제재라는 이름의 전쟁: 미국은 어떻게 베네수엘라를 망가뜨렸나

[토이72]

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최근 발생한 니콜라스 마두로 대통령 부부 납치 사건은, 미국이 수년간 추진해 온 베네수엘라 고립·말살 정책의 연장선에서 이해할 필요가 있다. 이번 군사작전은, 제국이 정권을 고립시키고 경제를 질식시킨 뒤, 내부 붕괴와 권력 교체를 유도하는 거대한 설계도에서 극히 일부에 불과하다.

미국은 화살을 베네수엘라만 겨누지 않는다. 조선(북한)에 가해진 압박은 강도와 범위 면에서 베네수엘라를 월등히 능가하며, 목적 또한 본질적으로 동일하다. 경제를 봉쇄해 체제를 흔들고, 궁극적으로는 붕괴 또는 굴복을 유도하는 것이다. 이란, 쿠바, 시리아, 이라크도 역시 같은 선상에 놓여 있다. 언론은 이런 국가들이 겪고 있는 물자 부족과 경제적 어려움을 '체제의 실패'처럼 조명하지만, 그런 상황이 왜, 어떻게 발생하는지, 그리고 가해자가 미국이라는 사실에는 침묵한다.

미국 경제·정책연구센터(CEPR)가 2019년 4월 발간한 장문의 보고서 《경제 제재라는 집단적 처벌: 베네수엘라 사례(Economic Sanctions as Collective Punishment: The Case of Venezuela)》는, 마크 와이즈브롯 CEPR 공동소장과 제프리 삭스 컬럼비아대 교수가 공동 집필한 연구로, 미국의 대베네수엘라 경제 제재를 사례로, 고립·말살 전략의 의도와 효과, 그로 인한 막대한 피해를 방대한 데이터와 국제법적 검토를 통해 정교하게 규명한다. 아울러 민간인 피해가 명백함에도 이를 방조하는 국제사회의 침묵이 어떤 위험을 낳는지도 고발한다.

미국이 경제·안보·정치 전반을 지렛대로 삼아 상대국을 길들이고 파괴하는 방식은 더 이상 특정 국가에만 국한되지 않는다. 최근에는 그 적용 범위가 동맹국으로까지 확대되고 있다. 이 문제를 남의 나라 불구경처럼 넘길 수 없다는 점은 분명하다. 한국 사회에서 ‘부정선거론’과 ‘중국 개입설’을 퍼뜨리며 외세 개입을 노골적으로 청원하는 반민·매국 세력이 무엇을 노리는지, 그리고 트럼프의 대북 제재와 대남 수탈, 나아가 한반도 정책이 어떤 전략적 경로 위에서 전개되고 있는지 직시해야 한다. 이 보고서는 제국의 수탈 전략을 이해하고, 그 파장을 대비하는 데 반드시 참고해야 할 자료다. / 편집자

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《경제 제재라는 집단적 처벌: 베네수엘라 사례》

마크 와이즈브롯(Mark Weisbrot) / 미국 경제·정책연구센터(CEPR) 공동소장

제프리 삭스(Jeffrey Sachs) / 컬럼비아대 경제학 교수·지속가능발전센터 소장

2019년 4월

미국 경제·정책연구센터(CEPR)

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감사의 글

저자들은 프란시스코 로드리게스의 연구와 자료 제공에 감사를 표한다. 또한 로드리게스와 알렉스 메인의 유익한 조언, 제이크 존스턴·케빈 캐시먼·조 새머트·콜린 브리네먼·캐번 카라지안의 조사 지원, 레베카 와츠의 편집 지원에 감사한다.

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목차

• 요약

• 서론

• 2017년 8월 제재

• 2019년 제재

• 제재가 인간의 생명과 건강에 미친 영향

• 일방적 경제 제재의 불법성과 의도

• 불황·초인플레이션·제재: 경제 회복의 차단

• 참고문헌

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요약

이 보고서는 2017년 8월 이후 미국 정부가 베네수엘라에 부과한 경제 제재가 초래한 핵심적 영향을 분석한다. 분석 결과, 제재의 대부분은 정부가 아니라 민간인 인구에게 집중적인 타격을 가한 것으로 나타났다.

제재는 국민의 열량 섭취를 감소시켰고, 질병과 사망률(성인·영아 모두)을 증가시켰으며, 악화된 경제 불황과 초인플레이션 속에서 수백만 명의 베네수엘라인을 국외로 내몰았다. 제재는 베네수엘라의 경제 위기를 한층 심화시켜 경제 안정화를 거의 불가능하게 만들었고, 그 결과 초과 사망을 더욱 늘렸다. 이러한 피해는 가난하고 취약한 계층에게 불균형적으로 집중됐다. 2017년 8월의 광범위한 경제 제재보다도 더 파괴적인 것은, 2019년 1월 28일 행정명령과 그해 잇따라 내려진 추가 행정명령, 그리고 병렬 정부(parallel government)의 승인이었다. 이 조치들은 행정명령 자체보다 훨씬 더 강력한 금융·무역 제재를 새롭게 만들어냈다.

본 보고서는 제재로 인해 2017~2018년 사이 최소 4만 명 이상의 사망자가 발생했으며, 이러한 제재가 제네바협약과 헤이그협약이 규정한 ‘민간인에 대한 집단적 처벌’의 정의에 부합한다고 결론짓는다. 미국은 이 협약들의 서명국이다. 또한 이 제재는 국제법과 미국이 체결한 조약에 위배되며, 미국 국내법 역시 위반했을 가능성이 크다.

2017년 8월 제재

2017년 8월 제재는 베네수엘라 정부가 미국 금융시장에서 차입하는 것을 금지했다. 이는 외채 재조정을 원천적으로 가로막았다. 외채 재조정은 기존 채권을 새 채권으로 교환하는 방식이 필수이기 때문이다. 이로 인해 이미 심각한 침체에 빠져 있던 경제가 회복될 수 있는 길이 차단됐고, 경제 위기로 취약해진 국민과 경제는 이후 이어진 제재에 더욱 큰 타격을 받았다. 2013~2016년 사이 실질 GDP는 이미 약 24.7% 감소했고, 2017년 1~8월 소비자물가 상승률은 연율로 758~1,350%에 달했을 것으로 추정된다.

제재와 필수 수입의 붕괴

의약품·식량·의료 장비·전력·수도·교통에 필요한 부품 등 생명 유지에 필수적인 수입품을 구매하는 외화의 거의 전부는 석유 수출로 벌어들이는 정부 수입에서 나온다. 따라서 수출 수입을 줄이는 제재는 곧바로 필수·생명 구호 물자의 수입 감소로 이어진다. 2017년 8월 제재 이후 베네수엘라의 석유 생산은 급격히 붕괴했다. 이는 신용 상실로 인해 유지·보수와 신규 투자가 불가능해졌기 때문이다. 그 결과, 향후 1년간 약 60억 달러의 석유 수입 손실이 발생했을 것으로 추정된다. 이는 2018년 식량·의약품 수입액 26억 달러와 비교해도 압도적인 규모다. 2018년 전체 상품 수입액은 약 100억 달러에 불과했다. 이처럼 막대한 외화 수입과 정부 재정의 상실은, 2017년 8월 제재 이후 베네수엘라가 고물가 상태에서 초인플레이션으로 추락하게 만든 핵심 충격이었을 가능성이 크다.

2019년 제재

2019년 1월 제재의 즉각적인 효과는 베네수엘라를 최대 석유 수출 시장인 미국으로부터 사실상 차단한 것이었다. 2018년 기준 미국은 베네수엘라 석유 수출의 35.6%, 하루 평균 약 58만6천 배럴을 수입했다. 3월 중순, 미국의 베네수엘라산 석유 수입은 사상 처음으로 ‘제로’가 됐고, 이후에도 미미한 수준에 그쳤다. 미국 정부는 인도 등 다른 국가들에도 석유 구매 중단을 압박했다. 미 국무부와 재무부는 공식 제재 대상이 아니더라도 거래를 지속할 경우 2차 제재를 가하겠다고 경고했다. 이는 미국이 외국 금융기관까지 제재할 수 있기 때문에 실질적인 위력을 가졌다. 그 결과 베네수엘라의 석유 생산은 1~3월 사이 하루 43만1천 배럴이나 급감했다. 이는 불과 몇 달 만에 36.4% 감소한 것이다. 이 감소세가 지속될 경우, 향후 1년간 추가로 68억 달러의 외화 수입이 사라진다. 2019년 석유 수출 수입은 2018년 대비 무려 67.2% 급감할 것으로 전망된다.

인간의 생명과 건강에 미친 영향

제재로 인해 베네수엘라는 의약품·식량 등 필수 수입에 필요한 외화를 잃었고, 2019년 이후에는 국제 결제망에서 사실상 배제됐다. 그 결과, 달러가 있어도 물자를 구매할 수 없는 상황이 벌어졌다. 베네수엘라 3개 대학이 실시한 생활여건조사(ENCOVI)에 따르면, 2017~2018년 일반 사망률은 31% 증가했다. 이는 4만 명 이상의 추가 사망을 의미한다. 약 30만 명이 의약품이나 치료 접근 부족으로 생명을 위협받고 있다. HIV 감염자 8만 명, 투석 환자 1만6천 명, 암 환자 1만6천 명, 당뇨·고혈압 환자 400만 명이 치료를 받지 못하고 있다. 이는 현재의 제재가 수만 명에게 사실상의 사형 선고임을 의미한다.

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서론

트럼프 대통령은 2017년 8월 25일, 행정명령 13808호를 통해 베네수엘라에 광범위한 경제 제재를 부과했다. 당시 이 제재는 베네수엘라 정부에 대한 압박 수단으로 설명됐다. 일부에서는 인권 존중을 유도하기 위한 조치라고 주장했다. 그러나 트럼프 대통령 본인이 직접 군사 행동 가능성을 언급하면서, 행정부의 실제 목표가 정권 교체(regime change)임이 드러났다는 지적이 제기됐다.

곧 이 행정명령과 이후 트럼프 행정부가 취한 일련의 조치들이, 정부보다도 베네수엘라 일반 국민에게 훨씬 더 큰 타격을 준다는 사실이 분명해졌다. 제재는 국민의 열량 섭취를 줄였고, 성인과 영아 모두에서 질병과 사망률을 증가시켰으며, 심화된 경제 불황과 초인플레이션 속에서 수백만 명의 국민을 국외로 떠나게 만들었다. 이러한 제재는 베네수엘라의 경제 위기를 더욱 악화시켜 경제 안정화를 거의 불가능하게 만들었고, 그 결과 초과 사망을 추가로 발생시켰다. 피해는 일관되게 가난하고 취약한 계층에 집중됐다.

2019년 1월 28일 발효된 행정명령 13857호와 그해 이어진 추가 행정명령, 그리고 병렬 정부를 인정한 조치는 훨씬 더 가혹한 결과를 낳았다. 이로 인해 행정명령 자체보다 더 강력한 금융·무역 제재 체계가 새롭게 형성됐다. 트럼프 행정부 고위 인사들의 발언은 이러한 제재의 목적이 군부 반란을 유도해 정권을 전복하려는 것이었음을 시사한다. 본 보고서는 이러한 경제 제재와 그로 인한 베네수엘라 경제 및 국민, 특히 취약 계층에 미친 영향을 분석한다. 분석 결과, 제재는 2017~2018년 사이 4만 명이 넘는 사망자를 초래했을 가능성이 높으며, 이는 제네바협약과 헤이그협약이 규정한 민간인에 대한 집단적 처벌에 해당한다. 또한 이는 국제법과 미국이 서명한 조약을 위반했으며, 미국 국내법에도 저촉될 소지가 크다.

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2017년 8월 제재

2017년 8월, 트럼프 행정부가 광범위한 금융 제재를 부과했을 당시 베네수엘라 경제는 이미 3년 이상 침체 상태에 있었다. 공식 통계는 2015년 이후 발표되지 않았지만, 가장 신뢰할 만한 추정치에 따르면 2014~2016년 실질 GDP는 24.3% 감소, 2017년 1~8월 소비자물가 상승률은 연율 758~1,350%에 달했다. 8월 제재는 베네수엘라 정부가 미국 금융시장에서 차입하는 것을 전면 금지했다. 이로 인해 가장 즉각적인 타격은 외채 재조정의 불가능이었다. 외채 재조정은 기존 채권을 새로운 채권으로 교환해야 하는데, 이는 제재로 원천 차단됐다.

형식상 제재는 미국 금융 시스템에만 적용됐지만, 실제로는 미국 외 금융기관에도 영향을 미쳤다. 외채 재조정 협상에는 필연적으로 미국 채권자가 포함되며, 비미국 금융기관 역시 향후 추가 제재를 우려해 협력에 나서지 않았기 때문이다. 실제로 이러한 추가 제재는 1년 반 안에 현실화됐다. 당시 재조정 대상이던 채무는 국영 석유회사 PDVSA의 부채였다. 중앙정부 채무는 2015년 야당이 국회를 장악한 이후 재조정이 불가능해졌다. 야당 지도부가 정부의 신규 외채 발행을 승인하지 않겠다고 밝혔기 때문이다. 이 경우 재조정 채권은 베네수엘라 법상 합법성이 의심됐고, 야당은 정권을 잡을 경우 이를 상환하지 않겠다고 공언했다. 그럼에도 PDVSA 부채는 약 300억 달러에 달했고, 향후 2년간 71억 달러의 원리금 상환이 예정돼 있었다. 제재 이전에 협상 중이던 PDVSA 채무 재조정이 이뤄졌다면 상당 부분 상환을 유예할 수 있었다. 또한 제재는 미국 내 5,500개 주유소를 보유한 PDVSA 자회사 시트고(CITGO)가 베네수엘라로 이익을 송금하는 것도 금지했다. 시트고는 2015~2017년 사이 약 25억 달러의 배당금을 PDVSA에 지급한 바 있다.

석유 생산 붕괴와 외화 수입 상실

2017년 8월 제재는 베네수엘라 석유 생산에 결정적인 타격을 입혔다. 2016년 초 국제 유가 급락 이후 베네수엘라와 콜롬비아의 석유 생산량은 비슷한 속도로 감소했다. 그러나 2017년 8월 행정명령 이후 베네수엘라의 생산량은 이전보다 3배 이상 빠른 속도로 붕괴했다.

그림 1. 베네수엘라와 콜롬비아의 석유 생산량(2013~2018년)

이는 신용 상실로 인해 유지·보수, 운영, 신규 투자에 필요한 자금을 조달할 수 없게 된 결과였다. 이 생산 감소 속도는 향후 1년간 약 60억 달러의 석유 수입 손실을 의미한다. 이는 필수 수입에 대한 베네수엘라의 수요를 고려하면 치명적인 규모다. 2018년 식량과 의약품 수입액은 26억 달러, 전체 상품 수입액은 약 100억 달러에 불과했다. 2018년 석유 생산은 전년 대비 30.1% 감소했는데, 이는 2017년 감소율(11.5%)과 비교하면 급격한 악화다. 이 차이만으로도 필수 수입에 쓰일 수 있었던 외화 84억 달러가 사라진 셈이다.

베네수엘라가 의약품·식량·전력·수도·교통에 필요한 장비와 부품을 수입하는 데 쓰는 외화의 거의 전부는 석유 수출 수입에서 나온다. 따라서 수출 수입을 줄이는 제재는 곧바로 생명 유지에 필수적인 물자의 수입 감소로 이어진다. 이처럼 막대한 외화와 정부 수입의 상실은, 2017년 8월 제재 이후 베네수엘라가 고물가에서 초인플레이션으로 전락한 결정적 충격이었을 가능성이 높다. 역사적으로도 초인플레이션은 정부 수입과 국제수지에 가해진 대규모 외부 충격으로 촉발되는 경우가 많다.

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2019년 제재

2019년 1월 28일부터 시작된 일련의 행정명령은, 트럼프 행정부와 동맹국들이 후안 과이도를 베네수엘라의 ‘임시 대통령’으로 인정한 직후 내려졌다. 이 과정에서 명시적으로 규정된 제재뿐 아니라, 병렬 정부를 승인함으로써 암묵적으로 발동된 제재, 그리고 이후 미국 행정부의 발언·경고·조치로 인해 추가된 제재까지 모두 고려해야 한다.

이 모든 조치를 종합하면, 베네수엘라는 석유를 생산·판매할 능력, 정부가 보유한 해외 자산을 매각할 능력, 그리고 남아 있는 외화로 필수 수입품을 구매할 능력까지 전방위적으로 봉쇄당했다. 그 결과 2019년 실질 GDP는 전년(-16.7%)보다 훨씬 가파른 -37.4%의 사상 초유의 폭락이 예상됐다. 상품 수입은 100억 달러에서 61억 달러로 39.4% 감소할 것으로 전망됐고, 190만 명 이상이 추가로 국외 탈출할 것으로 예상됐다. 인간의 생명과 건강에 미칠 피해 역시 2018년보다 훨씬 심각할 것으로 예측됐다.

미국 시장 차단과 2차 제재 압박

1월 제재의 즉각적인 효과는 베네수엘라를 최대 석유 수출 시장이었던 미국으로부터 차단한 것이었다. 2018년 기준 미국은 베네수엘라 석유 수출의 35.6%, 하루 평균 58만6천 배럴을 수입했다. 그러나 3월 중순, 미국의 베네수엘라산 석유 수입은 사상 처음으로 ‘제로’가 됐고, 이후에도 잠시 소폭 반등했을 뿐 이전 수준에는 한참 못 미쳤다.

트럼프 행정부는 인도를 포함한 다른 국가들에도 베네수엘라산 석유 구매를 중단하라고 압박했다. 로이터 통신은 3월 28일, 미국이 전 세계 석유 거래회사와 정유사에 “공식 제재에 명시되지 않았더라도 베네수엘라와의 거래를 중단하지 않으면 제재를 받게 될 것”이라고 경고했다고 보도했다. 이러한 압박이 실효성을 갖는 이유는, 미국 정부가 외국 금융기관까지 제재할 수 있는 권한을 갖고 있기 때문이다. 실제로 러시아 정부가 대주주인 가즈프롬은행조차도 2월에 PDVSA 계좌를 동결하고 거래를 중단했다. 미국은 특히 베네수엘라의 중질유 수출에 필요한 희석용 연료와 정제유 공급을 차단하는 데 주력했고, 이는 하루 30만 배럴의 추가 생산 차질로 이어질 수 있었다.

그 결과 베네수엘라가 생산한 석유는 판로를 찾지 못한 채 저장시설과 유조선에 쌓였고, 저장 공간 부족이 2월 생산 급감의 직접적 원인이 됐다. 생산량은 1~2월 사이 하루 13만 배럴 감소, 3월에는 추가로 28만9천 배럴 감소해, 불과 석 달 만에 총 43만1천 배럴이 줄었다.

그림 2. 미국의 새로운 제재가 영향을 미친 두 번째 달인 3월, 베네수엘라의 석유 생산량은 하루 28만9천 배럴 감소했다

이 감소가 1년간 지속될 경우, 베네수엘라는 추가로 68억 달러의 외화 수입을 잃게 된다. 이는 2018년 수출 수입의 21%에 해당한다. 더 나아가 2019년 석유 수출 수입은 제재 강화의 영향으로 전례 없는 67.2% 폭락이 예상됐다.

자산 동결과 국제 결제망 차단

2019년 1월 제재로 PDVSA는 미국 재무부 해외자산통제국(OFAC)의 특별지정제재대상(SDN) 목록에 올랐다. 이로 인해 PDVSA의 미국 내 자산은 동결됐고, 미국인은 PDVSA와 거래할 수 없게 됐다. 미국 정부는 과이도를 임시 대통령으로 인정함으로써 베네수엘라 정부가 시트고(CITGO)에 접근하는 것도 차단했다. 이로 인해 베네수엘라 정부는 순자산 약 52억 달러를 상실했다. 또한 외환보유액 약 90억 달러 중 대부분이 금으로 구성돼 있었는데, 제재로 인해 이 금을 매각하는 것도 사실상 불가능해졌다. 4월에는 국제통화기금(IMF)이 정치적 혼란을 이유로 베네수엘라의 특별인출권(SDR) 약 4억 달러 접근을 중단했다. 이밖에도 영국 중앙은행에 보관돼 있던 12억 달러 상당의 금, 콜롬비아에 있는 비료회사 모노메로스(가치 약 2억6,900만 달러) 등 해외 자산이 미국과 가까운 국가들에 의해 동결·몰수됐다.

베네수엘라는 에너지 협력 프로그램 등을 통해 약 65억 달러의 무역 채권도 보유하고 있었으며, 이를 할인 매각하면 약 34억 달러의 현금을 확보할 수 있었다. 그러나 이러한 자산 매각 역시 제재로 인해 대부분 차단됐다. 실제로 자메이카가 시도한 1억1,500만 달러 지급조차 막힌 사례가 보고됐다.

결제 수단의 붕괴

제재는 수입 자체뿐 아니라, 결제 수단을 무력화함으로써 공중보건과 안전에 직격탄을 가했다. 국제 거래는 외국의 중개은행(correspondent bank)을 통해 이뤄지는데, 미국 제재로 연방준비제도와 모든 미국 금융기관이 베네수엘라의 결제 선택지에서 제외됐다. 2017년 이후 이미 다수의 중개은행이 ‘제재 위험’을 이유로 서비스를 중단했으며, 2019년 1월 이후에는 과이도 승인으로 인해 베네수엘라 정부가 구매한 자금과 물자의 법적 소유권 자체가 부정되면서, 국제 결제망 접근은 사실상 붕괴됐다. 이는 의약품·식량 등 필수 수입을 위한 신용과 결제 능력의 상실을 의미했다.

전력 위기와 제재의 영향

2019년 3월 베네수엘라는 대규모 전력 붕괴 사태를 겪었다. 기본 추정에 따르면, 이 전력 위기로 인해 2019년 GDP의 6.4%가 추가로 감소했을 가능성이 있다. 초기 정전은 구리 수력발전소 인근 송전선로 주변 화재와 연관됐을 가능성이 제기됐지만, 정전의 장기화와 피해 확대에는 제재가 결정적 역할을 했다. 제재로 인해 베네수엘라는 비상용 화력발전기에 필요한 디젤 연료를 충분히 확보하지 못했고, 전력 설비 유지·보수에 필요한 국제 기업(GE 등) 장비 대금도 지급할 수 없었다. 그 결과 수력발전에 대한 의존도가 높아졌고, 시스템 전체의 취약성이 증폭됐다.

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제재가 인간의 생명과 건강에 미친 영향

앞서 살펴본 바와 같이, 제재의 핵심 효과 중 하나는 베네수엘라 경제에서 의약품·식량 등 생명 유지에 필수적인 수입품을 구매할 외화를 수십억 달러 규모로 박탈한 것이다. 2019년에 시행된 제재, 특히 병렬 정부 승인 조치는 이러한 외화 고갈을 더욱 가속화했고, 베네수엘라를 국제 결제 시스템의 대부분에서 차단함으로써 달러가 있어도 필수 수입을 할 수 없는 상황을 만들었다. 그 결과 2017년 8월 이후 이어진 모든 제재가 인간의 생명과 건강에 심각한 타격을 입혔다는 점에는 의문의 여지가 없다.

사망률 급증

베네수엘라 3개 대학이 공동으로 실시한 연례 생활여건조사(ENCOVI)에 따르면, 2017년에서 2018년 사이 전체 사망률은 31% 증가했다. 이는 4만 명을 넘는 추가 사망자가 발생했음을 의미한다. 이는 무력 충돌 상황에서도 매우 큰 민간인 피해에 해당하며, 미국의 경제 제재가 이러한 사망 증가에 중대한 기여를 했다는 점은 거의 확실하다고 보고서는 지적한다. 제재가 없었을 경우 어떤 일이 벌어졌을지(반사실적 상황)를 정확히 산출하는 것은 불가능하지만, 오히려 제재가 없었다면 사망률이 감소했을 가능성도 배제할 수 없다고 분석한다. 이 통계는 연간 기준이기 때문에, 2017년 8월 제재 이후 그해 마지막 4개월 동안 발생한 피해는 반영되지 않았다. 그러나 제재 직후 석유 생산과 수입 붕괴가 즉각 나타났다는 점을 고려하면, 2017년 사망자 증가 역시 이미 시작됐을 가능성이 크다.

의료 체계 붕괴

2018년 베네수엘라 제약연맹은 필수 의약품 품절률이 85%에 달했다고 보고했다. 같은 해 시민단체 코드비다(CodeVida)와 인권단체 프로베아(Provea)가 발표한 조사에 따르면, 30만 명 이상이 의약품이나 치료 접근 부족으로 생명 위협에 처해 있었다.

구체적으로는

• HIV 감염자 8만 명이 2017년 이후 항레트로바이러스 치료를 받지 못했고

• 1만6천 명의 투석 환자, 1만6천 명의 암 환자, 400만 명의 당뇨·고혈압 환자 다수가 인슐린이나 심혈관계 약물을 구하지 못하고 있었다.

보고서는 이 수치들만 보더라도, 2019년 이후 더욱 강화된 제재가 해외로 나갈 수 없는 수만 명에게 사실상의 사형 선고가 되고 있음을 보여준다고 지적한다. 특히 2019년 석유 수입이 67% 급감할 경우 그 피해는 치명적일 수밖에 없다.

의료 인력 유출과 영양실조

경제 붕괴와 제재 장기화로 인해 의료 인력의 대규모 이탈도 발생했다. 베네수엘라의사회에 따르면, 전체 의사의 약 3분의 1에 해당하는 2만2천 명의 의사가 이미 국외로 떠났다. 2019년 제재 강화로 이탈은 더욱 가속될 것으로 전망됐다. 유엔이 2019년 3월 발표한 보고서에 따르면, 영양실조로 인해 5세 미만 아동의 22%가 성장 지연(stunting) 상태에 놓여 있다. 식량 수입은 전체 수입과 함께 급감했다. 2013년 112억 달러였던 식량 수입은 2018년 24억6천만 달러로 줄었으며, 2019년에는 이보다 더 급격히 감소할 것으로 예상됐다.

식수·위생·전력 위기의 파급 효과

수출 수입과 수입의 붕괴는 식수와 위생 부문에서도 심각한 공중보건 위기를 초래했다. 유엔 보고서는 비누·염소·깨끗한 물 부족으로 손 씻기와 가정용 수질 처리가 제대로 이뤄지지 않고 있으며, 상수도망에 연결되지 않은 가정은 처리되지 않은 지표수나 우물물을 사용하고 있다고 지적했다. 코드비다 조사에 따르면 2018년 기준 보건시설의 79%가 물 부족을 겪고 있었고, ENCOVI 조사에서는 학교의 61%가 매일 식수를 공급받지 못하는 지역에 위치해 있었다. 전력 위기는 병원과 의료 서비스에도 직격탄을 날렸다. 정전으로 인해 정확히 몇 명이 사망했는지는 집계되지 않았지만, 3월 대정전 당시 병원에서 전력 상실로 인한 사망 사례가 다수 보도됐다. 앞서 언급했듯, 이러한 정전의 장기화와 피해 증폭에는 제재가 크게 작용했다.

가장 취약한 집단

유엔은 이번 위기로 가장 큰 피해를 입고 있는 집단으로, 어린이와 청소년, 빈곤층과 극빈층, 임산부와 수유부, 노인, 원주민, 보호가 필요한 집단, 위험에 노출된 여성과 청소년 소녀, 장애인, 그리고 성소수자(LGBTI)를 꼽았다.

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일방적 경제 제재의 불법성과 의도

트럼프 행정부가 부과한 일방적 제재는 미주기구(OAS) 헌장에 명백히 위배된다. 헌장에는 이러한 제재를 금지하는 조항이 다수 포함돼 있는데, 그중에서도 가장 분명하고 명확한 규정은 제4장 제19조와 제20조다.

제19조

어떠한 국가 또는 국가 집단도, 어떠한 이유로든 다른 국가의 내정이나 대외 문제에 직접적이든 간접적이든 개입할 권리가 없다. 이 원칙은 무력 사용뿐 아니라, 국가의 인격 또는 정치·경제·문화적 요소를 겨냥한 그 어떤 형태의 간섭이나 위협도 금지한다.

제20조

어떠한 국가도 다른 국가의 주권적 의사를 강요하거나 어떠한 형태의 이익을 얻기 위해, 경제적·정치적 성격의 강압적 수단을 사용하거나 이를 조장해서는 안 된다.

트럼프 행정부의 제재는 이 두 조항을 모두 명백히 위반한다. 특히 제19조와 관련해, 미국은 베네수엘라의 내정에 직접 개입하고 있다. 이는 행정부 고위 인사들의 발언과 행동, 즉 베네수엘라 정부 전복을 목표로 하고 있음이 드러난 정황을 고려할 때 더욱 분명하다. 마이크 펜스 부통령은 군사적 위협을 포함한 대베네수엘라 정책을 언급하며 반복적으로 “마두로는 물러나야 한다(Maduro must go)”고 발언했다. 2019년 2월 로이터 통신은, 백악관 고위 관계자를 인용해 미국이 베네수엘라 군부 인사들과 직접 접촉하며 마두로 대통령을 버리라고 설득하고 있고, 이를 뒷받침하기 위한 추가 제재를 준비 중이라고 보도했다.

이보다 더 인상적인 장면은 2019년 3월 11일, AP통신 기자 매슈 리와 마이크 폼페이오 국무장관 사이의 문답에서 드러났다. 기자가 “과이도의 지도력과 이를 둘러싼 동력의 속도에 만족하느냐”고 묻자, 폼페이오는 이렇게 답했다.

“더 빨리 진행되길 바란다. 하지만 분명히 흐름은 베네수엘라 국민 쪽으로 움직이고 있다. 현지 상황을 보면 알 수 있다. 포위망은 좁혀지고 있고, 인도주의적 위기는 시간 단위로 악화되고 있다. … 고통과 고난이 점점 커지고 있는 것이 보인다.”

트럼프 행정부는 베네수엘라의 인도주의 위기가 전적으로 정부의 경제 정책 탓이라고 주장해 왔다. 그러나 이 발언은 다른 이야기를 한다. “포위망이 좁혀지고 있고, 위기가 악화되고 있으며, 고통이 커지고 있다”는 표현은 제재의 효과를 설명하는 말로 읽힌다. 이는 민간인에게 가해지는 고통이 부수적 피해가 아니라, 정권 전복을 위한 전략의 일부일 가능성을 시사한다.

제20조와 관련해서도, 미국 정부가 경제적 강압을 통해 이익을 얻으려 했다는 정황은 다수 존재한다. 앤드루 매케이브 전 FBI 국장 대행은 자신의 저서에서, 트럼프 대통령이 베네수엘라에 대해, “전쟁을 해야 할 나라다. 엄청난 석유를 갖고 있고, 우리 바로 옆에 있다”라고 말했다고 전했다.

존 볼턴 당시 백악관 국가안보보좌관 역시 2019년 1월, “우리는 현재 미국의 주요 기업들과 논의 중이다. 미국 석유기업들이 베네수엘라에 투자하고 생산을 하게 된다면, 이는 미국 경제에 큰 도움이 될 것”이라고 발언했다.

다수의 국제법 학자들은 이러한 형태의 경제 제재가 유엔 헌장과 국제 인권법을 위반한다고 지적해 왔다. 대규모 기아와 질병, 사망률 증가를 초래하는 제재가 인권법에 위배된다는 점은 자명하다는 것이다. 미국은 또한 헤이그협약과 제네바협약의 서명국이다. 이 협약들은 전쟁 상황에서의 민간인에 대한 집단적 처벌을 금지하고 있다. 비록 이 조약들이 형식적으로는 전시 상황에 적용되지만, 유엔 인권 전문가들은 민간인이 전쟁이 아닐 때는 보호받지 못해야 할 이유는 없다고 지적해 왔다.

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불황·초인플레이션·제재

경제 회복의 차단

앞서 언급했듯, 베네수엘라 경제는 2017년 8월 제재가 부과되기 전부터 이미 3년 이상 깊은 불황에 빠져 있었고, 물가상승률은 연율 758~1,350%에 달했다. 제재를 옹호하는 쪽에서는, 제재가 없었더라도 베네수엘라 경제는 외화 수입을 수십억 달러 잃지 않았더라도 계속 붕괴됐을 것이라고 주장한다. 물론 붕괴가 완전히 없었을 것이라고 단정할 수는 없지만, 적어도 같은 속도와 규모의 붕괴는 아니었을 것이라는 점은 분명하다. 여기서는 초인플레이션을 종식시키고 경제를 안정화할 수 있었던 현실적인 대안 시나리오와, 제재가 그러한 선택지를 어떻게 봉쇄했는지를 살펴본다.

초인플레이션의 특성과 역사적 경험

경제학에서 통상적으로 정의하는 초인플레이션은 월 50% 이상, 연율로는 약 1만3,000%의 물가상승이다. 제2차 세계대전 이후 라틴아메리카에서는 7차례의 초인플레이션이 발생했으며, 모든 사례에서 정부는 결국 이를 종식시키는 정책을 시행했다. 초인플레이션의 중간 지속 기간은 약 4개월에 불과했다.

초인플레이션 상황에서는 국민이 자국 통화에 대한 신뢰를 급격히 잃고, 통화를 보유하려 하지 않게 된다. 이 과정에서 초인플레이션은 자기실현적 과정이 되지만, 역설적으로 이는 고물가 상태보다 더 빠르게 안정화될 수 있는 조건을 만들기도 한다. 그 이유는 사람들이 더 이상 국내 통화 가격이 아니라 환율을 기준으로 가격을 판단하게 되기 때문이다. 이 단계에 이르면, 환율 안정화만으로도 물가를 빠르게 안정시킬 수 있다. 대표적인 사례가 1985년 볼리비아로, 당시 초인플레이션은 불과 10일 만에 통제됐다.

이 과정에서 사용된 정책은 환율 기반 안정화(ERBS, Exchange-Rate-Based Stabilization)였다. 이는 완전 태환이 가능한 새로운 환율 체계를 도입하고, 관리 변동환율제를 통해 환율을 안정시킨 뒤, 재정·통화 개혁을 병행해 기대 인플레이션을 꺾는 방식이다.

베네수엘라에도 가능했는가

미국의 경제 제재가 없었다면, 베네수엘라가 이러한 안정화 프로그램을 채택하는 것이 불가능하지는 않았다. 새로운 환율 체계를 도입하기 위해 반드시 외부 지원이 필요했던 것도 아니다. 베네수엘라는 국내 유동성이 이미 극도로 축소돼 있었기 때문에, 20억 달러 미만의 외화만으로도 암시장 환율 기준 전체 통화량을 뒷받침할 수 있는 상황이었다. 또한 국제수지 안정을 위해 추가적인 긴축이 필요하지도 않았다. 2016년 기준 수입은 이미 2012년 대비 80% 이상 감소한 상태였다.

정부가 차입이나 채무 재조정을 위해 담보를 제공해야 했다면, 베네수엘라는 지하에 매장된 3,000억 배럴의 석유 중 일부를 증권화할 수 있었다. 국제 금융 시스템에 대한 접근이 보장돼 있었다면, 가격이 현재보다 훨씬 낮더라도 위험 대비 수익을 감수할 투자자는 존재했을 것이다. 최근 수년간 투자자가 이러한 자산에 대해 법적 판결을 집행할 수 있는 능력이 강화됐다는 점을 고려하면, 이러한 계약은 과거보다 훨씬 수월했을 가능성이 크다. 경제 붕괴를 피하기 위해, 향후 한 세기 동안 수출하고도 남을 석유 중 일부를 헐값에 넘기는 선택은 충분히 합리적이었을 수 있다. 즉, 석유와 광물이라는 막대한 자산을 보유한 정부라면, 제재가 없었다면 이러한 수준의 경제 붕괴를 피할 수 있었을 것이라는 것이 저자들의 판단이다.

제재가 봉쇄한 회복의 길

물론 제재가 없었을 경우의 상황을 단정적으로 알 수는 없다. 그러나 분명한 것은, 제재가 경제 안정화의 모든 현실적 경로를 사실상 차단했다는 점이다. 가장 직접적으로는, 국제수지 위기를 해결하는 데 필수적인 채무 재조정 자체를 불가능하게 만들었다. 또한 환율 기반 안정화 정책을 추진하려면 달러 기반 금융 시스템에 접근할 수 있어야 하는데, 제재는 이를 거의 완전히 차단했다.

외국 정부가 한 나라의 달러 수입을 최대한 줄이고, 해외 자산을 동결·몰수하며, 앞으로도 더 많은 조치를 취하겠다고 공언하는 상황에서, 환율 안정과 통화 신뢰 회복은 사실상 불가능하다. 여기에 군사적 위협까지 더해진다면, 경제 회복에 대한 기대를 형성하는 것 자체가 무의미해진다.

이 점에서 제재의 가장 치명적인 효과는, 베네수엘라를 지속적인 하강 국면에 고착시켰다는 데 있다. 2017~2018년 사이 발생한 4만 명 이상의 초과 사망을 놓고 보더라도, 제재가 없었다면 ‘사망 증가가 없었을 가능성’뿐 아니라, 경제 회복에 따라 사망률이 오히려 감소했을 가능성도 충분히 존재했다.

반대로, 제재가 유지되는 한 2019년 이후의 사망자 수는 이전과는 비교할 수 없을 정도로 훨씬 더 커질 가능성이 거의 확실하다. 석유 생산의 급격한 붕괴, 필수 수입의 급감, 1인당 소득의 급락이 동시에 가속화되고 있기 때문이다.

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참고문헌

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venezuela-sanctions-2019-04.pdf

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[무학]

제재는 결국 부메랑이되어 서방 제국의 성장 잠재력을 소진시켜,금융 자본가에게는 없는 것 보다 못한 존재가 되어,새로운 성장 모델을 찾는 과정이지요.....