전쟁 미국의 이란 공격이 ‘전쟁 권한법’에 근거해 끝날 것인가? 헌법이 사실상 효력이 없는 이유… 트럼프 대통령과 연방 의회는 어떻게 움직일

[お持て成し]

미국의 이란 공격이 ‘전쟁 권한법’에 근거해 끝날 것인가? 헌법이 사실상 효력이 없는 이유… 트럼프 대통령과 연방 의회는 어떻게 움직일까 / 5월 2일(토) / Wedge(웨지)

트럼프 대통령이 2026년 2월 28일에 시작한 이란 공격은 1973년에 제정된 전쟁 권한법에 따르면 5월 1일에 60일간의 철수 기한을 맞는다. 이란 공격으로 인한 심각한 인플레이션과 휘발유 가격 급등이 국민 생활을 직격하고, 국내 여론의 반발이 커지고 있다. 11월에 중간선거를 앞두고 있는 연방 의회 의원들에게 이 상황은 무시할 수 없으며, 민주당뿐 아니라 공화당 정치인들까지도 공격 재검토를 요구하는 목소리가 나오기 시작했다. 대통령이 이러한 주장에 어떻게 대응할지가 주목받고 있다. 

독자 중에는 지금까지 미국이 해외 파병을 자주 해온 점을 고려하면, 대통령이 자유롭게 군대를 해외에 파견할 수 있다고 오해하는 사람도 있을지도 모른다. 하지만 실제로는 대통령 권한에 미국 헌법과 1973년 전쟁권한법이라는 명확한 국내법적 제약이 존재한다.

그럼에도 불구하고 대통령의 군사 행동은 법적 틀과 실제 운용 사이에 심각한 괴리가 존재했으며, 역대 대통령들 역시 의회의 승인을 받지 않고 무력 사용을 반복했고, 연방 의회와 대법원도 이를 사실상 용인하는 상황이 이어져 왔다. 이 문제점이 현재 명확히 드러나고 있다.

◇ 절대적인 권력자를 배출하지 않기 위한 틀
　

제2차 트럼프 정권 출범 이후, 트럼프 대통령이 왕이 되려는 것이 아닐까 하는 의혹이 자주 제기되고 있다. 미국 헌법은 어떠한 귀족 칭호도 부여해서는 안 된다고 규정하고 있다. 

2025년 10월에는 “왕은 필요 없다(No Kings)”라는 슬로건을 내걸고 정부에 항의하는 집회가 미국 전역에서 열렸으며, 주최 측에 따르면 약 700만 명이 참여했다. 이에 대해, 왕관을 쓴 트럼프가 ‘킹 트럼프’라고 적힌 전투기를 조종해 시위자에게 오물 같은 액체를 투하하는 생성 AI 영상을 트럼프 대통령이 소셜 미디어에 올렸다. 

또한 4월에 백악관은 미국을 방문 중인 영국의 찰스 국왕과 트럼프 대통령이 나란히 서 있는 사진을 소셜 미디어에 올리며 “두 왕”이라고 적었다. 그리고 같은 날, 건국 250주년을 기념해 표지 뒷면에 트럼프 대통령 초상이 그려진 한정판 패스포트를 발행한다는 발표도 사람들에게 큰 충격을 주었다.

이러한 대통령의 모습은 미국 건국자들이 바로 우려하고 있던 상황이다. 미국의 건국자들은 대통령 권한의 강도에 대해 고민하고 있었다. 유럽의 대국들이 침공해 올 가능성을 고려하면 대통령에게 어느 정도 권력을 집중시킬 필요가 있는 반면, 군주제에 대한 강한 경계심 때문에 대통령에게 거대한 권력을 부여하는 것을 주저한 것이다.

이에 대통령에게 일정한 권한을 부여하되, 권력 분립 제도를 도입함으로써 그에 제약을 부과하는 제도가 도입되었다.

◇ 사실상 효력이 없는 헌법
　

전쟁에 관해서는 대통령을 군 최고 사령관으로 지정해 비상시 큰 권한을 부여하되, 선전포고 권한과 육해군의 편성·유지 권한을 연방 의회에 부여함으로써 대통령의 일방적인 행동을 제도적으로 억제하려 했다. 하지만 이 헌법 규정은 사실상 공문화가 되고 있다. 

미국 역사상 수많은 무력 사용이 있었지만, 연방 의회가 지금까지 선전포고를 한 것은 미영전쟁, 미멕스전쟁, 미스전쟁, 제1차 세계대전, 제2차 세계대전이라는 다섯 전쟁에 한정된다(예를 들어 제2차 세계대전 당시에는 일본, 독일, 이탈리아 등에 각각 선전포고가 이루어졌으므로, 선전포고가 채택된 수는 11개이다). 

제2차 세계대전 이후에 치러진 전쟁, 예를 들어 베트남 전쟁, 걸프 전쟁, 이라크 전쟁 등에 대해서도 선전포고 없이 군대가 파견되고 있다. 미국 헌법 제정 시기와는 달리, 고도화된 항공기와 미사일 등이 존재하고 신속한 결정을 요구받는 현 상황에서는 어쩔 수 없는 부분도 있다고 할 수 있다.

물론, 이 상황에 대한 반성도 있다. 1973년 전쟁 권한법은 베트남 전쟁 시기에 린든 존슨 대통령과 리처드 닉슨 대통령의 권한이 비대해져 ‘제왕적인 대통령’이라고 불릴 정도의 사태가 발생한 것을 반성하여 제정되었다.

이 법은 제2조에서 대통령이 군대를 투입할 수 있는 경우를 (1) 연방 의회의 선전포고, (2) 법률에 의한 권한 부여, (3) 미국 및 그 해외 영토·군대에 대한 공격으로 발생한 국가 비상사태의 세 가지로 한정한다. 동맹국 등에 대한 공격 대응도 허용되지 않는다.

그리고 군 투입 전 의회와의 협의(제3조), 군 투입 후 48시간 이내 하원 의장과 상원 가임 의장에게 보고(제4조), 의회의 승인이 없으면 60일 이내에 군사 행동을 중단할 의무(제5조)를 부과하고 있다. 연방 의회의 선전포고와 권한이 없는 군대 투입에 대해서는, 연방 의회의 상·하원이 철수하도록 동일한 내용으로 결의를 내린 경우 즉시 철수해야 한다고 규정하고 있다.

이는 미국 헌법의 규정이 실질적으로 지켜지지 않는 현 상황에서, 그 이념을 가능한 한 지키려는 시도로 볼 수 있다.

◇ 왜 전쟁 권한법은 엄격히 집행되지 않는가
　

하지만 이 전쟁권한법도 그 규정이 엄격히 집행된 적은 없다. 이 법이 형식화된 배경에는 연방 의회 의원들의 정치적 계산이 존재한다.

대부분의 의원에게 가장 중요한 과제는 선거에서의 재선이며, 지역 유권자에게 직접적·단기적인 이익을 주지 않는 전쟁 참여는 정치적 위험이 높다고 여겨지기 쉽다. 따라서 의회가 선전포고나 대통령에게 권한을 부여해 책임을 지는 것보다, 대통령에게 군사 행동을 시키고 작전이 실패하거나 장기화될 경우 그 책임을 추궁하는 것이 더 현명하다고 보는 경향이 있다. 또한 전쟁 권한법 위반을 문제 삼는 소송이 제기되더라도 연방 대법원은 해당 사건을 적극적으로 다루지 않으며, 사실상 이를 용인하고 있다.

이번 이란 공격에서도, 공화당 지지층에게 열광적으로 지지받는 트럼프 대통령의 행동을 의회가 적극적으로 제한할 인센티브는 부족했다. 중간선거 전에 트럼프 지지자들의 반발을 사는 위험을 감수하고 싶지 않은 것은 당연하다. 하지만 전쟁이 장기화되고 휘발유 가격 급등과 인플레이션이 국민 생활을 직격하는 상황이 되면, 전쟁 권한법이 끌어들여져 대통령의 행동을 바로잡기 위한 정치적 수단으로 활용되게 된다.

◇ 이란 공격에 대한 전쟁권한법의 해석과 정당화
　

이번 이란 공격과 전쟁 권한법의 관계를 정리해 보자.

우선 연방 의회는 선전포고도 권한 부여도 하지 않았기 때문에, 원래 군 투입은 이란의 긴급 공격이라는 긴급 상황이 아니면 불법이 된다. 트럼프 대통령은 이란이 핵무기를 개발하고 있어 미사일 공격 가능성을 주장하지만, 위협이 존재한다는 것만으로는 긴급한 공격이라고 할 수 없다.

또한, 이 법은 동맹국에 대한 공격에 대한 반격을 대통령 단독의 군사 행동 결정 근거로 인정하지 않기 때문에 법적 근거가 취약하다. 원래 미국과 이스라엘은 동맹 조약 등을 체결한 적이 없다.

한편, 군 투입 전 사전 협의 의무에 대해서는, 공격 직전 ‘갱 오브 에이트’라 불리는 의회 핵심 인물 8명(상원 다수당 내부 총무·소수당 내부 총무, 하원 의장, 하원 소수당 내부 총무, 양원의 정보 감시 위원회 위원장 및 소수당 수석 위원)과 면담한 것을 근거로 의무를 이행했다고 주장할 가능성이 있다. 하지만 이 관례는 주로 미국 중앙정보국(CIA)의 비밀 작전에 관한 정보 공유를 위한 것이며, 대규모 군사 작전 협의로는 부적절하다는 비판을 피할 수 없다.

현재 문제가 되고 있는 것은 제5조에 정해진 60일 기간의 해석이다. 이 규정은 긴급 상황에 일시적으로 대응하기 위한 상한선으로 정해진 것이지만, 트럼프 행정부를 포함한 역대 정부는 ‘국가 긴급 상황을 선언하면 60일 동안 자유롭게 군대를 사용할 수 있는 권리’로 해석해 행동해 왔다. 이 해석에 따라 작전이 장기화되면, 정권은 무력 사용을 종료하거나 법을 무시하거나, 혹은 새로운 비상 사태를 만들 선택을 강요받게 된다.

전쟁을 즉시 종결시키는 것이 쉽지 않다는 점을 고려하면, 트럼프 대통령은 오바마 정권의 전례에 따라 법을 사실상 무시하거나, 이란을 자극해 사태를 확대시키고 긴급 상황이라고 새롭게 선언할 위험이 있다.

◇ 역사적 선례와 일상화되는 대통령의 ‘독단’
　

대통령이 의회의 승인 없이 군사력을 행사하는 상황은 특정 정권에만 국한된 것이 아니라, 당파를 넘어 일상화되고 있다. 예를 들어, 1990년대에 민주당의 빌 클린턴 대통령이 발칸 반도에서 공습을 실시했다. 2011년 민주당의 바락 오바마 대통령은 의회의 허가 없이 리비아에 대한 공습을 지시했다. 

그때 지상 부대를 파견하지 않았으며, 공습만을 제한적으로 수행했기 때문에 전쟁권한법 적용 대상이 아니라고 주장해, 해당 법을 사실상 무력화시키는 선례를 만들었다. 이 논리는 이번에 지상 작전을 전개하지 않은 이란 공격에도 적용될 수 있을지도 모른다.

마찬가지로 조 바이든 행정부도 예멘의 무장 조직 후시파와 시리아를 공격하고 있다. 트럼프 대통령도, 1기 정권 시절인 2020년에 의회의 승인 없이 이란의 솔레이마니 사령관 살해를 명령했다.

양대 정당의 역대 대통령들은 미국 헌법 제2조에 규정된 최고 사령관 권한을 내세워, 이런 독단을 반복해 왔다. 대통령이 미국 헌법 제정자가 예상한 범위를 훨씬 초과하는 강력한 권한을 행사하고 있는 현 상황을 연방 의회와 연방 법원은 사실상 묵인하고 있으며, 권력 분립에서 예상된 억제와 균형은 작동하지 않고 있다. 이 권력 분립의 형식화는 단순히 헌법이나 전쟁권한법 조문이 불완전하다는 문제뿐 아니라, 연방 의회 의원들의 책임 회피와 같은 정치적 계산에 뿌리를 둔 과제이다.

안보를 실현하기 위해서는 때때로 지도자가 법적 틀을 넘어선 신속한 결정을 내려야 한다는 주장도 일리가 있을지도 모른다. 하지만 지도자가 위기 상황이라고 선언하면, 헌법이나 법률 규정에 관계없이 무엇이든 할 수 있는 상황이 허용돼서는 안 된다.

위기 상황에서 지도자의 권한과 법치주의에 기반한 통제 사이의 균형을 어떻게 맞출 것인가 하는 질문은 미국만의 문제가 아니다. 이 미국 사례는 자국의 안보 방안과 위기 상황에서 정치와 법의 관계를 검토하는 데 중요한 시사점을 제공한다고 할 수 있다.

니시야마 타카유키

米国のイラン攻撃は「戦争権限法」に基づき終わるのか？憲法が事実上空文化している理由…トランプ大統領や連邦議会はどう動くのか

米国のイラン攻撃は「戦争権限法」に基づき終わるのか？憲法が事実上空文化している理由…

米国のイラン攻撃は「戦争権限法」に基づき終わるのか？憲法が事実上空文化している理由…トランプ大統領や連邦議会はどう動くのか / 5/2(土) / Wedge（ウェッジ）

　トランプ大統領が2026年2月28日に開始したイラン攻撃は、1973年に制定された戦争権限法に基づくならば、5月1日に60日間の撤収期限を迎える。イラン攻撃に起因する深刻なインフレやガソリン価格高騰が国民生活を直撃し、国内世論の反発が強まっている。11月に中間選挙を控える連邦議会議員にとってこの状況は看過できず、民主党のみならず共和党の政治家からも、攻撃の見直しを求める声が上がり始めている。大統領がこのような主張にどう応じるかが、注目点となっている。

　読者の中には、これまで米国が頻繁に海外派兵を行っていることを考えると、大統領が自由に軍隊を海外派遣できると誤解している人もいるかもしれない。だが、実際には大統領の権限には、合衆国憲法と1973年戦争権限法という明確な国内法上の制約が存在する。

　にもかかわらず、大統領の軍事行動については法的枠組みと現実の運用の間に深刻な乖離が存在しており、歴代の大統領も議会の承認を得ることなく武力行使を繰り返し、また、連邦議会も最高裁判所もそれを事実上容認する状況が続いてきた。この問題点が、現在明確に露呈しているのである。

絶対的権力者を生み出さないための枠組み
　第二次トランプ政権発足後、トランプ大統領が王になろうとしているのではないかとの疑念がしばしば提起されている。合衆国憲法は、いかなる貴族の称号も授与してはならないと規定している。

　25年10月には、「王はいらない（No Kings）」というスローガンを掲げて政権に抗議する集会が米国各地で開かれ、主催者によると700万人近くが参加した。これに対し、王冠を被ったトランプが「キング・トランプ」と書かれた戦闘機を操縦して抗議者に汚物のような液体を投下する生成AIで作られた動画を、トランプ大統領がソーシャル・メディアに投稿した。

　また、4月にホワイトハウスは、訪米中の英国のチャールズ国王とトランプ大統領が並んで立つ写真をソーシャル・メディアに投稿し、「2人の王」と書き込んだ。そして同日には、建国250周年を記念し、表紙の裏側にトランプ大統領の肖像が描かれた限定パスポートを発行すると発表したことも、人々に衝撃を与えた。

　このような大統領の姿は、米国の建国者たちがまさに懸念していたところである。米国の建国者たちは、大統領の権限の強さについて悩みを抱えていた。ヨーロッパの大国が攻め込んでくる可能性を考えると大統領にある程度権力を集中させる必要がある一方で、君主制への強い警戒心から、大統領に強大な権力を与えることを躊躇したのである。

　そこで、大統領に一定の権限を与えるものの、権力分立の制度を導入することで、それに制約を課すという制度が導入された。

事実上空文化した憲法
　戦争に関しては、大統領を軍の最高司令官と位置付けて有事の際に大きな権限を与えるものの、宣戦布告の権限や陸海軍の編成・維持権を連邦議会に与えることで、大統領の独断的な行動を制度的に抑制しようとした。だが、この憲法の規定は事実上空文化している。

　米国の歴史上、数多くの武力行使がなされてきたが、連邦議会がこれまで宣戦布告を行ったのは米英戦争、米墨戦争、米西戦争、第一次世界大戦、第二次世界大戦という五つの戦争についてのみである（なお、例えば第二次世界大戦の際には、日本、ドイツ、イタリアなどに対してそれぞれ宣戦布告がなされているので、宣戦布告が決議された数は11である）。

　第二次世界大戦後に行われた戦争、例えばベトナム戦争や湾岸戦争、イラク戦争などに関しても宣戦布告がなされないままに軍隊が派遣されている。合衆国憲法制定時とは違い、高度な航空機やミサイルなどが存在して早急な決断が求められるようになった現状では、やむを得ないところもあると言えるだろう。

　もちろん、この状態に対する反省もある。73年の戦争権限法は、ベトナム戦争期にリンドン・ジョンソン大統領とリチャード・ニクソン大統領の権限が肥大化して「帝王的大統領」と称されるほどの事態となったことへの反省から制定された。

　この法律は第2条で、大統領が軍を投入できる場合を、(1)連邦議会による宣戦布告、(2)法律による授権、(3)米国やその海外領土・軍隊への攻撃によって生じた国家緊急事態の三つに限定する。同盟国などへの攻撃への対応も認められていない。

　そして、軍投入前の議会との協議（第3条）、軍投入後48時間以内の下院議長と上院仮議長への報告（第4条）、そして議会の承認がなければ60日以内に軍事行動を停止する義務（第5条）を課している。連邦議会による宣戦布告、授権がない軍の投入については、連邦議会の上下両院が撤退するよう、同一内容で決議を行った場合には、ただちに撤退しなければならないとも定められている。

　これは、合衆国憲法の規定が実質的に守られていない現状の中で、その理念をできるだけ守ろうとする試みと位置付けることができるだろう。

なぜ戦争権限法は厳密に執行されないのか
　だが、この戦争権限法も、その規定が厳密に執行されたことはない。この法の形骸化の背景には、連邦議会議員の政治的計算が存在する。

　大半の議員にとって最優先事項は選挙での再選であり、地元の有権者に直接的・短期的な利益をもたらさない戦争への関与は、政治的リスクが高いと見なされがちである。そのため、議会が宣戦布告や大統領への授権を行って責任を負うよりも、大統領に軍事行動をさせておいて、作戦が失敗したり長期化したりした場合にその責任を追及する方が得策だと考える傾向がある。また、戦争権限法違反を問う訴訟がなされた場合でも、連邦最高裁判所はその事件を積極的に取り上げることはなく、事実上容認している。

　今回のイラン攻撃においても、共和党支持層に熱狂的に支持されるトランプ大統領の行動を議会が積極的に制約するインセンティブは乏しかった。中間選挙の前にトランプ支持者の反発を買うリスクを冒したくないのは当然だろう。だが、戦争が長期化し、ガソリン価格高騰やインフレが国民生活を直撃する事態となると、戦争権限法が持ち出され、大統領の行動を是正するための政治的手段として利用されるようになるのである。

イラン攻撃における戦争権限法の解釈と正当化
　今回のイラン攻撃と戦争権限法の関係について整理しておこう。

　まず、連邦議会は宣戦布告も授権も行っていないため、本来、軍の投入はイランによる差し迫った攻撃という緊急事態でなければ違法となる。トランプ大統領は、イランが核兵器を開発しており、ミサイル攻撃の可能性があると主張するが、脅威の存在だけでは差し迫った攻撃とは言えない。

　また、同法は同盟国に対する攻撃への反撃を、大統領単独での軍事行動決定の根拠として認めてもいないため、法的根拠は脆弱である。そもそも米国とイスラエルは同盟条約等を締結していない。

　　一方、軍投入前の事前協議義務に関しては、攻撃直前に「ギャング・オブ・エイト」と呼ばれる議会中枢の8人（上院多数党院内総務・少数党院内総務、下院議長、下院少数党院内総務、両院の情報監視委員会委員長と少数党筆頭委員）と面会したことをもって、義務を果たしたと主張する可能性がある。だが、この慣例は主に米中央情報局（CIA）の秘密工作に関する情報共有のものであり、大規模な軍事作戦の協議としては不適切との批判は免れない。

　現在問題になっているのは、第5条で定められた60日間の期限の解釈である。この規定はあくまで緊急事態に一時的に対処するための上限として定められたものだが、トランプ政権を含む歴代政権は、「国家緊急事態を宣言すれば60日間は自由に軍隊を使える権利」と読み替えて行動してきた。この解釈に立ったとしても、作戦が長期化すれば、政権は武力行使を終了させるか、法律を無視するか、あるいは新たな緊急事態を作り出すかの選択を迫られることになる。

　直ちに戦争を終結させるのは容易ではないことを考えると、トランプ大統領は、オバマ政権の前例に基づいて法律を事実上無視するか、イランを刺激してエスカレーションを誘発して緊急事態だと新たに宣言するという危険性が出てくるだろう。

歴史的先例と常態化する大統領の「独断」
　大統領が議会の承認なしに軍事力を行使する事態は、特定の政権に限った話ではなく、党派を超えて常態化している。例えば、90年代には民主党のビル・クリントン大統領はバルカン半島で空爆を実施した。11年に民主党のバラク・オバマ大統領は、議会の許可を得ずにリビアへの空爆を指示した。

　その際、地上部隊は派遣しておらず、空爆のみの限定的な行動であるため戦争権限法の適用外だと主張し、同法を事実上骨抜きにする先例を作った。この論理は、地上作戦を展開していない今回のイラン攻撃にも適用可能かもしれない。

　同様に、ジョー・バイデン政権もイエメンの武装組織フーシ派やシリアへの攻撃を行っている。トランプ大統領も、第一期政権下の20年に議会の承認なしにイランのソレイマニ司令官殺害を命じた。

　二大政党の歴代大統領は合衆国憲法第2条に定める最高司令官としての権限を盾に、このような独断を繰り返している。大統領が合衆国憲法の制定者が想定した範囲をはるかに超える強大な権限を行使している現状を、連邦議会と連邦裁判所は事実上黙認しており、権力分立で想定された抑制と均衡は機能していない。この権力分立の形骸化は、単に憲法や戦争権限法の条文が不完全であるという問題だけでなく、連邦議会議員の責任回避などの政治的計算に根差す課題である。

　安全保障の実現のためには、時に指導者が法的な枠組みを超えた迅速な決断を下す必要性があるという主張も一理あるかもしれない。だが、指導者が危機的状況だと宣言すれば、憲法や法律の規定にかかわらず何でもできるという状況が許されるべきではない。

　危機における指導者の権限と、法の支配に基づく統制とのバランスをどう取るかという問いは、米国だけの問題ではない。この米国の事例は、自国の安全保障のあり方や、危機的事態における政治と法の関係について検討する上での重要な示唆を与えているといえるだろう。

西山隆行