의사진행

[태민]

의사진행

rules of order , 議事進行

요약: 의사진행 규칙 규정의 목적은 심의 사안을 질서 있게 처리하기 위한 것이어서 의회의 성원정족수·의결정족수·표결방법 등뿐만 아니라 발언의 순서, 발언자의 인원, 발언 시간까지도 포함된다. 특히 의회의 의사진행은 엄격하게 규정된 방법과 절차를 따르도록 되어 있다.
의사진행 규칙의 원형은 영국에서 비롯되었으며 의회민주주의가 마련된 나라에서는 어디에서나 실시되고 있으며 예의 유지, 다수의 의지 확인, 소수 권리 보호 등을 기반으로 한다.
의사진행 규칙은 합법적인 의사진행의 절차와 방법을 이용해서 고의로 의사진행을 방해하는 것을 방지하기 위해서 발언자수와 발언시간을 제한하고 있다. 한국의 경우 동일한 안건에 대해 각 교섭단체의 발언자수는 2인을 초과할 수 없으며 의원의 발언시간은 20분으로 한정시키고 있다.

목차

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의사진행 규칙을 공식화하는 목적은 의사진행시 예의를 유지하고, 다수의 의지를 확인하며, 소수의 권리를 보호함으로써 심의 사안을 질서 있게 처리하기 위한 것이다.

의사진행

김원기 국회의장의 안건 의결모습

의사진행

국회에서 안건을 심의 또는 의결 중인 국회의원들

따라서 의사진행 규칙에는 의회의 성원정족수·의결정족수·표결방법 등뿐만 아니라 발언의 순서, 발언자의 인원, 발언 시간까지도 포함된다. 특히 의회의 의사진행은 헌법이나 국회법으로 엄격하게 규정된 방법과 절차를 따르도록 되어 있다.

의사진행 규칙의 원형은 영국에서 비롯되었으며 의사진행을 기록한 최초의 책자는 토머스 스미스 경의 〈앵글족의 공화국에 관하여 De Republica Anglorum〉(1583)이다. 또한 1683년에 발간된 〈의회법 Lex Parliamentaria〉에 수록된 선례들은 현재까지 영국의회에서 통용되고 있는데 그 주된 내용은 ① 한 주제는 한번에 토의되어야 한다(1581 채택). ② 의장은 항상 반대의견이 없는지를 물어야 한다(1604). ③ 토의중에 인신공격이나 무례한 행동은 삼가야 한다(1604). ④ 토의는 논란의 시비를 가리는 데 한정되어야 한다(1610)는 등이다.

그러나 위와 같은 원칙은 영국의회뿐만 아니라 의회민주주의가 마련된 나라에서는 어디에서나 실시되고 있으며 각국은 의회의 의사규칙과 운영에 관한 업무를 소관하는 의회운영위원회를 별도로 두고 있다.

한국의 경우 국회에는 국회운영위원회가, 지방의회에는 의회운영위원회가 구성되어 있는데 대한민국 국회는 2대국회(국회법 제2차 개정, 1951. 3. 15)부터 '국회운영위원회'를 설치하여 국회교섭단체와의 연락, 의사일정의 조정, 국회재정의 감독, 국회소속기간의 설치와 폐합, 국회직원의 중요인사를 소관하도록 하고 있다.

국회의 운영은 먼저 회의 공개의 원칙에 의거한다.

'국회의 회의는 공개한다'(헌법 제86조 1항)라고 하는 것은 의사의 공개, 즉 방청의 자유와 회의기록의 공표를 의미하며 이중 어느 것을 결하여도 완전한 공개라고 보기 어렵다. 그러나 의장의 제의 또는 의원 10인 이상의 서면동의로 회의의 의결이 있거나 의장이 국가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정하는 경우, 그리고 의원의 징계에 관한 회의는 공개하지 않는다. 또한 국회는 일사부재의(一事不再議) 원리에 의해 운영된다(국회법 제85조). 일사부재의란 한 안건이 한번에 국회에서 의결되면 그 회기중에는 다시 동일 안건에 대하여 심의하지 않는 것을 말하는데 국회의사의 단일화, 원의의 존중, 의회의 능률적 운영, 질서의 유지를 위하여 이 원리는 매우 중요하다.

의사진행을 위해 국회법은 회의의 성원 및 의결 정족수, 발의, 회부, 번안, 동의, 표결 등을 규정하고 있다.

개회는 국회가 소집되어 활동을 개시하기 위해 정기회나 임시회를 여는 것이며, 개의란 회기중 실제로 당일의 본회의를 여는 것을 말한다. 의장은 출석의원의 정족수가 충족되면 "지금부터 제 몇 차 본회의를 개의합니다"라고 선포한다. 정족수는 회의의 종류, 안건에 따라 일정하지 않다. 한국의 경우 본회의와 위원회는 '재적의원의 1/3 이상'을 의사정족수로 하며, 일반안건은 '재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수'를 의결 정족수로 하고 있다.

일단 개의가 선포되면 의안이 국회에 제출될 수 있는데 이를 발의·제출·제안 또는 제의라 한다.

이러한 용어들은 모두 같은 의미이지만 의원이 의안을 낼 때에는 발의, 정부와 위원회가 낼 때는 제출, 이 2가지 경우를 표함해서 제안이라고 하고, 의장이 의안을 낼 때는 제의라 한다. 의원이 발의할 수 있는 의안은 법률안·결의안·건의안 등이고 예산안·결산안·조약동의안은 그 성질상 정부만이 발안권을 가진다. 의안을 발의할 때는 안(案)을 갖추고 이유를 붙여서 소정의 찬성자가 연서한 제출물을 첨부하여 의안과(議案科)의 담당직원에게 제출해야 의장에게 제출한 것이 된다.

'안'은 그것이 가결되었을 때 바로 시행될 수 있는 완전한 것이라야 하고 요강의 정도에 불과한 것은 안이 될 수 없다. 의안이 발의 또는 제출되면 의장은 이를 인쇄하여 의원에게 배부하고 본회의에 보고하며 소관상임위원회에 회부하여 그 심사가 끝난 후 본회의에 부의한다. 위원회에 회부한다는 것은 의장이 안건을 심사할 권한이 있는 위원회에 의안을 송부(送付)하는 행위이다.

위원회는 국회본회의의 예비심사기관이지만 현실적으로 국회가 위원회 중심주의로 운영되어 위원회의 심사결과가 본회의에서 수정 없이 의결되는 예가 많아지는 추세를 감안한다면 의안의 위원회로의 회부는 매우 중요한 절차이다.

그런데 의원 또는 위원이 통상적으로 안을 갖출 필요 없이 발의하는 것으로서, 의사진행과정에서 상정되고 있는 심의안건의 문제와 독립하여 결의의 대상이 되는 것이 있는데 이를 동의(動議)라고 한다. 대부분의 경우에 동의는 의사진행의 절차에 관한 것이다.

동의는 의원 2인 이상의 찬성을 얻어 회의중 언제든지 발의할 수 있으나 동의중에는 그 발의에 있어서 더 많은 찬성을 요하는 것이 있다. 예를 들어 비공개회의를 열자는 동의는 10인 이상의 찬성, 의사일정변경 동의는 20인 이상의 찬성, 수정동의는 30인 이상의 찬성(예산안에 대한 수정동의는 50인 이상의 찬성)이 필요하며, 번안동의는 번안하려는 의안을 발의한 의원이 그 의안을 발의할 때 찬성자 2/3 이상의 찬성이 있어야 한다.

의안은 위원회의 심사가 끝나면 본회의에 부의되며, 안건의 심의는 그 안건을 심사한 위원장의 심사보고를 듣고 질의·토의를 거쳐 표결된다.

본회의에 부의된 안건에 대해서는 수정동의를 제출할 수 있는데 수정이라 함은 원안에 대해 다른 의사를 가하는 것으로 추가·삭제·변경 등 원안을 손질해 고치는 것이다. 대안은 일종의 수정안의 성격을 띤 것으로, 이는 원안과 일반적으로 취지는 같으나 그 내용을 전면적으로 수정하거나 체계를 전연 다르게 하여 원안에 대신할 말한 내용으로 제출하는 것을 말한다.

수정안의 표결순서는 최후로 제출된 수정안부터 먼저 표결하고, 의원의 수정안은 위원회의 수정안보다 먼저 표결하며 의원의 수정안이 다수 있을 때는 원안과 차이가 많은 것부터 먼저 표결한다. 수정안이 전부 부결될 때는 원안을 표결한다. 이때 표결은 헌법 또는 이법에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다.

이밖에도 의사진행 규칙은 합법적인 의사진행의 절차와 방법을 이용해서 고의로 의사진행을 방해하는 것(filibuster)을 방지하기 위해서 발언자수와 발언시간을 제한하고 있다(의사방해연설). 한국의 경우 동일한 안건에 대해 각 교섭단체의 발언자수는 2인을 초과할 수 없으며 의원의 발언시간은 20분으로 한정시키고 있다.

특히 질의·보충발언·의사진행발언·신상발언은 10분을 초과할 수 없다. 그러나 의사진행 규칙이 국회법과 헌법에 마련되어 있음에도 불구하고 한국의 역대국회는 잦은 의사방해와 폭력 그리고 거친 언사가 일상화되어왔다. 거짓말쟁이라는 말이 금기시되어 있기 때문에 '용어상의 부정확함'이라고 돌려 말하는 영국의원의 태도는 바람직한 의사진행의 단면을 보여준다.

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