이 사유재산권 분쟁으로 이어져 정부의 감독 및 통제 기능이 약화된 데 있다. 또한 도시화의 급진전에 따른 개발 압력을 버틸 만큼 환경 보전에 대한 국민과 정부의 의지가 확고하지 못했던 것도 원인이라 할 수 있다. 영국과 일본의 사례에서 성패의 원인과 결과를 살펴본다면 우리가 어떤 방향의 그린벨트 관리를 지향해야 하는지 배울 수 있을 것이다. 그린벨트 해제는 서민주택의 공급이나 훼손된 녹지의 부활, 지역경제의 회복 등 주요한 정책을 위해 일정 부분 이루어질 필요가 분명히 있다. 하지만 불합리한 그린벨트 해제는 도시 생태계를 훼손하는 심각한 문제를 초래하거나, 도시 연담화에 따른 주거, 교통, 교육 등 생활여건 악화로 이어져 도시민의 삶의 질을 떨어뜨릴 우려가 있다. 따라서 정부는 그린벨트를 해제할 때 분명한 원칙을 가지고 정책을 진행해야 할 것이다. 그린벨트는 도시의 허파를 담당하는 중요한 지역이므로 도시의 녹지축이 훼손되지 않도록 해야 한다. 이를 위해 개발제한구역을 선정할 때는 철저한 현장조사를 선행해야 한다. 개발제한구역의 훼손 여부를 판단할 때 환경평가 3~5등급 지역, 면적 규모 20만㎡ 이상, 산지의 경우 표고 70m 이하 지역이라는 제한만 따를 것이 아니라 토지 특성을 명확하게 파악하기 위한 세부지침을 마련해야 한다. 또한 전문가들의 심도 있는 논의를 거쳐 훼손된 지역을 선별해 도시 광역녹지축을 연결하고, 자연환경을 보호하고자 하는 그린벨트 본연의 취지에서 벗어나지 않아야 할 것이다. 우리는 해외 선진국들의 녹색도시나 푸름이 넘치는 산업단지 사례를 보며 부러워한다. 또한 국토의 허파에 해당하는 광역녹지축이 살아 있다는 사실에 감사해하고, 전원적인 농촌의 아름다운 풍경을 보고 좋아한다. 지금부터라도 현명하게 그린벨트를 관리한다면 환경 보전이라는 목표를 달성할 뿐 아니라, 환경 덕분에 그린벨트의 가치까지 상승해 주민의 재산권이 증대하는 이중의 효과를 거둘 수 있을 것이다. 이제는 개발제한구역을 무분별하게 해제하기보다는 잘못된 상당한 양의 축사, 공장, 비닐하우스 등 훼손된 땅을 발전적으로 고쳐나가는 것이 우선돼야 한다. 또한 그린벨트 내 거주자만이 아니라, 정부와 도시민들도 자연환경의 지속적인 보존과 체계적인 관리를 위해 노력해야 할 것이다. 그린벨트는 한 세대가 모두 활용할 땅이 아니라 후손에게 잘 보존한 채로 남겨줘야 할 귀중한 유산이기 때문이다. TCPA보고서가 밝힌 영국 그린벨트의 토지 개발권보상관련 부분 및 법원 판결문 발췌 주: TCPA(영국도시농촌계획학회)는 영국의 그린벨트를 최초로 창안한, 100년 전통의 국제적 권위 있는 연구 기관으로, 1998. 12월 한국의 건교부로부터 '개발제한구역 제도개선 안'에 대한 평가 용역을 의뢰 받고 (용역비 20만불-2억 7천만원) 1999. 4. 보고 한 것이 TCPA 평가보고서인바 여기에 소게된 영국의 그린벨트와 관련한 내용과 법원 판결문 일부를 다음에 소개한다. ●'···토지를 개발할 권리는 국유화되고, 기존 소유주는 이런 권리의 상실에 대해서 중앙 정부기금(3억파운드)으로부터보상받는다.(TCPA보고서1부75면) 주;1947년 기존의 시가지를 제외한 모든 토지의 개발권을 모두 다 보상하면서 토지의 개발권을 국유화한 사실에 대한 서술부분 ●···토지개발권과 관련된 개발가치는 국유화 되었다. 모든 토지소유자들은 (1947년) 토지 이용권과 토지 가치만을 소유하게 되었다. 개발권에 대한 보상은 국고에서 일시불('once and for all')로 지급되고... (TCPA 보고서 2부70면) : 영국의 그린벨트는 개발권에 대한 보상으로 국고에서 일시불로 지급되었다. ●그린벨트는 비용이 들지 않는 대안이 아니다. 그린벨트 체계의 범위와 효과는, 일반 국민들 이 그것에 얼마나 많은 액수를 지불할 용의가 있는가에 달려있다.' (TCPA 보고서 1부 60면) 주 ; 영국의 그린벨트는 한국의 GB에서는 철저하게 무시 내지 배척되고 있는 가장 민주적인 공평부담의 원칙에 충실한 바탕위에 성립하였음을 말해주고 있다. ●···개발권상실에 대한보상금 평가규정을 마련하면서, 영국의 1947년 모델을 기초로 모든 개발권을 국유화하는 것이다.' ···개발권 상실에 대한 보상금의 재정적 준비도 마련되어야 한다.'(TCPA 보고서제2부 75면) 주 : 한국정부에 영국의 경우와 같이 토지의 개발권을 보상할 것을 권고하는 대목 ●그린벨트의 범위는 재정적 측면과 보상관련 요소들에 의해서도 영향을 받을 수 있다. 보상비용이 지나치게 높다면 통제의 엄격성을 완화하고, 그 통제가 적용되는 지역 범위를 축소하거나 재정적 수단이든 물리적 수단이든 수정된 용도지역지구 제 에 합당한 다른 조치들을 고안해야 할 것이다.' (TCPA 보고서 1부 9면) 주 : 한국이 굳이 영국식 그린벨트를 고수하려면 영국처럼 토지의 개발권을 보상하여야하고 보상비용(부담)이 과도 하다면 보상능력의 범위 내에서 구역지정을 축소 조정하거나, 용도 지역 지구 제에 부합된 대폭적인 규제완화를 권고하고 있다. ● 정책 그 자체가 잘못되었다면, 정책이 오랜 기간 동안 존재하여 왔었다는 사실은 아무런 가치가 없다. 사실 개발제한구역 정책이 오랫동안 지니고 있었던 경직성은 이 정책이 나쁜 평판을 얻게 된 이유 중의 하나가 되었던 것으로 보인다. 토지이용계획에 있어 정책의 안정성은 중요하다. 그러나 안정성이 부적절한 정책을 옹호하는 이유가 될 수는 없다.( TCPA 보고서 제1부 81면) 주 : 한국의 그린벨트가 30년 이상 성공한 제도라고 자랑하여온 정부 측과 일방적인 그린벨트 무차별 보존 논자들의 주장의 허구성에 대하여 정곡을 찌르는 비판을 하고 있다. ●…한국 헌법재판소는 어떤 주민(주:개발제한구역주민)에 대해서는 개발제한구역을 지정하는 것이 헌법에 위배되는 것은 아니라고 인정하였다. 개발제한구역 주민들은 만일 한국의 계획 체계가 의미 있는 것이 되려면 개발제한 구역 내 토지에 대한 구역 지정 목적에 위배되는 개발행위를 정부가 금지할 권리를 보유해야 한다는 사실을 받아드려야만 할 것이다.(TCPA 보고서 제1부 62면) 주 : 한국의 헌법재판소가 개발제한구역의 지정에 대하여 합헌결정 을 내린데 대하여 우회적으로 부정적인 견해를 표명하고 있다. ● 영국은 토지개발권의 사유제를 근간으로 하는 용도지역 지구 제를 채택하고 있다가 1947.경 도시농촌계획법(The Town and Country Planing Act 1947)을 제정하여 토지개발권의 국유화를 근간으로 하는 개발허가제를 채택하였고, 이에 따라 영국은 국유화된 토지개발권에 대한 보상을 위하여 토지 소유자에게 3억 파운드의 중앙정부 기금으로 보상한 사실, 그런데 우리나라의 개발제한구역 제도는 토지 개발권의 사유 제를 근간으로 하는 용도 지역 지구 제를 채택하면서도 그동안 개발제한구역의 토지 소유자에게 일체의 보상을 하지 않아 왔던 사실(중간 생력)이 인정된다. (서울지방법원 2003나 5954 판결문에서- 2003. 12. 3) 주: 법원판결도 한국의 토지 제도가 영국의 토지제도(모든 토지의 개발권을 보상하고 국유화한 엄격한 개발 허가제)와는 달리 토지 개발권의 사유 제를 근간으로 하는 한국의 용도지역지구 제 아래서 일체의 보상을 하지 아니하는 모순을 지적하고 있다. 2006. 6. 30 : 영국의 그린벨트는 1947년 개발권에 대한 손실보상으로 3억파운드를 그린벨트 지주들에게 일시불로 지급하고 그린벨트제도를 실시하고 있다. 한국의 그린벨트는 영국에서도 보상하지 않는다며, 국민을 기망하고 그린벨트제도를 합리화하고 있습니다. 이런 어용교수와 어용매스컴과 어용환경시민단체와 얼빠진 국토부 얼빠진 정부를 하루빨리 박살내야 합니다. 자료출처:그린벨트 해제 국민운동본부 게시판 게재 글 참조 http://cafe.naver.com/badgreenbelt 상기의 기사 뿐만 아니라 국토교통부가 발주하여 시행한바 있는 "관리체계 개선을 위한 연구의 목적이나 진행 과정상의 여러가지 문제점등을 종합하여 볼때, 개발제한구역 제도는 정책은 이미 정책으로써 제도로써 공정성과 정당성이 이미 없어진 즉시 폐지되어져야 할 불공정 불평등 정책이다라는 것입니다. 일본도 투명하지 못하고 정당성이 없어지자 바로 제도을 폐지하였습니다. " name="before_peti_reason_l" />
첨부파일	<noscript></noscript> “개발제한구역제도”가 반드시 없어져야 할 이유.docx <noscript></noscript> TCPA보고서가 밝힌 영국 그린벨트의 토지 개발권보상관련 부분 및 법원판결문 발췌.hwp <noscript></noscript> COVER STORY.docx <noscript></noscript> 환경평가제.docx <noscript></noscript> 개발제한구역관리체계 개선연구용역 최종보고서.pdf
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※ 공유에 동의하시면 민원내용과 답변내용이 민원업무 처리나 정부정책에 반영하기 위해 다른 행정기관에     제공 될 수 있으며, 필요 시 행정기관 등의 홈페이지를 통해 일반국민들에게 민원사례로 제공 될 수 있습     니다.

<fieldset><legend>처리기관정보</legend>

	국토교통부 국토도시실 도시정책관 녹색도시과
	오영석 (044-201-3746)
	2014.01.14. 14:56:53
	2014.01.29. 23:59:59 (1회연장)
	[처리기간연장이력] 연장전 처리예정일 : 2014.01.21. 23:59:59 1차 연장된 처리예정일 : 2014.01.29. 23:59:59 - 사         유 : 관계법령 검토관계로 부득이 처리기간이 지연되나, 조속한 기일내에 이내에 답변드릴 예정입니다. - 연장결정일 : 2014.01.21. 09:04:47
※ 민원처리기간은 최종 민원 처리 기관의 접수일로부터 보통 7일 또는 14일임     (해당 민원을 처리하는 소관 법령에 따라 달라질 수 있음)

</fieldset>

<fieldset><legend>처리결과(답변내용)</legend>

	2014.01.26. 09:44:00
국토교통행정에 관심과 애정을 가져 주신 점 깊이 감사드리며, 귀 주민연합회에서 우리부에 문의하신 민원에 대하여 다음과 같이 알려드립니다.      1. 질의요지         개발제한구역 지정으로 토지소유자의 재산권 행사가 제한되는 바, 개발제한구역 제도의 전면 폐지 요청        2. 회신내용         가. 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보할 목적으로 지정하여 관리하고 있습니다.          나. 다만, 개발제한구역 지정에 따른 주민의 생활불편 해소를 위해 생활편익 및 생업 관련 시설의 설치를 허용하고 있으며, 구역 주민의 복지 증진 등을 위해 도로, 상하수도, 공원, 어린이놀이터 등 기반시설의 정비와 저소득 취약계층을 대상으로 학자금, 전기료, 보험료 등의 비용을 지원하여 주민지원사업을 시행하고 있습니다.          다. 따라서, 개발제한구역 제도의 전면폐지는 곤란하며, 앞으로도 구역주민의 생활불편 해소를 위해 지속적인 제도개선을 추진하여 시행할 예정입니다. 아울러, 추후 동일한 내용의 민원에 대해서는 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제21조에 따라 별도 회신없이 종결처리할 예정임을 알려드립니다.  끝.

</fieldset>

민원 만족도조사 등록일 : 2014.01.26.

민원 만족도조사에 응하시면 추첨을 통해 분기별로 문화상품권을 제공합니다.

• 민원처리과정에 대해 만족하십니까?  (매우불만)

• 민원처리과정에 대해 불만이 있으신 경우, 사유를 선택해 주시기 바랍니다.  (불친절·불성실한 민원처리자세)

• 만족 또는 불만족하신 사유 등 의견이 있으시면 작성해 주시기 바랍니다.
  • 아울러, 추후 동일한 내용의 민원에 대해서는 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제21조에 따라 별도 회신없이 종결처리할 예정임을 알려드립니다. 끝.
    동일한 민원의 근본적인 문제 해결을 할 생각 없이 참으로 쉽게 편하게 민원 업무 처리 하네요

• 귀하가 신청하신 민원은 해결되었습니까?  (미해결)

민원의 횟수도 물론 중요합니다만 결국 핵심을 우리들의 민원을 주장을 들을수 밖에 없게 만들려면 결국 무엇을 하여야만 하는것인지 ?

아이들이 결국 배고픔이 없어져야 울음이 그치듯 국민들이 못살겠다고 하는데 근본적인 문제해결을 할 생각은 없이 동일한 민원은 별도 회신없이 민원 종결 처리을 한다고 합니다.

과연 얼마나 국민의 열화와 같은 요구사항을 그리도 철저히 무시할수 있을런지 두고 보겠습니다.

담당 공무원의 상기의 답변과 같은 태도는 자세는 한마디로 국가의 주인이라 하는 국민을 철저히 무시하는 태도 입니다.

이러한 모습을 보이게 만든것은 결국 우리들 스스로들 입니다.

대한민국은 결국 때를 써야 그나마 듣는 시늉이라도 하니 말입니다.