한국행정에 있어 성과연구 경향 -펀글

[세샘]

 

한국행정에 있어 성과연구 경향

김태룡(상지대)

안희정(상지대)       

Ⅰ. 서론

신자유주의 물결의 확산은 전세계적 흐름으로 우리나라에도 큰 영향을 미쳤다. 정부조직을 비롯한 대부분의 공공조직에 시장원리의 도입, 민영화로의 전환 등 경영마인드에 입각한 제도들이 도입되었고, 이는 하나의 유행처럼 많은 조직에 영향을 미쳤다.

특히, 신공공관리모형에서는 성과지향적 행정을 강조하게 되고, 한국 정부도 김대중 정부를 시작으로 지금까지 신공공관리모형에 입각해 많은 제도를 도입하고 변화를 꾀하였다. 즉, 성과를 향상시키기 위해 재구조, 전략적 계획, 인사훈련, QC 그리고 팀 구성과 같은 프로그램을 채택하여 시도하고 있는데, 이 중 성과관리시스템 개발이 관심을 끌고 있다. 즉, 지금보다 체계적으로 성과를 관리하겠다는 것이다.

이에 따라 모든 조직, 조직구성원은 더욱 성과에 민감할 수밖에 없는 상황으로 이들은 각자의 ‘성과’에 의해 평가되고 있으며, 그 결과에 좌우될 수밖에 없다.

실제로 최근 정부조직은 ‘성과’를 평가하는 시스템에 의해 모든 조직구성원들이 움직이고 있다고 해도 과언이 아니다. 평가기준이나 평가범위, 평가방법에 따라 업무를 수행하는 방법이 변화될 수밖에 없다.

그렇다면 이와 같이 최근 강조되고 있는 성과란 도대체 무엇인가 생각해보지 않을 수 없다. 성과(performance)의 사전적 의미는 ‘조직이 특정한 것을 실행하여 이루어 내거나 최종적으로 이루어진 결과’이다. 하지만, 이러한 성과는 사회과학의 다른 개념들과 같이 명확한 개념정의를 내리기 어려울 정도로 다의적 의미를 내포하고 있다. 성과는 조직목표에 따라, 조직의 성격에 따라, 학자에 따라, 연구경향에 따라 그 특징을 내포하고 정의 내려지고 있기 때문에, 성과는 무엇이라고 단언하기 매우 어려운 용어이다.

일반적으로 조직성과는 조직효과성과 비교되어 등장하는 경우가 많은데, 성과를 효과성과 동일한 개념으로 파악하는 경우도 있고, 성과를 효과성의 상위개념으로 보기도 하며, 드물지만 효과성을 성과의 상위개념으로 보기도 한다. 그러나 성과를 효과성의 상위개념으로 보는 연구들이 조금 더 많은 편이다.

이와 같이 성과를 상위개념으로 파악할 경우, 성과는 조직효과성 뿐만 아니라 능률성, 효율성, 형평성, 대응성, 경제적 성과, 인지적 성과 등을 포함하는 매우 큰 의미로 정의할 수 있다.

이러한 하위요소들은 성과를 평가하는데 하나의 하위측정변수들로 역할을 하기도 한다. 예를 들어, 공공조직의 성과를 측정할 때, 효과성, 능률성, 형평성, 대응성, 비용, 편익, 작업량, 생산성, 결과 그리고 영향 등과 같은 다양한 성과지표들이 등장하게 된다.

이와 같이 다양한 변수는 앞서 언급한 바와 같이 경영마인드에 입각한 변화로 인해 야기된 것들이 많다. 즉, 성과라는 용어는 행정학 고유의 개념이 아니라, 경영마인드의 확산으로 으로 인해 도입된 것으로 볼 수 있다. 그러나 행정학과 경영학은 학문적 배경과 목적 및 가치지향이 다르기 때문에 이러한 변수 간에 차이가 있음을 예상할 수 있다.

따라서 본 연구에서는 이와 같이 조직능력 또는 성과를 측정하는 기준들은 무엇이며, 어떤 측정지표들로 구성되어있는지를 시론적으로 살펴보고자 한다. 특히 신자유주의의 영향을 받아 정부조직을 비롯한 공공조직에서 강조되고 있는 성과의 측정지표와 경영학에서 강조하는 측정지표는 어떤 공통점과 차이점이 있고, 시기별로는 어떤 특징이 있는지를 개괄적으로 분석하는데 연구의 목적을 두고자 한다.

본 연구의 범위는 1980년부터 2006년 현재까지 한국행정학회의 「한국행정학보｣와 한국경영학회의 「경영학연구｣에 게재된 논문을 중심으로 하였고, 조직능력을 측정하는 기준들과 성과의 구성요소 및 지표들을 이들 문헌분석을 통해 살펴보고자 한다.

Ⅱ. 조직능력 측정지표에 대한 변화추이

1. 행정학에서 조직능력측정기준의 변화

신자유주의에 영향을 받은 공공조직은 김대중 정부 이후 조직의 성과를 높이고, 이를 측정하는데 많은 관심을 갖게 되었다.

그러나 조직의 능력을 측정하기 위한 시도들은 최근 들어 시작된 것이 아니라 오래 전부터 능률성이나 효과성, 효율성, 생산성 등 다양한 개념들을 빌어 조직의 능력을 평가하는 다양한 시도들이 있었다. 본 장에서는 1980년대부터 2000년대까지의 문헌을 중심으로 조직능력을 평가하는 요소들이 무엇이었으며, 어떤 특징을 갖는지 살펴보고자 한다.

1980년대는 조직능력을 평가하는 기준이 그리 많이 등장하지 않는다. 1980년대 한국행정학보를 중심으로 살펴보면, 조직능력을 측정하는 기준으로 효율성과 생산성의 개념을 부분적으로 도입한 연구들을 찾아볼 수 있다. 예를 들어, 투입에 대한 산출의 비율이라는 효율성의 개념을 통해 인력충원관리능력을 평가한 이현승(1987)의 연구와 회계검사의 효율성을 검증한 정기섭(1985)의 연구가 있다. 또한 공공행정부문의 생산성을 투입에 대한산출의 비율을 의미하는 능률성과 바람직한 목표달성의 정도를 의미하는 효과성을 합친 개념으로 정의한 윤재풍(1981)의 연구가 있다. 그러나 1980년대에는 효과성이나 능률성, 만족도나 성과의 개념을 통해 조직능력을 평가한 연구는 거의 찾아볼 수 없었다.

1990년대는 조직의 능력을 평가하는 연구가 활발하게 이루어졌던 시기로 볼 수 있다. 특히 효율성과 효과성에 대한 연구가 매우 많이 증가하였다. 1980년대 이루어진 효율성의 개념을 확대발전시켜 종속변수 또는 측정기준을 도입하여 조직을 평가한 연구가 10여 편 있다. 예를 들면, 이상엽 외(1996), 표시열(1994), 이종구(1993), 윤성식(1993)의 연구 등의 연구가 이에 속하며, 1990년대 한국행정학보에서 조직평가에 가장 많이 사용된 기준 또한 효율성으로 나타났다. 1990년대의 또 다른 특징으로는 효과성의 등장이다. 즉, 조직능력 평가를 위한 생산성의 하위변수로서가 아니라 효과성 단독으로 측정지표가 된 연구들이 등장하였다. 즉, 효과성은 1980년대에 윤재풍(1981)의 연구에서 생산성의 한 부분으로 등장한 바 있으나, 효과성을 단독으로 조직능력의 평가기준으로 본 연구는 1990년대 들어 비로써 발표되는데, 예를 들어 이창원(1999), 윤정구 외(1998), 김대원(1996) 등의 연구들이다. 반면 1990년대에 생산성 개념은 효과성과 효율성의 등장으로 그리 많이 다루어진 편은 아니다. 생산성을 기준으로 삼은 연구는 김대원(1999), 이영균(1994)의 연구 정도가 있다. 이외에 1990년대 성과의 개념과 만족도 개념을 기준으로 조직능력을 평가한 연구들을 볼 수 있는데, 직무만족도 외에도 주민 또는 수혜자의 만족도를 기준으로 조직능력을 평가하거나, 성과에 대한 개념을 도입해 조직능력을 평가하고자 한 연구들이 등장하게 된 것이다. 예를 들어 김영기(1992), 홍형득 외(1994), 최창현 외(1994), 윤경준(1998), 김인 외(1999) 등이 성과를 조직능력평가의 기준으로 삼아 조직을 평가한 연구들이다.

2000년대 행정학에서 조직능력 평가의 가장 큰 특징은 성과개념의 확산이다. 김대중 정부 이후, 정부조직 성과에 대한 평가가 강조됨으로서 2000년대는 그 이전과 달리 많은 연구에서 성과의 개념을 도입하였다. 이상수(2000), 심재권(2001), 조연숙(2001), 김구(2002), 김종무(2003), 유경화 외(2003), 이광희(2004), 송건섭 외(2004), 유홍림 외(2004), 황혜신(2005), 이홍재 외(2006) 등 10여 편 이상의 연구에서 성과의 개념과 성과를 측정한 지표들이 등장하게 된다. 이 외에도 만족도를 중심으로 본 연구도 많았는데, 고객만족도의 측정을 통해 조직능력을 평가한 연구 이광희 외(2005)의 연구 등 7편 정도의 연구에서 이용자 및 주민의 만족도 측정을 통해 조직능력을 평가한 것으로 나타났다.

2000년대의 또 다른 특징은 1990년대에 감소했던 생산성의 개념이 재등장하는 경향을 들 수 있다. 이는 점차 경영적 마인드 도입으로 인해 경제적 성과개념이 강조된 것에 기인한다고 볼 수 있다. 그러나 여전히 효율성과 효과성 개념도 조직능력을 평가하는 기준으로 많이 등장하고 있다. 효과성 개념만을 측정지표로 삼은 연구는 현재까지 15편 이상으로, 아직까지 성과개념보다도 더 자주 평가기준으로 사용되는 것을 알 수 있다.¹⁾

2. 경영학에서 조직능력측정기준의 변화

경영학에서는 행정학보다 먼저 조직능력을 평가하는 기준으로 성과개념이 도입되었다. 1980년대부터 경영학연구에는 김영배(1986), 최만기(1988), 조병주(1988), 이장우(1989)의 연구 등에서 기업성과, 운영성과, 경영성과 등의 형태로 성과의 개념이 등장하였다.

1980년대 「경영학연구｣에 조직능력을 평가하는 기준으로 주로 등장한 개념들은 효율성과 생산성이다. 1980년대 경영학 부문에서도 조직능력을 평가하는 것이 지금과 비교해서 그리 활성화되어 있지 못했던 것으로 볼 수 있는데, 외환시장의 효율성을 검증한 민상기 외(1986)의 연구와 생산성 향상과 보수체계를 연계한 최종태(1987)의 연구, 생산성 측정모형에 관해 연구한 신용휘(1986)의 연구 등이 있다. 물론 생산성은 1980년대 이전에도 경영학부분에서 다루어져 왔던 개념이다.

1990년대의 특징으로 성과개념의 확산을 들 수 있다. 물론 생산성 등의 개념들도 조직능력을 평가하는 기준으로 계속 등장하지만 성과개념이 눈에 띠게 증가한다. 1980년대에도 경영학 부분에서는 성과의 개념이 등장하였지만, 1990년대 들어 「경영학연구｣에 게재된 논문 중 성과를 다룬 것은 20여 편 이상으로 매우 많이 증가하였다. 이는 생산성이나 효율성의 증가와 비교할 때도 매우 큰 증가율로 볼 수 있다. 그러나 경영학분야에서는 효과성개념은 조직능력을 평가하는 기준으로 많이 등장하고 있지 않다.

2000년대에 경영학분야에서 조직능력을 평가하는 기준으로 가장 많이 등장하는 것은 성과개념이다. 성과개념의 등장은 꾸준히 증가하고 있는데, 30여 편 이상의 연구에서 성과가 등장하고 있다. 물론 이들은 경영성과, 기업성과, 운영성과, 수출성과 등 다양한 형태로 나타나고 있지만, 이는 적용조직의 특성에 따른 것으로 내적 특성에는 큰 차이가 없다. 이와 함께 2000년대 들어 경영학분야에서는 효율성의 개념을 통해 조직능력을 평가한 논문이 10여편 이상으로 1990년대에 비해 매우 증가하였다.

Ⅲ. 학문에 따른 성과측정지표 구성의 특징

측정지표로서 성과(performance)개념이 언제부터 등장했는지를 언급하기는 어렵다. 그러나 조직성과의 개념이 행정학에 등장한 것은 1970년대 초에 석유파동과 동시에 자원의 부족이 점점 가시화됨에 기인한 것으로, 이때부터 성과(performance)의 중요성이 부각되기 시작하였다(정우일, 2005). 우리나라에서는 김대중 정부에서 신자유주의를 강조하면서 성과와 성과평가에 대한 관심이 확산되었다. 본 장에서는 성과를 효과성이나 효율성 등 조직능력을 평가하는 다른 기준보다 상위의 개념으로 보고, 성과의 일반적인 영역에서 포함하고 있는 측정지표 또는 하위변수들은 무엇인지를 문헌분석을 통해 살펴보고자 한다. 특히, 성과의 개념을 행정학 보다 먼저 도입한 경영학분야와 성과측정지표를 비교하여 이들 간에 어떤 공통점과 차이점이 있는지를 탐색해 보고자 한다.

1. 행정학에서 성과측정지표

다음은 1980년대 이후 「한국행정학보｣에 실린 논문 중 성과를 조직능력 평가기준으로 삼은 논문 16편을 중심으로 이들 연구에서 성과측정지표가 어떻게 구성되어 있는지를 살펴본 결과이다.

분석대상인 16편의 논문을 중심으로 성과측정지표를 살펴본 결과, 매우 다양한 지표들이 성과의 하위변수로 구성되어 있음을 알 수 있다. 하위변수로 등장한 변수들은 경제적 비용감소, 공공성, 근무환경의 개선, 내부평가지표자료, 능률성, 대응성, 사용빈도, 시행착오감소, 서비스질 향상, 수익성, 신뢰성, 업무수행능력의 향상, 업무처리시간의 단축, 업무처리절차의 간소화, 유용성, 인력절감, 재정성과, 정확성, 조직경쟁력향상, 조직몰입, 직무만족, 참여입법성과, 형평성, 효과성, 효율성 등으로 나타났다.

1) 시기별 특성에 따른 구분

행정학 분야에서 성과의 측정지표로 사용된 하위변수들은 약 25개 정도로 구분할 수 있었다. 이 중, 업무처리시간의 단축이나 업무처리절차의 간소화, 인력절감, 경제적 비용감소 등은 큰 의미에서 능률성에 포함되는 개념으로 분류하였다. 그러나 본 연구에서는 1990년대부터 성과의 측정지표로 사용되었던 요소들과 2000년대 연구에서만 새로 등장한 개념들을 구분하여 그 특징을 살펴보고자 한다. 물론 시기적으로 1980년대를 포함하고 있기는 하지만, 1980년대 「한국행정학보｣에 게재된 논문 중에서 ‘성과’라는 개념을 도입한 연구는 거의 찾아볼 수 없었다. 때문에 행정학분야에서는 1990년대부터 2000년대 까지 논문만을 대상으로 할 수밖에 없었다.

다음 <표 1>은 성과측정지표를 시기별로 구분하여 살펴본 것이다.

<표 1> 시기구분에 따른 측정지표

공통지표

1990년대

공공성

능률성

대응성

사용 빈도

조직 몰입

수익성

직무 만족

형평성

효과성

만족도 (서비스질 향상)

2000년대

차별지표

1990년대

근무 환경

2000년대

내부평가지표자료

신뢰성

업무수행능력향상

유용성

재정성과

정확성

조직 경쟁력

참여입법성과

1990년대와 2000년대의 공통적인 성과측정지표는 공공성이나 능률성, 대응성, 사용빈도, 수익성, 조직몰입, 직무만족, 형평성, 효과성, 만족도(서비스질 향상) 등과 같은 비교적 전통적 지표들인 것으로 나타났다. 그 중 능률성과 효과성, 대응성 등은 측정지표로서 사용되는 빈도수도 매우 높은 편이며, 따라서 1990년대나 2000년대 공히 공공조직을 측정하는 중요한 변수로 자리하고 있음을 알 수 있다. 반면, 만족도(서비스질 향상)의 경우는 1990년대에도 등장하지만, 그 빈도수는 1990년대와 2000년대에 매우 차이가 있다. 따라서 만족도(서비스질 향상)는 1990년대 등장은 하지만, 2000년대에 들어 활성화된 지표로 보는 것이 타당하겠다.

반면, 차별지표로 1990년대 연구에만 등장하는 지표로는 근무환경의 개선을 들 수 있으며, 2000년대 지표로는 재정성과나 조직경쟁력 등의 지표가 등장하는데, 이는 경영마인드 강조에 의해 영향을 받은 지표로 볼 수 있다. 그 외에도 내부평가지표 또는 근무성적평정점수를 지표로 사용한 연구가 있었는데, 이는 행정학 분야에서 주로 주관적 지표를 통해 성과를 평가하는데 대한 보완적 자료로서 객관적 지표인 내부평가지표자료를 이용한 것으로 볼 수 있다.

2) 분야별 연구대상에 따른 구분

다음은 분야에 따라 성과를 측정하는 지표가 어떻게 구성되었는지를 분석한 결과이다. 분석대상인 16편의 연구는 특정분야를 다룬 연구와 일반적 조직성과를 다룬 연구로 구분할 수 있다. 특정분야를 다룬 연구는 교육행정분야, 경찰행정분야, 의료행정분야, 정보시스템(전자정부 포함), 복지행정분야, 도시정부분야로 구분해 볼 수 있는데, 본 분석을 통해 이들은 각 분야에 따라 약간 씩 다른 성과측정지표를 적용하고 있음을 알 수 있다.

<표 2> 분야별 연구의 성과측정지표

연구분야	측정지표
조직성과	객관적 방법-효율성(능률성과 효과성), 주관적 방벙-만족성(대응성과 형평성)
	조직몰입도, 직무만족도, 공공요구에의 대응
	업무처리시간의 단축, 시행착오감소, 경제적 비용의 감소, 업무수행능력의 향상, 업무처리절차의 간소화
	근무성적평정점수
	조직몰입도
교육서비스	능률성, 효과성, 대응성, 형평성
정보시스템	만족도, 사용도, 근무환경, 기술적 성공
	유용성, 사용빈도
	시간단축, 비용절감, 인력절감, 업무의 정확성 및 신뢰성, 조직경쟁력, 대 국민서비스
경찰행정	효율성
	객관적 조직성과 - 내부평가지표(파출소외근경찰관성적평가-평가지표자료)
의료서비스	공공성(총입원외래환자중 의료보호환자비율, 공익진료사업실적), 수익성(의료수지비율, 의료수익의료이익률), 서비스의 질(설문조사)
	객관적 경영실적(효율성), 환자의 만족도(서비스의질)
	수익성, 공공성
복지서비스	양적측면-능률성과 효과성, 질적측면-서비스의질, 공공성
도시정부성과	재정성과, 공공서비스성과, 참여입법성과

일반적으로 조직성과는 효율성, 능률성, 효과성, 대응성, 형평성, 조직몰입도, 직무만족도,

근무성적평정점수 등의 측정지표로 평가가 이루어지고 있는 것을 알 수 있다. 이들은 앞서 언급한 바와 같이 특정한 시기별 구분 없이 사용되는 지표들이다. 이 외의 분야에서도 능률성, 효과성, 대응성, 형평성 개념은 반복적으로 사용되었다. 그러나 분야별로 구분해 보면, 정보시스템의 경우는 능률성이나 만족도의 개념을 도입하기도 하였고, 경찰행정의 경우는 객관적 평가지표인 내부평가지표를 이용하기도 하였으며, 의료서비스의 경우는 수익성과 공공성, 만족도(서비스의 질) 지표가 공통적으로 등장하는 등 차이가 있는 것으로 나타났다. 또한 의료서비스를 포함한 복지서비스의 경우, 공공성이 강조됨을 알 수 있다.

2. 경영학에서 성과측정지표

다음에서는 시기별로 경영학에서 다루어지고 있는 성과측정지표에 대해 살펴보고자 한다. 경영학분야에서 성과의 개념은 행정학에 비해 매우 빨리 도입되었으며, 한국의 경우 1980년대 이전부터 성과의 개념을 도입해 조직의 능력을 평가해 왔다. 따라서 경영학에는 행정학에 비해 보다 다양한 성과측정지표들이 등장하고 있다.

1) 시기별 특성에 따른 구분

다음은 1980년대 이후 한국경영학회에서 발간되는 「경영학연구｣에 게재된 논문을 중심으로 시기별로 성과측정변수가 어떻게 변화되었는지를 살펴본 것이다.

<표 3> 시기별 경영학분야 연구의 성과측정지표

	성과측정지표
1980년대	매출순이익, 매출증가율, 비용절감, 생산성, 성장성, 수익성, 자산증가율
1990년대	경영평가지수, 경쟁력증가, 구성원만족도(성과만족도), 기술적 요구 충족도, 당기순이익율, 동료간 협동정도, 매출순이익, 매출액증가율, 목표달성도, 비용절감, 사업목적부합도, 생산성, 성장성, 소비자만족도, 수익성, 시장점유율, 신시장개척, 신제품개발정도, 위험도, 의사결정, 인재개발, 일정계획달성도(적기완성도), 자산증가율, 자원획득정도, 정보활용도, 정확성, 정치적문제해결능력, 조직몰입, 사기, 지식창출정도, 직무동기, 직무만족, 투자수익율, 품질향상, 현금흐름
2000년대	1인당 판매, 1인당 수익, 경력개발기회, 경쟁력증가, 고객성과, 구성원만족도, 기간내 달성도, 기술적 요구 충족도, 기업이미지제고, 내부분위기 진작, 내부프로세스성과, 품질성과, 노력, 노무비용율, 조화, 매출순이익율, 매출액증가율, 목표달성도, 비용절감, 상정까지 걸린 시간, 생산성, 성장성, 소비자만족도, 수익성, 시기적절성, 시장선점효과, 시장점유율, 신속성, 신제품개발정도, 품질, 위기대처능력, 유동성, 유용성, 대응성, 의사결정, 이직률, 인지도, 자본구조, 자산증가율(자산수익률), 자산회전률, 자아실현, 작업여건, 재고회전율, 정보수집능력, 정확성, 직무만족, 창의성, 채권회전율, 출시계획달성도, 타부서 도움정도, 투자수익율, 평판도, 품질향상, 학습 및 혁신성과, 효과성, 효율성

1980년대 경영학분야에서는 성과측정을 위해 비용절감, 수익성, 생산성, 성장성, 자산증가율, 매출순이익, 매출증가율을 측정지표로 사용하고 있고, 1990년대에 이 외에 경영평가지수, 경쟁력증가, 구성원만족도(성과만족도), 기술적 요구 충족도, 당기순이익율, 동료간 협동정도, 목표달성도, 사업목적부합도, 소비자만족도, 시장점유율, 신시장개척, 신제품개발정도, 위험도, 의사결정, 인재개발, 일정계획달성도(적기완성도), 자원획득정도, 정보활용도, 정확성, 정치적문제해결능력, 조직몰입, 사기, 지식창출정도, 직무동기, 직무만족, 투자수익율, 품질향상, 현금흐름의 변수가 등장한 것을 알 수 있었다. 한편 2000년대 논문을 이 전 시기와 비교 분석한 결과, 1인당 판매, 1인당 수익, 경력개발기회, 고객성과, 기간내 달성도, 기업이미지제고, 내부분위기 진작, 내부프로세스성과, 품질성과, 노력, 노무비용율, 조화, 상정까지 걸린 시간, 시기적절성, 시장선점효과, 신속성, 품질, 위기대처능력, 유동성, 유용성, 대응성, 이직률, 인지도, 자본구조, 자산회전률, 자아실현, 작업여건, 재고회전율, 정보수집능력, 창의성, 채권회전율, 출시계획달성도, 타부서 도움정도, 평판도, 학습 및 혁신성과, 효과성, 효율성 변수들이 새로이 등장하였다.

이들의 시기적 특성을 살펴보면, 1980년대는 대부분의 지표들이 재무적 성과를 중심으로 구성되어 있다는 것이 특징이다. 즉, 1980년대 성과를 주제로 한 논문들은 매출이나 수익, 자산증가율 등 모든 지표들이 재무성과의 범위를 벗어나지 못하고 있음을 알 수 있는데, 이는 1980년대 경제적 상황이나 시대적 상황이 경제적 산출을 중시하는 시기였음을 반영한 것으로 보여 진다.

반면, 1990년대 들어 새로 등장한 지표들의 특징을 살펴보면, 재무적 성과와 더불어 시장점유율이나 신시장개척, 신제품개발정도, 소비자 만족도 등 시장의 확대에 중점을 둔 지표들이 등장했다는 것을 알 수 있다. 또한 1990년대 노동조합의 강성이라는 사회적 환경을 반영한 것으로 볼 수 있는 조직구성원의 만족도, 구성원의 사기, 직무몰입, 직무만족 등 구성원의 직무환경 등 일하기 좋은 환경을 측정하는 지표들이 성과지표로 등장한 것이 특징이다.

2000년대는 재무적 성과 외에도 자아실현이나 창의성, 정보수집능력, 기업이미지 제고 등 다양한 지표들이 등장한 것이 특징이다. 이는 수익의 향상뿐만 아니라 기업의 이미지나 인재육성, 학습 등이 성과를 내는데 직접적인 영향을 미친다고 판단했기 때문으로 볼 수 있다.

이들을 종합해 보면, 시기 구분에 관계없이 가장 많은 지표는 재무적 성과지표들이다. 매출순이익, 매출증가율, 생산성, 자산증가율 등 재무적 성과지표들은 1980년대 연구논문에서부터 2000년대 논문까지 가장 많은 빈도수를 나타내고 있다. 매출순이익, 매출증가율, 생산성, 수익성, 자산증가율 등의 재무성과지표들은 과거에 비해 더 세분화되고 구체화된 지표로 나타나기도 하지만, 성격은 크게 변화되지 않은 것으로 판단되며, 그 비중 역시 여전히 가장 크다. 그러나 중요한 특징은 재무적 성과 외에도 다른 성과측정변수들이 다양하고, 그 범위가 확대되고 있다는 것이 주목할 점이다.

2) 성과지표의 성격에 따른 구분

Venkatraman & Ramanujam(1986)은 성과를 재무성과(financial performance)와 운영성과(operational performance) 그리고 조직유효성(organizational effectiveness)으로 구분하기도 한다. 그러나 실제로 경영학에서는 재무적 성과와 그 외의 비재무적 성과로 구분하는 경우가 많다. 다음은 경영학 분야에서 사용되고 있는 성과측정지표의 성격에 따라 크게 재무적 성과지표와 비재무적 성과지표로 구분한 것이다.

<표 3> 경영학 분야 전체 연구대상의 성과측정지표

	성과측정지표
재무적 성과	1인당 판매, 1인당 수익, 매출순이익율, 매출액증가율, 목표달성도, 비용절감, 생산성, 수익성, 자산증가율(자산수익률), 당기순이익율, 생산성, 자원획득정도, 재고회전율, 투자수익율, 품질향상, 현금흐름
비재무적 성과	경력개발기회, 경영평가지수, 경쟁력증가, 고객성과, 구성원만족도, 기간내 달성도, 기술적 요구 충족도, 기업이미지제고, 내부분위기 진작, 내부프로세스성과, 품질성과, 노력, 노무비용율, 사기, 사업목적부합도, 상정까지 걸린 시간, 성장성, 소비자만족도, 시기적절성, 신시장개척(시장선점효과), 시장점유율, 신속성, 신제품개발정도, 품질, 위기대처능력(위험도), 유동성, 유용성, 대응성, 의사결정, 이직률, 인지도, 인재개발, 일정계획달성도(적기완성도), 자아실현, 작업여건, 자본구조, 정보활용도, 정확성, 정치적문제해결능력, 조직몰입, 조화, 지식창출정도, 직무동기, 정보수집능력, 정확성, 직무만족, 창의성, 출시계획달성도, 타부서 도움정도, 평판도, 품질향상, 학습 및 혁신성과, 효과성, 효율성

경영학에서도 성과의 척도를 재무적 성과뿐만 아니라 운영성과 그리고 유효성까지도 포함하는 포괄적인 개념으로 파악하는 것이 타당하다고 하지만, 측정가능성의 문제 때문에 실증연구에서는 성과 척도의 적용에 있어 재무적 성과를 주로 이용하고 있는 것을 볼 수 있다. 특히, 재무제표가 측정 가능한 지표로 가장 타당성이 있는 성과척도로 객관적인 측정에 많이 이용된다. 이러한 재무적 성과는 대체로 투자수익률 등과 같은 회계자료(재무제표)에 의해 측정되는데, 회계자료에 의한 성과지표가 과거의 투자결정만을 반영할 뿐이라는 비판도 있다(정찬근, 1996).

이로 인해 주관적 지표들을 사용하기도 하는데, 이는 성과에 대한 편견이나 과잉판단에 의한 왜곡의 소지가 많기 때문에 제한적으로만 사용되고 있다(박찬욱, 2005). 따라서 경영학에서 가장 많이 사용된 성과측정변수는 매출증가율, 매출순이익, 수익성과 같은 재정적 성과로 볼 수 있다.

그러나 최근 들어 지표별 빈도수는 낮지만, 다양한 비재무적성과를 측정하는 지표들이 등장하고 있어 성과지표의 범위는 확대되고 있는 추세이다.

Ⅳ. 성과지표의 구성요소의 차이

1. 구성요소에 대한 논의

다음은 행정학분야와 경영학분야에서 사용되고 있는 성과지표를 빈도수를 중심으로 비교분석한 것이다.

먼저 행정학분야를 중심으로 그 특징을 살펴보면, 행정학분야에서 성과지표로 사용하고 있는 측정지표들 중 가장 높은 빈도를 나타내는 것은 능률성(시간단축, 절차간소화 포함)인 것으로 나타났고, 다음으로 효과성, 만족도(서비스질 향상), 대응성 순으로 나타났다. 이들을 기간별로 재구분하면, 1990년대는 능률성과 효과성이 가장 빈도가 높았다. 반면, 2000년대는 능률성이 가장 높았고, 다음으로 효과성과 만족도(서비스질 향상)의 빈도가 높은 것으로 나타났다.

<표 4> 분야별 성과지표 순위

순위	행정학 분야 성과지표		경영학 분야 성과지표		순위
	지     표	빈도	지표	빈도
1	능률성	8회	매출액증가율	24회	1
2	효과성	5회	매출순이익율	19회	2
3	만족도(서비스질 향상)	4회	수익성	13회	3
	대응성	4회	시장점유율	13회
5	이용(참여)빈도	3회	소비자만족도	12회	5
	공공성	3회	자산증가율(총자산이익율)	12회
6	경제적비용감소	2회	성장성(성장율)	9회	7
	내부평가지표자료	2회	투자대비효과(투자수익율)	8회	8
	조직몰입	2회	생산성	8회
	직무만족	2회	비용절감	7회	10
	형평성	2회	당기순이익율	5회	11
	수익성	2회

다음으로 경영학 분야를 중심으로 그 특징을 살펴보면, 경영학분야에거 성과측정지표로 사용되고 있는 지표의 수는 80여 개 이상으로 나타났다. 성과지표로 사용하고 있는 이들 측정지표 중 가장 높은 빈도를 나타내는 것은 매출액증가율인 것으로 나타났고, 다음으로 매출순이익율, 수익성, 시장점유율, 소비자만족도 순으로 나타났다.

2. 구성요소들이 갖는 함의

두 분야의 성과지표가 가지는 특성을 비교하면 다음과 같은 차이를 발견할 수 있다.

첫째, 경영학분야에서는 객관적 성과를 중심으로 지표를 선정하고 있으며, 행정학분야에서는 주관적 성과를 중심으로 지표를 선정하고 있다는 점이다. 경영학분야의 성과는 대부분 수치화 또는 계량화가 가능하기 때문에 객관적 지표를 통한 평가가 가능하다. 즉, 경영학분야에서는 주로 경제적 산물 또는 매출양과 매출액 등 성과가 명확하고 단순한 형태로 나타날 수 있다. 그러나 행정학분야의 성과는 다양하며, 계량화하기 쉽지 않고, 적용 범위 또한 광범위하다. 따라서 객관적 지표를 선정하기 어렵고, 주관적 평가에 의존하는 한계가 있다.

둘째, 경영학분야에서는 재무적 성과를 중심으로 지표를 선정하고 있고, 행정학분야에서는 이와 달리 공공성을 중심으로 지표를 선정하고 있다. 경영학분야에서는 성과를 경제적산출이나 수익성 등 재무적 성과 또는 이윤창출이 성과로 나타난다. 그러나 행정학분야에서는 공공성이 지표로 포함된다는 것이다. 이는 행정학과 경영학이 추구하는 근본 가치에 차이가 있기 때문이다.

셋째, 경영학분야에서는 지표가 다양하고 세분화되는데 반해, 행정학분야에서는 포괄적 성격으로 지표들이 단순하다는 것을 들 수 있다. 예를 들어, 경영학분야의 재무적 성과지표도 점차 세분화되는 특징을 가지고 있는데, 예를 들어, 1980년대의 지표는 수익성이나 성장성, 자산증가율 등 단순하고 포괄적 형태였으나, 2000년대의 지표는 경쟁력증가나 노무비용율, 투자수익율, 자산회전율 등 더 세분화되는 특징이 있다. 그러나 행정학분야에서의 성과지표는 포괄적 의미를 내포하고 있고, 다양하지 못하다는 특징이 있다.

행정학분야와 경영학분야의 성과지표가 가지는 특성을 비교하면 다음과 같은 공통점을 발견할 수 있다.

첫째. 두 분야의 공통점으로 만족도를 측정하는 지표의 등장을 들 수 있다. 만족도는 질적 지표로서 질적 지표가 특징인 행정학과 최근 들어 고객만족도 등에 관심이 많은 경영학분야에서 공통적으로 나타나는 지표이다. 이와 함께 직무만족 등 조직구성원의 만족도 역시 두 분야의 공통적 지표이다.

둘째, 능률성의 강조를 들 수 있다. 시간의 감축이나 비용절감 등 능률성 지표들이 공통적으로 나타나는 특징을 보인다. 특히, 행정학 분야에서는 능률성이 가장 빈도가 높게 나타났고, 경영학분야에서도 기간내 달성도나 비용절감 등 능률성 지표들이 꾸준히 활용되는 것으로 나타났다.

Ⅴ. 맺음말

조직의 목표달성을 통제하는 방법으로 성과 측정은 가장 쉽게 이용되는 수단이다. 특히 신공공관리모형의 확산으로 조직은 시장지향적으로 선회할 수밖에 없고, 이러한 시장지향적 성향은 성과를 더욱 중시하는 분위기를 조성하게 된다. 따라서 모든 조직이 성과를 제고하는데 관심을 맞추게 되고, 성과측정을 더욱 강조하게 되었다.

이러한 분위기는 공공조직에게도 다양한 정보 수집을 통한 적합한 측정지표의 개발, 성과측정을 용이하게 하기 위한 내부표준화 구축 등의 노력을 요구하고 있다. 물론 기술발전이나 계량화작업 등으로 성과측정이 예전보다 쉬어지고 있는 것이 사실이지만, 정작 공공조직에서 성과를 평가하는 과정에서 가장 고민스러운 것 중 하나는 여전히 무엇을 지표로 삼을 것인가 하는데 있다. 이는 공공조직은 민간조직과 달리 수치화 또는 계량화할 수 있는 성과가 제한적이라는 문제를 안고 있기 때문이다.

행정학분야에서 성과평가는 너무 질적 지표에 치우친 경향이 있다. 하지만, 행정학분야에서 공공조직을 평가하는데 주관적 지표를 주로 이용할 수밖에 없는 것은 공공조직의 성과를 계량화하기 어렵다는 측면 때문이다. 즉, 기업은 이익이 증대하는 것을 측정하기 위해 다양하게 세분화되어 있는 측정지표를 발전시켜 가고 있다. 그러나 이러한 측정지표들은 공공조직에서는 무의미한 것들이 많다. 물론 공공조직의 경우도, 업무 결과에 따라 단순통계나 수치로 나타나는 성과도 있을 수 있지만, 민간조직에 비해 이러한 경우는 상당히 적다.

특히, 공공조직의 성과는 결과가 나타나기까지 상당한 시간이 걸리는 경우도 있고, 그 성과가 한 개인 또는 한 부서가 이루어 낸 업무성과라 보기 어려운 경우도 있다. 또한 수혜자의 만족도 수준이나 가치기준에 따라 달리 평가되는 경우도 많아서 이러한 성과를 계량화한다는 것 자체가 무리일 수 있다. 따라서 행정학분야의 지표들은 일반적으로 주관적 지표를 중심으로 구성되는 경향을 보이는 것이 현실이다.

그러나 주관적 지표를 통한 성과평가는 지나친 주관과 가치가 개입될 소지가 있어 전체적으로 순응도가 낮아질 수밖에 없고, 이러한 순응도의 저하는 평가결과에 대한 불신으로 이어지게 된다. 그 예로, 성과급의 경우도 성과를 강조하는 분위기에서 도입되기는 했지만, 성과급 지급 기준인 성과평가에 대한 불신과 불순응으로, 성과평가는 평가자체로 끝나고 이를 기준으로 제공되는 성과급은 도입목적을 다하지 못하고 유명무실한 상태에 있다는 것을 들 수 있다. 따라서 성과를 강조하는 분위기가 지속되는 한 행정학분야에서도 더욱 합리적이고 타당한 성과측정지표 개발에 노력할 수밖에 없다.

최근 들어 객관적 지표를 개발하여 평가결과를 보완하고자 하는 시도들은 매우 바람직한 것으로 볼 수 있다. 이러한 객관적 지표의 등장은 주관적 지표를 통한 이루어지는 평가에 대한 순응도가 낮음을 해결하고자 한 대안이라 할 수 있고, 성과측정과정에서도 주관이나 가치 등이 개입할 개연성을 줄일 수 있는 합리적 방법일 수 있다.

그러나 공공조직의 성과를 너무 계량화할 경우, 성과측정을 위한 객관적 지표에 업무의 목적과 방향을 억지로 맞추는 부작용이 발생할 소지가 있다는 점도 간과해서는 안 된다. 객관적 지표는 모든 것이 수치로 환산될 수 있다는 착각을 불러일으키기도 하는데, 객관적 지표에 치중한 성과측정은 국민의 만족도와 관계없이 성과측정과 관련된 질문에만 만족시키는 책임과 성과를 집착하게 할 수 있다.

따라서 공공조직의 측정지표 역시 조직의 목표를 명확히 하고, 객관적 평가와 주관적 평가가 적절히 혼합된 평가지표의 균형이 중요하다고 하겠다.

본 연구는 연구의 기초자료로서 시기별 성향과 특성을 중심으로 성과지표가 어떻게 변화되어 왔는지를 경영학분야와 행정학분야의 논문들을 통해 살펴보고자 하였다. 그러나 연구의 범위나 연구의 시기 등에서 많은 한계를 지니고 있다. 따라서 후속 연구에서는 폭넓은 연구의 범위와 정확한 문헌분석을 통한 보다 발전된 연구가 필요하다.

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