금치처분 받은 미결수용자에 대한 처우제한과 양형참고자료 통보행위 사건

[신호진형사법교실]

헌법재판소는 2016년 4월 28일 (1) 금치기간 중 서신수수ㆍ접견ㆍ전화통화ㆍ자비구매도서열람을 금지하도록 한‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’(이하‘형집행법’이라 한다) 제112조 제3항 본문 중 미결수용자에게 적용되는 제108조 제7호, 제9호, 제11호, 제12호에 관한 부분, (2) 금치기간 중 집필을 금지하도록 한 형집행법 제112조 제3항 본문 중 미결수용자에게 적용되는 제108조 제10호 부분, (3) 금치기간 중 신문열람을 금지하도록 한 형집행법 제112조 제3항 본문 중 미결수용자에게 적용되는 제108조 제5호 부분, (4) 금치의 징벌처분을 받은 미결수용자를 CCTV를 사용하여 계호한 행위, (5) 금치의 징벌처분을 받은 미결수용자에 관한 양형참고자료 통보행위가 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다(형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 제112조 제3항 위헌확인 등[기각]).

그러나 (1) 집필금지 부분에 대하여는 헌법에 위반된다는 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 강일원의 반대의견, (2) 신문열람제한 부분에 대하여는 헌법에 위반된다는 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 강일원의 반대의견이 있고, (3) 양형참고자료 통보행위에 대하여는 헌법에 위반된다는 재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 서기석의 인용의견, 헌법에 위반되지 않는다는 재판관 안창호, 재판관 강일원의 기각의견, 이 부분 심판청구는 부적법하다는 재판관 김창종, 재판관 조용호의 각하의견으로 견해가 나뉘었다(다만 위헌을 선언할 수 있는 6인의 심판정족수에 미달되어 기각을 선고함).

□ 사건개요
< 2012헌마549 사건 >
○ 청구인은 마약류관리에 관한 법률위반(향정) 혐의로 구속되어 의정부교도소에 미결수용 중 교도관의 직무를 방해하였다는 이유로 금치 30일의 징벌처분을 받았다.
○ 피청구인 의정부교도소장은 2012. 6. 12. 위와 같이 금치의 징벌처분을 하면서 ‘형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률’(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 개정된 것, 이하 ‘형집행법’이라 한다.) 제112조 제3항에 따라 청구인에게 금치기간 중 신문열람 제한, 전화통화 제한 등 형집행법 제108조 제4호부터 제13호까지의 처우제한을 함께 부과하였고, 2012. 6. 20. 청구인의 위 규율위반행위와 징벌처분의 내용을 양형참고자료로 의정부지방법원에 통보하였다.
○ 그러자 청구인은 금치기간 중 신문열람, 도서구입, 전화통화, 집필, 서신수수, 접견을 함께 제한하도록 한 형집행법 제112조 제3항 및 미결수용자가 규율위반행위로 징벌을 받은 경우 그 내용을 양형참고자료로 관할 법원 등에 통보할 수 있도록 한 형집행법 시행규칙 제235조가 자신의 헌법상 보장된 기본권을 침해한다고 주장하며 헌법소원심판을 청구하였다.

< 2013헌마865 사건 >
○ 청구인은 또다시 마약류관리에 관한 법률위반(향정) 혐의로 구속되어 부산구치소에 미결수용 중 독거수용을 요구하며 다른 수용자의 입실을 방해하고 소란을 피운 혐의 등으로 금치 9일의 징벌처분을 받았다.
○ 청구인이 위 사건과 관련하여 식사를 하지 않고 계속하여 불만을 표출하자 피청구인 부산구치소장은 2차 교정사고의 위험이 높다고 보아 2013. 9. 24.부터 금치기간이 끝나는 2013. 10. 5.까지 청구인을 폐쇄회로 텔레비전(이하 ‘CCTV’라고 한다.)이 설치된 거실에 수용하였고, 청구인의 규율위반행위와 징벌처분의 내용을 양형참고자료로 부산지방법원에 통보하였다.
○ 그러자 청구인은 피청구인 부산구치소장이 2013. 9. 24.부터 2013. 10. 5.까지 CCTV를 이용하여 계호한 행위 및 2013. 10. 1. 부산지방법원에 청구인에 대한 양형참고자료를 통보한 행위가 인간으로서의 존엄과 가치 및 사생활의 비밀과 자유 등을 침해한다고 주장하면서, 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판의 대상은 ① 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 전부개정된 것) 제112조 제3항 본문 중 미결수용자에게 적용되는 제108조 제5호, 제7호 중 도서에 관한 부분, 제9호, 제10호, 제11호, 제12호에 관한 부분(이하 통칭하여 ‘이 사건 법률조항’이라 한다.), ② 피청구인 부산구치소장이 2013. 9. 24.부터 2013. 10. 5.까지 CCTV를 이용하여 청구인을 계호한 행위(이하 ‘이 사건 CCTV 계호행위’라 한다.) ③ 피청구인 의정부교도소장이 2012. 6. 20. 의정부지방법원에 청구인에 대한 양형참고자료를 통보한 행위 및 피청구인 부산구치소장이 2013. 10. 1. 부산지방법원에 청구인에 대한 양형참고자료를 통보한 행위(이하 피청구인들의 통보행위를 통틀어 ‘이 사건 통보행위’라 한다.)가 각각 청구인의 기본권을 침해하였는지 여부이다.

[심판대상조항]
형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률(2007. 12. 21. 법률 제8728호로 전부개정된 것)
제112조(징벌의 집행) ③ 제108조 제14호의 처분을 받은 사람에게는 그 기간 중 같은 조 제4호부터 제13호까지의 처우제한이 함께 부과된다. (단서 생략)

[관련조항]
◎ 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률
제108조(징벌의 종류) 징벌의 종류는 다음 각 호와 같다.
5. 30일 이내의 신문열람 제한
7. 30일 이내의 자비구매물품(의사가 치료를 위하여 처방한 의약품을 제외한다) 사용 제한
9. 30일 이내의 전화통화 제한
10. 30일 이내의 집필 제한
11. 30일 이내의 서신수수 제한
12. 30일 이내의 접견 제한
14. 30일 이내의 금치

제112조(징벌의 집행) ③ 제108조 제14호의 처분을 받은 사람에게는 그 기간 중 같은 조 제4호부터 제13호까지의 처우제한이 함께 부과된다. 다만, 소장은 수용자의 권리구제, 수형자의 교화 또는 건전한 사회복귀를 위하여 특히 필요하다고 인정하면 집필·서신수수·접견 또는 실외운동을 허가할 수 있다.
◎ 형의 집행 및 수용자의 처우에 관한 법률 시행규칙(2008. 12. 19. 법무부령 제655호로 제정된 것)
제235조(양형 참고자료의 통보) 소장은 미결수용자에게 징벌을 부과한 경우에는 그 징벌대상행위 등에 관한 양형(量刑) 참고자료를 작성하여 관할 검찰청 검사 또는 관할 법원에 통보할 수 있다.

□ 결정주문
○ 이 사건 심판청구를 모두 기각한다.

□ 이유의 요지
● 이 사건 법률조항 중 서신수수ㆍ접견ㆍ전화통화 제한 부분
○ 금치의 징벌처분을 받은 미결수용자에 대하여 금치기간 중 서신수수, 접견, 전화통화를 제한하는 것은 대상자를 구속감과 외로움 속에 반성에 전념하게 함으로써 수용시설 내 안전과 질서를 유지하기 위한 것이다. 접견이나 서신수수의 경우에는 교정시설의 장이 수용자의 권리구제 등을 위해 필요하다고 인정한 때에는 예외적으로 허용할 수 있도록 하여 기본권 제한을 최소화하고 있다. 전화통화의 경우에는 위와 같은 예외가 규정되어 있지는 않으나, 증거인멸 우려 등의 측면에서 미결수용자의 전화통화의 자유를 제한할 필요성이 더 크다고 할 수 있다. 나아가 금치의 징벌처분을 받은 자는 수용시설의 안전과 질서유지에 위반되는 행위, 그 중에서도 가장 중하다고 평가된 행위를 한 자라는 점에서 금치처분을 받은 자에 대하여 금치기간 중 일률적으로 전화통화를 금지한다 하더라도 과도하다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항 중 서신수수ㆍ접견ㆍ전화통화 제한 부분은 청구인의 통신의 자유를 침해하지 아니한다.

● 이 사건 법률조항 중 집필제한 부분
○ 금치의 징벌처분을 받은 미결수용자에 대하여 금치기간 중 집필을 금지하는 것은 교정시설 내 규율 준수를 강제하고 구금 또는 수용시설의 안전과 질서를 유지하기 위한 것으로, 목적의 정당성 및 방법의 적절성이 인정된다. 수용자의 권리구제 등을 위하여 특별히 필요한 경우에는 금치기간 중이라 하더라도 교정시설의 장이 집필을 허가할 수 있고, 형집행법 제85조에서 소송서류의 작성 등 미결수용자의 권리행사를 위하여 필수적인 집필활동은 보장하고 있는 점 등에 비추어 볼 때 위 조항이 청구인의 표현의 자유를 과도하게 침해한다고 보기 어렵다.

● 이 사건 법률조항 중 신문 및 자비도서 열람제한 부분
○ 미결수용자의 규율위반행위 등에 대한 제재로서 금치처분과 함께 금치기간 중 신문과 자비구매도서의 열람을 제한하는 것은, 규율위반자에 대해서는 반성을 촉구하고 일반 수용자에 대해서는 규율 위반에 대한 불이익을 경고하여 수용자들의 규율 준수를 유도하며 궁극적으로 수용질서를 확립하기 위한 것이다. 위 조항들로 인한 신문 및 자비도서 열람제한은 최장 30일의 범위 내에서만 내려질 수 있고, 열람 금지의 대상에 수용시설 내 비치된 도서는 포함되지 않아 수용자는 금치기간 중이라 하더라도 시설 내에 비치된 도서는 제한 없이 열람할 수 있으므로, 위 조항들이 청구인의 알 권리를 과도하게 침해한다고 보기 어렵다.

● CCTV 계호행위
○ 피청구인은 형집행법 등에서 규정한 바에 따라 수용자의 사생활의 비밀과 자유에 대한 제한을 최소화하기 위하여 특정부분을 확대하거나 정밀하게 촬영할 수 없는 CCTV를 설치하였고, 화장실 문의 창에 불투명재질의 종이를 부착하였으며, 녹화된 영상정보의 무단유출 방지를 위한 영상시스템 운영계획을 실시하는 등의 조치를 취하였다. 교정시설 내 수용자를 상시적으로 시선계호할 인력 확보가 불가능한 현실에서 응급상황이 발생하는 경우 신속하게 이를 파악하고 응급조치를 실행하기 위하여는 CCTV를 이용한 계호 외에 다른 효과적인 방법을 찾기 어렵다. 나아가 교정시설 내 자살 ㆍ자해 등의 사고는 수용자 본인 및 다른 수용자들에게 중대한 부정적 영향을 끼칠 수 있고, 교정정책 전반에 대한 불신을 야기할 수도 있다는 점에서 이를 방지할 필요성이 매우 크다. 따라서 청구인에 대한 CCTV 계호가 사생활의 비밀과 자유를 과도하게 제한하는 것으로 볼 수 없다.

● 양형참고자료 통보행위(이하 ‘이 사건 통보행위’라 한다)
가. 재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 서기석의 인용의견
○ ‘징벌에 관하여 필요한 사항’을 법무부령으로 정한다고 규정한 형집행법 제115조 제3항은 양형참고자료통보에 관하여 명시적으로 언급하고 있지 않을 뿐만 아니라 이 조항만으로 징벌과 독자적인 기본권 제한인 이 사건 통보행위를 할 수 있다는 것을 예측하기도 어려우므로, 형집행법 제115조 제3항은 이 사건 통보행위의 법률적 근거가 되지 못한다.
○ 이 사건 통보행위는 교정시설 내 수용질서 확보를 위해 수집되었으나 그 목적 범위 내에서 제공된 것이라고 보기 어려우므로, 개인정보보호법 제15조 제1항 제3호, 제17조 제1항 제2호 또한 근거 법률조항이 될 수 없다.
○ 이 사건 통보행위는 미결수용자의 양형참고자료로서의 내용을 담고 있으므로 개인정보 보호법 제18조 제2항 제8호에서 규정한 ‘법원의 재판업무 수행을 위하여 필요한 경우’에 해당하여 제공된 것으로 볼 수는 있으나, 위 개인정보 보호법 조항은 법원의 소송지휘에 따른 개인정보 제공을 허용하는 규정일 뿐 법원의 요청 없이 구치소장 등이 적극적ㆍ자발적으로 개인정보를 제공할 수 있도록 허용하는 규정은 아니다. 또한 피청구인들은 개인정보 보호법 제18조 제4항, 제5항에서 규정한 관보 등에의 공고나 개인정보 안전성 확보를 위한 조치를 취한 적도 없다.
○ 따라서 이 사건 통보행위는 법률유보원칙에 위배하여 청구인의 개인정보자기결정권을 침해한 것이다.

나. 재판관 안창호, 재판관 강일원의 기각의견
< 법률유보원칙 위배 여부 >
○ 형집행법 제115조 제3항만으로는 양형참고자료 통보행위에 관하여 명확하고 구체적으로 규정하고 있지 아니하다. 그러나 개인정보의 보호에 관하여 일반법인 개인정보보호법에서 이 사건 통보행위의 근거 규정들을 찾을 수 있다.
○ 교정시설의 장이 미결수용자에 대한 징벌에 관한 자료를 작성하는 것뿐만 아니라 이를 법원에 통지하는 행위 또한 교정시설의 안전과 질서유지라는 소관 업무를 위한 것이므로, 개인정보보호법 제17조 제1항 제2호에 근거하여 수집의 목적 범위에서 제3자에게 제공한 것으로 볼 수 있다.
○ 설령 그렇지 않다 하더라도 이 사건 통보행위는 재판의 업무수행을 위하여 필요한 경우 개인정보를 수집목적 외의 용도로 제3자에게 제공할 수 있다고 규정한 개인정보보호법 제18조 제2항 제8호에 근거한 것으로 볼 수 있다. 인용의견과 같이 법원이 요청하는 경우에만 위 조항에 의하여 개인정보를 제공할 수 있다고 볼 수 있는 근거는 없고, 피청구인들이 개인정보보호법 제18조 제4항 또는 제5항의 조치들을 취하지 않았다 하더라도 법률규정에 근거한 것인지의 문제와 사후조치를 취하였는지의 문제는 별개이다. 따라서 이 사건 통보행위가 법률의 근거 없이 청구인의 개인정보자기결정권을 제한한 것이라고 보기 어렵다.

<과잉금지원칙 위배 여부>
○ 이 사건 통보행위는 교정시설 내 안전과 질서를 유지하고, 미결수용자에 대한 적정한 양형을 실현하기 위한 것으로서 그 목적의 정당성 및 수단의 적절성이 인정된다.
○ 이 사건 통보행위로 인하여 제공되는 개인정보의 내용은 개인의 인격이나 내밀한 사적 영역과 밀접하게 연관된 정보라고 보기 어려우므로, 그 자체로 엄격한 보호의 대상이 되는 개인정보에 해당하지 아니하고, 미결수용자가 그에 대한 체포 또는 구속의 주체인 법원에 대한 관계에서 향유하는 개인정보자기결정권의 범위는 제한적일 수밖에 없으며, 관련 법령상으로도 개인정보 보호를 위한 조치들이 마련되어 있다는 점에서 침해의 최소성 요건 또한 충족하였다.
○ 이 사건 통보행위로 인해 제공되는 정보의 성격이나 제공 상대방의 한정된 범위 등을 고려할 때 그로 인한 기본권 제한의 정도가 크지 않은데 비해, 이 사건 통보행위로 인하여 달성하고자 하는 공익이 훨씬 크다고 할 수 있으므로, 법익의 균형성 요건 또한 충족하였다.
○ 결국 이 사건 통보행위는 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 개인정보자기결정권을 침해하였다고 할 수 없다.

다. 재판관 김창종, 재판관 조용호의 각하의견
○ 청구인은 이 사건에서 자신의 형사재판에서의 양형상 불이익에 대해서만 다투고 있고, 개인정보가 알려지는 것 자체를 다투는 취지가 아니므로, 이 사건 통보행위로 인하여 제한되는 기본권은 재판청구권(공정한 재판을 받을 권리)로 보아야 한다.
○ 이 사건 통보행위는 단지 국가기관 상호간의 내부적인 사실행위에 불과하고, 행정주체가 우월적 지위에서 청구인을 상대로 일방적으로 강제하는 행위가 아닐 뿐 아니라 청구인의 법적 지위나 권리ㆍ의무에 대하여 직접적으로 불이익한 법률효과를 발생시키는 행위가 아니므로, 공권력 행사성을 인정하기 어렵다.
○ 형사재판에서 양형에 관한 판단은 법관의 전속적 권한이므로, 이 사건 통보행위로 인하여 통보받은 내용을 양형에 참고할지 여부는 법관의 재량에 달려있고, 이 사건 통보행위는 법원에 대한 관계에 있어서도 아무런 구속력을 갖지 못한다. 따라서 이 사건 통보행위 그 자체만으로 청구인에게 직접 양형상의 불이익을 초래하는 법률효과가 발생하는 것이 아니다. 설사 양형상 불이익을 받게 되었다고 하더라도 그것은 법관의 전속적인 권한인 양형 판단에 의하여 발생하는 것이지, 이 사건 통보행위 자체만으로 그러한 불이익을 초래하는 것이 아니다.
○ 청구인은 자신에 대한 형사재판의 변론과정에서 청구인의 규율위반사유 및 징벌처분 사실이 양형에 불리하게 작용하지 않도록 얼마든지 자신에게 유리한 주장을 하거나 반증을 제출할 수 있고, 자신에게 선고된 형량에 대하여 불복이 있을 경우 형사소송법 규정에 의한 상소를 제기하여 이를 다툴 수 있는 등 형의 양정에 관하여는 재판절차를 통하여 충분한 사법적 심사를 받을 수 있으므로, 양형참고자료에 불과한 이 사건 통보행위 그 자체는 독립하여 헌법소원심판의 청구대상이 될 수 없다고 봄이 타당하다.
○ 결국 이 사건 통보행위는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 아니하므로, 이에 대한 심판청구는 부적법하여 각하하여야 한다.

□ 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 강일원의 집필제한조항에 대한 반대의견
○ 헌법재판소가 2012헌마623 결정에서 밝힌 것처럼 집필행위 자체는 정신활동과 관계되는 지극히 개인적인 행위로서 수용시설의 질서와 안전의 유지에 어떤 위험을 줄 수 있는 행위가 아니고, 수용시설의 규율을 위반하였다는 귀책사유와 금지되는 집필행위는 그 내용적 관련성이 매우 희박하다.
○ 집필행위는 반드시 그 표현물을 외부에 전파하는 것을 전제로 한 행위가 아니므로, 통상의 표현의 자유와 비교할 때 양심과 사상의 자유나 인간으로서의 존엄과 가치에 더 가깝게 위치한다. 그런데 집필행위를 제한함에 따른 징벌 효과는 사람에 따라 매우 크거나 전혀 없는 등 편차가 매우 크다. 또한 일정한 경우에는 예외적으로 집필행위를 제한하도록 할 수 있고, 수용시설의 안전과 질서 유지 등 공익은 다른 수단을 통해서도 충분히 유지할 수 있다. 뿐만 아니라 사람의 기억력에는 한계가 있어 이 사건 집필제한 조항으로 말미암아 수용자의 표현의 자유가 온전히 무시되는 경우도 있을 수 있다. 따라서 이 사건 집필제한 조항은 침해의 최소성 및 법익의 균형성 요건을 지키지 못하고 있으므로, 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 표현의 자유를 침해한다.

□ 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 강일원의 신문열람제한조항에 대한 반대의견
○ 교도소에 수용되어 금치처분을 받게 되면 전화통화와 서신수수 및 접견이 제한될 뿐만 아니라 텔레비전 시청이나 라디오 방송 청취 등도 모두 제한된다. 여기에 더하여 신문열람까지 제한되면 금치의 징벌을 받는 사람은 길게는 30일 동안 사회에서 어떤 일이 발생하고 있는지 전혀 알 수 없게 된다. 금치기간이 종료되어 징벌기간 동안 보지 못한 신문을 열람할 수 있다고 하더라도 이로써 민주주의 실현을 위하여 매우 중요한 기본권인 알 권리의 본질적 부분에 대한 침해가 회복될 수 없다.
○ 신문을 읽는다는 것은 개인의 정신활동과 관계되는 지극히 개인적 행위로서 문제 있는 부분을 삭제하는 등 적절한 조치만 취하면 교도소의 질서와 안전 유지에 어떤 위험도 주지 않는 행위이다. 오히려 수용자가 최신 정보를 습득하여 향후 사회 복귀에 대비할 수 있고, 수용자의 건전한 정신활동도 촉진하여 그의 교정이나 교화에 이바지할 수도 있다. 그럼에도 불구하고 규율을 위반하였다는 이유로 수용자의 신문열람까지 제한하는 것은 교도소 수용질서 확립이라는 입법목적에 비추어 보더라도 기본권에 대한 지나친 제한으로 과잉금지원칙에 어긋난다.