청주시민참여기본조례 제정운동 사례
송재봉(충북참여자치시민연대 사무처장)
가. 사업의 개요
1. 조례제정 개요
민선 4기가 시작된 현재까지도 지역주민들은 ‘지방정치와 행정의 주체가 아닌 객체’인 상태를 벋어나지 못하고 있다. 따라서 진정한 풀뿌리 지방자치가 뿌리내리고 주민의 자기결정권이 확대되기 이해서는 시민이 발언권을 가지고 참여할 수 있는 더 많은 기회를 보장해야 한다. 시민참가의 기회는 여러 가지 형태로 보장될 수 있다. 그러나 가장 중요한 부분이 지방자치단체의 정책형성과정에 시민참여를 보장하는 것이다. 이미 결정된 사안에 대한 참여유도는 진정한 의미의 참여라 보기 어렵다. 또 시민의 자발성과 창의성을 행정에 반영하기도 어렵다.
따라서 시민참여기본조례는 청주시의 각종 사업의 정책의제 형성단계에서부터 시민의 참여를 확대하고, 이에 필요한 절차와 과정을 규정함으로써 진정한 의미의 주민자치를 실현하고자 하는 시민들의 욕구가 반연된 것이다.
2002년부터 시작된 주민참여 제도화를 위한 시민참여기본조례제정운동은 청주시장 후보대상 공약채택요구, 후보공약화, 시장 당선자 공약이행 평가단 구성과 NGO의 참여, 공약실천에 대한 대 시민 약속, NGO·주민자치위원·청주시·청주시의회 등이 함께 참여하는 조례제정추진위원회 구성, 시민공청회와 토론회, 청주시의회 심의 및 청주시의회 운영총무위원회와 시민단체 정책간담회, 청주시의회 의결에 이르기까지 여러 차례 굴곡을 거치면서 시민적인 공감대 확산에 성공하여 2004년 9월 청주시의회 본회의를 통과하는 성과를 만들어 내었다.
이는 지방행정에 대한 시민의 참여는 시민이 가져야할 당연한 권리임을 선언하고 정책형성과정에서부터 시민의 참여를 제도화하는 등 주민참여를 통한 풀뿌리 자치실현의 새로운 전환점을 마련하였다고 평가되고 있다. 따라서 청주주민참여기본조례제정운동 과정에 대한 평가와 회고를 통해 시민참여 조례제정운동의 다양한 경로와 방법 중 시민사회의 주도성이 유지되는 민관협력 방식의 사례소개를 통해 지역차원의 개혁입법운동의 가능성과 한계를 살펴보고자 한다.
2. 시민참여기본조례 제정의 당위성1)
○ 주민참여의 필요성, 절박함
지방자치단체가 하는 일들은 기본적으로 주민생활과 밀접한 것들이기 때문에, 주민들이 정책결정과정에 참여할 수 있는 충분한 기회를 가질 수 있어야 한다. 그렇지 않으면 지방자치단체의 정책결정이나 행정이 주민들의 의사와는 동떨어져서 이루어지기 쉽고, 그럴 경우 피해를 보는 것은 주민들일 수밖에 없다. 예를 들면, 예산이 낭비되면 그만큼 지역주민들의 복리를 위해 쓸 수 있는 돈이 줄어들게 되어 주민들의 복리에 악영향을 줄 수밖에 없다.
○ 주민참여의 시대적 당위성
주민참여의 활성화는 우리나라뿐만 아니라 전 세계적인 흐름이기도 하다. 전통적으로 주민들의 직접참여에는 소극적인 편이었던 독일조차 1990년대에 주민투표제도, 주민소환제도를 도입하는 등 지방자치제도를 주민참여 활성화 방향으로 뜯어고쳤다. 남미의 브라질에서 시작된 주민참여예산제는 세계적인 관심을 끌고 있고, 남미의 도시들을 넘어서서 유럽에서도 이를 도입하려는 논의가 이루어지고 있다. 일본에서는 지방분권이 진행되면서 일부 지방자치단체들이 주민참여 활성화를 위해 ‘자치기본조례’, ‘시민참여기본조례’를 제정하는 움직임들이 활발해지고 있다.
○ 주민참여의 의의
“주민참여”란 시의 의사형성 단계에서부터 집행하는 단계까지 주민의 의사를 반영하고 주민과 시가 협동하는 것을 말한다. 여기에서 핵심적 요소는 “정책입안단계부터 집행단계”까지 주민들의 참여가 보장되어야 한다는 것과 “참여”란 결국 주민들의 의사를 반영하고 주민과 지방자치단체가 협동하는 것이라는 점이다. 정책이 이미 결정된 단계에서 참여하라고 하는 것은 진정한 주민참여가 아니라는 것과 관과 민이 수평적 관계에서 협동하는 것이 진정한 주민참여라는 것은 매우 중요한 의미를 가진다.
○ 자발성
주민들의 참여는 자발적으로 이루어져야 한다. 그런 점에서 행정관청이 행사에 주민들을 ‘동원’하는 것과는 다르다. 그리고 주민참여는 의사결정을 하기 전부터 이루어져야 한다. 다 결정해 놓고 주민들보고 참여하라고 하는 것은 진정한 의미에서의 ‘참여’가 아니다. 진정한 의미에서의 ‘참여’란 주민들을 필요한 행사나 사업에 동원하는 것이 아니라, 정책결정과정에서 주민들이 의견을 표명하도록 하고 그것을 존중하는 것을 의미한다.
○ 능동성
주민참여는 주민이 행정관청에 대해 문제를 해결해 줄 것을 요구하는 것을 넘어서서 스스로 문제해결의 주체로 참여하는 것을 의미한다. 단지 요구하고 민원을 제기하는 단계를 넘어서서 문제해결의 방법을 찾고 때로는 문제해결을 위해 자신의 시간과 노력, 지혜를 동원하는 것이 주민참여이다. 예를 들어 건설에 관련한 경험이 있는 주민이 건설사업으로 인한 예산낭비를 막기 위해 자신의 경험을 바탕으로 한 제안을 하거나 감시활동을 할 수도 있을 것이고, 교육에 관한 관심과 경험이 있는 주민이 지역의 빈곤층 아이들을 위해 자원봉사를 하면서 빈곤층 아이들에 관한 정책제안을 할 수도 있다. 이런 사례들이 시사하는 것은 주민이 소극적으로 기다리는 것이 아니라 적극적 문제해결의 주체로 나선다는 것이다.
○ 주민과 대표자의 역할 변화
이제는 주민들의 자발적인 참여를 제도적으로 보장하고 지원하는 것으로 대표자의 역할이 바뀌어야 한다. 지방자치단체장과 지방의원의 기본임무 중에 하나는 시민단체나 시민들과 대화하고 토론하고, 그들의 제안을 검토하여 가능한 범위 내에서 정책으로 반영하는 것이 되어야 한다.
나. 조례제정 배경과 취지
시민참여 확대를 위해서는 제도적 기반형성과 공직사회 의식변화가 동시에 진행되어야 한다. 부분적이고 형식적인 제도의 개선만으로는 진정한 주민참여를 실현하기 어렵다는 시민사회의 경험으로부터 출발하여 어느 단계부터 시민참여가 이루어지는 것이 바람직한지, 시민참여는 행정기관의 시혜적 차원에서 이루어지는 것이 아니라 주민의 당연한 권리임을 인식시키는 것이 중요하다는 판단을 청주지역 시민단체들은 하게 된다.
먼저 지방분권의 진전과 시장친화적인 지방정부의 성격변화는 더 높은 수준의 주민참여와 행정 정책결정과정의 투명성을 요구하고 있다. 지금까지 지역사회는 단체장 일인 지배적인 정책결정구조를 가지고 있었다면 지방분권, 균형발전 정책의 결과 시장친화적인 정책으로의 재편 등에 편승하여 기업가들의 영향력이 커지고 있으며, 단체장과 의원에 대한 정당공천제는 정당의 영향력을 동시에 강화시키고 있다. 특히 이들은 같은 정당소속인 경우가 많고 토건자본 엘리트들과의 지연, 학연, 후원회 등을 통한 친분을 매개로 지역사회의 새로운 권력지도를 형성하면서 주요 정책결정을 독점하는 경향이 강화되고 있다. 이들의 연합은 권력과 의사결정을 독점하여 새로운 기득권을 강화하며 친환경적인 도시개발 개획을 왜곡하고 난개발을 조장하는가 하면 지역사회 새로운 부패구조를 만들기도 한다.
따라서 이상의 문제에 대한 시민사회의 통제수단을 확보하는 것이 무엇보다 중요하며 이러한 수단은 결국 정책결과정의 초기단계부터 더 많은 시민이 참여하게 하여 지역사회 주요 의사결정 과정을 투명하게 만드는 동시에 소수가 정책결정을 독점하지 못하게 예방하는 것이다. 시민참여기본조례의 제정은 시민참여의 완성이 아니라 더 많은 분야에 시민의 참여를 촉진하는 촉매제로서의 역할이라 할 것이다. 즉 주민참여의 근거와 원칙을 제시하는 의미가 있다.
다음으로 민선 지방자치단체장 2기를 경과하면서 청주시의 주민참여제도에 대한 평가결과 형식적, 양적인 측면에서의 주민참여는 확대되고 있으나 질적인 측면에서는 아래와 같은 몇 가지 문제점이 개선되어야 한다는 과제가 도출되었다.
첫째, 실질적인 주민참여보다 형식적인 참여가 대부분이라는 점,
둘째, 정책결정이후 집행단계에서 주민참여가 시작되고 주민은 동원의 대상으로 전락하고 있다는 점,
셋째, 주요 정책결정과정에서의 정보공개 미흡으로 정책집행단계에서 정책오류가 발생하여 지역사회 주민과 행정간의 갈등과 대립현상이 반복되고, 예산과 행정력 낭비를 초해하고 있다는 점,
넷째, 주민참여의 주체가 주민이 아니라 행정공무원 중심으로 진행되면서 관료들의 필요에 의한 주민참여가 주를 이루고 있다는 점,
다섯째, 청주시 각종 위원회의 운영이 형식적이며, 비정기적으로 운영되어 위원회 구성의 취지를 살리지 못하고 공무원들의 면피용 정책결정의 도구로 전락하는 경우가 많다는 점,
여섯째, 예산편성과정의 주민참여가 미흡하다
일곱째, 주요 정책 결정과정에 주민의 폭넓은 여론수렴 및 각종 공청회나 토론회를 통한 주민참여기회가 미흡하다는 등의 주민참여 제도화 수준에 대한 진단을 내리게 되었다.
따라서 이상의 문제를 개선하고 주민의 참여를 행정 정책결정과정의 당연한 절차로 규정하고 주민이 권리로서 참여하고, 청주시정 전반에 대한 주민참여제도를 개선하기 위한 방안을 모색하는 과정에서 시민참여기본조례 제정을 제안하게 되었다.
다. 조례제정운동 과정
1. 주민참여기본조례 제정 제안
2002년 충북지역시민사회단체들은 지방선거과정에 적극 참여하기로 하고 지역사회개혁을 위한 100대 의제선정 작업을 진행하였으며, 주민참여기본조례제정의 공약화를 후보자들에게 요구하였다. 그리고 청주시장 당선자가 이 제안을 수용하여 공약으로 채택하는 성과를 만들어 내었다.
지방선거이후 청주시장 당선자는 취임초 전문가들과 시민단체 인사를 중심으로 공약이행 평가단을 구성하여 자신이 선거과정에서 제시한 공약에 대한 타당성 평가 및 이행계획을 수립하게 되는데 여기에 시민참여기본조례제정이 포함되게 된다.
* 청주시장 공약이행 평가단은 공약과 행정기구의 특성을 반영하여 총 6개 분과 30명으로 구성하였으며, 평가단장과 분과위원장은 위원들의 호선으로 선출하였다. 각 분과위원회는 매년 공약실천사업으로 채택된 과제들에 대한 이행상황을 평가하고, 전체 회의에 보고하였으며, 보고회 자리에는 시장이 참석하여 위원들의 의견을 수렴하는 등 공약이행의 안정성과 책임성을 확보하기 위한 제도적 시스템으로 기능하였다.
2. 조례제정추진위원회 구성단계
1) 청주시청 기획감사과에 담당자를 선정하였으며, 조례안 작성 과정과 방법에 대해 최초 제안단체와 사전협의를 진행하여 조례제정 추진위원회를 구성하기로 함.
2) 제1차 조례제정추진협의회 구성을 위한 모임을 개회하고, 조례제정 단계에서부터 주민의 자발적인 참여를 유도하기 위해 조례제정 취지를 홍보하고 시민의 참여를 확대하기 위해 홈페이지, 시정소식지, 각 단체에 우편발송 등을 통해 조례제정추진위원 공개모집
3) 공모와 추천절차에 의해 청주시, 청주시의회의원, 교수, 시민단체, 주민대표 20명이 참여하는 조례제정추진협의회 구성
3. 조례안 성안단계
1) 조례에 담아내고자 한 정신
- 형식화된 주민참여가 아닌 주민이 주체적으로 참여하는 실질적인 주민자치 실현
- 청주시의 주요 정책의제 형성 → 정책결정 → 집행 → 평가 등 모든 과정에 주민참여 제도화를 목표로 한다.
- 자발적 정보공개와 시민참여기회의 실질적 확대
- 시정운영에 있어서 남녀 평등이념, 약자보호 이념의 구현
- 조례의 형식화를 방지할 수 있는 자치단체장의 실천의지 담보
- 시민참여기본조례는 타 조례의 기본이 되는 기본조례 조례로서 성격을 가져야 한다.
2) 타 자치단체 및 해외 시민참여 사례조사활동
첫째, 지역 시민단체 및 시민자치정책센터의 협력을 기초로 국내외 주민참여 모범사례 조 사 활동을 진행하여 다음과 같은 지역의 사례를 수집 정리하였다.
- 일본 기면시(旗面市) 시민참가조례
- 일본 동경도 武臧野市 시민참가조례안(집행부 반대로 부결)
- 일본 이시카라시의 행정활동에의 시민참가의 추진에 관한 조례
- 브라질 포르투 알레그레의 주민참여예산 제도
- 서울특별시 열린 시정을 위한 행정정보 공개조례 중 행정정보 공표, 정보공개심의위원
회 제도
- 군포시 폐기물처리에 관한 조례중 위원회의 설치 및 보고 공청회 개최
- 과천시영유아및아동보육조례 중 위원회 구성 시 공무원과 이해관계인 제한, 위원회 회
의록 작성과 공개, 시민참여(보육수요 및 욕구조사, 공청회개최, 위원회 회의 공개)
- 광주북구 주민참여예산제 운영조례
둘째, 청주시의 주민참여 현황과 문제점에 대한 조사 및 조례추진협의회 차원의 검토회의를 진행하였다. 조사결과 청주시의 경우 175개의 조례와 93개의 규칙이 있으며, 공청회 등의 개최를 규정한 조례가 5개, 의견청취 및 자료제출 규정이 있는 조례가 12개, 회의록 공개가 이루어지는 조례가 6개 시민참여부분이 규정된 조례가 1개 등이 있으며, 위원회설치 현황을 보면 총 44개 위원회가 있는데,
- 설치근거 : 법령(63.6%), 조례(27.3%), 훈령(9.1%)
- 위원회 성격: 심의(63.6%), 자문(18.2%), 의결(11.4%), 협의(6.8%)
- 민간위원 참여 : 위촉직 위원 410명중 282명(68.8%)
- 시민단체 추천위원 참여 : 위촉직 위원 410명중 80명(20.5%)
- 여성위원 참여 : 위촉위원 410명중 80명(19.5%)
- 위원장 구성 비율 : 위원장 44개중 시장 10개(22.7%), 부시장 24개(54.5%), 국.과장 5개(11.4%). 민간인 5개(11.4%)
이상의 사례를 놓고 볼 때 위원회가 의결권을 갖는 비중이 낮고, 위원 위촉과정에서 추천, 공모방식의 비중이 낮으며, 여성위원의 참여가 부족하고, 위원회 운영의 실질적인 책임을 지는 위원장중 시장과 부시장의 비율이 지나치게 높은 것으로 확인되어 이의 시정이 가능한 방향에서 조례제정이 필요하다는 공감대를 형성하였다.
3) 조례에 담고자한 주요 내용
- 시민참여는 시민의 권리임을 확인하고, 시정운영에 시민이 동등한 입장에서 참여할 수 있어야 함을 강조함
- 정보없이 참여없다는 정신에 다라 청주시의 정보공개 의무 강화
- 주민의 참여는 정책의제 형성단계에서부터 이루어 져야 한다.
- 조례이행을 담보하기 위해 시장의 책무를 강조하고 이행사항을 1년이 1회 이상 점 검 하도록 함.
- 회의 공개의 원칙을 반영한다.
- 위원회 운영과 구성에 있어 운영정례화와 추천공모제 도입, 사회적 약자 참여 확대
- 예산편성의 시민참여
- 시정 정책 수립 및 집행과정에 대한 시민정책 토론 청구제도 도입
4. 조례안 확정 및 입법예고 단계
1) 조례안이 확정되기까지의 과정
- 이상의 기본정신과 청주시 주민참여 현황분석을 기초로 조례제정추진협의회 조례초안 성안작업을 위원 중 법률 전문가에게 제안하여 초안을 작성하고 4차에 걸친 조례안 검토작업, 시민토론회, 각 시민단체의 추가적인 의견수렴과정을 거쳐 청주시, 청주시의회 의원, 시민단체가 공동으로 합의하는 조례초안을 확정하였다.
2) 청주시청 공무원 내부 의견수렵 과정
- 조례안이 확정되면서 조례제정추진협의회는 즉시 입법예고와 청주시의회에 조례안 상정을 요구한 반면 청주시는 약 6개월 동안 내부적인 의견조율과 청주시의회의원 설득을 명분으로 조례안 입법예고를 보류하면서 민관협력에 의한 시민참여기본조례 제정이 난관에 복착하였다.
- 이 과정에서 쟁점이 되었던 부분은 ① 청주시의회의 경우 조례안이 일반론을 담고 있어 기존의 조례와 차별성이 없다. 예산참여시민위원회의 경우 의회의 권한을 침해할 소지가 있다. 주민의견조사제도 주민투표법이 제정되어 필요성이 없다. 따라서 조례가 제정될 경우 순기능 보다 역기능이 클 것이란 점에서 반대의견 표명, ② 청주시의 경우 의회의 반대, 공무원 내부에서 행정효율성 저하 우려, 타 조례와의 관계 설정의 애매함, 향후 시민참여예산조례의 제정으로 조례의 중복성 문제 등을 이유로 내부이견을 해소하는데 상당한 시간이 소요됨.
3) 조례안의 재수정 및 입법예고 과정
- 시민단체를 중심으로 조속한 조례제정을 촉구하는 노력 가속화, 매년 충북시민사회단체연대회의와 청주시장간 신년 시정정책 간담회에서 이 문제를 적극 거론하면서 시장의 의지를 재확인하고 6개월간 표류하던 조례제정 작업이 재추진되었다.
- 또 입법예고 단계에서 시민단체의 의견을 재정리하여 수정의견서를 제출하여 일분조항을 부분 수정하였다.
5. 의회 심의 단계
1) 청주시의회 운영총무위원회 조례안 심의 과정
- 청주시의회에 상정된 조례안은 위원장 등 의원들의 부정적인 입장으로 상당기간 표류하게 된다. 이유는 의회의 권한 침해문제, 기존 위원회 문제는 별도의 조례 없이도 효율적으로 운영하는 것이 더 바람직하다. 옥상옥의 조례가 될 수 있다. 등의 이유로 의안 심의를 유보하는 등 조례 제정이 어려움 직면하였다.
2) 시민단체의 역할
- 조례제정의 취지와 의미에 대한 시민적 공감대가 부족하다는 판단에 따라 적극적인 시민홍보활동 전개, 지역케이블 방송 토론회 개최, 시의회 상임위원회 방청활동, 지역시민단체 공동의견서 발표 및 의장단 방문, 조례안에 대한 수정 보완 의견서 제출, 청주시의회와 조례제정추진협의회와 정책간담회개최 요구, 조례제정에 대한 TV방송토론회 참여 등의 다각적인 활동으로 시민여론을 우호적으로 변화시키고 의회의원들을 설득하여 최종조례 제정단계에서는 최초의 조례안보다 진전된 내용으로 수정의결을 이끌어 내었다.
6. 주요활동일지
○ 2002년 6월 지방선거시 충북정치개혁연대에서 ‘지방자치100대 개혁과제’의 하나로 제안. 시정의 주요정책에 시민참여를 보장하는 절차 제도화를 위해 시민참여기본조례제정 요구.
○ 2002년 6월 한대수 청주시장 후보 공약으로 수용
○ 2002년 10월 타 공약사항과 함께 공약실천계획 수립
○ 2002년 10월부터 조례제정에 필요한 자료수집, 사전절차 등 추진(청주시, 충북참여자치시민연대 공동작업)
○ 2003년 2월 시민참여기본조례제정추진협의회(청주시, 청주시의회의원, 학계전문가, 시민단체 등 10여명) 제1차 회의
- 시민참여기본조례」의 필요성 및 기본계획, 조례에 명시될 주요내용과 범위에 관한 전반적인 사항 논의
- 조례제정 취지에 걸맞게 시민참여기본조례제정 추진협의회 위원 공모를 추진키로 함
○ 2003년 4월 시민참여기본조례제정추진협의회 제2차 회의
- 시민참여기본조례제정 추진협의회 20명으로 구성
- 협의회 회장에 충북참여자치시민연대 송재봉 사무처장 선임
- 조례에 포함시킬 내용 및 범위에 관한 협의
○ 2003년 5월 시민참여기본조례제정추진협의회 제3차 회의
- 충북대 김수갑 교수가 작성한 조례 초안 검토 및 조례(안)에 포함될 내용과 범위, 향후계획 등 협의 및 시민의 관심과 참여 유도를 위해 시민토론회 개최 결정
○ 2003년 6월 : 조례제정추진협의회에서「시민참여기본조례」제정 시민토론회 개최
- 주제 1 : 시민참여 활성화를 위한 과제 / 하승수 변호사(시민자치정책센터 운영위원)
- 주제 2 : 청주시 「시민참여기본조례(안)」의 제정방향과 기본내용 / 김수갑 교수(충북대 법대, 충북참여자치시민연대 정책위원)
○ 2003년 9월 3일 시민참여기본조례제정추진협의회 제4차 회의
- 위원회에의 시민참여, 주민투표에 실시 등 조례(안)에 대한 검토
- 청주시의회 일부의원을 중심으로 한 조례제정 반대 움직임 등에 대한 협의
○ 2004년 3월 시민참여기본조례제정추진협의회 제5차 회의
- 예산편성의 시민참여 등 조례(안)에 대한 최종 점검
○ 2004년 4월 9일 「청주시민참여기본조례(안)」입법예고
○ 2004년 4월 28일 청주시의회에 조례(안)에 대한 수정․보안 의견서 제출-충북참여자치시민연대
○ 2003년 5월 HCN케이블방송 ‘시민참여기본조례 제정의 의미와 방향’ 토론회 개최
○ 2004년 5월 19일 청주시의회 운영총무위원회 방청 결의_충북참여자치시민연대 조례개혁특별위원회
○ 2004년 5월 제231회 청주시의회 임시회에 「청주시민참여기본조롄(안)」상정
○ 2004년 5월 20일
「청주시민참여기본조례」조속한 제정을 촉구하는 25개 지역시민사회단체 의견서 제출
○ 2004년 5월 25일
- 청주시의회 운영총무위원회 방청 / 충북참여자치연대 조례개혁특위, 청주YWCA, 청주경실련 등 10여명 참석
- 조례내용의 구체화 및 의견수렴을 거쳐 다음회기에 재상정하기로 함
○ 2004년 6월 3일 청주방송(CJB) ‘시민참여기본조례 문제와 개선방안에 관한 토론회’
○ 2004년 6월 15일 청주시의회의 조례제정을 반대하는 부정적 견해에 대한 대응방안 논의 / 충북참여자치시민연대 조례개혁특위
○ 2004년 7월 6일 청주시의회에 조례(안)에 대한 수정의결 및 시민의견 수렴을 위한 간담회 개최 촉구 서한 발송
- 「청주시민참여기본조례」에 대한 수정의견서 제출 - 충북참여자치시민연대
○ 2004년 7월 7일 조례제정을 촉구하기 위한 대응방안 논의 - 충북참여자치연대 조례개혁특별위원회
○ 2004년 8월 청주시의회 운영총무위원회 간담회 개최결정 통지(청주시, 청주시의회, 시민단체 공동참가)
○ 2004년 8월 31일 청주시의회운영총무위원회․ 청주시 공무원․지역시민단체 간담회 개최(참석 : 이헌석 충북참여자치연대 집행위원장, 송재봉 사무처장, 박종관 충북민예총 사무처장, 김미경 청주YWCA 부장, 김경세 조례개혁특위 위원, 이효윤 부장, 최진아 간사, 권의식 간사)
○ 2004년 8월 31일 청주시운영총무위원회에서 수정의결 / 시민참여의 권리성, 시장의 책무를 강화하는 등 청주시 조례 초안 부분 개선
○ 2004년 9월 3일 제234회 청주시의회 임시회 제3차 본회의에서 조례 제정
특히 이상의 조례 제정운동이 지속성을 갖고 성과를 낼 수 있었던 것은 조례개혁운동을 지속적으로 추진하고 새로운 조례안을 연구할 수 있는 충북참여자치연대 조례개혁특위의 역할이 있었기에 가능한 것이었다. 충북참여자치시민연대 2001년 충북도내 지방자치단체 정보공개 성실도 조사 실시, 판공비, 사회단체예산지원, 용역사업남발, 의원해외연수 문제 개선을 위한 4대 관행 청산운동의 성과를 바탕으로 주민참여확대와 주민 삶의 질 개선을 위한 조례제정과 개정운동의 필요성을 확인하게 되었다.
2002년 9월 충북참여자치시민연대 조례개혁특위를 구성하여 주민이 참여하는 조례개혁운동 선포식을 개최하여 청주시와 충청북도를 대상으로 하는 조례 제․개정운동 본격화 하였다. 10대 조례제정운동의 주요 내용은 장애인 등에 대한 공공기관 자판기 지원조례, 첨렴계약제, 학교급식조례, 정보공개조례 개정, 시민고충처리심의위원회조례 개정, 보행권확보와 보행환경 개선조례, 참여예산제 등이 포함되어 있었으며, 2003년 2기 조례개혁특위가 구성되면서 시민참여기본조례가 핵심사업으로 추가되었다.
라. 조례제정운동에 대한 총평
1. 청주시민참여기본조례 제정운동의 특징
시민사회가 제안하고 청주시가 제도도입을 수용하면서 민관협의기구가 구성되었으며, 공동 협력을 통한 조례제정 과정을 거치는 등 시민사회 주도의 민관협력모델이라 할 수 있다. 따라서 시민단체와 지방정부 그리고 시의회 간에는 갈등적 요인보다 협력적 긴장관계가 유지되었다. 또한 본 조례제정은 충북시민사회단체 연대회의 등 시민단체 활동가, 전문가, 청주시청 기획감사과 공무원, 청주시의회 의원이 중심이 되어 추진되었다. 이 과정에서 다양한 주체들 간의 협의 조정이 진행되었으며, 조례통과를 목표로 진행된 타협의 산물이라 할 수 있다. 즉 주민참여 확대와 제도개선 필요성에 공감한 일정한 전문가 집단 중심의 운동이라는 자기한계를 갖는 운동이었다고 볼 수 있다.
주민발의 또는 청원에 의한 주례제정운동에 비해 시민적인 관심과 협력을 끌어내려는 노력은 상대적으로 부족하였으며, 본 운동의 과정에서 중요한 관심사항으로 등장하지도 않았다. 다만 실질적인 참여의지가 있는 시민들의 참여를 보장하기 위해 시청홈페이지와 우편발송 등 공개적인 위원모집 활동이 진행되었다.
2. 조례제정과정에서 참여의 주체인 주민의 관심과 참여 부족
참여가 중요하지만 행정 정책결정과정에 주민이 참여하여 자신의 가치와 주장을 반영시키는 것은 쉬운 일이 아니다. 참여는 연속적인 경험과 훈련의 과정을 통해 발전한다는 점에서 시민참여기본조례제정이 주민참여의 경험을 축적하는 과정과 병행되지 못한 것은 문제로 지적되어야 한다.
즉 조례제정 과정을 보면 제도화된 협상테이블이 중심이 되면서 주민참여의 필요성과 방법, 조례제정이 갖는 의미 등에 대한 적극적인 홍보와 시민교육 등이 병행되지 못함으로 인해 일반 시민의 관심을 지속적으로 이끌어 내지 못한 측면이 있다. 이는 시민참여기본 조례 자체가 지역현안 문제이거나 지역주민의 직접적인 이해관계가 걸린 문제가 아니기 때문에 자발적인 시민의 참여를 이끌어내는데 한계를 보일 수밖에 없다는 점을 인정한다 하더라도 운동의 주체들의 관심이 부족했던 것 또한 사실이다.
3. 조례안 자체가 갖는 한계
· 초기 조례제안 내용이 대부분 조례상에 반영되었다. 그러나 조례의 전문을 통해 주민참여의 권리선언을 보다 분명하게 명시하지 못한 점.
· 참여예산제의 주요 내용을 규칙으로 위임하여 조례의 실효성을 담보하지 못한 점,
· 타 조례의 기본조례로서의 성격을 가지고 있음에도 이러한 내용이 조례상에 명시되지 못한 점,
· 조례의 각 조문이 추상적이어 실질적인 적용과정에서 공무원의 임의성을 적절히 통제하지 못하고 있는 점
· 참여예산제도 관련 조문의 구체성이 결여되고 실질적인 이행체계를 반영하지 못한 점
등은 본 조례가 갖는 기본적인 한계이자 향후 운영의 사례와 경험을 반영하여 수정 보완되어야할 과제로 남아 있다.
마. 시민참여기본조례 이행현황 평가 및 점검
1. 청주시 자체 평가 진행
조례상에 청주 시장은 보례의 이행사항을 점검하기 위해 1년에 1회 이행사항을 정기적으로 점검하여 의회에 보고하여야 한다는 규정에 따라 2005, 2006년 이행보고서를 작성하였다.
1) 총평
조례제정으로 공직자의 의식변화, 여성참여확대, 시정정책토론청구제 활용, 위원회위원장 선임방식을 호선으로, 행정정보공개 확대 등의 긍정적인 변화가 있었다고 자평하면서 형식적인 시민참여예산제, 여성과 장애인 참여 부족, 일부위원회의 형식적 운영, 토론문화 정착을 위한 상설토론장 개성 등의 보완이 필요하다는 과제를 제시하고 있다.
2) 주요 성과
첫째, 시민참여 제도의 성공적인 정착을 위한 교육 홍보활동을 전개하였다. 홈페이지를 이용한 시민참여, 인터넷콘텐츠 운영, 시민홍보용 리플릿 제작 배부, 시민신문 등 언론매체 홍보, 시민참여기본조례 조기 정착과 공무원 의식 전환을 위한 교육
둘째, 시민의견 청취를 위한 설문조사, 공청회 등을 활성화 하였다. 1) 행정수요조사 및 설문조사 실시(48건, 35,000명 대상) 2) 공청회(31건) 및 시정정책 토론청구제 활용(시정정책토론 청구제 3건 요구에 1건 시행)
셋째, 각종위원회 운영 활성화 및 여성참여 확대를 추진하였다. 1) 각종위원회 운영 활성화, 2) 기타 시민참여 시책 및 제도 추진(시정점검단, 단체장 공약이행 시민점검단 운영 설치 3) 행정정보 공개 확대, 4) 시정에 대한 시민제안제도 운영 등
3) 향후 계획
시민참여예산제 시행, 위원회운영 활성화 및 여성참여 40% 확대, 토론문화 확산을 통한 지역갈등 해소, 행정정보공개 확대 및 시민의견수렴 창구의 다양화 제시하고 있다.
❑ 정보공개 청구 및 처리현황