용산역세권 개발사업

[권군]

공동대표 : 김성훈 법등 홍원탁 󰂕110-809 서울시 종로구 동숭동 50-2번지 전화 : 02-765-6400 전송 : 02-741-8564 홈페이지 : www.ccej.or.kr 문서번호 | 시민감시2007-0920-01 수 신 | 공정거래위원회 참 조 | 담당자 문 의 | 국책사업감시단(T.02766-9736 윤순철 국장, 신영철 전문위원) 일 자 | 2007. 9. 20(목) 제 목 | 한국철도공사의 ‘용산역세권 개발사업’ 사업자 공모과정에서의 경쟁제한 및 담합 유도에 관한 공정위 조사 요청의 건

1. 공정거래위원회의 무궁한 발전을 기원합니다.

2. 경제정의실천시민연합(이하 경실련)은 시민의 힘으로 경제정의를 이룩하자는 취지로 지난 89년에 창립한 시민단체이며, 경실련 산하 국책사업감시단은 정부 및 산하기관의 건설관련 사업들을 감시하는 기구입니다.

3. 한국철도공사(사장: 이철)는 2007년 8월말 경 “용산역세권 국제업무지구 개발프로젝트 파이낸싱 사업”의 민간사업자 모집을 공모하였습니다.

4. 경실련 국책사업위원회는 한국철도공사가 제시한 ‘사업자 공모지침서’를 분석한 결과, 공고지침서에는 공정하고 투명한 사업자 선정이 아니라 사업자간 경쟁을 제한시켜 담합을 초래하는 다수의 부당한 조항들로 구성되어 있음을 확인하였습니다. 이에 전 국민의 관심대상인 ‘용산지구 PF사업’이 공정한 사업권 경쟁이 될 수 있도록 공정거래위원회에 ‘사업자공모지침’을 조사 및 심사하여 시정해 줄 것을 신고합니다.

5. 경실련 국책사업위원회는 금번 철도공사의 부당한 공동행위 조항들이 바르게 정정되어, 향후 국가시책으로 추진되는 민자사업의 모범이 될 수 있는 초석이 되기를 기원합니다.

▮첨부자료

1. 한국철도공사의 “용산역세권 국제업무지구 개발프로젝트 파이낸싱 사업”의 민간사업자공모 지침 분석 및 신고 이유서

2. 한국철도공사 ‘용산지구PF 민자사업’ 공모지침서(2007.8.30)

3. 감사원 「SOC 민간투자제도 운용실태」보도자료 및 감사결과(2004.10.26)

4. 경실련, <성명> 철도공사의 사업자 공모에 대한 입장(2007.9.4)

5.. 경실련, <성명> 담합을 부추기는 공동도급제도 폐지 촉구(2006.10.20)

6. 경실련, <성명>민자사업자선정 평가방법 개정 촉구(2006.5.12)

 경제정의실천시민연합(직인생략)

 한국철도공사의

“용산역세권 국제업무지구 개발프로젝트 파이낸싱 사업”의 민간사업자공모 지침 분석 및 신고 이유서

1. 불공정거래행위 신고 취지

한국철도공사(사장: 이철)는 2007년 8월말경 “용산역세권 국제업무지구 개발프로젝트 파이낸싱 사업(이하 ‘용산지구*PF 사업’이라고 함)”의 민간사업자 모집을 공모하였습니다. ‘용산지구 PF 사업’은 최고 용적율 608% 및 최고높이 620M의 개발가능지구로서, 총사업비가 25조원을 상회하는 단군이래 최대규모의 프로젝트 사업입니다.

 *PF : Project Financing의 약칭으로서, 은행 등 금융기관이 사회간접자본 등 특정사업의 사업성과 장래의 현금흐름을 보고 자금을 지원하는 금융기법.

그러므로 한국철도공사는 민간사업자를 모집하기 위해서는 최대한 경쟁을 활성화시켜서, 그 결과 국가에 가장 큰 이익을 실현시켜 줄 사업자단체를 선정하기 위한 공정하고 투명한 조건을 설정하여야 함이 마땅합니다. 그러나 한국철도공사가 제시한 공모지침서에는 오히려 사업자간 경쟁을 제한시키는 다수의 부당한 조항들이 있는바, 전 국민의 관심대상인 수십조원의 ‘용산지구 PF 사업’이 공정한 사업권 경쟁이 될 수 있도록 공정거래위원회에 부당한 공동행위에 대하여 신고하게 되었습니다.

 따라서 금번 철도공사의 부당한 공동행위 조항들이 바르게 정정되어, 향후 국가시책으로 추진되는 민자사업의 모범이 될 수 있는 초석이 되기를 기원합니다.

2. PF 민자사업에 대하여

가. 프로젝트 파이낸싱(PF) 사업은 건설회사가 아닌 금융기관이 주도해야

 PF 사업은 말그대로 민간자본을 조달하는 금융기법이 우선되어야 하나, 실제로 대부분의 민자사업은 은행 등 금융기관보다 극소수 재벌급 건설회사들의 수익사업으로 전락되었습니다. 그 과정에서 사업규모가 커다보니 사업제안자가 수개의 컨소시엄간 경쟁구도가 형성될 수밖에 없습니다. 건설회사들은 금융기관이 아니므로 직접적인 프로젝트 파이낸싱을 할 수가 없으며, 단지 사업권을 획득한 민간사업자로부터 시공권만을 다시 도급받는 지위에 있다할 것인바, 사업자 컨소시엄에 주도적으로 참여하는 것은 민자사업의 본질과도 일치하지 않습니다.

나. 건설회사는 사업신청자에서 제외되어야

건설회사는 민간자본을 운영관리하는 법인이 아니므로, 금융기관을 통하여 파이낸싱업무를 수행할 수밖에 없는 시공회사에 불과합니다. 그렇다면 건설회사가 PF 사업의 사업신청자로 참여하는 것은 구성상의 문제가 있고, 더군다나 주도권을 금융기관이 아닌 건설회사에게 주어지는 것은 더더욱 큰 문제라 하겠습니다.

최근 민자사업에서 금융기관의 지분참여율이 상승되고는 있으나, 여전히 극소수 재벌급 건설회사들의 지분이 가장 높게 형성되는 이율배반적인 사업행태가 이루어지고 있는 실정입니다. 설령 부득이하게 건설회사를 사업신청자 컨소시엄에 포함시키지 않을 수 없다면, 로비력과 조직력이 뛰어난 재벌급 건설회사간의 컨소시엄 구성참여를 없애야 하며 이 때문에 재벌급 대형건설업체간의 짝짓기 담합을 허용하지 말아야 하는 이유입니다.

다. 바람직한 PF 사업 추진 과정

‘용산지구 PF 사업’의 현재 공모내용은 프로젝트 파이낸싱을 원활하게 수행할 수 있는 사업자를 선정하기 위한 것이지, 시공회사를 선정하기 위한 단계가 아니다. 그러므로 굳이 PF사업자 선정단계에서는 사업수행능력과 가격조건(시공비가 아니라)이 평가기준이 되어야 한다. 따라서 바람직한 PF 사업의 추진과정은 다음과 같이 진행되어야 하는 것이다.

 즉, 민자사업비의 대부분을 차지하는 공사비는 사업자가 시공자를 가격경쟁으로 선정한 이후에야 결정되는바, 이러한 과정을 거치게 되면 민자사업이 지속적으로 비난받고 있는 공사비거품을 제거할 수 있게 됩니다.

3. 공정위 신고사항과 원인

가. 사업권 경쟁없이 수의계약으로 사업자 선정가능 : 공모지침서 제28조제1항/ 제32조제2항

‘용산지구 PF 사업’은 공모지침서 제28조(사업계획서 평가방법)제1항의 단서에서 평가대상이 1개인 경우, 제34조(협약체결보증금 납부)제2항에 의거 ‘적정성 여부를 검토한다’라고만 되어 있을 뿐입니다. 이 경우 적정성 여부를 검토할 어떠한 검증시스템도 명시하지 않고 있으며, 지금까지의 다른 민자사업들 또한 아무런 검증시스템이 없었던 것으로 보면 단독입찰에 따른 수의계약을 명시적으로 인정하고 만 것입니다.

공공기관(정부, 지자체, 공사 등)이 발주하는 공공공사에 있어서는, 유효한 경쟁이 2인 이상이 되어야만 입찰이 성립된 것으로 보고 있고(국가계약법시행령 제11조 참조), 부득이하게 수의계약을 체결하는 경우라도 비밀(국가안보 등)을 요한다거나 긴급한 공사의 경우로 매우 제한하고 있습니다(국가계약법시행령 제26조 참조). 일반적인 수의계약이 가능한 경우로는 수천만원 이하의 소규모 공사로 제한하고 있는 실정입니다. 이는 수의계약(단독입찰)과 관련된 특혜시비와 부정부패의 온상이 되어왔기 때문으로, 이를 잘 알고 있는 공공기관에서는 수의계약을 최대한 자재하지 않을 수 없는 것입니다.

그런데 금번 철도공사의 ‘용산지구 PF 사업’은 수십조원의 단군이래 최대규모의 사업임에도 불구하고, 그간 부정과 특혜시비의 대상이 되어 온 수의계약(단독입찰)의 가능성을 명시적으로 규정한 것은 스스로 공정한 심판자로서의 자격을 포기한 것이라 하겠습니다.

그리고 공모지침서 제32조(사업후보자의 선정)제2항에서도, ‘사업신청자의 경합이 없는 경우에도 제1항에 따라 사업자평가위원회의 평가를 거쳐 사업후보자를 선정하거나 선정하지 않을 수 있다.’라고 하면서 단독입찰에 따른 수의계약의지를 밝히고 있음으로 즉각 철회되어야 합니다.

따라서 평가대상이 1개로서 사업신청자의 경합이 없는 경우에는, 단독입찰로서 입찰을 무효화 시켜야 합니다.

참고로 감사원 또한 총사업비의 최소화를 위해 단독응찰사업 유찰제도를 시행하도록 개선을 요구하였습니다(2004.10.26. 보도자료 35쪽 참조).

 덧붙여 말하자면, 수십조원의 사업에 단독입찰하는 경우는 ①다른 사업자를 자신의 지분으로 흡수하여 사업권 경쟁을 하지 않기 위한 거대한 담합의 경우거나, ②1개의 사업신청자가 사업권획득이 매우 유력하여 사업권경쟁 자체가 무의미하여 스스로 포기한 경우가 될 것이고, 이도 아니라면 ③해당 사업이 사업성이 전혀 없는 부실덩어리가 될 것이라는 세 가지 경우 이외에는 존재하지 않을 것입니다. ‘용산지구 PF 사업’은 재벌급 건설회사들이 모두 군침을 흘리는 사업임에도 불구하고 단독입찰하는 경우라면, 상기 ①이나 ②의 경우 이외에는 가능하지 않습니다.

 나. 가격조건 경쟁을 무의미하게 만드는 평가기준 : 공모지침서 제23조제2항

철도공사는 이번 사업자 공모지침에서 사업자공모에 대한 평가를 사업계획서 관련 700점, 가격평가 관련 300점으로 총 1,000점을 만점으로 하고 사업계획서의 평가기준에 따라 가점을 부여할 수 있도록 했습니다.

사업계획서 관련 평가는 모두 3개 분야로 구분하여 이루어지며, 가격평가는 공사비가 아니라 사업신청자들이 써낸 토지가격을 평가하는 방식으로 이루어집니다. 그러나 철도공사는 이번 공모에서 컨소시엄간 사업권 경쟁을 촉진하는 가격평가 기준이 없으며, 그나마도 토지가격 비중을 300점으로 제한하여 토지가격이 사업자선정에 아무런 영향을 주지 못하도록 하고 말았습니다. {참고로 철도공사는 작년 4조 5천억원의 부채를 세금으로 탕감해 달라는 요청을 한 적이 있는 만큼 부채규모가 심각함에도 불구하고, 자사의 부채회복보다는 오히려 재벌들이 대거 참여하는 사업신청자들의 사업성만을 걱정하는 황당한 기준을 만들고야 만 것입니다.}

 이번 철도공사의 공모 지침은 사업계획서 평가요소 중 가격검증에 대한 내용이 전혀 없어, 상대적으로 로비력이 우수한 컨소시엄이 비교가능한 가격조건보다는 주관적 사업계획서 평가에서 월등히 높은 점수를 받을 수 있도록 하였습니다. {사업계획서 평가항목에는 사업계획 300점, 개발계획 및 건설계획 300점, 운영계획 100점으로 가격조건에 대한 내용은 전혀 없습니다-공모지침서 제26조}

왜냐하면 다음과 같은 시뮬레이션이 충분히 가능하기 때문입니다.

2개의 평가대상이 있는 경우, 토지가격(가격점수)는 기본이 300점의 80%인 240점을 확보하므로, 아무리 토지가격을 높게 제안하더라도 60점이상의 차이가 발생할 수가 없습니다. 즉, 토지최저가격을 써 내더라도 주관적 사업계획서 평가점수를 차순위와 61점(700점의 8.7%) 이상만 높게 받으면 가격경쟁(토지가격)에는 아무런 지장없이 사업권 확보가 결정됩니다.

 이와 같은 철도공사의 사업권 경쟁구조는 객관적인 가격경쟁을 무의미하게 만들고 오히려 주관적 평가에만 All In 하게 만들어 공기업이 앞장서서 불공정 경쟁을 유도하여 건전한 시장질서를 아래와 같이 왜곡하게 만들 것입니다.

하나, 주관적 심사기준인 사업수행능력 심사결과 사업자선정을 좌우하게 되므로, 평가위원들(20명 이

내)에 대한 조직적이고 전방위적 로비력 경쟁만을 유도합니다. 단 20명 안팎의 평가위원이 수십조원 사업의 사업자결정에 핵심을 담당하므로, 이들을 매수하기 위한 총력적인 로비경쟁은 명약관화합니다. (가정)1인당 100억씩만 주어 매수하더라도, 1천억으로 그보다 수백배 이상의 사업권을 따낼 수 있다면 충분한 투자가치가 있기 때문입니다.

둘, 로비력이 월등한 재벌급 건설회사 위주로 컨소시엄구성이 재편될 가능성이 높고, 로비력이 아닌 자금능력과 가격조건으로 참여하는 컨소시엄의 입찰유인을 박탈시키게 됩니다. 로비력과 자금력이 우수한 컨소시엄으로의 쏠림현상이 가속화될 것이고, 그 결과 유효한 입찰자 수는 현저히 줄어들거나 심하면 사업신청 자체를 포기하거나 단순히 들러리로 참여할 가능성이 높습니다.

다. 유효한 사업권 경쟁수를 제한하는 경쟁제한적 공동행위 조장 행위 : 공모지침서 제20조제3항

‘용산지구 PF 사업’은 공모지침서 제20조(사업신청자격 및 방법)제3항에 의하면, 민간자본회사가 아닌 시공만을 담당하는 건설회사를 프로젝트 파이낸싱 사업신청자격을 겸비한 것으로 보면서, 시공능력평가액 상위 5위까지의 법인은 2개사 이내로 컨소시엄 참여를 제한하고 있습니다.

언뜻 보기에는 대형 재벌 건설회사간의 짝짓기 컨소시엄을 제한한 것처럼 보이나, 실상은 유효한 경쟁 컨소시엄을 2개 정도로 제한하는 공동행위 조장 사항입니다. 언론을 통해 보도된 자료를 정리하면, 단 2개의 컨소시엄만의 경쟁으로 이루어질 것이라고 알려지고 있어 사업권 경쟁을 2개로 제한하고 만 결과를 초래하고 있습니다. 특히 시평액 상위 5개사 중 3개사를 짝짓고 있는 삼성컨소시엄은 6위부터 10위까지의 대부분을 흡수하여, 그나마도 경쟁상대로 예측되는 현대컨소시엄과는 비교가 되지 않을 구성원을 확보하게 되어 사실상의 경쟁가능성이 사라진 실정입니다.

용산지구 PF 사업 컨소시엄 형성 구도

 * 상기 대형건설회사간 컨소시엄구성현황은 언론을 통해 보도된 자료를 정리한 것임

 ** 시평액 1위인 대우건설은 대형 건설업체를 확보하지 못하므로, 전혀 경쟁대상이 되지 못함.

 원칙적으로 프로젝트 파이낸싱의 사업자에는 시공만을 담당하는 건설회사 참여하는 것을 제한하는 것이 타당하기에, 관행상 이루어져 왔다하더라도 대형건설업체의 참여를 배제해야 하는 이유가 여기에 있습니다. 즉, 대형건설업체에게 주도권을 줌으로 인해 초대형 PF사업이 극소수 재벌급 건설회사의 수주대상으로 전락하게 만드는 결과가 되기에 원칙 재정립이 필요한 순간이고, 건설회사들과는 사업자선정 이후에 도급계약을 체결하면 되는 것입니다.

따라서 백번을 양보하여 건설업체의 사업자 구성원 참여를 불가피하게 허용하는 경우라면, 적어도 시평액 상위 10위 재벌 건설회사간의 공동행위는 철저하게 제한하여야 합니다. 그래야만 재벌들간이라도 경쟁을 유발시킬 수가 있으며, 이에 따라 적어도 유효한 사업권 경쟁사업자가 5개정도는 형성될 수 있을 것이며, PF 사업의 본래 취지인 민간자본 위주의 사업권 경쟁을 조금이나마 담보할 수가 있을 것입니다. {단지 사업규모가 크다고 하여 사업권 경쟁수를 의도적으로 줄이는 것은 명백한 특혜이자, 경쟁제한적 공동행위 조장이라 아니할 수 없습니다. 수십억, 수백억 건설사업의 유효 경쟁사가 수십개 이상이 형성되고 있음을 고려한다면, 경쟁 사업자가 2개 정도만이 형성되는 것은 공동행위를 조장하지 않고서는 이해되지 않습니다}

공동컨소시엄은 자신의 역량이 부족한 부분을 대체할 수 있는 법인간의 짝짓기를 위한 것임을 고려한다면, 시평액 상위 10위 건설업체는 매출액이 최소 1조원을 상회하고 있을 뿐만 아니라 자신만의 특화된 부분이 있는 것이 아니라 모든 건설사업을 충분히 수행할 수 있는 능력이 있다고 주장하기 때문입니다. 설령 사업규모가 커다하여 재벌급 건설회사의 주장은 달라지지 않습니다.

* 출처 : 대한건설협회

 ** 2006년 실적은 토목, 건축, 산업환경설비, 조경으로 백화점식 사업을 하고 있음.

라. 공사비가 과다 계상되는 것을 방지하는 시스템 부재 : 공모지침서 제20조제3항

 감사원은 2004년10월26일「SOC 민간투자제도 운용실태」감사결과에서 “민간투자사업의 총사업비는 우선협상대상자와 협상 과정을 거쳐 실시협약을 체결함으로써 확정되고 있다. ※공사비 비중이 가장 높음. 정부가 설계를 하고 예정가격을 산정한 후 공개경쟁입찰 과정을 거쳐 사업자를 선정하는 재정사업과 달리 민간투자사업은 공사비가 과다 계상된다는 지적이 있는데도 주무관청이 협상을 통해 공사비를 확정하고 있어 공사비의 적정여부를 검증하기 곤란한 실정이다.”라고 하면서 “총사업비 중 공사비는 공개경쟁입찰 과정을 거쳐 확정”하도록 개선을 요구하였습니다. (보도자료 34쪽 및 35쪽 참조)

 ‘용산지구 PF 사업’은 사업권 경쟁자들의 제안내용 중 공사비의 적정성 여부를 검증할 어떠한 절차도 마련하지 않고 있다. 이는 사업신청자들이 사업비(공사비)를 부풀려와도 이에 대한 검증없이 사업자를 선정하겠다는 불순한 의도가 숨어있거나, 아울러 사업비 검증을 하게 되면 사업과정에서 부실한 검증에 대한 책임을 전혀 지지 않으려는 무책임한 행위라 할 수 있습니다.

4. 조사대상

한국철도공사가 2007년 8월 30일 공모한 “용산역세권 국제업무지구 개발프로젝트 파이낸싱 사업” (‘용산지구 PF 사업’)

5. 결론

○ 수억 내지 수백억원의 건설사업은 나름대로의 경쟁을 거치고 있으나, 사업규모가 커 재벌급 건설회사의 수주대상사업들은 오히려 제도적으로 경쟁을 제한하는 경우가 빈번합니다. 특히 사업규모가 수십조원이 달한다면, 해외 컨소시엄의 광범위한 참여나 국내 컨소시엄 또한 경쟁활성화를 위해 재벌위주의 제도적인 특혜는 차단되어야 합니다.

○ 감사원의 지적사항마저도 무시하는 공기업의 무책임한 행위에 대해서는 관련자들을 엄중히 문책하여야 하며, 이로서 문제가 심각한 제도개선이 지연되는 현상을 방지하여야 합니다. 특히 한국철도공사는 부채를 세금으로 탕감받으려고 하면서도, 자신의 부채해결의지보다 사업제안 컨소시엄의 사업성을 더욱 걱정하여 가격점수(토지가격)의 변별성을 무시하여 스스로 자회사의 이익을 훼손하는 엉뚱한 행위를 하고 만 것입니다. 이는 공기업과 재벌금 건설업체간의 공고한 개발정책 담합이외에는 설명하기 어려운 대목입니다.

○ 컨소시엄은 서로간의 결함을 보완하기 위하여 일시적으로 생성되는 단체인데도, 오히려 서로의 경쟁사업자 수를 줄이기 위한 방편으로 악용되고 있는 실정입니다. 그 결과 시공능력평가액 상위 5위업체 중 2개사 이내로 컨소시엄을 제한한 것은, 경쟁활성화가 아니라 그 반대로 경쟁대상자를 함께 묶어 줘 버리는 담합조장이자 경쟁제한 행위가 명백합니다. ○ 지금에라도 공정위 철저한 조사를 통해 한국철도공사가 경쟁제한적인 PF 사업자 모집공모를 즉각 철회되어야 하며, 경쟁활성화를 제한하는 담합조장행위와 특혜가 없는 모범적인 민자사업의 추진방식으로 즉각 개선되어야 합니다. ○ 부가적으로, 금번 경실련의 문제제기는 한국철도공사가 가격경쟁(토지가격)과 사업권 경쟁(최소 5개 이상)을 통해 최대한의 이익을 얻게 하기 위함으로서, 이에 따른 이익을 국민을 위해 사용하는 단초를 마련하기 위함임을 거듭 밝힙니다.