매몰 비용: 대만 위기에서 중국을 억제하기 위해 제재를 사용하는 것의 어려움

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매몰 비용: 대만 위기에서 중국을 억제하기 위해 제재를 사용하는 것의 어려움

사진: 게티 이미지를 통한 SAM YH/AFP

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Gerard DiPippo 와 Jude Blanchette 의 코멘터리

2023년 6월 12일 게시됨

2022년 러시아의 전면적인 우크라이나 침공 이후 미국의 정책 입안자들은 동맹국들과 협력하여 대만에 대한 중국의 군사 행동을 저지할 수 있는 방법에 눈을 돌렸습니다. 이 논의의 기초는 대만에 필요한 방어 능력을 제공하는 방법과 미국이 인민해방군(PLA)의 공격을 격퇴할 수 있도록 하기 위해 미국이 직접 투자해야 하는 것입니다.

점점 더 많은 정책입안자들은 위협과 제재의 사용을 포함한 비군사적 도구를 포함하도록 억지 도구를 확장하는 것을 고려하고 있습니다. 올해 초, 몇몇 미국 국회의원들은 중국이 침공을 개시할 경우 광범위한 제재를 가하는 법안을 발의했습니다. 이 법안의 공동 발의자 중 한 명인 마이크 갤러거(R-WI) 하원의원에 따르면 이 법안은 “[중국 지도자 시진핑]이 침략을 선택한다면 미국은 누구에게나 치명적이고 포괄적인 경제 제재로 대응하는 데 주저하지 않을 것임을 분명히 하고 있다”고 말했다. 또는 [중국 공산당(CCP)]의 대만 침공을 지원하는 회사입니다.”

가능한 대만 분쟁의 비군사적 차원을 강조하는 이러한 변화 는 갈등의 잠재적인 세계적 경제적 비용 과 이러한 잠재적 비용이 베이징의 계산을 형성하는 데 있어 핵심 억지력 역할 을 할 때 환영할 만합니다 . 제재에 초점을 맞추는 것은 정책입안자들이 의미 있는 억제를 위해서는 섬에 대한 모든 공격이 상당한 군사적, 경제적 비용을 초래할 것이라는 신호를 중국 지도부에 보내는 것이 필요하다는 것을 이해하고 있다는 신호입니다.

그러나 중국의 의사 결정을 형성하기 위해 경제적 강제를 효과적으로 사용하는 것은 다음과 같은 많은 한계가 있는 한계를 인정하는 것에서 시작됩니다.

• 서방 지도자들은 중국을 저지하기에 너무 늦을 때까지 치명적인 제재를 사용하는 것을 경계할 것입니다.
• 중국은 이미 제재가 분쟁에 사용될 것이라고 믿고 있으므로 이러한 비용을 군사 행동을 추구하기 위한 결정에 포함시켰을 것입니다.
• 봉쇄 또는 분쟁의 경제적 의미는 제재가 잠재적으로 문제가 될 정도로 심각할 수 있습니다.
• 전면적인 침략이나 봉쇄에 미치지 못하는 중국의 활동에 대응하여 제재를 조정하고 조정하는 것은 특히 어려울 것입니다.

이는 제재가 무력하다는 의미가 아니라 만병통치약이 아니라는 뜻입니다. 이 논평의 뒷부분에서 논의되겠지만, 선진국의 대규모 연합이 베이징에 대한 제재를 가할 의지를 확실하게 나타낼 수 있다면, 이는 대만에 대한 공격이 중국의 이익과 미래 발전에 얼마나 파괴적인지 중국 지도부에 명확히 하는 데 도움이 될 수 있습니다. .

러시아 선례의 한계

블라디미르 푸틴의 우크라이나 전면 침공 결정은 억지력으로서의 제재의 한계를 여실히 보여준다. 그들이 공격을 저지하기에는 불충분했지만, 이 실패는 러시아가 우크라이나를 쉽게 정복할 것이라는 푸틴의 잘못된 기대와 더 관련이 있습니다. 그는 공격 후 어느 정도의 경제적, 외교적 반발을 예상했을 가능성이 높지만 그럼에도 불구하고 러시아군이 키예프에서 지도부를 무력화하고 초기 전장에서 성공할 수 있다면 그 결과는 대체로 그의 대응과 일치할 것이라고 결론지었습니다. 2014년 크림 반도 침공.

본격적인 침공에 앞서 푸틴의 경제 관료들이 서방의 제재로 예상되는 경제 효과에 대해 브리핑한 것으로 전해졌다 . 모스크바는 나중에 러시아에 부과된 모든 범위의 제재를 예상하지 않았지만 그럼에도 불구하고 러시아 경제가 전반적으로 제재로 인해 얼마나 많은 고통을 받을지 과대평가했습니다. 경제가 전례 없는 충격에 어떻게 대응하는지 모델링하는 것은 어렵지만, 제재 이후 러시아의 경제 성과는 경제 주체가 스트레스 하에서 적응할 수 있음을 다시 한 번 상기시켜 줍니다.

푸틴은 서방이 그러한 조치에 대한 정치적 의지를 집결하고 유지하기 전에 분쟁이 끝날 것이라는 그의 추정을 감안할 때 대규모의 서방 제재를 믿을 수 없다고 생각했을 수 있기 때문에 상관없이 침공을 진행하기로 결정했습니다. 서구는 기정 사실에 직면하여 자국 경제를 포함하여 더 큰 경제적 비용을 부과하지 않았을 것입니다. 위기에 처한 중국 지도자들은 엄중한 미국 제재의 억지력 유용성을 약화시키는 유사한 기정사실화를 시도할 가능성이 높습니다. 최소한 중국은 유럽을 포함한 경제 파트너들에게 대만에 대한 중국의 행동이 아니라 세계 경제를 망칠 제재가 될 것이라고 적극적으로 신호를 보낼 것입니다. 

베이징은 제재를 계획하고 즉각적인 억지력으로 사용을 제한할 것입니다.

표면적으로는 경제와 금융 시스템의 중요성 때문에 중국에 대한 강력한 제재 위협은 러시아에 대한 위협보다 덜 신뢰할 수 있는 것처럼 보입니다. 많은 다국적 기업들이 푸틴의 침공 이후 상대적으로 쉽게 러시아에서 사업을 중단했지만 중국과의 관계를 끊는 것은 훨씬 더 많은 비용이 들고 복잡할 것입니다. 베이징은 외국 기업과 투자자들이 중국에 노출되어 있음을 인지하고 있으며 이러한 종속성을 자체 억지 전략으로 유지함으로써 잠재적인 외국 제재에 대응하려고 노력하고 있습니다.

이러한 수준의 자신감에도 불구하고 중국 분석가들은 여전히 ​​미국이 대만 위기에서 경제 제재를 시작할 것이라고 믿고 있습니다. 중국 지도자들이 제재가 얼마나 가혹할 것으로 예상하는지, 얼마나 많은 동맹국과 파트너가 미국에 합류할 것인지는 확실하지 않지만, 중국 지도자들이 이러한 가정을 공유할 가능성이 높다고 추론할 수 있습니다. 이와 같이 중국 지도자들은 이미 대만에 대한 잠재적 공격 비용의 기본 계산에 어느 정도의 경제 제재를 포함시켰습니다.

그렇다고 해서 제재가 억지력으로 쓸모없다는 의미는 아닙니다. 시진핑은 중국을 세계 강국으로 건설하기 위한 원대한 계획을 가지고 있으며, 이 중 상당 부분은 경제 현대화 및 발전을 추진하기 위해 세계 경제 및 외부 공급망과의 지속적인 상호 연결에 달려 있습니다. 이것은 중국이 대만에 대한 중국의 공격이나 봉쇄 가능성에 대한 공동 제재 가능성에 대한 긴급한 논의를 저지하기 위해 중국이 최근 유럽과 인도 태평양 전역의 수도에서 " 매력 공세 " 를 시작한 이유를 설명할 수 있습니다 . 베이징의 계산은 상대적으로 신속하게 대만을 점령할 수 있고 자신의 행동에 대한 설득력 있는 외교적 또는 정치적 정당성의 맥락에서 제재 부과를 저지하는 것이 공격 후 부수적 비용을 제한하는 데 중요해진다는 것입니다. 

그러나 제재가 대만 해협에서 중국 지도부가 극적으로 확대되는 것을 직접적이고 철저하게 저지하려면 제재가 위협으로 받아들여질 뿐만 아니라 중국이 예상하는 것보다 더 일찍 그리고 더 심각하게 사용되어야 합니다. 목표는 미국 주도의 징벌적 조치에 대한 초기 평가가 급격하게 상향 조정되어 향후 조치를 단념시키거나 방해할 수 있을 만큼 일찍 수정되도록 베이징의 비용 계산법을 변경하는 것입니다.

주요 제재 대상에는 중국의 4대 상업 은행이나 중국 인민 은행의 해외 준비금 동결이 포함될 수 있습니다. 증분 대상에는 소규모 은행이나 주요 중국 국영 기업이 포함될 수 있습니다. 서방이 베이징이 예상하는 것보다 더 빠르고 강하게 그러한 목표를 달성한다면 중국의 경제 및 군사 계획을 방해할 수 있습니다. 또한 제재의 조기 및 공격적 사용은 시진핑 행정부로 하여금 서구의 결의를 확신시키고 이후 중국의 공격을 격퇴하기 위해 군사력을 사용하겠다는 서방의 약속을 대신하는 것으로 간주될 수 있습니다.

그러나 중국이 군사 분쟁에 돌입했다면 시진핑은 분명한 승리를 거두지 못하는 것 자체가 자신과 중국 공산당의 권력 장악에 가장 큰 위협이 될 수 있다고 결론을 내릴 가능성이 높습니다. 이 시나리오에서 단계적 확대에는 위험이 따르지만 단계적 축소에도 위험이 따릅니다.

억지력 용어를 사용하면 제재는 신뢰할 수 있는 "일반적인 억지력" ( 비위기 상황에서의 지속적인 억지력) 이 될 수 있습니다 . 그러나 위기 상황에서 "즉각적인 억지력"으로서는 덜 신뢰할 수 있고 유용할 가능성이 높습니다. 좀 더 경제적인 용어로 표현하면, 제재는 중국 지도자들에 대한 억지력의 기본 수준을 설정하는 데 중요하지만 일단 대만 위기가 시작되면 한계 억지력으로서는 덜 중요할 가능성이 높습니다.

중국에 대한 점진적인 제재 부과 및 조정의 어려움

여기에 도전이 있습니다. 조기에 엄중한 제재가 중국의 공격이나 봉쇄를 저지하는 가장 효과적인 방법일 수 있지만, 그러한 공격적인 움직임은 서구 자본에서 강력한 정치적, 경제적 저항에 직면할 것입니다. 조기 제재는 또한 시기상조라는 점과 미국이 대만에 대한 공격이 야기할 것이라고 경고한 경제 및 금융 위기를 촉진했다는 점에서 비판을 받을 것입니다. 물론 최근 여론 조사 에 따르면 유럽인들은 이미 잠재적인 대만 분쟁에 개입하는 것을 경계하고 있습니다.

서방 정부가 미국의 군사 개입이나 침략을 촉발한 봉쇄와 같이 대만에 대한 중국의 실질적인 군사 행동을 계획하고 있다면, 일단 행동이 시작되면 서방의 제재는 사이드 쇼가 될 수 있습니다. 이러한 시나리오에서 중요한 운송 항로, 반도체와 같은 중요한 투입물 및 글로벌 금융 시장에 대한 중단이 너무 심각하여 제재를 가할 수 있습니다. 사실상 군사적 충돌 자체가 제재로 작용할 것이다.

중국 지도자들은 또한 자신의 행동을 정치적, 외교적 은폐를 위해 "도발"(실제 또는 조작)을 찾을 것이며, 따라서 관련 서방 수도에서 정치적 논의를 복잡하게 만들 것입니다. 대만에 대한 "파란색의 볼트" 침공 또는 섬의 명확한 봉쇄는 틀림없이 미국과 연합군의 통합된 대응을 촉진할 것입니다. 중국이 인민해방군 구축함 중 한 척이 대만군에 의해 사보타주를 당했거나 공격을 받았다고 주장하는 것과 같이 좀 더 비대칭적이거나 창의적인 접근 방식을 채택한다면 그러한 연합이 형성되는 것을 좌절시키거나 제약하거나 적어도 지연시킬 것입니다.

억제 수단으로 제재를 사용하기로 한 결정은 중국의 "회색 지대" 활동이나 대만의 선택적 중국 "격리"와 같이 덜 극단적이고 더 개연성이 높은 시나리오를 고려할 때 훨씬 더 복잡해집니다. 그러한 조치가 제재의 한계점에 도달하면 미국 정책입안자들은 문제가 되는 조치에 비례하도록 조치를 조정하고 단계적 확대를 허용하도록 사용을 제한할 것입니다. 그러나 중국의 회색 지대 행동의 주요 목표는 정확히 미미한 이익을 달성하는 동시에 외부 행위자가 균형 잡힌 대응을 공식화하는 능력을 좌절시키는 것입니다. 노골적인 침략은 중국의 의도를 명확하게 하는 반면, 대만에 대한 사실상의 승인되지 않은 검역과 같은 것은 훨씬 더 복잡한 정보 및 의사 결정 환경을 생성할 것입니다.

이러한 초기 회색 지대 조치는 제재를 사용하여 베이징의 고조 사다리를 끊고 서구의 결의를 표시하기에 가장 적절한 순간일 수 있지만, 지금은 또한 많은 사람들이 자제를 옹호하거나 협상을 추진하여 오프를 만들기 위한 시간이 될 것입니다. -비탈길. 이는 이러한 외교적 노력을 비판하기 위한 것이 아니라 적절한 시기에 적절하고 엄중한 제재를 이행하는 데 어려움이 있음을 강조하기 위한 것입니다.

또 다른 방법은 점진적인 제재를 활용하여 비용을 부과하기 시작하는 동시에 나중에 더 단계적이고 비용이 많이 드는 제재를 위해 일부 분말을 건조하게 유지하는 것일 수 있습니다. 그러나 학술 문헌 과 경제 논리에 따르면 점진적인 제재는 목표가 해결 방법을 찾거나 미국이 더 공격적인 조치를 취할 결의가 없다는 신호로 조기 제재를 잘못 인식할 수 있기 때문에 덜 효과적입니다.

다자간 제재는 의심할 여지 없이 더 효과적이지만 초기의 모호하거나 회색 지대 활동에 대응하여 미국 동맹국이 중국에 대한 제재 노력에 동참하도록 설득하는 것은 매우 어려울 것입니다. 일부 미국 동맹국은 제재 사용을 도발적이고 확대적이라고 생각할 수 있으며 일부는 미국의 제재 강요가 위기를 주도하는 것으로 간주할 수 있습니다. 외교적 이유로 대만을 둘러싼 어떠한 위기 상황에서도 미국이 피하고자 하는 위기를 초래한 것으로 인식될 수 없습니다. 중국의 행동 이면에 있는 의도가 모호한 경우 극단적인 시나리오가 아닐 수 있으므로 일부 미국 동맹국은 이러한 불확실성을 사용하여 제재 연기를 정당화할 것입니다.

미국은 어떤 "적색선"이 제재를 촉발할지 미리 명확하게 신호함으로써 이러한 도전의 일부를 완화할 수 있습니다. 그러나 레드 라인을 정확하게 결정하고 전달하는 것은 말처럼 쉽지 않으며, 중국이 행동을 취하거나 동원한 후에야 미리 정해진 레드 라인을 넘은 것으로 인식될 가능성이 높으며, 이 시점에서 억제를 위한 창은 닫힙니다. 상당히. 모든 그럴듯한 시나리오가 그려지더라도 미국이나 동맹국 정치 지도자들이 손을 묶고 미리 정해진 행동 방침을 굳건히 다짐하는 것은 믿기지 않습니다. 사전 기술 조정에는 가치가 있지만 이 광범위한 문제를 해결하지는 못합니다.

경제적 억제를 위한 현실적인 역할

제재를 억지력으로 사용하는 데 위와 같은 한계와 복잡성을 감안할 때 미국과 동맹국이 채택해야 할 올바른 전략은 무엇입니까?

첫째, 미국과 그 동맹국 및 파트너는 대만에 대한 어떠한 무력 사용도 그 자체로 막대한 비용을 부과하고 막대한 제재를 가할 것임을 중국에 분명히 하는 억지 가치가 있습니다. 이는 미국의 군사 개입이 테이블 위에 있는 경우 특히 신뢰할 수 있는 위협입니다. 이 메시지를 전달하기 위해 워싱턴이 계속해서 강조하는 것이 도움이 될 수 있습니다. 가능하다면 대만 해협의 분쟁이 중국을 포함한 모든 경제에 얼마나 많은 비용이 들게 되는지를 수치화하는 것이 좋습니다. 그러나 정책입안자들은 또한 다른 국가들과의 경제적 논쟁에 너무 많이 의존하는 것은 두 가지 방법 모두를 삭감한다는 것을 알아야 합니다. 일부는 이러한 비용을 베이징을 "도발"하는 것을 피하거나 분쟁이 시작된 후 대만의 항복을 강요하는 이유로 해석할 것이기 때문입니다. 

둘째, 제재는 보다 폭넓은 외교 메시지와 함께 고려되어야 합니다. 제재는 처벌에 의한 억제 전략의 한 부분일 뿐입니다 . 일단 서구의 외교, 정치, 경제, 상업 및 군사적 결과가 고려되면 대만에 대한 중국의 군사적 행동은 기껏해야 완전한 경제 발전에 대한 중국의 전망을 약화시키는 Pyrrhic 승리 로 귀결될 것입니다. 베이징은 이 메시지를 일관되고 확실하게 받아들여야 합니다.

셋째, 가능한 제재에 대한 논의는 현실성과 신뢰성에 맞춰져야 합니다. 억지력이 궁극적으로 경쟁자(이 경우 시진핑)의 심리적 계산을 형성하는 연습이라는 점을 감안할 때, 억지력 위협의 효과는 그것이 인식되는 방식과 분리될 수 없습니다. 이를 달성하는 한 가지 방법은 제재에 대해 협력하겠다는 연합국의 의도를 알리는 것이지만 너무 많은 세부 사항을 공개하지 않으면서 베이징이 완화 전략에 집중하고 특정 위협의 신뢰성에 의문을 제기할 수 있습니다. 주요 파트너 및 동맹국과의 제재에 대한 논의는 목표 세트와 적절한 상황을 탐색하는 것이 순전히 상징적이고 정치적이며 비현실적으로 보이는 시끄럽고 대담한 선언보다 더 신뢰할 수 있는 것으로 간주될 것입니다.

마지막으로, 경제적 강압의 사용을 게임화할 때, 신뢰할 수 있는 군사적 위협과 짝을 이루지 않는 한 제재 자체는 베이징의 계산에 거의 영향을 미치지 않는다는 것이 분명해졌습니다. 시진핑이 대만 위기에 군사적으로 개입하려는 미국의 정치적 의지를 의심하거나 인민해방군이 신속하고 결정적인 승리를 거둘 것이라고 믿는다면 제재 위협은 무의미할 것이다. 그러나 시진핑이 제재의 조기 신호를 군사력을 포함하는 미국의 고조적 위협의 첫 단계로 본다면 이것만으로도 중국의 공격을 단념시키는 데 충분할 수 있다. 

Gerard DiPippo는 워싱턴 DC에 있는 전략 및 국제 연구 센터(CSIS) 경제 프로그램의 선임 연구원입니다. Jude Blanchette는 CSIS에서 중국 연구의 Freeman 의장을 맡고 있습니다.