국회의원 임기제한의 쟁점과 해외사례

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국회의원 임기제한의 쟁점과 해외사례

(이슈와논점 1922호-20220207)국회의원 임기제한의 쟁점과 해외사례.pdf

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1 들어가며 선출직 공직자에 대한 임기제한은 의원보다는 주로 단독으로 의사결정권을 행사하는 대통령이나 지방자치단체장을 대상으로 하는 경우가 대부분 이다. 의원과 비교해서 독임제 공직자의 경우 상대적 으로 인사권이나 예산집행권 등 단독으로 행사할 수 있는 권한이 막강하고, 그만큼 부패의 위험도 크기 때문이다. 최근 더불어민주당 혁신위가 발표한 혁신안에는 ‘국회의원 동일 지역구 3선 연임 초과 제한’이 포함 되어 있다. 이는 동일 지역구에서 3회 연속으로 선출된 국회의원을 해당 지역구에 공천하지 않는 것을 내용으로 한다. ‘정치인의 기득권 내려놓기’와 ‘정치신인의 기회확대’가 주된 명분으로 제시되었다. 유사한 내용의 「공직선거법」 개정안이 제20대 국회 에서 발의되었다가 임기만료로 폐기된 바 있다.1) 이 글은 국회의원 임기제한이 정치개혁의 차원 에서 제안되고 있는 현 상황에서 국회의원에 대한 임기제한의 찬반논거와 해외사례를 살펴보고 그 시사점을 검토하는 것을 목적으로 한다.

2 국회의원 임기제한 찬반 논거 (1) 찬성 논거2) 국회의원 임기제한을 찬성하는 대표적인 논거는 ‘기울어진 운동장론’이다. 재출마한 현직의원은 유권자들에 대한 인지도와 선거자금, 참모진과 조직 등 여러 측면에서 도전자에 비해서 상대적인 이점 (incumbency advantage)을 누린다. 따라서 1) 이용주 의원 대표발의 「공직선거법」 일부개정법률안(의안번호 2010258) 2) 의원 임기제한에 대한 찬반논거는 Council of Europe, “Report on Term Limit,” 2019, The Heritage Foundation, “Term Limit: The Only Way to Clean Up Congress,” 1994 등을 참조하였다. 국회의원 임기제한의 쟁점과 해외사례 전 진 영 선출직 공직자에 대한 임기제한은 회의체 구성원인 국회의원보다는 대통령이나 지방자치단체장과 같은 독임제 공직자를 대상으로 하는 경우가 더 많다. 임기제한에 찬성하는 입장은 임기제한이 정치 신인의 등용기회를 확대하고 지역구 현안 중심의 선심성 정치의 관행을 약화시키는 등 정치개혁에 기여할 것으로 기대한다. 반면 임기제한은 유권자의 후보자 선택권을 제한함으로써 선거를 통해 현직자를 심판하는 대의민주주의 원리에 반하고, 다선의원의 경험과 전문성 축적을 불가능하게 함으로써 의회의 역량을 약화시킬 것이라는 반대의견도 존재한다. 현재 OECD 회원국 중에서 전국단위 의원 선거에서 임기제한을 두고 있는 국가는 멕시코와 칠레, 코스타리카 등 중남미 국가들이다. 미국의 경우 연방의원에 대한 임기제한은 없지만, 15개 주(州)에서 주 의원에 대한 임기제한을 두고 있다.

국회입법조사처 | 2022. 2. 7. | 제1922호 발행처 국회입법조사처 발행인 김만흠 국회입법조사처장 저 자 전진영 정치행정조사실 정치의회팀 팀장 02-6788-4530 jyjeon@assembly.go.kr

도전자가 현직자를 상대로 선거경쟁에서 승리하기는 매우 어렵고, 그 결과는 현직자의 높은 재선율이다. 미국의 경우 1980년대 후반에 현직의원의 재선율이 98%에 육박하자 임기제한운동이 본격화되었다는 점도 이와 관련된다. 또한 임기제한은 의회에 새로운 비전과 동기를 가진 정치신인이 충원될 수 있도록 함으로써 정치 개혁의 바람을 일으킬 수 있다. 미국에서 연방의원 임기제한운동이 한창일 때 ‘임기제한만이 의회를 정화시킬 수 있는 유일한 방법’이라고 논의된 것도 같은 맥락이다. 정치신인의 충원뿐만 아니라 여성 이나 사회적 소수자들의 충원으로 의회의 대표성이 높아질 것이라는 기대도 존재한다. 임기제한은 재선을 위해 지역구 현안에만 매몰 되는 의원의 선심성 정치의 동기를 감소시키는 효과도 있다. 다선의원일수록 정책결정에 미치는 영향력이 크기 때문에 지역구 사업예산 확보에 유리 하다. 다선의원은 재선을 위해서 이 영향력을 선심성 정치에 이용할 가능성이 크다. 이는 국가 전체적으로 세출확대를 초래하며 결과적으로 균형예산이나 재정건전성에서 멀어지게 된다. 따라서 임기제한을 통해서 재정건전성을 달성할 수 있다는 주장도 제기된다. 임기제한을 찬성하는 또 다른 논거는 임기제한을 통해서 의회에 대한 신뢰를 회복할 수 있다는 것이다. 그동안 의회를 지배해온 선심성 정치와 같은 계략 이나 직업정치주의(careerism)로 인해서 시민들의 의회에 대한 신뢰는 매우 낮았다.

임기제한을 통해 주기적으로 정치신인이 충원된다면 보다 많은 사람 에게 공직의 기회가 확대될 수 있다. 이는 시민 사회에 대한 의회의 대표성을 제고시키고 ‘시민의회’ 라는 공화주의적 민주정치의 가치에 더 가까이 갈 수 있다는 것이다. 마지막으로 임기제한은 의원들이 이익집단과의 장기적인 관계형성을 어렵게 함으로써 이익집단의 영향력을 축소시키는 결과를 초래할 것이라는 기대도 있다.

(2) 반대 논거 임기제한에 반대하는 대표적인 논거는 임기 제한이 유권자의 후보자 선택권을 제한한다는 점 이다. 유권자는 선거를 통해서 현직의원에게 재선 이라는 상을 줄 수도 있고, 낙선의 벌을 내릴 수도 있다. 그런데 임기제한을 통해 다선의원의 출마를 막는다면 유능한 현직의원을 다시 선출하고 싶은 유권자의 선택권을 원천적으로 막게 된다. 이는 선거를 통해 의원에게 책임성을 묻는 대의민주주의 원칙에도 부합되지 않는다. 또한 오랜 의정활동으로 인해 축적된 다선의원의 경험과 전문성은 의회에서 매우 중요한 정치적 자원인데, 임기제한은 이 자원의 유효기간을 정하는 것이 된다. 위원회 법안심의 등에 필요한 전문성과 절차를 습득하고 있는 다선의원의 부재는 결과적 으로 전체로서 의회의 역량을 약화시킬 것이다. 이는 특히 경험과 전문성의 측면에서 행정부 관료와의 불균형을 초래해서 의회의 행정부 견제 및 감독 기능을 약화시킬 위험이 있다. 그리고 다선의원의 불출마로 인해 생긴 공백을 선출되지 않은 권력집단, 즉 입법관료나 로비스트, 전직 보좌진이나 행정관료들이 채울 것이라는 우려도 제기된다. 이들은 오랜 정치활동을 통해서 많은 정보를 파악하고 있고, 따라서 다선의원이 부재한 의회에서 영향력이 커질 수 있다는 것이다.

3 해외사례 대통령이나 주지사 등 독임제 공직에 대한 임기 제한을 두고 있는 국가들은 많지만, 국회의원에 대한 임기제한을 두고 있는 사례는 드물다. OECD 회원국 중에서 임기제한을 두고 있는 경우는 미국의 15개 주 의회와 남미의 멕시코·칠레·코스타리카 의회 정도이다. (1) 미국 미국의 경우 대통령은 연임(8년)만 허용되지만, 연방의원에 대한 임기제한은 없다. 그러나 주 의회의 경우에는 총 15개의 주(州)에서 주 의원의 임기를 제한하고 있다([표 1] 참조).3) 주 의회 의원에 대한 임기제한은 크게 두 가지 방식으로 구분된다.

일정한 횟수의 연임을 제한하는 방식(consecutive limit)과, 평생동안 재임할 수 있는 기간을 제한하는 방식(lifetime limit)이 그 것이다. 첫 번째 방식은 다른 원(院)으로의 출마나 한 임기를 쉰 이후의 재출마는 허용된다. 반면 평생 동안의 재직기간을 제한하는 경우에는 재임연한이 차면 주의원 재출마는 불가능하다. 15개의 주 중에서 캘리포니아·미시간·미주리·네바다·오클라호마 주의 경우 평생동안 주 의원이 재임가능한 임기를 설정하고 있다. 연방의원에 대해서도 주 헌법이나 법률을 통해서 임기제한을 규정했던 적이 있었다.

1980년대 말에 연방의원의 재선율이 98%에 육박하자, ‘의회를 정화하기 위한 유일한 방법으로 임기제한’을 주창 하는 주민발의운동이 활발히 전개되었다. 그 결과 총 23개 주에서 주 헌법이나 법률을 통해서 연방 의원의 임기를 제한하였다. 연방의원 임기제한은 1994년 공화당의 선거공약이었던 ‘미국과의 계약’ (Contract with America)에도 포함될 정도로 정치 개혁의 상징이 되었다. 그러나 1995년에 연방대법원은 주 차원의 법률 이나 헌법에 근거하여 연방의원의 임기를 제한하는 것을 위헌으로 판결하였다.

4) 연방 공직에 대한 3) 1990년대 초에 임기제한을 위한 주민발의안이 통과된 것은 총 21개 주 였지만, 이후에 6개의 주에서는 법원의 판결이나 입법을 통해서 임기 제한이 무효화되었다. 4) U. S. Term Limits Inc. vs Thornton 514 U. S. 779, 1995. 제한은 연방헌법에 근거하는 것이 바람직하다는 것이다. 이에 따라 주 차원의 입법에 근거한 연방 의원 임기제한이 무효화되었다. [표 1] 미국 주(州) 의원에 대한 임기제한 (2022년 1월 기준) 주 임기제한 제한 방식 하원 상원 애리조나 4회(8년) 4회(8년) 연임 아칸소 상·하원 합산 12년 연임 캘리포니아 상·하원 합산 12년 평생 콜로라도 4회(8년) 2회(8년) 연임 플로리다 4회(8년) 2회(8년) 연임 루이지애나 3회(12년) 3회(12년) 연임 메인 4회(8년) 4회(8년) 연임 미시간 3회(6년) 2회(8년) 평생 미주리 4회(8년) 2회(8년) 평생 몬태나 4회(8년) 2회(8년) 연임 네브라스카 - 2회(8년) 연임 네바다 6회(12년) 3회(12년) 평생 오하이오 4회(8년) 2회(8년) 연임 오클라호마 상·하원 합산 12년 평생 사우스다코다 4회(8년) 4회(8년) 연임 ※ 주: 미국 주의회 연합회(NCSL: National Conference of State Legislatures), “The Term-Limited States,” 그럼에도 불구하고 연방의원의 임기를 제한하기 위한 운동은 여전히 진행형이다. 2016년 대선에서 트럼프 당시 대선후보자는 연방의원 임기제한을 공약에 포함시켰다. 2021년 개원한 제117대 의회도 3선 연임한 하원의원과 2선 연임한 상원의원의 재출마를 제한하도록 연방헌법 개정을 촉구하는 양원합동결의안(H. J. RES. 12)을 채택한 바 있다.5) (2) 중남미 국가: 멕시코·칠레·코스타리카 OECD 국가 중에서 전국 수준 의회에서 임기 제한을 두고 있는 사례는 중남미에 위치한 멕시코와 5) 미국 연방의회 홈페이지 07233 서울시 영등포구 의사당대로 1 국회입법조사처 Tel. 02-6788-4510 발간등록번호 31-9735006-000619-14 ISSN 2005-744X 칠레 및 코스타리카 등이다. 멕시코의 경우 2014년 개헌 이전까지 상·하원의원 모두 연임이 금지되었기 때문에, 재선을 원하는 의원은 한 임기를 쉰 이후에 재출마할 수 있었다.

2014년 개헌으로 현재는 임기 6년인 상원은 2회 연임(12년)까지, 임기 3년인 하원은 4회 연임(12년)까지 허용되고 있다. 칠레는 2020년 개헌을 통해서 4년 임기의 하원 의원은 3선(12년)까지만 연임이 허용되고, 8년 임기의 상원의원은 재선(16년)까지만 연임이 허용 된다. 코스타리카의 경우 의원(단임제)의 연임은 허용되지 않는다.

4 나가며 국회의원 임기제한은 국회의 구성과 운영뿐만 아니라 의회정치 전반에 많은 변화를 초래할 수 있는 매우 중대한 사안이다. 특히 다선의원을 국회의장과 상임위원장 등 원내지도부로 선출하는 선임우대제 (seniority rule)가 국회의 전통과 관행으로 자리 잡고 있는 현실을 감안하면 더욱 그렇다. 따라서 임기제한은 신중한 논의와 숙고를 거쳐서 결정 되어야 할 사안이다.

미국에서 연방의원 임기제한 논의가 본격화된 계기는 98%에 육박하는 현직의원의 재선율이었다. 이에 비하면 우리나라 국회의원의 재선 이상 의원의 비율은 제21대 49.7%, 제20대 56%, 제19대 51% 등 2000년 이후로 60% 이상이었던 적이 없다. 2000년대 초반 시민단체의 낙천낙선운동으로 인해 17대 총선결과 재선 이상 의원은 37.5%에 불과 했다.

이는 임기제한이 없어도 한국의 유권자들이 선거를 통해서 현직의원을 심판하고 있음을 보여 준다. 한편 국회의원의 임기를 법률이나 당규로 제한 할 수 있는가라는 문제도 제기된다. 국회의원은 개개인이 헌법기관이며 4년 임기도 헌법에서 규정 하고 있기 때문에 임기제한 역시 헌법에서 규정하는 것이 바람직하다는 주장이 제기된다. 대통령이나 대법원장 등의 임기도 헌법에 규정되어 있는 것과 같은 맥락이다. 반면에 지방자치단체장에 대한 임기 제한도 법률에 근거하고 있기 때문에 법률로 임기 제한이 가능하다는 주장도 있다.6) 이번 임기제한 개혁안은 더불어민주당이 동일 지역구에서 3선한 의원을 같은 지역구에 공천하지 않겠다는 내용이다. 후보자 공천의 기준과 원칙은 각 정당이 자율적으로 결정할 문제이다.

이 개혁안이 3선 이후 다른 지역구에서 재출마까지 금지한 것은 아니므로 다선의원의 재선을 원천적으로 봉쇄하는 것은 아니다. 또한 3선 이상 의원을 다른 지역구에 공천하는 사례가 증가한다면, 협소한 지역이익을 넘어 보다 포괄적인 관점을 갖는 의원을 양성하는 선순환 효과를 가져올 수도 있다. 한편 임기제한을 채택한 미국 주들에 대한 경험 적인 연구결과에 따르면 임기제한으로 인해 의원 교체율이 높아진 것은 사실이다. 그러나 정책이슈와 입법과정에 능통한 다선의원의 부재로 인해 의회 지도부나 상임위원장을 상대적으로 신참의원들이 맡으면서 주지사와 주 행정부에 대한 의회의 역량이 약화되었다는 문제가 제기되었다.7) 이런 분석 결과는 국회의원 임기제한 도입논의에서 유념해야 할 부분 이다.

󰡔이슈와 논점󰡕은 국회의원의 입법활동을 지원하기 위해 최신 국내외 동향 및 현안에 대해 수시로 발간하는 정보 소식지입니다.

이 보고서의 내용은 국회의 공식 입장이 아니라 국회입법조사처의 조사분석 결과입니다.

6) 지방자치단체장의 임기를 3선 연임으로 제한한 것을 위헌으로 주장한 헌법소원에 대해 헌법재판소는 2006년에 이를 합헌이라고 결정한 바 있다(2005헌마403). 헌법재판소는 ‘지방자치단체장은 인사권 등 많은 권한을 갖고 있어서 선거에서 절대적으로 유리하고 부패 및 낭비적 행정의 우려가 큰 반면 견제수단은 미흡하다’는 것을 이유로 들었다. 7) National Conference of State Legislatures, “As Term – Limit Laws Turn 30, Are States Better Off?,” 2021.