(전문자료) [조직탐방] 캄보디아 행정의 허브 : 관방부 (상) (작성: 크메르의 세계)

[울트라-노마드]

  

(연구 및 보고) 크메르의 세계

캄보디아 관방부 (상)

The Office of Council of Ministers

1. 서  론

입헌국주국이자 의원내각제를 채택하고 있는 캄보디아의 정치와 행정을 이해하기 위해서는, 총리를 수장으로 하는 "내각평의회"(각료회의) 및 이 내각평의회를 행정적으로 보조하고 지원하는 동시에, 사실 상 총리 비서실을 겸하게 되는 "관방부"(The Office of Council of Ministers)를 이해하지 않으면 안 된다.

하지만 의외로 이 캄보디아 "관방부"에 대한 조직적 분석내용은 잘 찾아보기 어려우며, 다른 부처들과 달리 온라인 상에서 관방부의 홈페이지는 다소 부실한 내용을 전달하고 있다(한편으로는 이 부실함이 실수를 가장한 의도적인 것일 수도 있다는 생각을 하게 된다). 따라서 "크메르의 세계"에서는 현재 획득할 수 있는 정보들을 조합하여, 다소 부실하지만 가능한 한 이해해보려 노력하였다. 향후 보다 체계적이고 상세한 내용으로 증보 혹은 개정될 때까지는 이 게시물을 참조해주길 바란다.

2. 내각평의회와 관방부

현재의 캄보디아 관방부는 1996년 1월 24일 선포된 <관방부 설치에 관한 법률>에 따라 설치되었다. 현재 캄보디아 정부는 "관방부"를 영문으로는 "The Office of Council of Ministers", 즉 "내각평의회(각료회의) 사무처"로 표현하여 그 기능에 대한 함축을 보여주고 있다. 다시 말하면 캄보디아의 "관방부"란 "내각평의회"의 업무(주로 심의 및 의결회의)를 지원하는 행정보조조직 혹은 행정지원조직이라 할 수 있다. 그러나 "지원"이나 "보조"라는 표현을 사용한다 해서 이 부처가 단순한 업무를 하는 곳이 결코 아니다.

"내각평의회"(각료회의)는 형식적으로는 대통령제 국가의 "국무회의"(대통령 주재의 각료회의로서 정부의 최고 의결기관)와 유사해보인다. 하지만, 의원내각제 하에서 총리나 각 각료들은 대부분 국회의원을 겸하고 있어 어떤 면에서는 보다 많은 책임과 권한을 가진다. 그렇기에 "내각평의회"에서 이뤄진 모든 결정은 중요한 사안의 경우엔 국회의 동의를 거쳐 법률(끄람)이나 국왕령(끄렛)의 형식으로 반포되지만, 웬만한 것은 총리령(아누끄렛)이나 장관급의 시행령(쁘라까) 혹은 조치(싸라처)의 형식으로 곧장 시행에 들어갈 수 있다는 점에서 상당한 힘을 발휘한다. 실제로 캄보디아 헌법(1993년 제헌헌법 제99조/ 1999년 개정헌법 제118조)을 보면, "내각평의회가 곧 캄보디아 왕국의 정부"라고 규정하고 있다.

캄보디아 내각평의회 구성원인 각 부처 장관들과 부총리 및 선임장관의 구성에 대해서는 다음의 기사를 참조하라.

  ● 바로가기 : "캄보디아 내각 총 명단 (캄 정부 2008-9-25 발표)"   

이러한 "내각평의회"를 지원하는 조직인 "관방부"는 단순히 장관들이나 각 부처의 연락업무만 하는 것이 아니라, 때로는 총리의 의중을 감안하여 각 부처간의 이견을 조율하고 조정하며, 국가 전체의 정책적 방향에 대한 기획업무까지도 수행한다. 내각평의회에 대한 지원 기능을 고려해 "관방부"의 기능을 비유한다면, 한국의 청와대비서실과 국무총리실에다 국가 기획업무의 일부까지 갖춘 조직이라고 할 수 있다. 따라서 관방부는 국가의 모든 행정 영역에 대해 관심을 갖고 전체적인 방향을 잘 이끌어나갈 수 있도록, 총리의 지도력에 대한 행정적, 기술적 지원을 담보하는 핵심 권력기관이라 할 수 있다.

3. 관방부의 명칭에 대하여

이미 한국어권에서 외교부를 비롯한 정부기관과 일반언론에서 "관방부"란 용어가 광범위하게 사용되고 있기 때문에, "크메르의 세계"에서도 새로운 용어의 생경함을 피하기 위해 그대로 차용하기로 했다. 하지만 그 의미에 대해서는 정확히 생각해볼 필요가 있다.

(사진) 캄보디아 행정의 최고실세, 속 안(Sok An) 부총리 겸 관방부장관 (사진출처: DAYLIFE)

앞에서 "관방부"의 영문표기가 "The Office of Council of Ministers"(내각평의회 사무처)라는 것은 이미 지적한 바 있다. 따라서 "내각평의회" 및 "관방부"의 영문을 직역하면 각각 "장관들의 회의"와 "장관들의 회의에 대한 사무처"라고 하여 일관된 형식이 된다. 하지만 한국어 번역에서는 "내각평의회"와 "관방부"라는 용어 사이에 그리 유사한 의미를 발견하지 못해, 처음 듣는 사람들은 그 기능이 무엇인지 선뜻 이해할 수 없음을 알 수 있다.

아마도 "내각평의회 사무처"의 한국어 번역용어인 "관방부"는, 한국어에서는 사용되지 않는 말이므로 일본의 "관방성"이란 용어에서 착안해 사용하기 시작했을 것으로 추측된다. 하지만 일본의 총리 보좌기관이자 내각회의를 지원하는 조직의 일본 내 공식명칭은 "관방성"(官房省)이 아니라, 정확하게 표현하면 "내각관방"(內閣官房)이다. 즉 "내각[에 관한 일을 하는] 공적인 행정조직"으로, "관방"(官房)이란 말이 곧 부서 내지 사무처를 의미하는 말이다. 따라서 그 의미를 이해한 상태에서 보면, "관방부"라는 말은 "부서"+"부처"라는 중복적 표현이 되므로 매우 어색한 것이다.

또한 그 수장도 "관방성장관"이 아니라 그냥 "관방장관"이라 부른다. 실은 "관방장관"도 절반은 한국어식 어법인데, 일본은 입헌군주국 즉 국왕이 있는 나라이므로 그들이 사용하는 공식 명칭은 "관방대신"(간포다이진)이다. 캄보디아 역시 입헌군주국이므로 "장관"이란 용어보다는 "대신"(大臣)이란 말이 원래는 더 합당한 것이지만, 이미 한국어권에서는 익숙하게 "장관"이라 사용하고 있으므로 "크메르의 세계"도 그러한 관행을 좇기로 한다. 다만 캄보디아인들의 입장에서 그들이 행정부처의 명칭이나 직급의 명칭에 대해 어떤 어감을 가지고 있을지 한번쯤 생각해볼 필요는 있다.

아직도 중요한 왕궁의 행사가 있을 때면, 장차관들이나 국회의원들이 하얀색 제복, 곧 "관복"을 입고 입궁하는 전통을 가진 나라가 캄보디아다. 우리가 생각하는 단순한 자본주의 국가가 아니며, 이러한 전통의식은 심지어 좌파 출신의 인사들 뇌리에도 문화적으로 깊게 배어있는듯 보인다. 따라서 그들은 [비록 형식적이긴 하지만] 임금이 하사하는 "섬다엣"(Samdech: "공"[公] 혹은 "경"[卿], "대군"[大君]으로 번역가능)이나 "록쫌띠어우"("대부인"이나 "여사님" 정도로 번역 가능) 같은 군호를 매우 영광스럽게 생각하고, 즐겨 사용한다. 이는 오랜 전쟁을 통해 크메르인들이 전통을 상실했다고 알려진 일반적 견해와는 많이 다른 것으로, 오히려 이들이 지금 캄보디아로 몰려드는 외국인들을 예의없는 "오랑캐들"이라 속으로 생각하고 있을지도 모를 정도로 품위를 중요시하는 민족으로 보인다.   

[참조] 이번에 훈 센 총리가 한국에 방한하면서, 한국의 언론들이 "록쫌띠어우 분 라니"나 "삼다잇 아께 모하세나 빠더이 데쪼우 훈 센"(Samdech Akka Moha Sena Padei Techo Hun Sen) 같은 군호를 앞다퉈 사용하는 진풍경을 보여주었다. 그러나 이는 마치 김정일 위원장이 서울을 방문할 때 한국의 언론들이 "위대한 장군님 김정일 위원장 동지께서"라고 표현하는 것만큼이나 제3국의 언론들이 사용하기엔 어색한 일이다. 심지어 캄보디아 내 크메르어 신문들조차 언론보도문에서는 거의 이런 식의 표현을 사용하지 않는 정도이다.

하지만 일단 말이 나온 김에 그 뜻을 좀 새겨볼 필요가 있는데, "록쫌띠어우"는 "록"(님)과 "쫌띠어우"("대부인" 혹은 "여사")가 결합된 말이다. 통상 대신급 관료의 부인에게 붙이는 말로 대부분 귀부인들에게 사용되는 말이다. 분 라니 여사의 경우 이보다 한 단계 더 올려서 "톰"(큰)이란 형용사가 덧붙여진 "록쫌띠어우톰"("정경부인" 혹은 "대여사님")이란 군호가 내려져 있다. 한편 훈 센 총리의 군호는 "섬다잇"(공) + "아께"(최상의) + "모하"(큰) + "세나"(군인) + "빠더이"(고위) + "데쪼우"(왕: 황제가 봉한 영주로서의 왕)가 결합되어, "최고의 영주이며, 최고의 대장군인 훈 센 경(공)" 정도로 번역될 수 있다. 이 모든 용어들은 산스끄리뜨어나 빨리어에서 직접 차용했거나 혹은 그 외래어들이 크메르식 발음으로 변화된 용어들이다. (보다 상세한 어원학적 분석은 나중에 "어원학/사전편찬학" 게시판에서 다룰 예정)

캄보디아에서 돈냄새를 맡은 한국인들과 그 한국의 언론들이 보여주는 행태가 다소 역겹고도 우스꽝스러워 씁쓸하다. "크메르의 세계"는 비정상적으로 캄보디아를 비하하거나 혹은 동정하는 시각에도 반대하지만, 말도 안 되는 방식으로 아부하거나 시류에 편승하는 모습도 동시에 거부한다. 우리는 우리가 가진 애정만큼 그들에 대해 공부하고 이해하려 노력할 것이다.

그렇기에 앞으로 "장관"이란 표현을 사용하더라도, 그 의미는 항상 "대신"이란 어감을 가지고 사용하는 편이 보다 더 캄보디아인들의 정서를 살피는 데 도움이 될 것이다. 한국어권의 기존 관행에 따라 일단 각료들을 "장관"으로 부르기는 하겠지만, 그럼에도 불구하고 앞으로도 단 한 사람은 "대신"으로 부를 수밖에 없는 사람이 있다. 그는 바로 왕실관련 업무를 보는 궁내청(宮内庁)의 수장인 꽁 삼 올(Kong Sam Ol) 경이다. "궁내청"은 조선시대의 "내시부"(內侍府)와 유사한 기관으로, 이 수장은 왕실의 권위를 생각해서인듯 "부총리"를 자동 겸직하는 "장관급"이다. 그러나 행정부인 "내각평의회"의 위원은 아니어서, 명예직 성격이 짙다. 시하누크 전임국왕 대부터 2대에 걸쳐 봉직 중인 이 노신사까지 "장관"으로 불러버리면, 우리가 "캄보디아 왕국"에 대해 너무 많은 감성들을 상실할 우려가 있으므로, 이 사람에 대해서만큼은 "부총리 겸 궁내청대신"으로 부를 것이다.

 

어찌되었든 앞으로도 "관방부" 및 "관방부장관"이란 용어를 사용은 하겠지만, 그 속에 스며들어 있는 의미에 대해서는 한번쯤 새겨볼만했던 것으로 생각된다. 이 용어들을 가장 명료한 한국어로 번역한다면, 아마도 "내각평의회 사무처" 및 "내각평의회 사무처 장관" 정도가 이해하기에 무난할 것이다. "관방부장관"의 경우 캄보디아 정부의 공식 표현도 "내각평의회 사무처의 장관"(The Minister of the Office of the Council of Ministers) 혹은 "내각평의회에 관한 일을 하는 장관"(The Minister in the charge of the Council of Ministers)으로 2가지 용례를 확인할 수 있다.

4. 참조 : 일본 내각관방의 조직과 기능

 

현재 본 "크메르의 세계"는 캄보디아 관방부의 확정된 조직도를 입수하지 못한 상태이다. 다만 국정의 큰 틀을 유지해나가는 관방부의 기능을 생각하고, 기타 정부조직에 관련된 입수가능한 범위의 법률들을 근거로 추론해보면, 대강의 조직을 알 수 있을 것으로 생각된다. 먼저 일본 "내각관방"의 조직을 참조하면, 캄보디아 관방부의 조직과 기능에 대해서도 많은 추론이 가능할 것으로 생각된다. 1993년 제헌헌법을 만들고 1996년 말 정부조직법이 구체화될 때까지, 아마도 캄보디아 입법전문가들은 여러 나라를 벤치마킹했을 것으로 짐작된다. 그 중 정부조직은 동일한 입헌군주국인 일본의 사례에 영향받았을 가능성이 높다. (물론 학문적으로는 대단한 억측임을 알고 있음) 현재 일본 내각관방의 조직은 대충 다음과 같다.

일본 내각관방 조직도

                                                총리대신(=총리)   ---- 5인의 보좌관

                                                            I

                                                   내각관방장관

                                                            I

                                               내각관방 부장관 (3인)

                                                            I

            내각위기관리감  --------------- I

                                                                           I

       -----------------------------------------------------------------

       I                            I                      I                                I                    I

       I                      내각총무관    내각관방 부장관보 (3인)   내각공보관    내각정보관

       I                            I                      I                                I                    I

       I                    내각총무관실             I                         내각공보실  내각정보조사실

  -----------                I                      I                                                     I

  I                I         총리관저사무소         I                                       내각위성정보센터

 교육상담실  재취업                               I

                  심사상담실                         I

                                                          I

                                                          I 

 내각관방 부장관보 3인의 하부에는 실질적인 행정 처부(팀) 18개가 있다.

  - 정보세큐러티(보안)센터

  - 정보통신기술 담당실

  - 행정개혁추진실

  - 폐기화학무기 대책실

  - 지적재산 전략추진 사무국

  - 이라크 부흥지원 추진실

  - 공항, 항만, 해역위기관리팀

  - 우정(체신) 민영화 추진실

  - 사법제도개혁추진실

  - (북한) 납치문제 대책본부 사무국

  - 종합해양정책본부 사무국

  - 지역(=지방)활성화 통합사무국

  - 소비자행정 일원화 준비실

  - 공문관리 검토실

  - 아이누(북해도의 수수민족) 정책 추진실

  - 행정지출 총점검회의 담당실

  - 우주개발 전략본부 사무국

  - 안심사회 실현회의 사무국

이상의 조직에서 "교육상담실"이나 "재취업심사상담실"은 내부 직원들의 복지와 연관된 것이다. 그런데 조직표 상으로 보면 단순히 퇴직자들의 재취업 관련 업무가 아닐 가능성이 높다. 특히 주요 하부조직 상당수가 잠정적이거나 복합적 업무성격을 지니고 있어서, 아마도 많은 임시직 혹은 타부처 파견 근무자들이 포진해 있을 가능성이 높다. 따라서 조직이 변동될 때마다 이들을 적재적소로 움직이기 위한 업무에 무게 중심이 많이 실려 있을 것으로 보인다.

"내각총무관"을 수장으로 하는 "내각총무관실"이 직접적으로 총리의 비서 역할을 할 것으로 보인다. 그러나 정책적 비서진이라기보다는 일정관리와 동선에 따른 일정 조정 등 "부속실" 정도의 역할을 할 것이다. 그리고 월례나 주례회의와 같이 정기적이고도 일상적인 각료회의 준비업무도 이 부서가 담당할 가능성이 높다. 또한 일본과 같은 정도의 "오픈 소사이어티"라면 저 조직 안에 가벼운 규모의 경호조직이 포함되어 있을 수도 있다.

한편 우측으로도 2개의 소규모 조직이 보인다. 아마도 "내각공보실"은 내각관방의 대 언론창구일 것이고, "내각정보조사실"은 작지만 상당히 탄탄한 기반을 가진 정보기관일 것으로 보인다.

이상의 조직들은 상당히 영구적 성격의 조직들이라 할 수 있다. 문제는 내각관방 부장관보(3인) 하부조직으로 되어 있는 저 18개의 부서들이다. 한국의 정부 부처에서는 볼 수 없는 다양한 형태의 조직들이 존재한다. 그 명칭을 따라 업무영역을 추정해보면, 대체로 국가중요정책사업, 총리의 공약사항, 단일 부처가 다룰 수 없는 복합적 사안 등을 업무영역으로 한다.

강력한 드라이브가 필요한 부문은 "추진실"과 같은 명칭과 개념으로 조직되어 있고, 다소 장기적 해결이 필요하거나 보다 규모있는 행정력이 필요할 경우엔 "사무국" 개념으로 되어 있다. 혹은 여러 부처 간에 합동장관연석회의 같은 형식이 주도해 나갈 땐, 그 회의자료를 준비하고 연락업무를 당당할 "담당실"이나 "관리팀" 정도로, 그리고 조금 연구업무 성격이 필요할 경우엔 "센터", 안보와 같은 유사시 문제를 담당할 땐 "대책반" 같이, 명칭만 들어도 대강 짐작할 수 있는 다양한 규모와 성격의 실무부서들을 갖고 있다.

이러한 부서들은 총리령 정도로 비교적 간단한 절차를 거쳐 설치하거나, 임무가 완수된 뒤엔 역시 비교적 간단하게 해산할 수도 있다는 점에서 상당히 효율적이고 생각보다 신속한 진행도 가능할 것이다(물론 이것은 장점만 생각했을 경우다). 또한 이러한 실무부서들에는 "아마도"(?) 업무와 관련된 합동 위원회 같이 의결 혹은 의견조정 기구가 반드시 함께 존재할 것이다. 그리고 그러한 위원회의 의장은 드물게는 총리가 맡기도 하고, 웬만한 것은 관방장관이 의장이나 부의장을 맡아, 관방부 실무진과 함께 실질적 핸들링을 해나갈 것으로 보인다. 대신 여타 기본업무는 전적으로 각 부처의 고유한 업무영역으로 놓아두기 때문에, 이 점이 아마도 한국의 국무총리와는 다소 다른 성격을 지닐 것이다. 즉 관방장관은 철저하게 국정의 주요핵심과제와 정책들의 일관된 추진에 전념하는 것이 주 임무로 보인다.

따라서 관방장관이 국가 주요 위원회의 장을 여러 개 겸직하는 것은 의원내각제 국가에서는 특이한 일이 아니며, 오히려 본연의 임무인 것이다. 얼마 전 한국 주요 언론이 속 안(Sok An) 부총리를 취재하면서 국가 중요 위원회의 위원장을 "6개나" 맡고 있다고 한 것은, 사실도 아닐뿐더러 사실이라 할지라도 놀라운 일이 아니다. 어찌하여 사실이 아닌가 하면 속 안 부총리는 그보다 훨씬 많은 위원회를 담당하고 있기 때문이다. 물론 캄보디아 행정부 내에서 그가 차지하는 위상을 설명하기 위해, 그러한 근거를 들었음을 이해하고 있고, 실제로 핵심 과제를 추진함에 있어서 관방부가 타 부처들에 상당한 영향력을 행사할 것이가. 하지만, 내각책임제 국가의 관방부장관이 가진 업무적 특성을 보다 구체적으로 이해해본다면 그다지 호들갑을 떨 정도의 사안이 아니라는 것이다. 그러면 이제 일본의 "내각관방" 조직을 참조하면서 캄보디아 관방부의 조직을 유추해보도록 하자.

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