국민연금의 문제점과 개선방안
I. 서론
국가가 개인의 노후소득을 보장해주는 제도를 공적연금제도라 하고 이에 해당하는 우리나라의 제도는 국민연금제도이다. 국민연금제도는 기본적으로는 노령으로 인한 소득 기회의 상실이나 장해발생, 조기사망 등의 위험에 대비하기 위해 보험기능, 재분배기능, 그리고 저축기능을 동시에 담고 있다.
가입자로부터 근로기간 동안에 보험료를 납부받아 퇴직 후 연금을 지급하는 보험기능과 소득계층간 연금지급액에 있어서 재분배 해주는 기능 그리고 가입을 의무화하여 보험료를 납부하게 하는 강제 저축기능을 갖추고 있는 것이다. 우리나라에서는 지난 1988년 5인이상 사업장의 근로자를 대상으로 국민연금제도를 도입하였고 1995년부터는 농어촌지역 자영자에게까지 확대하였으며, 1999년부터는 도시지역 자영자와 5인미만 사업장 근로자에게까지 적용확대를 시도하고 있다. 우리의 국민연금제도는 이제 도입된지 10년이 지났고 본격적인 연금지급이 시작되는 2008년까지는 10년을 남겨두고 있다. 그러나 우리 국민들은 국민연금제도에 대해 한마디로 불신과 불만의 대상으로 인식하고 있다는데 큰 문제가 있다. 한때는 국민연금제도가 그동안 쌓아두었던 기금이 조만간에 고갈된다는 불신을 갖기도 했고, 최근 도시자영자에게로 확대되어 소득신고를 받으면서 자영자로부터는 소득 노출에 따른 불안감 때문에 강한 불만이 표시되기도 하였고 그리고 기존 가입자인 근로자들로부터는 자영자로의 확대에 따른 피해에 대한 불만이 제기되기도 하였다. 사실 국민연금제도에 대해 우리 국민들이 갖는 이러한 부정적인 시각은 상당한 근거가 있다는데 보다 큰 문제가 있다.
첫째, 국민연금제도의 재정위기는 정부가 적립한 기금을 잘못 운영했다기 보다는 제도도입 당시 잘못 설계되었기 때문에 불가피한 것이다. 도입 당시 조금 내게 하고 많이 주자는 정치논리가 작용한 결과 본격적인 연금지급이 시작되는 2008년이후 25년만인 2031년이면 40여년간 적립하던 기금이 고갈될 수 밖에 없는 지경이 된 것이다.
둘째, 도시 자영자로의 적용확대 역시 자영자의 소득파악을 제대로 할 수 없는 현실을 무시하고 무리하게 시도됨에 따라 확대적용 대상자인 자영자 뿐 아니라 기존 가입자인 근로자들로부터도 강한 반발이 야기되고 있는 실정이다. 본 글에서는 이와 같이 심각한 문제점을 갖고 있는 국민연금제도가 갖는 근본적인 문제점을 분석하고 이를 해결하기 위한 방안을 모색하고자 한다.
II. 국민연금제도의 구조적 문제점
- 1. 장기적 재정 불안정
"민연금관리공단"의 재정추계 결과에 의하면 본격적으로 완전노령연금의 지급(20년 가입)이 개시되는 2008년까지는 연금기금이 지속적으로 누적될 것이나, 2008년 이후에는 연금급여 지출이 급격히 증가하여 2020년에는 당해년도 재정수지 적자가 시작되고 2031년에는 적립기금이 완전 소진될 것으로 전망되고 있다. 이와 같은 재정 불안정은 "저부담 고급여" 급여체제 및 급속한 인구구조의 노령화에 기인한 것이다. 현재는 우리 나라의 노령화율이 그리 높지는 않지만 노령화 속도는 매우 빠르게 진행되고 있다는데 문제의 심각성이 있다. 즉, 66세 이상의 노령인구 비율이 7%에서 14%로 되는 기간이 영국은 45년, 프랑스는 115년, 서독은 45년,스웨덴은 85년이 걸린데 이해 우리 나라의 경우 22년에 불과할 것으로 전망된다. 이와 같은 노령화의 심각성에 우리의 연금제도의 구조적 문제가 더해져서 연금재정의 위기는 불가피해 졌다고 할 수 있다.
- 2. 과다한 재분배 기능
서론에서 언급하였듯이 국민연금제도의 구조상 각출료에 비해 급여수준이 너무 높다. 40년 가입한 평균소득자의 경우 국민연금 급여의 소득대체율은 70%로서, 대부분의 서구 복지국가의 급여수준(미국 41.4%, 일본 49.7%, 캐나다 40%, 프랑스 50%, 독일 60% 등)을 상회할 정도로 급여수준이 상대적으로 높게 책정되어 있다. 또한, 현재 60세로 규정되어 있는 국민연금의 지급개시 연령이 서구국가보다 매우 빠른 편이어서 퇴직의 촉진, 연금재정 악화 등의 문제를 가져을 수 있다. 현행 국민연금제도의 연금구조하에서는 세대간 소득재분배 측면과 소득계층간 재분배측면 모두 과다하다는 문제점을 지니고 있다. 국민연금제도의 설계시 가입자가 근로기간 중에 납부한 연금각출료의 현재가치보다 퇴직후 받게 될 기대연금 급여액의 현재 가치를 지나치게 높게 책정했다는 것이다.
- 3. 단일 국민연금체계를 이층체계로 분리하는 안 권고
이와 같이 우리나라의 국민연금제도는 외형상으로는 안정된 노후생활을 위해 각 개인이 미리 저축하여 둔다는 적립방식에 기초하고 있지만 실제적으로는 자신의 노후생활에 필요한 많은 비용을 차세대로부터 보조받을수밖에 없는 구조로 되어 있다. 이와 같은 구조적인 문제를 해결하고자 1997년 국민연금개선기획단을 구성하고 국민연금제도의 개선안을 마련하였다. 즉, 국민연금 재정의 장기적 안정화를 위해서는 적정 연금보험료.연금급여, 연금수급 개시 연령 등에 대한 재검토가 필요하다는 점에서 기획단에서는 급여율을 70%인 것을 40%로 낮추는 방안을 제시하였다. 그리고 연금수급연령은 2013년 이후 5년마다 1세씩 조정하여 2033년에 65세가 되도록 하는 안을 권고하였다. 나아가 보다 근본적으로 단일 국민연금체계를 기초국민연금과 소득비례 국민연금의 이층체계로 분리하는 안을 권고하기도 하였다. 그러나 기획단의 권고안은 65세로 연금수급연령을 단계적으로 조정한다는 안을 제외하고는 1998년 법개정에 반영되지 않았다. 최종적으로 통과된 법에 따르면 기존의 단일 연금 체계화에서 급여율을 60%로 조정하는 것으로 되어있다. 즉, 재정위기를 극복하고자 한 기획단의 안이 반영되지 않으므로써 법 개정에도 불구하고 여전히 재정위기의 불씨는 남아있게 되었다.
III. 국민연금제도 도시자영자 확대의 문제점
- 1. 국민연금제도 확대에 따른 신고현황
1998년 법개정으로 국민연금제도는 도시지역 자영자와 5인미만 사업장 근로자에게까지 확대되어 전업주부를 제외한 전국민이 적용대상자가 되었다. 국민연금이 도시 자영자계층으로 확대되는 일단계 조치인 가입대상자들의 소득신고가 지난 4월 15일로 마감되었고 조만간 보험료가 부과될 예정이다. 일제신고 마감결과 총 신고 대상자 10,140천명의 98.3%인 9,969천명이 신고 완료하였고 이중 적용 제외자 1,131천명을 제외한 8,838천명이 실적용 대상자이며 이중 45.6%인 4,035천명이 보험료 납부 대상자이다. 나머지 54.6%인 4,813천명은 보험료 납부예외자이다. 납부예외자 중에서는 실직 및 휴·폐업자가 73.1%에 달하고 그 나머지는 23세 미만의 학생, 군인 등으로 구성된다. 이와 같이 납부예외자의 비중이 54.5%에 달하고 있다는 것은 그동안 준비가 소홀했다는 사실을 입증하는 것이다. 실직자 중 고용보험 수혜자는 노동부에서, 학생은 교육부에서 그리고 군인은 국방부에서 인적사항을 관리하고 있음에도 부처간 협조가 이루어지지 않은 상태에서 시급히 실시하면서 발생한 문제라고 할 수 있다.
- 2. 신고소득의 분석
보건복지부와 국민연금관리공단은 99년 4월 15일 마감된 신고소득을 분석.평가한 자료를 발표했다. 도시지역 주민은 소득활동 형태와 업종이 다양하므로, 신고소득 내용을 소득활동 형태, 업종별로 분류하여 각각의 특성에 맞게 분석.평가하였다. 소득활동 형태별로 다섯 개의 유형으로 분류하여 신고소득을 평가하였는데 그 유형은 다음과 같다.
I 유형 : 사업자등록을 하고 과세소득이 있는 자영자 ll 유형 : 사업자등록을 하였으나 과세소득이 없는 과세특례자영자 III 유형 : 구멍가게·노점상 등 사업자 등록의무가 없는 영세상인 IV 유형 : 5인 미만 영세사업자 근로자 등 V 유형 : 임시직, 일용직, 시간제등 불안정 고용근로자 지역가입자의 소득파악이 어려운 현실여건 하에서는 신고소득 수준의 적정성 여부를 판단할 수 있는 명확한 잣대가 없으므로 이번 국민연금 도시지역 가입자의 신고소득 수준을 객관적으로 평가하는데에는 한계가 있다. 따라서 참고할 수 있는 비교자료로서 국세청의 과세소득자료, 통계청의 업종별 조사소득자료 그리고 의료보험의 보험료부과자료 등인데, 이중에서 앞의 두가지 자료를 토대로 유형 I과 유형ll의 신고소득 수준을 비교할 수 있다. 이번 신고소득 수준을 위의 공적자료와 비교해 보면 유형 I가입자의 평균 신고소득수준은 국세청 평균 과세소득의 144.2%, 통계청 업종별 평균 조사소득의 80.1%로 나타나고 있어 이들 공적자료만으로 비교할 경우에는 낮은 수준이라고 할 수 없다. 또한, 유형ll 가입자의 평균 신고소득은 유형 I 가입자의 평균신고소득의 73% 수준이나 이들은 같은 업종 중에서도 과세특례자이므로 소득수준이 유형가입자에 비해 실제로 낮을 수밖에 없는 현실을 반영하고 있다. 그러나 유형가입자 중 공적자료와 비교하여 낮게 나타나고 있는 일부 업종의 신고소득 수준에 대하여는 국민정서상 납득하기 어려울 것이다. 유형 I과 유형 ll의 경우 '업종별'로 신고소득을 과세소득 및 조사소득으로 각각 비교하고 있는데 "신고소득"의 규모를 기준으로 과세소득 및 조사소득대비 신고소득의 비율을 조사할 필요도 있다. 왜냐하면 동일 업종내에서도 소득의 편차가 클 수 있기 때문이다. 아울러 지역별로도 차이가 날 수도 있다. 따라서 업종별 소득파악 결과를 기초로 결론을 유도하기에는 다소 무리가 있을 수도 있다. 또한, 유형 I의 경우 상위업종에서는 신고소득이 과제소득에서 크게 차이가 나지 않지만 중위 및 하위 업종에서는 과세소득에 비해 신고소득이 높은 것으로 파악되는 이유를 분석해보면 다음과 같은 결론을 유도할 수 있다. 상위 업종은 세무당국에 보고한 신고 과세소득에 최대한 가까이 신고하였다는 것은 세무당국에게 실제소득을 노출시키는 것을 기피하기 위해서라고 해석할 수 있다. 중·하위 업종이 과세소득보다 높은 신고소득을 보인 것은 제무 당국을 상위 업종보다는 덜 의식하고 신고권장소득과 과세소득의 중간 정도로 신고한 경향이 있다고 보여지는데, 이들도 차후 점차 과세소득에 근접하게 신고할 가능성이 있다. 결국 대부분 사업소득자들의 신고소득은 과세소득에 근접해갈 가능성이 크다. 이는 과세소득으로 소득 파악을 단일화하는 것이 바람직하다는 의미를 갖는다.
- 3. 기존 가입자와의 형평성문제
확대적용되는 도시자영업자는 일부 계층을 제외하면 평균적으로 신고소득이 낮아 기존 가입자에 비해 세대내 재분배의 혜택이 크게 될 것이다. 자영자의 약 70% 정도가 사업장가입자 평균소득 144만원 (28등급)미만으로 신고하고 있다는 사실은 실제소득보다 하향신고한 자영자는 세대내 재분배 기능이 강한 현재의 연금 구조하에서는 수익율상 유리하다는 의미를 갖기 때문이다. 더구나 세대간 재분배측면에서도 실제소득보다 낮게 신고한 자영자는 상대적으로 유리하다. 즉 후세대들로부터 막대한 소득을 이전받게 될 것이다. 따라서 도시 자영자 전체가 받는 소득이전 금액은 결코 적은 규모가 아니랴는 점에서 연금재정과 거시경제성과에 미치는 파급효과는 여간 크지 않을 것으로 전망된다.
IV 국민연금제도의 개혁방향
- 1. 2층 국민연금제도의 도입
국민연금개선기획단에서 권고했고 세계은행과 선진국에서 지향하고 있는 기초연금과 소득비례연금으로 구성되는 이층연금체계를 도입하는 것이 중요하다. 현행 국민연금 급여산식에서 균등부문과 소득비례 부문을 분리하여 균등부문을 기초연금화하여 18세이상 전국민이 가입토록 하고 (1인 1연금체제), 소득비례연금에는 별도의 소득이 있는 자만이 가입토록 하여 이원화해야 한다. 기초보장 및 소득재분배 기능을 담당하른 기초연금은 부과방식을 원칙으로 운영하도록 하고, 연금급여는 정액으로 지급하되, 가입기간에 비례하도록 해야 한다. 기초연금보험료의 경우 자영자의 소득을 정확히 추정할 수 없는 도입 초기에는 정율과 정액을 동일 비율로 적용하되, 점차 정율보험료로 전환시켜 나가는 것이 바람직하다. 또한 연금보험료를 납입하기 어렵다고 인정된 자는 보험표의 납입을 면제하되 가입기간 산정시 해당 기간의 1/3만을 가입기간으로 인정하거나 연금수급 시점의 소득수준 등을 감안해 가입기간을 인정.조정하는 방안도 검토되어야 한다. 기초연금보험료는 사회보장세의 신설 등 조세형으로 부과하는 방안도 검토될 수 있다. 조세형의 장점은 보험료 부과를 위한 추가적 소득 파악이 불필요하므로 행정관리비용을 크게 절감할 수 있다는 것과, 간접세 방식 등 소득 대신 지출을 주된 베이스로 할 경우 피용자.자영자간의 비형평성 문제를 해소할 수 있다는 것이다. 그리고 현행의 국민연금기금과는 별도로 기초연금을 위한 지불준비금적 성격의 기금을 설치하도록 하고, 기존의 국민연금기금은 소득비례연금을 위한 기금으로 해야 한다. 소득비례연금은 각 가입자의 자구적 노후소득 보장수단의 제공을 목표로 보험원칙에 따른 강제 저축 기능을 수행하도록 완전 적립방식에 가깝도록 운영하며 강제 저축기능을 유지하는 것이 바람직하다. 적립방식으로 운영하는 경우 지속적인 경제발전을 위한 상기 자본축적에 기여할 것이다. 뿐만 아니라 연금급여 수준도 노후소득보장에서 공적연금의 역할분담, 장기적인 연금재정의 영향, 세대간 소득 재분배의 형평성 등을 고려해 새롭게 결정해야 할 것이다.
- 2. 도시지역 자영자 문제의 해결
단기적으로는 도시지역 자영자에게 적용되는 국민연금제도를 과도기적으로 기존 가입자와 구분하여 별도로 운영하는 것이 바람직하다. 이를 통해 새로운 가입자의 제도 참여에 따른 기존의 국민연금 가입자의 불이익 소지를 없애고 자영자에게 적합한 연금체계로의 개편시 생길 수 있는 제도 조정의 문제점을 미연에 방지할 수 있을 것이다. 자영자에게 국민연금을 적용하는 외국의 경우도 대부분 국가들은 소득파악이 필요없도록 정액각출을 하거나 근로자와 분리운영을 하는 방법을 채택하고 있다.
- 3. 자영자의 신고소득은 국세청의 과세소득으로 일원화해야
또한, 자영자의 신고소득은 국세청에서 파악하는 과세소득으로 일원화해야 한다. 자영자의 소득을 두고 국세청과 국민연금관리공단에서 달리 파악한다는 것은 국민의 혼란을 가중시킬 뿐만 아니라 행정비용 부담도 상당히 크기 때문이다. 국무총리실 산하에 신설된 "소득파악위원회"의 활동을 최대한 국세청 과세소득의 현실화로 연결하여 국세청 과세소득으로 일원화하는 것이 바람직한 것이다.
V.결 론
지금까지 논의한 연금개혁의 기본방향은 국민연금제도 개선기획단의 기본안에 상당부분 반영되어 있다. 그러나 일부 언론에서는 이러한 기획단의 안이 급여율을 70%에서 40%로 인하한다는 점에 초점을 맞추어 비판을 한 바 있고 이를 정치권에서 받아들이면서 급여율을 60%로 낮추는데 그쳤다. 기획단이 마련한 개선안에는 기금운용에 있어서 투명성과 전문성을 높임으로써 안정성과 수익성을 동시에 달성하는 여러 방안을 포함했고 이것이 법개정에 상당부분 반영되었다. 이는 연금제도가 갖는 구조적인 결함을 해결하는 것과는 별도로 기금운용의 개선 또한 필요하다는 점이 충분히 반영되어 있다는 의미를 갖는다. 이제는 연금제도 개혁에서 철저히 정치논리를 배제하고 언론에서도 신중히 개혁논의 과정을 지켜보고 이를 국민에게 솔직히 알리는 과정이 절실히 요구되는 시점이다. 이제 정부와 정치권은 경제문제에서와 마찬가지로 연금문제에 있어서도 당장은 비난을 받더라도 미래에 진정한 평가를 받고자 하는 의지가 필요하다. 이러한 국민연금제도의 개혁이 성공적으로 추진된다면 군인연금, 공무원연금, 사립학교교원연금의 개혁작업을 서둘러야 할 것이다. 이들 연금제도 역시 심각한 구조적인 문제를 갖고 있고 이로 인해 재정위기의 정도가 벌써 심각한 문제로 부각되고 있기 때문이다. 납부한 보험료대비 연금수급액이 국민연금이 두배 이상인데 비해 군인연금은 6배, 공무원연금은 4배나 된다는 사실은 이들 연금의 개혁 또한 시급한 과제가 될 것이라는 점을 시사하는 것이다. 이들 특수직역 연금제도의 개혁에 있어서는 국민연금제도의 개혁이 기본 모델이 될 것이다. 출처 : [기타] 인터넷 : 안종범 성균관대 교수·경제학
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