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주택재개발․재건축 투명성 제고방안(발제자료) |
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2006. 7. 21
< 목 차 >
Ⅰ. 추진 배경 1
Ⅱ. 제도 현황 2
Ⅲ. 문제점 및 부패유발요인 분석 7
1. ‘先시행-後계획’으로 초기 자금소요 가중 7
2. 시공사, 정비업자, 철거업체 등의 음성적 자금 지원 8
3. 참여업체 선정기준 및 절차의 미비 10
4. 정비사업관리업자의 비전문성 및 시공사 선정 개입 12
5. 조합 등 주민대표기구 운영과정의 불투명성 13
6. 위법행위자에 대한 제재 미흡 14
7. 분쟁, 사업 장기화 등으로 조합원 피해가중 16
Ⅳ. 제도개선방안 17
1. 주민제안제도 남용방지 및 추진위 승인시기 명확화 18
2. 사업 초기비용 조달방안 마련 19
3. 참여업체의 선정시기․기준․절차 등 명확화 20
4. 정비사업전문관리업자 사업능력 강화 22
5. 조합 등 주민대표기구 운영과정의 투명성 제고 23
6. 추진위, 조합임원 등에 대한 교육 25
7. 위법행위자에 대한 제재 강화 26
Ⅰ. 추진 배경
□ 국민의 주택수요 변화에 따른 주거환경 개선욕구, 도시 낙후지역에 대한 균형개발정책 등으로 수도권을 중심으로 하는 주택재개발․재건축 사업 등 각종 도시정비사업의 증가 추세
※ 향후 2010년까지 주택재개발․재건축을 추진하는 지구는 재개발 812개 지구, 재건축 692개 지구로 예상(’06.6월 도시주거환경정비기본계획)
□ 도시정비사업은 도시계획 사업의 일환으로 추진되는 공익성이 강한 사업임에도 불구하고 각종 위법행위에 대한 소극적 관리로 일관
ㅇ 재개발․재건축 사업 사업을 규제하는 법령의 불명확성, 절차 미비 등으로 시장의 혼란을 초래
ㅇ 특히, 건설회사 선정시기와 계약방식이 수시로 변경되어 정부 정책의 신뢰성 저하는 물론 부패유발의 주요 요인으로 작용
□ 사업주체간 갈등과 금품수수 등으로 사업추진 지연 비용이 일반조합원에 전가되고, 분양가격 상승 등 주택공급에도 부정적 영향
ㅇ 사업주도권 확보를 위해 시공사, 철거, 정비업체 등이 음성적인 자금을 지원하고 조합 등이 각종 이권사업에 개입
ㅇ 추진위․조합설립, 사업인가, 관리처분계획인가, 준공허가 등 여러단계의 인허가 과정에서 감독 공무원의 부패행위도 빈발
□ 도시정비사업 추진과 관련된 부패실태, 문제점 등을 검토․분석하여 사업주체간 비리행위와 사업추진과정의 갈등과 혼란을 방지하는 등 재개발․재건축 사업의 투명성을 제고하기 위한 제도개선 필요
Ⅱ. 제도 현황
1. 주택재개발․재건축 현황 |
□ 재개발․재건축은 도시의 압축적 성장에 따른 노후화, 지역간 불균형 문제 개선 차원에서 도시정비사업의 일환으로 추진
ㅇ 재개발은 도로 등 기반시설이 열악하고 노후․불량건축물이 밀집되어 있는 서울 강북, 수도권, 부산 등 도심 낙후지역에서 추진
ㅇ 재건축은 정비기반시설은 양호하나 노후․불량건축물이 밀집되어 있는 서울 강남 등 수도권을 중심으로 확대
<도시정비사업 세부내용 비교>
구 분 |
주택재개발 사업 |
주택재건축 사업 |
도시환경정비사업 |
주거환경정비사업 |
시장정비 사업 |
도시계획시설사업 |
도시개발사업 |
추진주체 |
민간(공공) |
민간 |
민간(공공) |
공공 |
민간(공공) |
공공 |
공공(민간) |
재원조달 |
민간(공공) |
민간 |
민간(공공) |
공공 |
공공 |
공공 |
공공(민간) |
사업내용 |
노후화된 단독주택 |
노후화된 아파트, 주택단지 |
도심내 노후상가, 공장밀집 |
영세민 거주지역, 달동네 등 |
재래시장 지역 |
도로,공원, 상․하수도 |
택지조성 |
관련법률 |
도시및주거환경정비법 |
재래시장 특별법 |
국토법 |
도시 개발법 |
□ ’03년 까지 재개발을 통해 293천호, 재건축을 통해 226천호의 주택이 주거환경 정비사업을 통해 공급됨
< 재개발․재건축사업 추진현황 >
구 분 |
추진중 |
사업완료 |
공급주택(가구) |
재개발(‘73~’03) |
941개 단지 |
304개 |
293,053호 |
재건축(‘89~’03) |
302개 지구 |
911개 |
225,612호 |
※ 시장재개발․재건축(96~’05)은 16개 사업이 완료되고, 96개 사업이 진행중
□ 재개발과 재건축은 토지 등 소유자가 조합을 설립하여 추진하는 민간사업으로 추진 방식은 유사하나, 시공사 선정시기 등에서 차이
구 분 |
재개발 |
재건축 |
안전진단 |
필요없음 |
조합설립 인가 전 |
시공사 선정시기 |
조합 설립인가 이후(’06.7월시행) |
사업 시행인가 이후 |
미동의자 처리 |
조합에 토지수용권 부여 |
조합이 매도청구 소송 제기 |
예산 지원 |
도로 등 기반시설 일부 지원 |
없음 |
□ 사업추진 절차
정비기본계획 수립, 정비계획 수립, 정비구역 지정 |
|
▪ 정비기본계획 : 10년 단위, 시․도지사가 수립 ▪ 정비구역 : 시․군․구청장이 계획수립 후 시․도지사가 지정 ▪ 주민공람, 의회 의견수렴, 지방도시계획위원회 심의 |
⇩ |
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추진위원회 구성 |
─ |
▪ 소유자 과반수 이상 동의 ▪ 시군구청장 설립 승인 ▪ 설계사, 정비사업전문관리업자 선정, 안전진단신청, 조합설립준비 |
⇩ |
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안전진단 실시(재건축) |
─ |
▪ 시기조정 및 사전평가가능 ▪ 예비평가 위원회→안전진단기관 선정→정밀안전진단 및 검증 |
⇩ |
|
|
조합설립 인가 |
─ |
▪ 토지등소유자 4/5이상의 동의를 얻어 시군구청장에게 신청 ▪ 재개발 사업 시공사 선정(총회의결) |
⇩ |
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사업 시행 인가 |
─ |
▪ 사업시행계획서 및 동의서 등 첨부 시군구청장에게 신청인가 ▪ 도시계획위원회 심의 : 건축물 높이·층수·용적률 등 결정 ▪ 재건축사업 시공사 선정(총회의결) |
⇩ |
|
|
관리처분계획 인가 |
─ |
▪ 정비사업비 규모, 분양설계 등 권리명세를 시군구청장이 인가 |
⇩ |
|
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철거⋅착공, 준공검사 입주, 조합 해산 |
─ |
▪ 준공 인가 후 소유권 이전 |
2. 조합설립추진위원회 및 조합의 구성․운영 |
□ 설립요건 : 토지등 소유자 동의, 시․군․구청장 설립 승인(인가)
구 분 |
추진위 설립요건 |
조합 설립요건 |
승인기관 |
재개발 |
토지등 소유자 과반수 이상 |
토지등소유자 4/5 이상 |
시․군․구 |
재건축 |
“ |
토지등소유자4/5(동별2/3) |
“ |
※ 주민대표회의 : 시장․군수 또는 주택공사 등이 사업시행자인 경우 토지등 소유자 5~15인으로 주민대표회의를 구성하여 사업시행자가 행하는 철거, 보상, 정비사업비 부담, 주민이주 등에 대한 의견을 제시
□ 임원 결격사유 및 해임
ㅇ 결격사유(도정법 제23조) : 미성년자, 금치산자, 파산자, 금고 이상 형의 종료․면제 2년 이내자 또는 집행유예기간 중에 있는 자
ㅇ 해임 : 조합원 과반수 출석, 출석 조합원 과반수 이상 동의
□ 추진위 및 조합의 주요 기능
구 분 |
주요 기능 |
근거규정 |
추진위 |
∘조합설립인가 준비, 추진위 운영규정의 작성 ∘정비사업전문관리업자 선정, 안전진단 신청 ∘토지등 소유자 동의서 징구, 창립총회 개최 준비 등 ※ 추진위가 행한 업무와 권리관계는 조합에 포괄승계 |
도정법 제14조 |
조합 |
∘시공회사, 설계업체, 철거업체 선정 ∘사업의 회계 및 계약에 관한 사항 ∘토지 등 관리처분계획에 관한 사항 ∘기반시설 등 부담금에 관한 사항 등 |
도정법 |
3. 정비사업전문관리업 현황 |
□ 추진위․조합의 전문성 부족으로 인한 사업지연 등을 방지하기 위해 기존의 컨설팅 업체를 도정법 제정시(’02.12월) 도입하여 양성화
※ 등록업체 현황(’06.6월 현재) : 총344개(서울 226, 경기 42, 부산 22 등)
□ 등록기준
구 분 |
세부 등록기준 |
자본금 |
∘ 개인사업자는 10억원, 법인은 5억원 이상 |
상근 인력 |
∘ 전문인력을 5인 이상 확보 ※ 감정․회계․법무법인과 업무협약 체결시 2명 까지 인정 ∘ 전문인력 범위 - 건축사, 도시계획 및 건축분야기술사, 특급기술자(1인 이상) - 감정평가사, 공인회계사, 변호사(1인 이상) - 법무사, 세무사, 공인중개사, 기타 업무관련자 등 |
□ 업무범위 : 추진위․조합의 각종 업무 지원․대행
ㅇ 정비사업 동의 대행, 조합설립인가․사업인가 신청 대행, 정비사업 시행계획서 작성, 관리처분계획 수립 대행, 시공자 선정 지원, 설계도서 및 공사비 변동내역 검토 등
※ 추진위 및 조합의 권익 보호를 위해 정비업자는 철거, 설계, 시공, 회계감사, 안전진단 등의 업무는 동일한 사업장에서 수행할 수 없음(도정법 제70조)
□ 대한주택공사와 한국감정원은 별도의 등록절차 없이 정비사업 수행 가능(도정법제69조)
4. 재개발․재건축 참여업체 선정시기 및 방식 |
□ 재개발․재건축사업 사업계획 수립부터 설계․시공․분양과정에서 다양한 건설관련 업종 및 전문직이 참여
<각종 참여업체 선정시기 및 절차>
참여업체 |
시기 |
선정주체 |
선정방식 |
조합총회 |
비 고 | |
시공 회사 |
재개발 |
조합설립 인가 후 |
조합 |
건교부장관이 정하는 경쟁계약 |
총회의결 |
경쟁계약의 세부기준 미제정 상태 |
재건축 |
사업시행 인가 후 |
조합 |
건교부장관이 정하는 경쟁계약 |
총회의결 |
경쟁계약의 세부기준 미제정 상태 | |
정비사업 전문관리업 |
추진위 승인 후 |
추진위 |
경쟁계약 |
총회의결 |
선정방식은 조합정관 에서 규정 | |
설계회사 |
조합설립 인가 후 |
조합 |
경쟁계약 |
총회의결 |
선정방식은 조합정관 에서 규정 | |
철거업체 |
조합설립 인가후 |
조합 |
- |
총회의결 |
| |
감정 평가 |
재개발 |
사업시행 인가 후 |
기초단체 |
복수추천 |
- |
|
재건축 |
- |
- |
- |
- |
재개발방식 준용가능 (실제 추진위, 조합 선정) | |
시공감리 회사 |
관리처분 인가 후 |
기초단체 |
국가계약법 (경쟁입찰) |
- |
주택법(제24조) |
※ 기타 샤시업체, 변호사, 법무사, 건축설계사, 공인회계사, 소방감리회사, 지질조사업체, 분양대행업체 등은 추진위 또는 조합에서 선정하나 구체적인 기준은 없음
Ⅲ. 문제점 및 부패유발요인 분석
1. ‘先시행-後계획’으로 초기 자금소요 가중 |
□ 정비기본계획 수립전에 주민제안 형식으로 사실상 사업이 시행되는 『先시행-後계획』으로 초기 자금부담 가중
ㅇ 정비기본계획도 없이 사업을 추진할 수 있도록 용인하는 주민제안 제도가 도정법상의 근거없이 대부분 지자체가 조례로 규정
※ 강원, 충남, 전북을 제외한 광역자치단체에서 조례로 반영된 상태
ㅇ 주민의 사업의사와 관계없이 개발이익 과장홍보를 통해 사실상 정비업체 등이 편법으로 자금을 지원하면서 주민제안을 유도
※ 추진위 설립도 안된 A 재개발 사업장(298세대)은 3억1천만원의 정비구역 용역을 별도로 체결(‘06.3월, 위원회 실태조사)
□ 불명확한 추진위원회 승인시기가 부패유발요인으로 작용
ㅇ 지자체별로 정비기본계획이 확정(‘06.6월) 되어 정비예정지역에서 사업 선점을 위해 정비업체 등이 준비위 등에 사전 개입
※ 도정법에 추진위 승인시기가 명확하지 않고, 정비구역이 지정된 후에 추진위를 승인하는 것이 원칙이나, 정비기본계획에 반영된 경우 정비구역 지정전이라도 승인할 수 있도록 건교부 지침(‘03.8월) 운영 중
ㅇ 정비기본계획의 단계별 추진계획과 별개로 사전 승인된 추진위는 사업 조기 추진을 목적으로 사전에 유착된 각종 업체를 선정
ㅇ 추진위가 신청한 정비구역 반영을 위해 자치단체장 및 지방의회에 로비 및 압력 행사 소지
2. 시공사, 정비업자, 철거업체 등의 음성적 자금 지원 |
가. 사업 초기자금 조달방안 부재
□ 사업기간 장기화(10년 내외)로 인한 불확실성 등으로 정비사업을 시행하는 추진위․조합이 필수경비의 자체조달 곤란
ㅇ 사업 초기비용(조합총회 개최, 추진위․조합설립, 동의서 징구, 설계, 안전진단, 지질조사, 영향평가 등)이 총사업비의 약 5~8%가 소요되나 일반조합원은 비용부담을 기피
※ 서울 K지구 재건축사업 경우 추진위 구성부터 분양계약까지 4년3개월 동안 총사업비 약 2,750억원 중 약184억원(6.7%)을 집행
ㅇ 사업추진과 관련한 시중은행의 대출이 어렵고, 프로젝트 파이낸싱(P/F)과 같은 금융상품도 활성화 되지 않은 상태
□ 정비사업에 사용할 목적으로 도시및주거환경정비기금이 설치되어 있으나, 적립 및 집행실적이 저조하여 실효성 상실
ㅇ 인식부족 등으로 도시계획세, 개발부담금 등을 기금으로 미적립
- 울산, 충청, 경상 등 7개 시도는 3년(’03~’05)간 적립실적 전무
※ ’04~’05년 미적립으로 행자부 종합감사 지적 : 수원시(56억), 부천시(45억), 고양시(42억), 안산시(33억), 안양시(31억), 용인시(36억)
ㅇ 기금의 집행목적이 포괄적으로 규정되어 집행실적이 저조하고, 집행되는 경우 정비사업 이외에 목적으로도 일부 집행
- 대구, 인천, 광주는 최근 3년간 적립된 35억원 집행실적이 전무
나. 시공사 등의 음성적 자금 지원
□ 시공사, 철거업체, 정비업자는 정비사업 선점을 위해 추진위원회 설립 이전 단계부터 경쟁적으로 개입
ㅇ 건설업체는 건산법상의 영업정지 처벌을 회피하기 위해 철거업체, 정비업체 등에 음성적 자금을 지원
※ 정비업체 ○○는 전국 00개 현장에 컨설팅 업무를 수행하고 있으나, 정비업체의 영세한 자본금을 고려하는 경우 사업 불가능한 실정
ㅇ 토지등소유자 과반수 이상 동의서를 받으면 추진위 설립이 가능하므로 준비위가 난립하고, 준비위별로 동의서 확보경쟁 치열
※ 천호1구역 4개, 광명 7-1(철산4-1)구역에 6개 준비위 난립(’06.3월, 한국경제)
※ 사업동의서 확보를 위해 외주요원을 고용하여 동의자에 1매당 15~20여만원 지급하고 있으며, 서울 ○○동은 정비업체 J사가 추진준비위원장에 150만원의 급여를 지급하고 동의서 징구 독려(’06.3월, 위원회 실태조사)
□ 토지등 소유자도 개인별 갹출 보다 시공사 등으로 부터의 자금차입(가계약, 금전소비대차)을 통한 사업추진 방식을 선호
※ ○○ 조합은 시공사로부터 250억원 차입(’06.3월, 위원회 실태조사)
<○○조합(2,500세대) 자금 차입 현황(단위 : 백만원)>
구 분 |
대여금 |
구 분 |
대여금 |
구 분 |
대여금 |
조합운영비 |
995 |
영향평가비 |
300 |
등기비용 |
4,478 |
설 계 비 |
3,697 |
인허가비 |
200 |
컨설팅수수료 |
739 |
감 리 비 |
4,437 |
소송지원 |
400 |
이사비용 |
2,311 |
측량, 지질조사 |
200 |
시설 분담금 |
2,570 |
보증, 수수료 |
3,118 |
안전진단비 |
100 |
감정평가료 |
350 |
민원처리비등 |
1,000 |
3. 참여업체 선정기준 및 절차의 미비 |
가. 건설업자 선정
□ 건설업자 선정방식의 잦은 변경 및 불명확성으로 인한 시장혼란
ㅇ 사업성격이 유사한 재개발과 재건축의 시공사 선정시기가 상이하고, 재개발 사업의 경우 시공사 선정시기와 계약방식이 수시로 변경
<사업별 시공사 선정방식 변천과정>
구 분 |
~’03.6(법 시행전) |
’03.7~’05.3 |
’05.4~’06.7 |
’06.8~ |
재개발 |
규정없음 |
사업인가 이후 (경쟁입찰) |
규정없음 |
조합설립 이후 (경쟁입찰) |
재건축 |
사업인가 이후 (경쟁입찰) |
사업인가 이후 (경쟁입찰) |
※ 시공사 사전선정시 형사처벌 : 재건축(’05.4월 이후), 재개발(’06.8월 이후)
ㅇ 재개발 사업의 ‘공동시행자’와 ‘시공사’ 선정시기가 수시로 변경되어 왔으며
- 불명확한 법령을 유권해석으로 보완하고 있으나 오히려 사업시행 주체간의 혼란을 야기(‘선정’과 ‘참여’의 구분 모호)
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◇ 건교부 유권해석 ◇ |
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∘재개발사업의 시공자, 공동사업시행자는 조합설립인가 후 선정해야 함 ∘조합설립인가 전 단계에서의 참여에 대해서는 도정법상에 구체적으로 정하고 있지 않으므로 당사자간 계약문제로 해결(’05.8.19, 11.4) |
※ 유권해석과는 다르게 추진위 단계에서 시공사가 사실상 선정되고 있어, 최근 조합총회 의결(’06.8월 시행)과 관련하여 건설사 반발(’06.6월, 한국경제신문)
ㅇ 재건축 사업의 시공사를 ‘건교부장관이 정하는 경쟁입찰’로 선정토록 규정하고 있으나 ’05.3월 법개정 이후 현재까지 미제정 상태
□ 공공기관이 시행하는 재정비촉진사업(뉴타운사업)의 시공자 선정 과정의 특혜 및 부패발생 소지
※ 도시재정비촉진특별법(’06.7월 시행)은 공공기관이 사업시행자인 경우 주민대표회의가 추천한 시공사를 사업시행자가 수의계약(법 제15조)
ㅇ 주민대표회의(5~15인)의 추천을 받기 위해 시공사의 금품 제공 가능성이 높으나, 이를 통제할 수 있는 구체적 수단이 없음
※ 특별법에 주민대표회의 구성시기․방법, 추천방법․범위․효력 등 미규정
ㅇ 공공시행자(주공, 토공, 지방공기업)는 추천된 시공사와 임의로 수의계약을 할 수 있으나, 세부절차가 미비된 상태
나. 기타 참여업체(감정평가, 설계, 철거, 은행 등) 선정
□ 참여업체 선정 기준 및 절차 미비로 편법공고, 입찰방식 수시변경, 특정업체에 유리한 참여기준 제시, 금품수수 등 빈발
ㅇ 추진위가 사전에 설계사, 도시계획 용역업체, 감평업체를 선정(’06.4월 실태조사)
ㅇ 철거 등 부대사업을 시공계약과 별도로 분리 발주하여 조합임원이 사전 유착된 업체와 계약하고 리베이트 수수
※ 잠실 시영아파트 재건축사업장에서 70억원의 철거공사비를 110억원으로 부풀리고 차익을 조합장과 철거업체가 수수(’05.4.23, 동아일보)
ㅇ 재건축 관련 감정평가업체는 조합이 직접 선정하는 과정에서 금품 수수는 물론 감정평가의 독립성, 공정성 저해 소지
□ 조합과 시공사간의 표준도급계약서는 강제성이 없어 기피하고 있으며, 불공정한 계약으로 조합원에 재산상 손해를 야기
4. 정비사업전문관리업자의 비전문성 및 시공사 선정 개입 |
□ 조합을 지원하는 정비업체의 자본력 및 전문인력 부족
ㅇ 정비업자 등록시 사채업자를 통해 조달한 자본금(5~10억)을 등록 직후 회수하는 자본금 납입을 가장하는 행태가 일반화
※ 등록관청에 급행료(통상 건당 1백만원) 제공 후 4~5일 이내 업체 등록을 마무리 하고, 납입자본금은 즉시 회수(’06.4월, 위원회 실태조사)
ㅇ 5인 이상의 상근 전문인력 확보 요건 중에서 업무협약을 체결하는 변호사, 회계사, 감정평가사 등 2인은 실제 비상근 상태
※ 업무협약을 체결한 변호사, 감평사, 회계사가 소송 등의 업무를 전담하고 리베이트를 조합 등에 제공(’06.4월 위원회 실태조사)
- 상근하는 3인 내외의 인력도 자격증 명의대여, 비전문가로 구성
□ 사업전반의 기술적인 자문 보다 시공사 선정에 주도적으로 개입하는 등 부패행위의 연결고리 역할
ㅇ 건산법상의 영업정지, 도정법상의 시공사 선정 처벌을 회피하기 위해 전직 건설업체 직원이 정비업체 설립 후 조합상대로 로비
※ J사(S건설), R사(G건설), S사(D건설) 등
ㅇ 정비사업 관련 인허가 부서에 근무한 공무원이 퇴직 후 정비업체를 설립하고, 해당 행정관청의 인허가 과정 등에 개입
※ J사(○○구), H사(○○구), S컨설팅(○○구) 등
□ 자치단체에서 감정평가업체를 추천하는 재개발 보다 조합이 선정하는 재건축의 경우 정비사업을 통해 감정평가도 편법으로 수주
5. 추진위․조합 등 주민대표기구 운영과정의 불투명성 |
□ 조합, 추진위 운영과정에 대한 감독, 통제기구 미비
ㅇ 사업방향 결정, 참여업체 선정을 주도하는 조합에 대해 감사 1인, 외부 회계감사 3회로는 내․외부통제에 한계
ㅇ 일반 조합원 등의 전문성 및 관심 부족, 정보공개 거부 등으로 조합임원에 대한 민주적 감시 및 견제역할 수행 곤란
ㅇ 의결기구인 대의원회 설치가 임의규정으로 되어 있으며, 설치된 경우에도 조합임원의 의사결정을 사후추인하는 기구에 불과
※ 건교부 점검결과(’05.4~8월) 대의원 수가 법정기준 미달하거나(11/43개), 조합원총회 의결 없이 시공사 등의 업체를 선정하거나 시공사로 부터 자금 차입 후 대의원회에서 사후 추인(3/43개)하는 사례 빈발
□ 중요 의사결정의 서면결의 및 주민동의 관련 금품수수 빈발
ㅇ 직접참석을 통한 결의에 비해 서면결의 비율이 지나치게 높음
< 총회 직접참석자 비율 >
총회안건 |
시도 |
총회시기 |
총조합원수 |
직접참석 |
서면결의 |
직접참석율 |
관리처분 |
경기 |
’05 |
2,588 |
20 |
1,850 |
0.8 |
관리처분 |
경기 |
’04 |
3,263 |
62 |
1,670 |
1.9 |
조합장신임 |
인천 |
’04 |
500 |
12 |
244 |
2.4 |
관리처분 |
경북 |
’05 |
726 |
36 |
616 |
5.0 |
ㅇ 서면결의서의 인정범위, 접수방법, 효력 등에 대한 명확한 기준이 없어 서면결의서 매수행위 및 징구비용 과다 발생요인
□ 조합임원 등은 인터넷 등에 관련서류를 공개하고, 조합원 등이 요청하는 경우 공람토록 의무화 하고 있으나, 처벌규정 미비로 비공개
6. 위법행위자에 대한 제재 미흡 |
□ 비위 관련 조합임원 등에 대한 제재 미흡으로 분쟁, 사업지연 초래
ㅇ 직무 관련 비위행위로 기소된 경우 주민총회에서 직무정지 및 해임을 할 수 있으나, 기소 사실을 조합원이 알기가 사실상 불가능
※ 잠실3단지 조합장은 조합비 횡령, 업무상 배임으로 기소 후에도 자격이 정지되지 않고 직무를 계속 수행(’05.4월 헤럴드 경제)
ㅇ 금고 이상 형의 확정판결시 당연퇴임토록 하고 있으나(도정법 제23조), 사후관리 시스템 부재로 계속적으로 조합업무를 수행하는 경우 빈발
※ ○○구 K 조합장은 징역형 확정 이후에도 직무수행(’06.5월, 위원회 실태조사)
ㅇ 감독관청이 조합임원의 직무집행을 정지할 수 있는 근거가 없어 직무정지 소송이 민사소송으로 처리되어 사업지연 심화
□ 조합임원 등의 결격사유 규정의 실효성 저하
ㅇ 조합임원, 추진위, 정비업자는 금고이상의 실형선고를 받고 집행종료 후 2년 경과 후 조합임원으로 선임되거나, 정비업에 재참여
ㅇ 주민대표회의, 대의원회의 경우 결격사유가 없어 도정법 위반으로 처벌받는 비위행위자도 관련 직무를 수행 가능
□ 재개발 공동시행자(민간건설업자) 사전선정시 처벌조항 미비
ㅇ 도정법(제84조의2)은 시공사 사전선정과 관련한 금품수수 등을 방지하기 위해 시공사를 법에 정한 시기 이전에 선정시 형사처벌 규정
ㅇ 그러나, 민간건설업자가 재개발사업의 공동시행자로 조합설립 인가 이전에 선정되는 경우 처벌조항 부재로 악용 소지
□ 추진위, 주민대표회의는 업체선정 등과 관련한 실질적인 역할을 하고 있으나, 금품수수 행위 처벌시 공무원으로 의제하지 않음
<도정법상의 위법행위에 대한 제재현황>
구분 |
위법행위 내용 |
벌칙상한 (징역, 벌금) |
비 고 |
추진 위원회 |
∘추진위 승인전 추진위․조합 구성 ∘조합설립 후 추진위 계속 운영 ∘회계장부 및 관계서류 조합 미인계 ∘총회등 관련 속기록 미보관 |
2년, 2천만원 2년, 2천만원 1년, 1천만원 1년, 1천만원 |
∘추진위원 신분 공무원 미의제 ∘정보 미공개시 처벌규정 미비 |
조합 |
∘조합인가전 재개발시공사 선정 ∘사업시행인가전 재건축시공사 선정 ∘총회의결 없이 사업 시행 ∘총회등 관련 속기록 미보관 ※ 조합임원 신분 공무원 의제 |
3년, 3천만원 2년, 2천만원 1년, 1천만원 1년, 1천만원 |
∘공동시행자 사전선정시 처벌규정 미비 ∘정보 미공개시 처벌 규정 미비 |
주민대표회의 |
∘주민대표회의 임의 구성후 사업추진 |
2년, 2천만원 |
∘위원신분 공무원 미의제 |
정비 업체 |
∘무등록 또는 등록취소 후 영업 ∘총회등 관련 속기록 미보관 ※ 정비업체 임직원 신분 공무원 의제 |
2년, 2천만원 1년, 1천만원 |
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7. 분쟁, 사업 장기화 등으로 조합원 피해가중 |
□ 이권을 둘러싼 조합원 상호간 법정분쟁, 비상대책위 설치 등으로 사업이 장기지연 되는 사례 빈발
※ A 재건축사업은 ’○○년 이후 수개 추진위가 난립되어 왔으며, 최근 ○년간 ○○건의 소송이 제기되고 소송비용도 수억원 지출
※ ○○시 전체 19개 재건축 사업장 중 18개에서 비상대책위가 구성되어 있음(’06.2월, 위원회 실태조사)
※ ○○ B 재건축사업은 불만세력을 견제할 목적으로 사업시행인가 전에 이주케 하여 이자만 1백억원 이상 발생(’06.5월, 위원회 실태조사)
□ 각종 비위행위로 인한 비용과 피해가 일반조합원에 전가되고, 일반 분양가격 상승으로 연결
ㅇ 조합과 시공사 등 참여업체가 유착하여 설계변경 등을 통하여 공사비 등 계약금액을 부풀리고 리베이트를 사업비에 전가
※ 잠실 시영아파트 재건축사업장에서 70억원의 철거공사비를 110억원으로 부풀리고 차익을 조합장과 철거업체가 수수(’05.4.23, 동아일보)
※ 마포 대림아파트 재건축사업장은 조합임원등이 설계변경 댓가로 금품을 수수하고, 조합원에 80억원의 추가 공사비 부담(’05.4.26, 문화일보)
Ⅳ. 제도개선 방안
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◇ 기 본 방 향 ◇ |
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□ 재개발․재건축사업에 대한 시공사 등의 음성적 자금지원 등 부패유발 소지 차단을 위한 사업 초기비용 조달방안 마련
□ 각종 참여업체 선정기준 등을 명확하게 하여 조합등의 업체선정과정의 공정성 제고
ㅇ 시공회사, 공동시행자의 선정방식 및 절차 구체화로 법령상의 불확실성과 일선 행정기관 및 시장의 혼선 방지
ㅇ 감정평가, 법무사 등 기타 참여업체 선정시 감독관청 추천, 국가계약법 준용 등 업체 선정절차 보완
□ 정비사업전문관리업체의 컨설팅 기능 실질화를 위해 등록기준을 강화하고 업무영역 등 책임한계를 명시
ㅇ 사업등록기준 강화, 감정평가업무 겸업제한 등 정비업체와 각종 참여업체간 비리 유착방지 방안 마련
□ 조합 등 집행부의 의사결정 과정의 투명성을 제고하고 각종 위법행위를 방지하기 위해 인허가 관청의 관리감독 강화
ㅇ 조합임원 승인 및 직무정지 절차 마련, 정보공개 확대, 부패방지 및 윤리교육 실시 의무화
□ 위법 행위자에 대한 제재 강화를 통해 공정하고 투명한 정비사업 추진을 유도 |
1. 주민제안 제도의 남용방지 및 추진위 승인시기 명확화 |
가. 주민제안제도 폐지 또는 남용방지 방안 강구
ㅇ 주민제안에 의한 사업추진 과정에서 나타나는 문제점을 시정하기 위하여 원칙적으로 정비기본계획 수립 후 5년마다 시행하는 타당성 평가시 주민의견을 수렴하여 반영하는 방안으로 제도개선
ㅇ 주민제안 제도를 불가피하게 인정하는 경우에도 시행면적, 세대수 등을 엄격히 제한하여 소규모 정비사업에 한해 운영하는 등 제도의 남용을 방지할 수 있는 방안 마련
나. 『先계획-後시행』원칙에 따라 추진위원회 승인시기 명확화
ㅇ 정비기본계획에 따른 계획적 추진을 위해 추진위 승인시기를 도정법에 명확히 규정
※ (예시) 정비구역이 지정된 후 추진위원회 승인
ㅇ 재개발․재건축 사업은 공공적 성격이 강하므로 도시계획 수립 주체인 자치단체가 도시및주거환경정비기금 또는 재정을 통해 일정 단계까지 행정업무 전담
※ (예시) 정비기본계획상 단계별 추진계획에 따라 정비구역지정까지 소요되는 비용(설계비 등)을 지자체에서 부담하여 수행
ㅇ 추진위원회 승인시기와 연계하여 ‘추진위원회설립동의서’의 징구주체 및 시기 등을 구체화하여 사업선점을 위한 업체들의 사전 개입 및 편법적인 동의서 징구 차단
※ (예시) 추진위원의 자격이 있는 자가 정비구역 지정후 동의서 징구
2. 사업 초기비용 조달방안 마련 |
가. 『도시및주거환경정비기금』을 통한 사업비용 지원 확대
ㅇ 시공사 사전선정, 운영자금 선지원 등 위법행위를 방지하기 위해 정비기금에서 사업초기비용을 대여 또는 지원
- 정비기금이 미적립 되지 않도록 관리를 강화하고, 포괄적으로 명시된 정비기금의 사용용도를 구체화(도정법 제82조 개정)
※ 현행 : 정비사업, 임대주택 건설․관리 등으로 규정
- 기금에서 지원하는 비용과 대여하는 비용을 구체화
※ 사용용도 세분화 예시
▪ 지원 : 정비구역 지정까지 소요되는 설계용역비 및 최소경비 등
▪ 대여 : 추진위․조합 초기 운영 자금, 안전진단비용, 사업시행인가에
필요한 설계․영향평가 등 소요비용, 교육 재원 등
나. 프로젝트 파이낸싱(P/F) 상품 개발․보급 확대(중․장기 추진방안)
ㅇ 재개발․재건축은 자금소요 규모가 크고, 사업지연으로 인한 불확실성이 큰 점을 감안하는 경우 일반 금융상품으로는 자금지원이 곤란하므로
- 사업리스크 관리 및 수익성 판단 등을 통해 사업자금을 지원하는 금융상품의 개발과 활성화 필요
※ 프로젝트 파이낸싱은 터미널, 도로 등 SOC 관련 사업분야에서 이용되다가 최근에 주택사업분야로 확대되는 추세(영국의 그리니치반도 재개발 사업, 일본의 아오야마 재개발 등)
3. 참여업체의 선정시기․기준․절차 등 명확화 |
가. 건설회사(시공사․공동시행자) 선정 관련 유권해석 삭제 검토
ㅇ 법률상의 시기와 다르게 추진위 단계에서 참여를 허용한 유권해석이 건설회사 사전개입 및 금품제공의 주요 요인
※ 법률에서 정한 시기가 재개발사업 추진에 비현실적인 경우 추진위 단계에서 건설회사가 선정될 수 있도록 선정시기 재검토 필요
나. 건설업자 선정기준 및 절차상의 불명확성 제거
ㅇ 건설업자 선정방식 및 절차를 구체화하여 법령상의 불확실성, 일선 행정기관 및 시장의 혼란 방지
- 재개발, 재건축사업의 시공사 선정과 관련한 ‘건설교통부장관이 정하는 경쟁입찰의 방법’(도정법 제11조제2항)을 조속히 구체화
※ 공고방식(중앙일간지, 지방지, 자치단체 홈페이지) 입찰방식(일반․제한․지명경쟁 등), 낙찰방식(최저가, 제한적최저가, PQ방식 등)
- 재개발 사업과 관련한 공동시행자도 재개발, 재건축 시공사 선정방식과 같이 경쟁입찰 방식, 낙찰방식 등을 구체화
다. 재정비촉진사업(’06.7.1 시행) 관련 특혜소지 차단방안 강구
ㅇ 주민대표회의 시공사 추천 : 단수추천 ⇒ 복수추천(2개 이상)
- 주민대표회의의 추천시공사 선정기준, 추천방법, 추천시기 등 세부절차를 도시재정비촉진특별법 시행령에 마련
ㅇ 주택공사, 지방공기업 등의 계약방식 : 수의계약 ⇒ 지명경쟁계약
- 주민대표회의 추천업체와의 수의계약 조항을 삭제하고, 복수추천한 업체와 경쟁계약을 통해 시공사 선정(특별법 제15조 개정)
라. 재건축 관련 감정평가업체를 감독관청(시․군․구청)에서 추천
ㅇ 조합과 감정평가업체의 유착, 금품수수 등 부패요인을 제거하기 위해 관할 감독관청에서 추천토록 선정절차 보완
※ 재개발사업은 시장․군수가 조합에 업체 추천하여 선정(도정법 제48조)
마. 기타 업체선정 절차의 명확성 제고
ㅇ 대출은행, 소방감리, 법무사, 변호사, 공인회계사, 세무사, 지질조사, 분양대행업체 등은 국가계약법을 준용하여 선정
4. 정비사업전문관리업자 사업능력 강화 |
가. 사업등록기준 강화를 통한 컨설팅 능력 강화
ㅇ 감정평가법인, 회계법인, 법무법인 등과의 업무협약 제도 폐지
- 상근인력 확보요건 회피 수단으로 악용되고, 감평법인․법무법인 선정과정의 부패유발요인으로 작용(도정법시행령 제63조 별표4개정)
ㅇ 도정법 위반 또는 뇌물죄 등으로 형사처벌시 등록제한 기간을 연장(예 : 5년)하여 사업 재참여 제한 강화
ㅇ 등록기준 준수여부에 대한 관리시스템 구축하고, 자본금 납입 가장죄(상법 제628조) 해당시 수사기관 고발 의무화
- 재무제표(대차대조표, 손익계산서, 현금흐름표) 등을 주기적(6월 또는 1년 단위)으로 조사하여 사업수행 능력이 없는 업체 배제
※ 서울시는 특별조사(’05.8~12월)를 통해 271개 업체 중 44개를 등록취소
나. 정비사업전문관리업의 업무범위 재조정
ㅇ 감정평가의 객관성․공정성 제고, 조합원 재산권 보호 등을 위해 정비사업전문관리업과 감정평가 업무의 겸업을 제한
※ 동일사업장에서 겸업이 금지되는 설계, 감리, 안전진단에 감정평가 업무를 추가(도정법시행령 제65조 개정)
ㅇ 시공사 관련 업무 영역의 범위를 명확하게 규정하고 책임한계를 명시하는 등 정비업체와 시공사간의 유착 방지방안 마련
※ (예시) 시공사 선정 ‘대행’과 ‘지원’의 업무범위를 명확하게 구분
추진위등에서 선정된 업체만 시공사 선정 관련 업무 담당 등
5. 조합 등 주민대표기구 운영과정의 투명성 강화 |
가. 조합 임원 자격요건(결격사유) 강화
ㅇ 조합임원이 도정법 위반 또는 뇌물죄 등으로 형사처벌되는 경우 조합임원 결격사유로 규정하여 재참여를 장기간(예 : 5년) 배제
※ 변호사, 법무사, 공인회계사 등 : 금고 이상의 형 종료 후 5년간 등록 제한
선거범, 정지차금법 위반자 : 5~10년간 피선거권을 제한(공선법 제18조)
ㅇ 추진위, 주민대표회의 위원도 결격사유를 조합과 동일하게 규정
나. 조합운영의 투명성 강화
ㅇ 대의원회 설치를 의무화하여 조합임원의 독단적 의사결정 방지
※ 대의원회 의결사항 : 총회의결안건 선정, 감정평가 등 업체선정, 총회 정족수 미달시 총회의결 대행, 조합임원 해임 발의 등(조합표준정관 제25조)
ㅇ 조합원 등의 이해관계에 영향을 미치는 자료는 게시판 공개를 지양하고, 조합․감독관청 홈페이지 등 인터넷 공개를 의무화
※ 공개가 필요한 필수자료(예시)
- 감정사, 세무사, 법무사 등 참여업체별 계약서
- 공사비 변경 등 계약금액 변경 세부 내역서
- 감정평가서, 관리처분계획 자료 전체
- 추진위, 대의원회, 조합 등의 정비사업 관련 세부 공문서
- 총회, 대의원회 등의 서면결의자 명부
- 금전출납을 포함한 회계관계 서류 등
※ 도정법상 공개대상 자료(법시행령 제70조) : ①정관등, ②설계자․시공자․정비업자 선정계약서, ③추진위․총회․대의원회등 의사록, ④사업시행계획서, ⑤관리처분계획서, ⑥공문서, ⑦회계감사보고서
ㅇ 조합표준정관상의 중요내용을 건교부 고시형식으로 제정하고, 감독관청의 시정명령 등을 통해 실질적인 이행 유도
- 참여업체별 표준계약서도 고시내용에 포함하여 조합에 불리한 계약체결을 사전에 방지
※ 조합 보다 중요도가 낮은 조합설립추진위원회는 운영규정이 건교부 고시
다. 조합 등에 대한 관리감독 강화
ㅇ 조합설립인가와 조합임원 승인 절차를 분리하여 조합장 등에 대한 결격사유 확인 등 감독권한 부여
- 조합장 해임 관련 소송을 민사소송 보다 행정소송으로 처리토록 하여 사업의 장기적인 지연을 방지
※ 조합장 승인 관련 처분행위가 없어 행정소송 제기가 곤란하며, 조합장지위무효확인소송 등 민사소송 제기시 2년 이상의 장기간 소요 불가피
ㅇ 조합임원에 대한 직무집행 정지 근거 마련
- 도정법 위반, 뇌물수수 등 조합직무와 관련하여 기소된 경우 직무집행을 판결 확정전 까지 부적격 조합임원을 직무에서 배제토록 하여 조합원의 피해를 사전에 방지
- 공무원으로 의제받는 조합임원 등이 기소된 경우 감독관청에 통보하는 장치를 도입하여 부적격자의 조합직무 수행 사전 방지
ㅇ 부패방지를 위해 조합장의 처우를 현실화하고, 조합장 선거를 선택적․제한적으로 중앙선관위에 위탁하는 방안 검토
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◇ 조합업무의 공공성 ◇ |
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도시정비사업은 도시계획의 일환으로 추진되는 사업으로 조합에 토지수용권(재개발) 및 매도청구권(재건축)이 부여되고, 소요비용의 국가보조 또는 융자 및 부과금․청산금 강제징수 등 공익성이 강한 사업 |
6. 추진위, 조합임원 등에 대한 교육 강화 |
가. 사업추진 단계별 교육시스템 구축
ㅇ 교육재원 마련 등 사업여건을 감안하여 건교부, 대한주택공사, 광역 시․도, 기초자치단체 등 공공기관에서 교육 담당
- 조합임원은 공공기관이 교육을 주관하고 교육경비도 공공기관이 부담하고, 일반조합원은 희망자에 대해 조합부담으로 실시
- 정비업체 임직원, 조합임원의 역할이 중요한 점을 감안하여 정비업체와 조합임원은 교육을 의무화 하는 방안 강구
※ 현재는 한국생산성본부, 건국대행정대학원, 주거환경연구원, 재건연, 매일경제신문(부동산센터), 중앙일보(부동산아카데미), 부동산114 등에서 소수 전문가 양성 위주의 교육을 담당하고 있음
※ 대한주택공사는 수도권 재건축조합 임원교육(’02.11월), 지방무료 순회교육(’04.10월) 등을 개최함
ㅇ 사업추진 주체별 전문성 및 윤리성 제고를 위해 조합설립, 사업시행인가, 관리처분, 청산 등 사업추진 단계별로 교육
나. 전문교육 외에 부패방지 및 윤리교육도 강화
ㅇ 도시정비사업 세부절차 및 사업추진 방식, 사업 주체별 역할 등
- 인허가 공무원, 조합임원, 협력업체 등 참여주체별 업무 특성에 부합하는 업무편람, 해설서 등 각종 프로그램 개발 필요
ㅇ 도정법에서 허용되는 행위와 금지되는 행위 등을 중점 교육
7. 위법행위자에 대한 제재 강화 |
가. 공동시행자(건설업자) 사전선정시 처벌
ㅇ 시공사 사전선정 관련 처벌대상에 공동시행자(건설업자)를 사전선정하는 경우도 포함하여 추진위․조합과 건설사간 유착 차단
※ 현행 도정법은 시공사의 선정 위반시 3년이하 징역 또는 3천만원 이하 벌금형에 처하나 공동시행자 선정 관련 처벌조항은 입법상 미비
나. 추진위, 주민대표회의 위원의 공무원의제 규정 적용
ㅇ 추진위의 업체선정 등 행위효과가 조합에 포괄적으로 승계되므로 추진위 임원의 위법행위에 대한 처벌 강화 필요
※ 현재 조합 임원, 정비사업전문관리업체 대표자․직원만 공무원의제 적용
ㅇ 주민대표회의의 건설회사 추천과 관련한 부패행위 방지를 위해 주민대표회의 위원(5~15인)에 대해서는 공무원 의제적용 필요
다. 주민동의서 매수행위에 대한 처벌규정 신설
ㅇ 주민동의서, 서면결의서 징구를 둘러싼 매수행위를 방지하기 위해 매표금지 규정 및 위반행위시 형사처벌 규정을 신설
라. 정보공개 의무 위반에 대한 과태료 부과 등 제재규정 신설
ㅇ 정비사업관련 각종 자료 공개를 의무화 하여 조합운영의 투명성 제고 및 집행부의 독단적인 운영에 대한 통제
※ 도정법상 과태료 부과대상 : 관리처분계획 인가통지 태만(제49조), 관계서류 인계 태만(제81조), 정비업자의 공무원 조
첫댓글 좋은 자료 감사합니다.
좋은 자료 감사드립니다 제가 갑자기 유식해짐을 느낍니다