스크랩 민자유치사업으로서의 돔구장 건립에 대한 의견/경실련 정책위원 신영철(‘09.6.8)

[달빛처럼..]

안산시 문화복합 돔구장 건립의 문제점에 관한 정 책 토 론 회

• 일 시 : 2009년 6월 8일(월) 14:00~1630

• 장 소 : 안산YMCA 강당

• 주 최 : 일방적이고 졸속적인 안산시 돔구장 건립 반대 지역대책위원회

<순 서>

사회 : 류홍번/ 안산YMCA 사무총장

• 발제 1. 민자유치사업으로서의 돔구장 건립에 대한 의견

신영철 (경실련 국책사업감시단)

• 발제 2. 돔구장의 입지 및 도시공간적 타당성에 대한 의견

양광식 (순천향대 행정학과 교수)

• 발제 3. 해외사례를 통해 본 돔구장 타당성에 대한 의견

양의모 (새세상연구소 사회정책연구위원)

• 발제 4. 주상복합단지개발에 대한 의견

박완기 (경기경실련 사무처장)

• 첨부자료. 지방자치단체 재정과 돔구장 건립에 대한 의견

주만수 (한양대 경제학부 교수)

• 질의응답 및 종합토론 : 대책위 참가단체, 시의원, 지역 언론인 등

발제1>

■ 관련법령

1. 민간투자법령

○ 민간투자사업의 6가지 추진방식(민투법 제4조)

․BTO(Build-Transfer-Operate) 방식 : 사회기반시설의 준공과 동시에 당해 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며 사업시행자에게 일정기간의 시설관리운영권을 인정 ― 동법 제4조 제1호

․BTL(Build-Transfer-Lease) 방식 : 사회기반시설의 준공과 동시에 당해 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며, 사업시행자에게 일정기간의 시설관리운영권을 인정하되, 그 시설을 국가 또는 지방자치단체 등이 협약에서 정한 기간동안 임차하여 사용․수익하는 방식 ― 동법 제4조 제2호

․BOT(Build-Own-Transfer) 방식 : 사회기반시설의 준공후 일정기간동안 사업시행자에게 당해시설의 소유권이 인정되며 그 기간의 만료시 시설소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되는 방식 ― 동법 제4조 제3호

․BOO(Build-Own-Operate) 방식 : 사회기반시설의 준공과 동시에 사업시행자에게 당해시설의 소유권이 인정되는 방식 ― 동법 제4조 제4호

․민간부문이 법 제9조의 규정에 의하여 사업을 제안하거나 법 제12조의 규정에 의하여 변경제안을 하는 경우 당해 사업의 추진을 위하여 BTO, BOT, BOO 이외의 방식을 제시하여 주무관청이 타당하다고 인정하여 채택한 방식 ― 동법 제4조 제5호

․기타 주무관청이 법 제10조의 규정에 의하여 수립한 민간투자시설사업기본계획에 제시한 방식 {예시 : BLT(Build-Lease-Transfer), ROT (Rehabilitate-Operate -Transfer), ROO(Rehabilitate-Own-Operate), RTL (Rehabilitate-Transfer-Lease)} ― 동법 제4조 제6호

․우리나라의 현행 민자사업 추진방식은 BTO와 BTL방식이 주류를 이루고 있으며, 기획예산처가 마련한 민간투자사업기본계획에서 두가지 추진방식에 대한 비교는 다음과 같음(기획예산처공고 제2006-1호, 99쪽 참조).

BTO	BTL

○ 사회기반시설에대한민간투자법(이하 ‘민투법’)은 생활체육시설을 사회기반시설에 포함하고 있으며, "주무관청"은 행정기관을 의미함. (국내ㆍ외 경기대회 개최에 필요한 운동장은 ‘전문체육시설’로 정의하고서, 2009.7.2. 민투법 시행예정에 있음)

○ 안산시는 주무관청의 지위에서 민자사업을 추진할 수 있으나, 지방공사인 안산도시공사는 주무관청에 해당되지 않아 민투법상의 민자사업을 추진할 수는 없고, “주상복합+돔구장” 개발사업은 민간투자사업 추진방식에 해당되지도 않음.

2. 도시개발법령

․도시개발구역 지정 : 30만m2이상은 국토해양부장관의 승인

(화랑역세권 도시개발사업구역 133,782m2 + 운동장 도시계획시설구역 229,036m2 = 362,818m2)

․도시개발사업의 시행자 : 지방공기업법에 의한 지방공사 ⇒ 안산도시공사

■ 돔구장 타당성 검토 보고서의 문제점

1. 책임을 회피하기 위한 각종 한계 또는 제한 명시

○ ‘안산문화돔복합돔구장 건립에 대한 개발사업 타당성 검토 보고서(May. 2009)'는 대한컨설턴트, 디에이그룹, 삼일회계법인, 단국대학교 산학협력단에 의해 작성되었으나, 용역보고서의 가장 기본적인 형식요건인 ①용역업체의 직인이 없고, ②참여 연구원이 누구인지도 알 수 없도록 하였음.

○ ‘보고서 이용시 유의사항’은 기초타당성 검토, 재무적검토, 미래영업 및 재무계획, 업무범위, 보고서 목적, 그리고 법률적 의견에 대한 제한이 있음을 명시하고 있어, 이러한 용역보고서를 얼마만큼 인용할 수 있는지가 의문임. 이러한 한계의 명시는 용역업체조차도 용역보고서를 신뢰할 수 없음을 인정한 것으로 볼 수 있을 것임.

기초 타당성 검토에 따른 한계 본 과업은 기초 타당성 검토로써 안산 돔 야구장의 설계작업이 구체화되지 않은 상태에서 타당성 검토를 진행하였음. ‥ 따라서 상세 설계작업의 결과에 따라 사업비 및 사업수지, 시설MIX 계획 등에서 본 보고서상의 추정치와 차이가 발생할 수 있음을 인지해야 함.

재무적 검토의 한계 ‥ 직접관련이 없는 자료에 대해서는 검토절차를 생략하였음. 이러한 절차들을 실시하였더라면 발견할 수 있는 사항이 본 보고서에서는 반영되지 않았다는 점을 유의해야 함.

미래의 영업 및 재무계획에 따른 한계 본 보고서상의 향후 운영, 재무예측 및 계획은 추정에 의해 작성된 것으로 미래기간에 대한 추정은 예기치 못한 제반 요소들에 의하여 영향을 받을 수도 있으므로, 본 보고서 상의 추정치가 장래의 실적치와 일치할 것이라는 것을 본 컨소시엄이 보증하거나 확인하는 것은 아님.

업무범위에 따른 한계 당 컨소시엄은 안산시가 요청한 업무에 한정하여 수행하였는 바, 이에 대한 충분성 여부에 대한 책임은 시에 있음. 따라서 당 컨소시엄은 본 보고서에 반영된 업무의 충분성에 대하여 어떠한 보증도 제공하지 않음.

법률적 의견의 제한 본 보고서는 법률적인 의견을 제시하는 것은 아니며, 추후 본 용역의 결과로서 회사에 초래될 법적, 경제적 결과에 대하여 폐 법인은 어떠한 책임도 없음을 확인함.

○ 그렇다면 타당성 용역보고서의 결과치를 어느 정도, 어느 범위까지 인용할 수 있는 지를 아무도 장담할 수 없는 상황일 뿐이고, 용역결과는 얼마든지 바뀔 수 있는 것에 불과함을 전제하고 있음. 그렇다면 본 용역보고서의 주요 내용을 인용하여 사업추진이 결정되고서 사업추진 과정이나 결과가 용역보고서와 상당한 괴리가 발생하더라도, (용역예산 약1.8억원을 사용하고서도) 아무에게도 책임을 묻을 수 없다는 허탈한 예상을 하지 않을 수 없음.

○ 만약 용역보고서에 대한 책임이 수반되지 않는다면 용역결과는 용역의뢰인이 요구하는대로의 맞춤용역을 수행할 가능성만이 존재하고, 굳이 전문자적인 소양을 발휘하여 최대한 정확한 추정치를 찾아나서려는 노력을 요하지 않게됨.

2. 왜 안산(인구 74만)에 돔구장이 건립되어야 하는지가 부족

○ 용역보고서는 안산이 돔구장 건립의 최적지인 것처럼 서술되어 있으나, 왜 안산만이 최적지가 되는지에 대해서는 별다른 언급이 없음. 인근 주변지역의 접근성등을 언급하고 있는데, 이러한 논리대로라면 인구가 더 많은 서울(1천만)이 최적지가 되어야 하고, 적어도 인근에서 인구가 많은 수원(인구108만), 인천(271만)에서의 성공가능성이 더 커지는 것으로 오히려 안산지역이 적격지로서의 주장논리가 낮아지게 될 것임.

○ 단순히 안산인근 도시를 배후도시라 하여 이들의 인구합계 약 400만명을 충분한 배후인구로 보고서, 이에 순연하게 된다면 안산시의 경우에는 어떠한 개발사업의 경우라도 사업성이 담보된다는 결론에 다다르지 않을 수 없을 것임.

3. 돔구장의 필요성은 설문조사가 전부?

○ 제2회 WBC에 대한 국민적 관심은 돔구장에 대한 열망으로 표출되고 있으며, 그 결과 70%이상의 지지를 이끌어내고 있는 상황임. 돔구장이 있으면 좋겠다는 것과 제한 예산범위내에서 돔구장 건설이 최우선 사업이 되어야 한다는 것은 다른 의미이고, 나아가 돔구장 건립을 위해 (안산)시민의 세금부담이 가두당 수백만원을 더 징수해야 된다면 설문결과는 아주 달라졌을 것임.

○ 그러다 보니, 안산시에서는 세금부담없이 돔구장(신청사건립, 학교 및 공원 등 포함) 확보방안을 생각하지 않을 수 없게 되었고, 시소유의 개발용지의 개발이익을 이용한 돔구장건립방안을 검토하였을 것으로 추정됨.

■ 돔구장을 가장한 개발사업 특혜제공 ⇒ 공공의무를 포기

○ 돔구장건립을 위하여 주상복합단지개발을 동원한 것일 수 있겠으나, 실제는 민간사업시행자에게 주상복합개발권이라는 특혜를 부여하기 위하여 돔구장건립이라는 적정한 외형을 맞춘 것으로 보임.

○ 만약 안산시가 스스로의 책임에 근거하여 개발사업을 추진할 의향이었다면,

1> (개발용지에 대한 민간매각을 반대하지만) 적어도 안산시는 개발용지매각을 통해 현금을 우선적으로 확보하는 것이 최우선되어야 하고,

2> 이후 확보된 현금을 어디에 사용할 것인지를 고민해야 할 것임. 즉, 각종 개발사업으로 사용할 것인지 아니면 안산시민을 위한 복지예산 등으로 사용해야 할 것인지를 심도있게 검토해야 하는 것임.

3> 만약 각종 개발사업이 복지예산보다 시급한 경우라면, 청사건립 및 공원조성의 필요성과 타당성, 그리고 시급성 및 우선순위를 결정하여야 하고, 아울러 돔구장건립에 대한 타당성을 검토해야 함이 마땅할 것임.

○ 그러나 개발용지와 돔구장(청사 포함)을 교환하는 방식만을 검토한 결과, 공공의 의무를 모두 포기하고 말았으며, 모든 사업권을 민간사업시행자에게 맡겨버린 것임.

■ 우리나라 개발사업의 문제점 및 원인

1. 정치논리나 공약사업으로 무리한 사업 추진

○ ‘99년 3월 건설교통부(현 국토해양부)는 졸속한 사업추진으로 많은 예산을 낭비하고 있어 ｢공공부문 개혁｣ 차원에서 사업 효율화(20% 예산절감 목표)가 시급하다면서, 공공건설사업 효율화 종합계획을 발표하였음. 주요 목표의 하나로 “사업준비는 철저히, 체계적으로 추진”을 설정하였음.

豫算節減을 위한 󰡔公共 建設事業 效率化 綜合對策󰡕 (‘99년3월, 건설교통부)

Ⅰ. 事前準備는 徹底히, 體系的으로 推進

현황 및 주요 浪費사례

□ 신중하고 치밀한 事前준비없이 사업을 拙速 추진

□ 타당성조사의 公正性․객관성이 부족

◦ 사업기관이 직접 타당성조사를 주관함에 따라

公正性․責任性 결여

- ‘94년 이후 타당성조사가 실시된 33개 사업중

타당성이 없다고 평가된 사업은 1건(울릉공항)에 불과

- 需要를 부정확하게 예측, 투자 효율성 저해

․ 청주공항 : 수요예측 250만명/년 → 실제 이용 37만명/년

․ 광양항 : 수요예측 96만TEU → 실제 이용 4만TEU

◦ 조사기관마다 조사항목․평가기준 등이 相異하여

타당성 여부 판단에 대한 신뢰성 부족

- 주요 기준(割引率․時間價値․評價期間등)을 임의 적용

․ 할인율 : 천안-논산 고속도로 11%, 부산-냉정 고속도로 13%

□ 설계비-설계기간 부족으로 부실설계 量産

◦ 선진국에 비해 설계비는 60%, 설계기간은 50%에 불과

- 부실설계로 공사부실 및 빈번한 설계변경 초래

․ 서울시 2期지하철(2단계 2차) 사업은 總 103회 설계변경

◦ 설계결과, 당초 타당성조사時 추정한 사업비보다

현저히 증액되더라도 무리하게 사업추진

․ 기흥-남사간 도로 : 추정 800억원 → 설계 2,600억원(3.3배)

◦ 설계時 工法․자재선정등의 경제성 여부 검토가 미흡

․ 품질 및 안전성만을 중시한 설계 검토

○ 그러나 그 이후로도 공공사업추진은 계속 반복되고 있는 실정임. IMF이후에는 민자사업이 상당히 활성화되고 있으나, 제반 특혜제공의혹과 더불어 오히려 세금으로 민간사업자의 적자를 보전해주고 있어 실질적으로는 전체 사업비가 더 많이 소요되는 결과를 초래하고 있음(예: 인천공항철도 - 매년 1천억원이상 세금 지급)

2. 비전문가에 의해 추진, 전문가는 들러리

○ 공공건설사업이 예전의 잘못을 반복하는 원인은 여러 가지가 있겠지만, 가장 근본적인 원인은 비전가인 정치인(국회의원 등), 선출직 행정가(자치단체장)와 정책관료(공무원)에 의해 개발사업이 결정되고 추진된다는 데 있음.

○ 정치인과 선출직 행정가들에 의한 개발공약은, 가장 손쉬운 선거활동의 일환으로서 종국적으로는 혈세낭비를 초래하고 있지만 아무도 책임을 묻거나 지지않고 있기에 지속적으로 개발공약이 남발되고 있음. 수백, 수천억원의 예산이 투입된 지방공항이 거의 운영을 중단하고 있으며, 경부고속철도의 시발역인 광명역은 애물단지로 변한지 오래되었고, 대부분 민자시설물(도로, 철도 등)은 매년 1조원 가량에 달하는 세금투입을 하고 있는 등 우리나라에서 추진된 공공사업은 매번 잘못된 결과를 반복재생산하고 있음.

○ 물론 국민이나 시민들의 건전한 이성적 판단이 결여된 부분도 있지만, 전문지식을 습득한 전문가들이 사업성이 없는 개발사업마저도 마치 엄청난 개발이익을 실현할 것처럼 엉터리 용역보고서를 양산하고 있으며, 개발공약자(정치인과 선출진 행정가)들은 이를 자신의 선거활동에 활용하고 있는 실정임. 결국 전문적이지 않은 전문가들이 용역을 담보로 자신들의 전문성을 팔아넘기고 있으며, 양심을 가진 전문가들은 용역산업에서 퇴출되고 있음(예: 한국건설기술연구원 김이태박사 - 대운하비판).

3. 높은 공사비거품(=표준품셈), 부당이득 합법화 수단으로 활용됨

○ 사업성이 결여된 공공사업을 추진하더라도 이익을 보는 집단이 있는데, 그것은 바로 건설재벌집단임. 2005년 5월경 경실련의 조사발표한 자료에 의하면, 표준품셈방식에 의한 설계가격이 실제 시장에서 거래되고 있는 실제시공가격보다 2배가량 높게 책정되어 있음을 알 수 있음. 그 결과 아무리 사업성이 없는 공사의 경우에도 공사비가 높게 책정되어 있으므로 시공과정에서 이미 충분한 이윤을 확보할 수 있으며, 턴키(설계시공일괄)나 민자사업의 경우에는 수주경쟁이 거의 이루어지지 않고 있으므로 폭리규모는 월등히 커지게 됨.

○ 그런데 표준품셈은 전세계에서 일본과 한국만이 사용하고 있을 뿐이며, 오히려 우리가 답습해온 일본마저도 선진외국의 공사비 산정방식을 도입하고 있지만, 우리는 아직도 가격거품이 여전한 실정임.

4. 아무도 책임지지 않고, 누가 했는지 공개도 하지 않음

○ 돔구장 타당성 용역보고서의 경우도 마찬가지이듯이, 일명 전문가들이 동원되어 작성된 보고서가 제대로 맞아들어간 경우는 매우 드뭄. 민자도로의 경우에는 수요량(통행량) 예측이 50%이하가 대부분이고, 인천공항철도의 경우에는 10%에 불과하여 용역보고서에 동원된 일명 ‘전문가’들이 과연 전문가인지를 의심스럽게 함.

○ 이러한 잘못된 경우가 반복되는 것은 근본적으로는 진정한 전문가를 원하지 않은 개발사업의 속성에 기인한다고 할 수 있으며, 잘못된 결과를 예측하여 예산을 낭비하는 등 국민들에게 많은 피해를 초래하더라도 아무런 책임을지지 않는 현행 제도의 문제점을 지적하지 않을 수 없음. ⇒ 돔구장 타당성보고서는 참여 연구진이 누구인지조차 명시되지 않았으며, “보고서 이용시 유의사항”의 명시하여 어떠한 경우라도 책임이 없음을 선언하였음.

○ 적어도 개발공약을 구상하여 추진한 당사자(정치인 및 선출직 행정가)에 대한 책임을 물을 수 있는 사회적시스템 구축이 매우 시급한 실정이고, 제도적 보완이 되더라도(그들이 제도를 만들기에 쉽게 제도화되지는 않을 것임) 제도화와는 별개로 무분별한 개발공약 제안한 정치인들에 대해서는 사퇴약속 등의 엄격한 책임을 물을 수 있는 시민적 소양을 배양해야 할 것임.

■ 안산시를 위한 대안 제안

1. 주상복합시설은 무주택시민을 위한 주택공급 방식으로 전환되어야

○ 안산시 또한 상당수의 무주택 서민들이 존재할 것이고, 아무리 분양가를 낮추더라도 경제적 여건상 주택구매를 할 수 없는 부류가 상당수에 달할 것임. 그렇다면 안산시가 가장 우선적으로 추진해야 하는 사업은, 무주택서민들을 위한 장기적인 주택공급이 되어야 할 것인데, 지금까지의 여러정책들을 보건대 서울시의 장기전세주택(일명 ‘Shift' - 주변시세의 80%이하 전세보증금 책정) 제도에 대한 도입검토가 매우 필요할 것임.

○ 안산시 보유의 공공주택정책 전환이 된다면, 실질적 시민혜택과 아울러 주거비부담을 경감시켜 더욱 더 살기 좋은 안산시 건설이 될 것이고, 안산시의 주택재고자산은 집값상승시 매각등을 통해 안정적인 시재정 확보에도 도움이 될 것임. 때문에 돔구장과 운동장건립은 추후 천천히 논의해도 무방할 것임(실제 2013년 WBC 개최국은 일본으로 진행중이고, 우리나라 개최가능성은 매우 낮은 실정임).

2. 비전문가 행정가(지자체장)와 허수아비 전문가에게 책임을 부과해야

○ 그럼에도 불구하고, 현행 선출직 행정가인 안산시장과 시의회에서 사업추진을 강행한다면(국토해양부 또한 호의적인 것을 전제로) 현행 제도상 이를 막을 방법은 없으며, 이는 엄연한 우리나라의 실정임.

○ 그러나 자치단체장들이 사업성없는 개발사업을 함부로 추진할 수는 없을 것이기에, 만약 비전문가이면서도 해당 개발사업에 대한 성공을 확신하는 경우라면 시민들에 대한 약속을 서면방식으로 요구하지 않을 수는 없을 것임. 즉, 해당 사업이 당초 예상과는 달리 시민들에게 부담을 주는 경우라면 즉각적인 사퇴와 더불어 자신의 재산으로 손해를 감수하겠다는 등의 서면약속이 선행되어야 할 것임. 하지만 이러한 경우라 하더라도 ‘99.3월 건설교통부 공공건설공사 효율화대책의 일환인 “1. 事前準備는 徹底히, 體系的으로 推進” 원칙은 반드시 유지되어야 함.

○ 여기에다 타당성이 있는 것처럼 용역보고서를 작성한 법인등에 대해서도 금전적, 전문자적 책임을 서면으로 확약받아야 할 것임.

※ 공직사퇴와 재산적 피해보상 등을 약속이 전제되어야 한다면, 선출직 행정가는 섣불리 개발공약을 남발하지 않을 것이고, 전문가집단 또한 부분별하게 용역보고서를 함부로 작성하지는 못할 것으로 생각됨.

3. 돔구장 용지를 민간사업자에게 매각 ⇒ 가장 현실적인 대안

○ 대한컨설턴트 컨소시엄의 용역보고서대로, 만약 안산시의 복합돔구장이 충분한 타당성을 담보한다면, 민간사업자는 자신들의 Cash Flow를 통해 사업추진을 희망하지 않을 수 없을 것임. 그렇다면 굳이 안산시는 돔구장 완성후의 운영고민에서 벗어날 것이고, 민간사업자는 수익을 얻을 것이므로 현재 검토할 수 있는 최적의 방식으로 사료됨. 물론 매각조건은 돔구장건립이 되는 것임.

○ 안산시는 매각대금으로 저소득층 주민을 위한 공공주택정책과 복지정책을 펼칠 수 있으므로, 최상의 선거전략이 될 것임. 민간과는 win-win하는 사업방식이기도 함.