국제 러시아 제재의 효과를 약화시키는 것은 EU의 ‘일관성 없음’

[お持て成し]

러시아 제재의 효과를 약화시키는 것은 EU의 ‘일관성 없음’ / 7월 20일(월) / Forbes JAPAN

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2022년 이후 유럽연합(EU)의 대러시아 제재 체계는 단순한 처벌 수단을 넘어선 것으로 구상되어 왔다. 이는 러시아를 견제한다는 단일 전략 목표 아래에서 법적·상업적·외교적 수단을 정합시킴으로써 EU가 일관된 지정학적 주체로서 행동할 수 있음을 보여주는 것으로 제시되었다. 그 후 4년 이상이 흐른 지금, 그 야망은 분명히 흐트러지기 시작했다. 문제는 개별 조치가 무너진 것이 아니라, 전체 프레임워크가 설계자가 과소평가했던 내부 모순을 드러내기 시작했다는 점에 있다. 그것은 정치적 발언과 상업적 현실, 그리고 제한 조치의 최종 근거가 되는 법적 기반 사이의 모순이다. 

에너지 제재의 설계와 근거는 단순명료했다. EU는 무역 제한, 금융 거래 중단, 개인 자산 동결, 가격 상한선 등 조치를 포괄적인 정책에 통합함으로써 유럽의 결의를 나타내는 동시에, 스스로 초래할 경제 위기를 회피하기 위한 충분한 유연성을 확보하려 했다. 미국도 대체로 같은 논리에 동의했다. 그 이유는 대안인 러시아의 완전한 경제적 고립을 실현하려면 인도와 중국과의 진정한 의미의 다자 협력이 필요하고, 그런 결과는 정치적으로 결코 현실적이지 않았기 때문이다. 제재의 목적은 러시아와 관련된 모든 상업 관계를 끊는 것이 아니라, 어떠한 정치적 주기에도 넘어서는 지속적인 압력 구조를 구축하는 데 있었다. 

■ 승자와 패자

이 조치는 큰 성과를 가져왔다. 상품 가격 하락으로 러시아가 수출해도 얻을 수 있는 경제적 이익은 감소했지만, 서방 국가 소비자들이 겪는 인플레이션 충격은 완화되었다. 러시아에서는 물가가 급등하고 외환보유고가 감소하면서 방위산업 기반을 지탱하던 다수의 원자재가 고갈되었다. 전체적으로 러시아 경제는 침체하고 있다. 

이러한 대가를 러시아만이 감당한 것은 아니다. 2022~2025년 동안 유럽 경제에 대한 누적 피해액 추정치는 5,000억~1조 6,000억 유로(약 93조~297조 원)로 크게 차이가 있다. 미국 의회 조사국(CRS)의 추정에 따르면, 2025년 초 시점에 유럽의 국내총생산(GDP) 중 최대 7%가 전쟁과 제재의 여파로부터 소비자를 보호하기 위해 사용되고 있었다. 

하지만 러시아의 우크라이나 침공이 시작된 지 몇 년이 지난 현재에도, 해당 국가의 경제와 방위산업 기반은 비교적 견조하게 유지되고 있다. 가장 중요한 점은 러시아가 무역 흐름, 특히 에너지 자원의 수출 대상을 아시아와 중동의 우호국으로 전환하고, 자본 규제와 수출 규제를 통해 루블 환율을 안정시키며 국내 산업 능력을 동원한 것이다. 

어떤 균형이 의도되었든, 제재의 영향은 고르게 미치지 못하고 있다. 가장 큰 수혜자 중에는 유럽도 미국도 아닌 국가가 포함되어 있다. 인도는 할인된 가격의 러시아산 원유 수입을 크게 확대했고, 중국은 의존도를 높이는 러시아와 유리한 조건으로 협상을 진행했으며, 중동 국가들은 세계 무역 흐름 재편 속에서 새로운 기회를 찾았다. 제재는 러시아에 비용을 부과했지만, 동시에 국제 체제 전체에 상업적 우위를 재분배하는 효과도 있었다. 

◇ 에너지 제재 완화

이 재분배는 현재 러시아에 대한 유럽 정책 자체에 균열을 일으키기 시작하고 있다. 유럽은 스스로 앞서 내세운 전략을 유지하는 데 소극적인 것으로 보인다. 미국의 도널드 트럼프 행정부가 그린란드를 둘러싼 강경 발언에 대한 우려 때문에, 유럽 일부에서는 미국산 액화천연가스(LNG) 의존을 러시아산 천연자원 의존과 동등하게 보는 시각이 강해지고 있다. 이러한 상황을 계기로 유럽 각국 정부는 경제적 압력을 강화하기보다 방어책을 모색하게 되었다. 

‘전략적 자율’은 EU가 선호하는 슬로건이지만, 그 실현은 대개 익숙한 상업 관계로의 회귀를 의미해 왔다. 중국은 처음에 매력적인 선택지를 제공했으며, 유럽의 정상들은 특히 프랑스의 에마뉘엘 마크롱 대통령의 주도에 따라 중국과의 경제 관계가 첨단 제조업 및 환경 기술 분야에서 협력의 여지를 만들기를 기대했다. 하지만 그런 기대는 대체로 사라졌다. 중국 기업은 유럽 정책 입안자들이 대항에 어려움을 겪는 우위를 유지하면서도 재생 가능 에너지 분야에서 적극적으로 경쟁을 펼치고 있다. 유럽은 미국과 중국 사이에서 균형을 맞추기보다는 양국 에너지 기업 간의 전쟁터가 되어, 양측이 서로를 포위하는 상황에 빠졌다. 

■ 에너지 제재 완화

에너지 자원의 수입만큼 유럽의 모순을 적나라하게 보여주는 것은 없다. 유럽은 최근 러시아 야말 항구에서 사상 최대 규모의 LNG를 수입했다. 이러한 거래는 좁은 의미에서는 상업적으로 합리적일 수 있지만, 2022년 이후 채택된 전략적 근거를 훼손한다. 시장이 악화될 때마다 러시아산 에너지 자원이 선택지로 남는다면, 유럽의 장기 제재 정책에 대한 신뢰성은 필연적으로 의문시될 것이다. 미국의 지원 없이 유럽이 제재를 가할 수 있는 능력은 더욱 신뢰성을 잃게 될 것이다. 

유럽이 다른 노력이나 희생을 치르지 않고 경제적 고통만을 가중시켜, 결국 러시아에 막연한 정치적 재조정을 초래한다는 가정은 현재까지 현실적으로 입증되지 않았다. 

■ 법적 제재의 약화

에너지는 결국 가장 이해하기 쉬운 예에 불과하다. 시장이 압박을 받을 때마다 EU가 러시아산 천연자원에 대한 제재를 시행하려는 의지는 약해지고, 공개된 정책과 실제 운용 사이의 괴리는 확대된다. 이러한 추세는 석유와 천연가스에만 국한된 것이 아니다. 

이 후퇴는 에너지 분야에만 국한되지 않는다. 실제로, 만약 이것이 에너지 분야에만 국한되었다면, 저렴한 자원을 확보해 시민들의 불만을 완화하려는 EU의 태도도 받아들일 수 있었을지도 모른다. 안타깝게도 EU 정책의 실패는 광범위하게 나타나고 있다. EU 전역에서 독일의 극우 정당 ‘독일을 위한 선택(AfD)’과 프랑스의 ‘국민연합(RN)’ 등 친러시아 세력을 다수 보유한 우파가 세력을 확대하며 러시아와의 관계를 다시 강화하려는 모습을 공개적으로 보여주고 있다. 러시아가 ‘존속에 관련된 위협’이라기보다 ‘대응이 완료된 존재’로 인식되면서, 러시아를 억제하려는 입장은 협상의 소재가 되고, 유럽 정치 주체들에게도 더 이상 양보할 수 없는 중요한 선으로서의 의미가 약해질 가능성이 높다. 

◇ 불확실성이 커지는 제재의 법적 근거

제재의 법적 근거 역시 유럽 법원 내에서 저항에 직면하고 있어, 러시아 문제의 범위를 넘어 불확실성이 확대되고 있다. 유럽의 제재 조치는 급히 마련된 것으로, 불투명한 자본 이동 및 유출에 대응하기 위해 개인·법인·신탁 등 관계에 기반한 광범위한 소유권 정의가 채택되었다. 이로 인해 소유권과 지배권에 대한 확대 해석이 발생했으며, 현재 이들이 쟁점이 되고 있다. 

독일 프랑크푸르트 행정법원의 최근 판결은 이러한 상황을 적나라하게 보여준다. 동 법원은 우즈베키스탄계 러시아인 사업가 알리셸 우스마노프의 동결 자산 중 대표적인 사례인 세계 최대 고급 요트 ‘딜발’호와 관련해, 법적으로 본인도 그의 누이도 소유도 지배도 하지 않았다는 판단을 내렸다. 이는 해당 선박에 대한 제한 조치를 유지하는 근거에 의문을 제기하는 것이었다. 이 판단은 신탁·수익권·자산에 대한 실효 지배권을 둘러싼 유사한 문제와 관련해 유럽 사법재판소(ECJ)가 이탈리아 라치오 주 행정법원에 제시한 지침과 거의 일치한다. 

몇 년이 지난 지금, 이러한 제재 조치가 급히 마련된 덕분에 이의 제기가 성공할 가능성이 높아지고 있다. 왜냐하면 정치인에게는 그것이 정치적으로 유리하기 때문이다. 이러한 성급한 조치는 입법을 통해 바로잡을 수 있었을 텐데, 4년이 넘은 지금도 여전히 손대지 않은 상태다. 현재 법원은 다른 유럽 국가들이 무시하기 어려워지도록 하는 해석을 확립했다. 법원이 확대 해석을 받아들이는 것이 아니라 직접적인 지배에 대한 구체적인 증거를 계속 요구한다면, 제재의 실질적 적용 범위가 크게 좁아질 가능성이 높다. 

이러한 판결의 의미는 개별 사례에만 국한되지 않는다. 복잡한 소유 형태를 통해 보유하고 있는 자산을 동결하는 가장 신속하고 눈에 보이는 제재 조치가, EU가 근본적인 신법을 내놓지 않는 한 제약을 받을 것임을 시사한다. 

■ 재구성인가, 재관여인가

이는 제재가 실패했다는 의미는 아니다. 오히려 효과적인 경제 외교에는 정치적 목표, 상업적 현실, 법적 기준의 일관성이 필수적임을 보여준다. 미국과 중국은 이 점을 비교적 잘 실천하고 있다. 한편, EU 구조를 고려하면 당연할 수도 있지만, 유럽은 현재 이 세 가지 요소를 조화시키는 데 어려움을 겪고 있다. 전략적 자립을 추구하면서 러시아산 천연가스 수입을 늘리고, 지속적인 압력을 약속하면서 법원이 재평가를 명령하는 것은 정책상의 실패다. EU는 ‘회복력’을 내세우지만, 그 결과를 받아들이는 데는 여전히 소극적이다. 

미국은 이를 주의 깊게 지켜봐야 한다. 그 나라에는 유럽 정책 입안자들이 간과해 온 기회가 있다. 미국산 LNG는 단순한 대체 연료에 그치지 않고, 전략적 영향력을 행사하는 수단이기도 하다. 긴밀한 대서양 횡단 에너지 관계는 경쟁이 격화되는 지정학적 시대 속에서 러시아의 상업적 영향력을 약화시키면서 서방 국가들의 협력을 강화하게 될 것이다. 

아이러니하게도, 미국산 에너지 자원에 대한 의존도를 높이는 것은 유럽의 협상력을 강화하는 효과도 있을 수 있다. 미국과의 장기적이고 안정적인 합의는 그린란드 분쟁 등 피할 수 없는 정치적 대립에 대응하는 핵심 수단이 될 것이며, 시장이 급박해질 때 러시아산 천연자원으로 돌아가고자 하는 유혹을 억제하는 데도 기여할 것이다. 

유럽은 결국 선택을 강요받고 있다. 상반되는 우선순위 사이에서 흔들리며, 양쪽의 부정적인 면만 계속 겹치게 할지, 아니면 스스로의 기관이 보호할 수 있는 기반 위에 제재 정책을 재구성할지이다. 현재 시점에서 EU는 어느 길도 걷고 있지 않다. 이러한 일관성 부족은 결국 유럽이 아니라 미국, 중국, 그리고 유럽의 주저자들을 노릴 수 있는 모든 국가에 이익을 가져다줄 수도 있다. 

Wesley Alexander Hill

対ロシア制裁の効果を弱めているのはEUの「一貫性のなさ」

対ロシア制裁の効果を弱めているのはEUの「一貫性のなさ」（Forbes JAPAN） - Yahoo!ニュース

対ロシア制裁の効果を弱めているのはEUの「一貫性のなさ」/ 7/20(月) / Forbes JAPAN

2022年以降の欧州連合（EU）の対ロシア制裁の枠組みは、単なる懲罰的手段を超えるものとして構想されていた。それはロシアをけん制するという単一の戦略目標の下で、法的・商業的・外交的手段を整合させることにより、EUが一貫性のある地政学上の主体として行動できることを示すものとして提示された。それから4年以上が経過した今、その野心は明らかにほころびを見せ始めている。問題は個々の措置が破綻したことではなく、枠組み全体が、設計者が過小評価していた内部の矛盾を露呈し始めている点にある。それは、政治的な発言や商業的現実、そして制限措置の最終的な根拠となる法的基盤との間の矛盾だ。

エネルギー制裁の設計と根拠は単純明快だった。EUは、貿易制限、金融取引の停止、個人資産の凍結、価格上限といった措置を包括的な政策に統合することで、欧州の決意を示すと同時に、自ら招く経済危機を回避するための十分な柔軟性を確保しようとした。米国も概ね同様の論理に賛同した。なぜなら、代替案であるロシアの完全な経済的孤立を実現するには、インドや中国との真の意味での多国間協調が必要となり、そのような結果は政治的に決して現実的ではなかったからだ。制裁の目的は、ロシアに関わるあらゆる商業関係を断ち切ることではなく、いかなる政治周期をも超える、持続的な圧力構造を構築することにあった。

■勝者と敗者

この措置は大きな成果をもたらした。商品価格の下落により、ロシアが輸出をしても得られる経済的利益は減少した一方で、西側諸国の消費者が受けるインフレの衝撃は緩和された。ロシアでは物価が急上昇し、外貨準備高は減少し、防衛産業基盤を支える多くの原材料が枯渇した。全体として、ロシア経済は低迷している。

こうした代償をロシアだけが負ったわけではない。22～25年にかけての欧州経済への累積的な損害額の推定値は、5000億～1兆6000億ユーロ（約93兆～297兆円）と大きくばらつきがある。米議会調査局（CRS）の推計によると、25年初頭時点で、欧州の国内総生産（GDP）の最大7％が、戦争や制裁の余波から消費者を守るために費やされていた。

だが、ロシアによるウクライナ侵攻開始から数年が経過した現在も、同国の経済と防衛産業基盤は比較的堅調に機能し続けている。最も重要な点は、ロシアが貿易の流れ、特にエネルギー資源の輸出先をアジアや中東の友好国へと方向転換し、資本規制や輸出規制を通じて通貨ルーブルの相場を安定させ、国内の産業能力を動員したことだ。

どのようなバランスが意図されていたにせよ、制裁の影響は不均等に及んでいる。最大の受益者の中には、欧州でも米国でもない国が含まれている。インドは割引価格のロシア産原油の輸入を大幅に拡大し、中国は依存度を高めるロシアと有利な条件で交渉を進め、中東諸国は世界貿易の流れの再編の中で新たな機会を見出した。制裁はロシアにコストを課したが、同時に国際体制全体に商業上の優位性を再配分することにもなった。

エネルギー制裁の緩和
この再分配は現在、ロシアに対する欧州の政策そのものに亀裂を生じさせ始めている。欧州は自らが先駆けて打ち出した戦略を維持することに消極的になっているようだ。米国のドナルド・トランプ政権によるグリーンランドを巡る強硬な発言への懸念から、欧州の一部では、米国産液化天然ガス（LNG）への依存をロシア産天然資源への依存と同列に捉える見方が強まっている。こうした状況を受け、欧州各国政府は経済的圧力を強めるのではなく、防衛策を図るようになった。

「戦略的自律」はEUが好むスローガンだが、その実現は、往々にして慣れ親しんだ商業関係への回帰を意味してきた。中国は当初、魅力的な選択肢を提供し、欧州の首脳は、特にフランスのエマニュエル・マクロン大統領の働きかけを受け、中国との経済関係が先端製造業や環境技術の分野で協力の余地を生み出すことを期待していた。しかし、そうした期待は概ね薄れてしまった。中国企業は欧州の政策立案者が対抗に苦慮している優位性を維持しつつ、再生可能エネルギー分野で積極的に競争を繰り広げている。欧州は米国と中国の間でバランスを取るどころか、両国のエネルギー企業間の戦場と化し、双方からの挟み撃ち状態に陥っている。

■エネルギー制裁の緩和

エネルギー資源の輸入ほど、欧州の矛盾を如実に示すものはない。欧州は最近、ロシアのヤマル港から過去最多のLNGを輸入した。こうした取引は狭義では商業的に合理的かもしれないが、22年以降採用されてきた戦略的根拠を損なうものだ。市場環境が悪化するたびにロシア産エネルギー資源が選択肢として残されるのであれば、欧州の長期的な制裁政策の信頼性は必然的に疑問視されることになる。米国の支援なしに欧州が制裁を科す能力は、さらに信頼性を失うだろう。

欧州が他の努力や犠牲を払うことなく、経済的苦痛を強めるだけで、最終的にロシアに漠然とした政治的再調整をもたらすという想定は、今のところ現実に裏付けられていない。

■法的制裁の弱体化

エネルギーはあくまで最も分かりやすい例に過ぎない。市場が逼迫（ひっぱく）するたびに、EUがロシア産天然資源に対する制裁を執行する意欲は弱まり、公言された政策と実際の運用との乖離（かいり）は拡大する。この傾向は、石油や天然ガスに限ったことではない。

この後退はエネルギー分野にとどまらない。実際、もしこれがエネルギー分野に限られていたなら、安価な資源を確保することで市民の不満を和らげようとするEUの姿勢も許容できたかもしれない。残念ながら、EUの政策の失敗は広範囲に及んでいる。EU全域で、ドイツの極右政党「ドイツのための選択肢（AfD）」やフランスの「国民連合（RN）」など、親ロシア派を相当数抱える右派が勢力を拡大し、ロシアとの関係を再び強化する姿勢を公然と示している。ロシアが「存続に関わる脅威」というよりは「対処済みの存在」と見なされるようになるにつれ、同国を封じ込めるという立場は交渉の材料となり、欧州の政治主体にとってもはや譲れない一線としての重要性は薄れていく可能性が高い。

不確実性が増す制裁の法的根拠
制裁の法的根拠についても、欧州の裁判所内で抵抗に直面しており、ロシア問題の枠を超えて不確実性が広がっている。欧州の制裁措置は急ごしらえで構築され、不透明な資本の移動や流出に対処するため、個人と法人、信託などの関係に基づく広範な所有権の定義が採用された。これにより、所有権と支配権に関する拡大解釈が生じ、現在、それらが争点となっている。

独フランクフルト行政裁判所による最近の判決は、この状況を如実に示している。同裁判所は、ウズベキスタン系ロシア人実業家アリシェル・ウスマノフの凍結資産の代表的な例である世界最大の高級ヨット「ディルバル」号を巡り、法的には本人もその姉も所有も支配もしていないとの判断を下した。これは、同船に対する制限措置を維持する根拠に疑問を投げかけるものとなった。この判断は、信託、受益権、資産に対する実効支配権を巡る同様の問題に関して、欧州司法裁判所（ECJ）がイタリアのラツィオ州行政裁判所に示した指針とほぼ一致する。

数年が経過した今、こうした制裁措置が急ごしらえで構築されたことで、異議申し立てが成功する可能性が高まっている。なぜなら、政治家にとってはそれが政治的に都合が良いからだ。こうした早計な措置は立法によって是正できたはずだが、4年以上が経過した今も手付かずのままとなっている。現在、裁判所は他の欧州諸国が無視しづらくなるような解釈を確立した。裁判所が拡大解釈を受け入れるのではなく、直接的な支配の具体的な証拠を要求し続けるならば、制裁の実質的な適用範囲は大幅に狭まる可能性が高い。

これらの判決の意義は個々の事例にとどまらない。複雑な所有形態を通じて保有されている資産の凍結という、制裁措置の中で最も迅速かつ目に見える手段が、EUが抜本的な新法を打ち出さない限り、制約を受けることを示唆している。

■再構築か、再関与か

これは制裁が失敗したことを意味するものではない。むしろ、効果的な経済外交には、政治的目標、商業的現実、法的基準の整合性が不可欠であることを示している。米国と中国はこの点を比較的うまく実践している。一方、EUの構造を考えれば当然かもしれないが、欧州は現在、これら3つの要素を調和させることに苦慮している。戦略的自立を追求しながらロシア産天然ガスの輸入を増やしたり、持続的な圧力を約束しながら裁判所が再評価を命じたりすることは、政策上の失敗だ。EUは「回復力」をうたうが、それがもたらす結果を受け入れることには依然として消極的だ。

米国はこれを注意深く見守るべきだ。同国には、欧州の政策立案者が見過ごしてきた機会がある。米国産LNGは単なる代替燃料にとどまらず、戦略的な影響力を行使する手段でもある。緊密な大西洋横断エネルギー関係は、競争が激化する地政学的時代の中で、ロシアの商業的影響力を低下させつつ、西側諸国の連携を強化することになるだろう。

皮肉なことに、米国産エネルギー資源への依存度を高めることは、欧州の交渉力を強めることにもなり得る。米国との長期にわたる安定した取り決めは、グリーンランドを巡る紛争など、避けられない政治的対立に対処する上での切り札となり、市場が逼迫した際にロシア産天然資源に回帰する誘惑を抑えることにもつながるだろう。

欧州は最終的に選択を迫られている。相反する優先事項の間で揺れ動き、双方の悪い面ばかりを被り続けるか、あるいは自らの機関が擁護できる基盤の上に制裁政策を再構築するかだ。現時点では、EUはどちらの道も歩んでいない。この一貫性のなさは、最終的には欧州ではなく、米国や中国、そして欧州のちゅうちょにつけ込むことができるあらゆる国に利益をもたらすことになるかもしれない。

Wesley Alexander Hill