전쟁 미국과 이란의 협상을 어렵게 만든 ‘다섯 가지 사정’이란 무엇일까? 2015년 핵합의와 크게 다른 점

[お持て成し]

미국과 이란의 협상을 어렵게 만든 ‘다섯 가지 사정’이란 무엇일까? 2015년 핵합의와 크게 다른 점 / 7월 13일(월) / Wedge(웨지)

2026년 6월 19일자 파이낸셜 타임즈는 미국과 이란 간 협상에 대해 2015년 합의에 비해 이란의 입장이 더욱 강경해지고 신뢰 관계가 손상돼 상황이 어렵다고 지적한 영국 전 이란 대사 사이먼 가스의 논설을 실었다.

미국과 이란이 핵 문제, 제재 해제, 호르무즈 해협의 자유로운 통항 등 문제를 해결하기 위해 60일간의 협상에 들어가게 되면서, ‘포괄적 공동 작업 계획(JCPOA)’으로 알려진 2015년 핵합의 협상의 경험을 되돌아보는 의미가 있다.

첫째, 60일은 충분하다고 할 수 없다. JCPOA와의 협상은 1년 8개월이 걸렸다. 그만큼 시간이 걸린 이유는 다루는 문제가 기술적이고 복잡하며, 신뢰가 결여된 상황에서 엄밀함이 요구되었기 때문이다.

단순히 우라늄 농축을 중단하고 고농축 우라늄을 폐기하면 된다는 이야기가 아니다. 그 외에도 많은 문제에 대처할 필요가 있었다. 국제원자력기구(IAEA)의 검사관이 이란 시설에 파견될 수 있는지, 이를 위해 몇 차례 신고가 필요한지 등의 문제에 착수해야 했다.

이란은 장기적인 전략 목표를 위해 경제·정치적 압력이 지속되더라도 견딜 준비가 되어 있다. 현재 이란 군사 부문, 특히 혁명수비대의 영향력이 커지고 있으며, 혁명수비대 내부에서는 다시 무력 분쟁이 일어날 것이라 생각해 협상이 단지 다른 형태의 전쟁 지속에 불과하다고 보는 사람들이 많다.

둘째로, 이란은 핵 계획에 대해 기한을 정한 제한을 받아들일 준비는 있겠지만, 완전히 폐기하는 것은 받아들이지 않을 것이다. 핵 계획은 국가의 위신과 주권에 관련된 것으로 인식되어, 이란은 이를 위해 막대한 비용을 투입해 왔다. 이란은 리비아와 우크라이나와 같은 국가들이 핵 노력을 포기함으로써 어떤 일이 일어났는지 지켜보고 있다. 

셋째로, 협상 시 이란의 양보에는 반드시 대가를 요구한다. JCPOA 협상 과정에서 이란은 아라크의 플루토늄 생산로 핵심 부품을 조기에 파괴하도록 요구받았으며, 경제 제재에 대한 구제 조치와 맞바꾸어 이를 수용했다. 

한편, 경제 제재에 대한 구제 조치는 적절한 형태로 시행되지 않았으며, 공식적으로 시행될 때도 많은 기업이 주저했다. 이란은 같은 실수를 다시는 저지르지 않을 것이다.

6월 17일 미국과 이란이 전자 서명한 각서는 엄밀함이 부족하고, 양측이 서로 다른 해석을 취해 상대방의 악의를 비난할 여지를 남긴다. 양쪽 모두 상대의 장기적인 약속을 믿을 수 없는 상황에서는 문제가 될 수 있다.

이번 협상은 2015년 협상보다 더 복잡해질 것으로 보인다. 이란은 호르무즈 해협을 지역적 억제의 핵심 요소로 보고 있다. 그러한 변화는 걸프 국가와 그 주변 국가들의 이해관계에 생존 여부와 직결되는 영향을 미친다. 

자국의 이익을 지키기 위해 미국에 의지할 수 있다고 확신할 수 있는 국가는 점점 줄어들고 있다. 이스라엘은 자국에 해가 되는 합의가 체결될 조짐이 보이면, 그 합의를 깨뜨리려 할 것이다. 이란은 앞으로 이스라엘의 공격을 받지 않도록 억제를 강화하는 지역적 노력을 진행할 것으로 보인다.

이 분쟁에 휘말린 모든 국가는 패자이다. 한편, 각서 서명은 이란과 미국 모두 전면전으로 돌아가고 싶지 않다는 뜻을 시사한다. 혼란에 빠지게 되겠지만, 협상 기한을 여러 차례 연장하고 때로는 충돌이 발생하면서 협상이 장기화되는 것이 가능한 시나리오일 것이다.

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◇ 서로 다른 양국 관계와 지역 정세
　

이번 미국과 이란의 협상을 고찰할 때, 2015년 이란 핵합의가 하나의 참고가 되지만, 이 논설은 2015년 협상 당시 영국 팀을 이끌던 전 외교관 가스가 쓴 것이다. 이번 협상이 당시보다 더 어려워졌다고 지적하며, 60일보다 협상이 더 길어질 것으로 예상하고 있다.

첫째로, 이번에는 15년보다 협상에서 다루어야 할 범위가 더 넓다. 2015년에는 이란의 핵 계획을 어떻게 제한할지, 제재 해제를 어떻게 조합할지가 핵심이었지만, 이번에는 여기에 더해 호르무즈 해협의 처리, 군사 충돌 사후 처리, 지역 분쟁 수습, 그리고 향후 보장에 대해서도 다루어야 한다.

최근 미국과 이란이 합의한 ‘각서’에는 14개 항목이 제시되었으며, 그 중 핵·제재 해제라는 15년 만에 발생한 문제와 관련된 것이 5개, 호르무즈 해협 처리 등 새로운 문제와 관련된 것이 5개, 향후 절차 등 총론적인 사항이 4개였다.

둘째로, 이번에는 무력 충돌 당사자 간의 협상이 되기 때문에 2015년과 상황이 다르다. 15년 당시에도 미국과 이란은 서로 적대했지만, 직접 전쟁에 휘말린 것은 아니었다. 하지만 이번에는 지난해 6월과 올해 2월에 두 차례에 걸쳐 전쟁을 겪은 동료와 외교 협상을 하게 된다.

이란은 최고 지도자 하메네이 사제를 비롯해 다수의 지도자를 살해당했으며, 시민들에게도 피해가 발생하고 있다. 미국의 피해는 많지 않지만 사망자도 발생하고 있다.

가스도 지적했듯이, 이란 입장에서는 지난해 두 차례 외교 협상 중에 공격을 받은 기억이 선명할 것이다. 핵 계획에 대한 제한은 이를 검증하는 것이 필수적이지만, 이를 위해서는 정보 제공이 전제되어야 한다. 이란 입장에서는 정보를 내놓으면 공격 재료를 제공한다는 심리가 작용할 것이다.

셋째로, 지역 상황은 2015년보다 더 어렵다. 이스라엘이 어떻게 대응하느냐가 중요하다. 2015년 당시 이스라엘은 오랫동안 이란을 공격하고 싶어했지만, 미국으로부터 지지와 지원을 얻지 못해 실행할 수 없는 상황이었다. 하지만 그 제약은 지난해 6월에 해제되었다.

이스라엘은 2023년 10월 히즈볼라의 공격을 받은 이후 히즈볼라를 비롯한 이란 대리 세력과 싸워 왔으며, 현재는 가자, 레바논, 팔레스타인 자치구, 시리아, 이라크, 예멘, 이란 등 ‘일곱 전선’에서 다중 전선 작전을 전개하고 있다. 국내 정치적으로 네타냐후는 전쟁이 지속되는 것이 자신의 정치적 생존을 의미한다고 판단하는 듯하다. ‘각서’에서는 ‘최종 합의에서 레바논을 포함한 전 전선에서 영구적인 전쟁 종결을 확인한다’고 명시돼 있지만, 이는 매우 높은 장벽이다.  

넷째로, 이란의 핵 계획은 2015년보다 훨씬 진전되었으며, 두 차례의 무력 충돌을 겪은 뒤 이란은 핵 개발 옵션을 절대 포기하지 않을 것으로 보인다. 그동안 이란은 핵무기를 보유하기 직전에서 멈추고 언제든지 핵 보유로 전환할 수 있도록 하는 ‘핵의 절제’ 전략을 취해 왔다는 점이 인상적이다. 이란은 ‘각서’에서 ‘핵무기의 조달 및 개발을 하지 않겠다는 것을 재확인한다’고 말하고 있지만, 이는 현재 시점에서는 핵 보유에 이르지 않았다는 의미에 그친다고 해석해야 할 것이다.

다섯 번째로, 미국은 이란에게 호르무즈 해협이라는 ‘약점’이 있음을 보여주었다. 물론 이란에도 ‘약점’이 있지만, 국내 체제상 어느 쪽이 ‘약점’에 더 민감한가를 따진다면 미국 쪽일 것이다.

◇ 그럼에도 불구하고, 서로가 전면 충돌을 피하고 싶다
　

이처럼 최종 합의를 향해 장벽은 매우 높다. 그렇지만 가스도 지적했듯이, 이번 ‘각서’는 미국과 이란이 전면적인 무력 충돌을 멈추는 데 이해관계가 일치했음을 의미한다. 국내에 강경파가 존재하는 상황에서 양측이 만족할 만한 합의를 달성하기는 어렵고, 한편으로는 양측 모두 전면적인 무력 충돌 재개를 피하고 싶어한다는 것이 현재의 구도일 것이다. 

그렇다면 당분간은 평화와 전면전 사이의, 초조함이 지속되는 상황이 될 것이 아닐까. ‘협상 기한을 여러 차례 연장하고, 때로는 충돌이 발생하면서 협상이 장기화된다’는 가스의 전망에 동의한다.

오카자키 연구소

アメリカとイランの交渉を困難にした「５つの事情」とは？2015年の核合意と大きく異なっていること

アメリカとイランの交渉を困難にした「５つの事情」とは？2015年の核合意と大きく異なってい

アメリカとイランの交渉を困難にした「５つの事情」とは？2015年の核合意と大きく異なっていること / 7/13(月) / Wedge（ウェッジ）

（timyee/e-crow/Win McNamee/gettyimages）

　2026年6月19日付フィナンシャル・タイムズ紙は、米国とイランとの交渉について、15年の合意に比して、イランの立場はより強硬になり、信頼関係は損なわれていて、状況は厳しいと指摘する英国の元イラン大使サイモン・ガスによる論説を掲載している。

　米国とイランが核問題、制裁解除、ホルムズ海峡の自由な通航といった問題を解決するために 60日間の交渉に入るに際し、「包括的共同作業計画（JCPOA）」として知られる15年の核合意の交渉の経験を振り返る意味はあろう。

　第一に、60日間は十分とは言えない。JCPOAの交渉は1年8カ月かかった。それだけ時間を要したのは、扱う問題が技術的で複雑で、さらに信頼が欠如している中、厳密さが求められたからである。

　ただウラン濃縮を止め、高濃縮ウランを廃棄すればよいという単純な話ではない。それ以外にも多くの問題に取り組む必要があった。国際原子力機関（IAEA）の査察官はイランの施設に赴くことができるのか、そのために何回通報が必要なのか等の問題に取り組む必要があった。

　イランは、長期的な戦略目標のために、経済的・政治的圧力が継続したとしても耐える用意がある。現在、イランの軍事部門、特に革命防衛隊の影響力は増し、革命防衛隊の中には、再び武力紛争が起こると考え交渉は別の形の戦争の継続に過ぎないと考えている者が多い。

　第二に、イランは、核計画について、期限を定めた制限を受け入れる用意はあろうが、完全に廃棄することは受け入れないだろう。核計画は国家の威信と主権に関わるものと捉えられ、そのためにイランは多額の費用をかけてきた。イランは、リビアやウクライナのような国が核の努力を放棄したために何が起こったのかを見てきている。

　第三に、交渉の際、イランからの譲歩には必ず見返りが求められる。JCPOAの交渉の際、イランは、アラクのプルトニウム生産炉の中核部分の破壊を早い段階で行うように求められ、経済制裁への救済措置と引き換えにそれを受け入れた。

　一方、経済制裁への救済措置は適切な形で実施されず、正式になされた際も、多くの企業が二の足を踏んだ。イランは同じ間違いは犯さないだろう。

　6月17日に米国とイランとによって電子署名された覚書は厳密さを欠き、双方が異なった解釈をとり相手方の悪意を非難する余地を残すものである。どちらにとっても相手の長期のコミットメントを信じることができない状況では、問題の種となり得る。

　今回の交渉は、15年の交渉よりも複雑なものとなろう。イランは、ホルムズ海峡を地域的抑止の中核的な要素と捉えている。そうした変化は、湾岸諸国やその周辺諸国の利害に死活的な影響が及ぶ。

自国の利益を守るために米国に頼ることができると確信を持てる国は少なくなっている。イスラエルは、自国にとって害のある合意が結ばれそうになれば、それを壊しにかかるだろう。イランは、将来、イスラエルからの攻撃を受けないような抑止を強化する地域的な取り組みを進めるだろう。

　この紛争に引きずり込まれた国は、皆、敗者である。一方、覚書の署名は、イランも米国も全面戦争に戻りたくないと考えていることを示唆している。混乱に満ちたものとなろうが、交渉期限を何度も延長し、時に衝突が起こったりしつつ、交渉が長引くというのが、あり得るシナリオであろう。

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異なる二国間関係と地域情勢
　今回の米国とイランの交渉を考える際、15年のイラン核合意が一つの参照となるが、この論説は、15年の交渉の際、英国チームを率いていた元外交官ガスによるものである。今回の交渉が 当時よりも困難であることを指摘し、60日間よりも交渉が長引くことを予想している。

　第一に、今回は、15年よりも交渉で扱わなければならない範囲が広い。15年はイランの核計画をどう制限するか、制裁解除をどのように組み合わせるかが焦点であったが、今回は、それに加えて、ホルムズ海峡の扱い、軍事衝突の事後処理、地域紛争の収拾、今後の保障についても扱わなければならない。

　先般、米国とイランが合意した「覚書」では、14項目が挙げられているが、その内、核・制裁解除という15年以来の問題に関わるのが5項目、ホルムズ海峡の扱い等新たな問題に関わるのが 5項目、今後の段取りなど総論的事項が4項目であった。

　第二に、今回は、武力衝突した当事者間の交渉となる点で、15年とは事情が異なる。15 年当時も、米国とイランは互いに敵視し合っていたが、直接に戦火を交えたわけではなかった。ところが今回は、昨年6月、本年2月からと二度にわたって戦火を交えた同士で外交交渉をすることとなる。

　イランは最高指導者ハメネイ師をはじめ多くの指導者を殺害され、市民にも被害が出ている。米国の被害は多くはないが、死者も出ている。

　ガスも指摘しているように、イランからすれば、昨年以来二回にわたって外交交渉の最中に攻撃を受けた記憶は鮮明であろう。核計画への制限は、それを検証することが不可欠であるが、そのためには情報提供が前提となる。イランからすれば、情報を出せば攻撃の材料を与えることとなるとの心理が働くであろう。

第三に、地域情勢は15年よりも難しい。イスラエルがどう出るかが重要である。15年当時は、イスラエルは、イランを攻撃したいと長年思っていたものの、米国からの支持・支援が得られず、それができない状況であった。ところが、その制約は昨年6月に取り除かれてしまった。

　イスラエルは、23年10月にヒズボラからの攻撃を受けて以来、ヒズボラをはじめとするイランの代理勢力と戦い、現在では、ガザ、レバノン、パレスチナ自治区、シリア、イラク、イエメン、イランと「七つの戦線」で多正面作戦を展開している。国内政治上、ネタニヤフは、戦争の継続が自分の政治的生き残りになると判断しているようだ。「覚書」において「最終合意ではレバノンを含む全戦線での恒久的な戦争終結を確認する」とされているが、極めて高いハードルである。

　第四に、イランの核計画は15年よりもはるかに進展し、二回の武力衝突を経て、イランは核開発オプションを絶対に放棄しようとはしないであろう。これまでイランは核兵器を持つ一歩手前で止まり、いつでも核保有に転じることができるようにするという「核の寸止め」戦略をとってきていると覚しい。イランは「覚書」において「核兵器の調達や開発をしないことを再確認する」と言っているが、これは、現時点では核保有に至っていないことを意味するに止まると解すべきであろう。

　第五に、米国はイランに対し、ホルムズ海峡という「弱み」があることを示してしまった。無論、イランにも「弱み」はあるが、国内体制上、どちらが「弱み」に敏感かと言えば、米国の方であろう。

それでも、互いに全面衝突は避けたい
　このように最終合意に向けて、ハードルは極めて高い。とはいえ、ガスも指摘している通り、今回の「覚書」は、米国もイランも全面的武力衝突を止めることに利害が一致したことを意味している。国内に強硬派を抱える中、双方が満足するような合意の達成は難しく、その一方で、双方とも全面的な武力衝突の再開は避けたいと考えているというのが現在の構図であろう。

　そうだとすれば、当面は、平和と全面戦争の中間の、やきもきする状況の継続になるのではないか。「交渉期限を何度も延長し、時に衝突が起こったりしつつ、交渉が長引く」とのガスの見立てに賛同できる。

岡崎研究所