[교육] 소규모 학교 통폐합

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□ 통폐합, 통합학교란

통폐합은 동일한 학교급간에 하나의 학교를 폐교하고 다른 학교로 합치는 것을 의미하고, 통합학교는 학교 급을 달리하는 초등학교와 중학교, 중학교과 고등학교 등을 합해 운영하는 학교이다. 통합학교는 하나의 학교가 학생 수가 적어 학교경영이 어려운 경우 이를 인근의 다른 학교와 합하여 운영하고 작은 학교는 폐교한다.

□ 현행 정책

 ▶ 정책 현황

⦁ 통페합 기준

현 교육과학기술부 기준 학생 수 60명 이하의 학교를 통폐합 대상으로 선정하고 있다. 단, 1면 1교 유지(초등학교) 정책, 적정 통학거리 범위(차량으로 30분)를 벗어나는 경우, 학생 수 증가가 예상(학생 수 20명 이상 유지 가능) 되는 학교, 통합운영학교 및 대안학교, 기타 해당지역의 특수한 여건으로 학교 유지가 불가피한 경우는 대상에서 제외된다.

⦁ 인센티브 제공

교과부에서는 소규모학교 통폐합이 효율적으로 이루어질 수 있도록 대상학교에 재정적 인센티브(본교폐지 20억 원, 분교장 폐지 10억 원, 분교장 개편 1억 원)를 제공하고 있다.

⦁ 정책 방향

그 동안 소규모학교 통폐합을 통한 적정규모 학교 육성에 초점을 맞추어 진행되어 왔지만 최근 들어 소규모학교 문제를 연중돌봄학교, 전원학교, 기숙형공립고 사업 등 교육복지적 관점에서 접근을 시도하고 있다.

 ▶ 문제점

정부의 학교통폐합을 통한 ‘적정규모학교 사업’은 지역적 여건과 주민의 의견을 충분히 고려하지 않은 획일적인 기준 적용으로 인해 권위주의적 행정이라는 반발을 사고 있다.

시간이 지남에 따라 통폐합 강력 시행과 교육복지 정책 사이에서 어중간한 입장 유지하는 모습에 더해 중앙정부 주도로 추진하다가 시도 자체 재원으로 지원하기도 하는 등 일관성이 결여된 정책 추진으로 신뢰를 상실했다.

통폐합 학교 지원금이 대부분 단기(1년)에 걸쳐 집행됨에 따라 동 예산이 대부분 대규모 재산 형성적 시설사업에 집중(약 90%)되고, 교육 기자재나 교육 프로그램 개발 등에 대한 예산 집행은 미비한 것으로 나타났다.

소규모학교 통폐합에 따른 대비 정책(적정규모학교, 전원학교, 기숙형공립고 등의 사업) 시행을 통한 가시적인 결과가 불분명하고, 예산절감 효과가 검증된 바 없다는 지적을 받고 있다.

□ 찬반 입장

 ▶ 찬성

소규모학교 통․폐합은 교육적 효과를 극대화하기 위하여 인근 과·소규모 학교를 통폐합하여 적정규모 학교로 재편하는 것이며, 비정상적인 교과운영 개선, 교육재정의 비효율적인 운용 개선, 소인수집단에서의 사회성 함양과 선의의 경쟁의식, 진취적 사고발달을 위해 필수적이다.

 ▶ 반대

학교는 단순히 학생의 배움의 장(場)을 넘어 지역사회 문화의 중심으로, 지역사회 존 속과 발전을 위해 필수적인 기관으로 학교의 통폐합은 이촌향도 현상을 더욱 부채질하여 농산어촌의 공동화 현상을 더욱 심화시킬 것이다. 또한 통폐합 정책은 학생들이 균등하게 교육받을 권리와 선택권을 박탈하고 이들의 통학거리와 통학시간을 증가시켜 수면 부족, 방과 후 활동 시간의 부족 등 삶의 질 저하를 초래할 수 있다.

□  통계

 ▶ 60명 이하 학교 수 전망(2005-2020)

 ▶ 지역별 통폐합대상 학교 비율(단위:%)

□ 외국 사례

 ▶ 영국

2000년에 농어촌백서가 작성되고 이를 실현하기 위해 2001년 환경식료농촌부가 설립되면서 농어촌 교육정책을 별도로 마련하여 시행하고 있다. 농어촌백서에서는 농어촌에서 학교의 중요성을 인식하여 농어촌 학교 폐교에 대한 제한규정을 마련하고 학교를 폐지할 경우 거쳐야 할 절차를 강화하였다. 영국정부는 1998년에 학교폐지를 심사하고 결정하는 기구로 학교조직위원회를 법적 기구로 설치하였다. (2003년 환경식료농촌부). 이 기구는 폐교를 심사하고 결정하는 권한을 갖고, 폐교 할 경우 폐교가 학교와 지역사회에 미치는 제반 영향력을 평가하여 결정하도록 하고 있다. 이 조직이 만들어 지고 절차가 강화된 후에 1998년 이전 까지는 매년 30여개의 학교가 폐교 되었는데 이후에는 4개 정도의 학교가 폐교되고 있다.

이와 더불어 폐교를 최대한 방지하기 위해 2002년 교육법에서는 학교시설을 지역사회에 개방하도록 법안을 마련하였고, 농어촌의 소규모 학교 역시 학교의 기능 학교운영위원회에서 지역사회를 위해 도서관, 놀이 학교, 연금자를 위한 식당 등의 시설을 설치하여 다양한 기능을 수행하는 추가 시설로 이용할 수 있도록 하였다.

 ▶ 뉴질랜드

농어촌 소규모 학교에서의 교원의 잦은 이직을 방지하고 젊고 유능한 교원들의 유입을 장려하기 위해 농어촌 교사 지원금, 벽지수당, 교원동기유발지원금, 교 원우선배치지원금 등의 다양한 장려금 정책을 시행하고 있다. 또한 뉴질랜드 교육부는 인접해 있는 농어촌의 학교가 서로 협력하여 시설을 함께 사용하고, 경영 및 행정에 관한 정보를 공유할 수 있도록 학교군(Clusters) 정책을 1998년에 실시하였다. 처음에는 이 정책을 장려하기 위해 학교 군을 형성하여 운영하는 학교에 장려금을 지원하였다. 학교군의 활동은 학교 군 내에서 공동구매, 공동 교육계획 수립, 교육정책의 공동개발 등이었다. 연구 보고서에 의하면 이렇게 한 결과 수업담당교장, 학교이사 등의 부담을 크게 감소시켰으며, 지속적으로 발전시킬 가치가 있는 정책으로 평가하였다.

 ▶ 일본

일본 문부과학성에서는 학교가 통폐합되는 경우, 교육이 차질 없이 수행되도록 지원책을 마련하고 있으며 그 내용은 다음과 같다.

1) 학교의 시설을 정비하고 학교의 규모를 적정화하며, 학교급식을 충실하게 하여 유아와 학생의 교육환경을 개선하는데 적극적인 노력을 기울인다. 동시에 지역사회의 교육시설 및 평생학습 시설을 정비해 연령에 관계없이 필요에 따라 학습할 수 있는 기회를 제공.

2) 교직원 정원을 완화하여 학교가 통폐합될 때 감소되는 정원을 일정기간 유지한다.

3) 통폐합되어 원거리를 통학해야 하는 경우 통학버스나 보트 등을 구입하여 지원한다. 또한 원거리 통학비나 기숙사비 등을 보조한다.

4) 통합학교의 시설개선을 지원하며 우선적으로 배려한다.

5) 학교 급식 시설을 정비해 늘어나는 학생들이 안심하고 식사를 할 수 있게 한다.

6) 폐교된 학교를 이용하도록 하며, 이를 이용해서 자주적인 학교를 만들 때 평생학습시설이나 복지시설 개축비용을 위한 채권발행을 허용한다.

7)합병되는 시정촌의 모든 기관이 서로 긴밀히 연락하고 접촉할 수 있도록 정보화 시설을 지원한다. 즉, 도서관 등의 사회교육 시설을 정보화하여 지역주민의 학습센터가 되게 한다.

□ 관련 이슈

 ▶ '적정규모 학교기준' 논란, 교과부 한발 양보

교육과학기술부와 교원단체가 대립각을 세웠던 '적정규모 학교육성 방안'에서 교과부가 일단 한발 물러서기로 했다. 교과부는 지난달 17일 입법 예고한 적정규모 학교 육성 관련 '초·중등교육법시행령 개정안'에 대해 시·도교육청의 의견을 수렴해 일부 수정·보완했다고 14일 밝혔다. 수정안의 골자는 당초 '적정규모'의 기준을 교과부가 조항으로 명시하려던 것에서 시도교육감이 결정할 수 있도록 했다. 수정안 내용은 '최소 적정규모 학급 수 및 학급당 학생 수 기준에 관한 조항에서 학교 급별 학급 수 및 학급당 학생 수를 구체적으로 명시'하는 대신 ‘시·도교육감이 학교별 학급 수·학급당 학생 수를 정할 때 정상적인 교육과정 운영과 교원의 적정한 수업시수 등을 반영하도록 한다.’고 돼 있다.

교육계 관계자는 교과부의 이 같은 조치에 대해 “교과부의 입법 예고 이후 각 교육청과 한국교원총연합회, 전국교직원노동조합 등 교원단체들이 반발함에 따른 것으로 보인다.”고 말했다. 당초 교과부는 개정안에 '적정규모의 학교 급별 학생 수와 학급당 학생 수'를 조항으로 명시했다. 구체적인 내용은 △최소 적정규모 학급 초등학교 6학급, 중·고등학교 6학급, 고등학교 9학급 기준 제시 △초·중·고교 학급당 학생 수 최소 20명 이상 기준 제시 등이다. 하지만 교원단체들은 이에 대해 “농산어촌 교육의 황폐화, 공동화 현상을 가속화시킬 우려가 크다”며 반대 입장을 분명히 했다.

교과부는 소규모 학교의 통폐합을 적극 추진하는 시·도교육청에 대해 해당지역 학교의 교육여건 개선 등을 위하여 지원하고 있는 지원금을 확대할 예정이다. 적극 추진하는 지역에 대해서는 현행 초중등학교 교당 20억 원에서 향후 초등학교 30억원, 중고등학교 100억 원 수준으로 늘린다는 계획이다. 소규모 학교 통폐합은 농산어촌지역은 학생 수 60명 이하, 도시지역은 200명 이하 학교에 해당하면 진행할 수 있다. 시·도교육감이 지역실정을 감안해 자체적으로 기준을 정하고 학부모 및 지역주민의 의견수렴과 시·도의회 의결을 거치면 된다.

 ▶ 작은 학교보다 큰 학교를 적정규모로 만들어야

경남교육청은 학교 통폐합 추진을 위해 올해 초부터 '적정규모학교육성추진단'을 운영하고 있다. 학생 수가 줄어드는 작은 학교에 대한 통폐합을 추진하고 거점학교 설립 작업을 도맡아 하고 있다. 그러나 교육단체들은 학생 수만 따져 통폐합을 하기보단 작은 학교를 먼저 살리려는 노력이 필요하다고 강조하고 있다.

경남교육연대는 "실제 대부분 교육 문제는 작은 학교보다 큰 학교에서 발생한다."며 "3,40명의 학생이 모여 교사와 소통할 수 없고 운동장이 좁아 운동을 하지 못하는 큰 학교부터 적정규모로 만들어야 한다."고 지적했다. 이들은 "작은 학교를 없애 큰 학교를 만든 것이 적정규모가 아니다"며 "오히려 작은 학교들이 교사와 학생이 가까이서 소통하고 개별학습이 가능하며 지역 공동체의 중심이 되고 있다"고 강조했다.

그러면서 "추진단의 모든 업무는 학교 통폐합으로 되어 있다"며 “학교를 없애고 죽이는 정책을 펴지 말고 학교를 살리고 마을을 살리는 정책을 펴 달라.”고 당부했다.

 ▶ 소규모 학교 통폐합, 교육주체 의견 반영 미흡

제주대학교 교육대학원 이인회 교수(교육학과)는 최근 발간된 제주대 탐라문화연구소 ‘탐라문화’ 제42호에 게재한 ‘교육 거버넌스 관점에서 본 소규모 학교 통폐합 정책 분석’ 논문을 통해 학교 통폐합 정책 형성과정에 교육주체들의 의사가 제대로 반영되지 않았다고 밝혔다. 교육 거버넌스는 공동체 구성원들이 어떤 수단과 방법을 동원해 교육을 통제할지 의사결정을 내리고 정책을 개발하는 과정으로, 사회적 관계망 속에서 통치·권력 작용 형태로 전개된다. 이 교수는 “도내 소규모 학교 통폐합 정책 형성과정에서 참여자들 간 수평적인 대화와 협력을 통한 문제의식 공유와 대안 결정을 위한 교육 거버넌스 운영방식이 없었다”며 “정책 집행과정에선 지방 교육 거버넌스의 부재로 합리적인 의견 수렴과 협의가 생략됐다”고 분석했다. 특히 이 교수는 “교육 거버넌스의 원리 측면에서 볼 때 제주지역 소규모 학교 통폐합 정책 형성과정에서 상생의 원리가 간과됐고, 정책 집행과정에서는 지방 파트너십과 네트워크가 가동되지 않았다”며 “정책 평가과정에서도 합리성의 원리가 적용되지 않았다”고 강조했다.

김용욱

역량평가 전문 교수,변호사

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좋은 정보 감사드려요~

[김용욱]

5급 공채 PT 기출(2012) 우체국 통폐합,소규모학교 통폐합이 한창 물밑 이슈이던 시점이었습니다.