부산시 불량주택 개량사업의 역사

[이재원]

부산시 불량주택 개량사업

최 연 안 (전 한국일보 부산경남 취재본부장)

출처 : 산발전포럼 2001년 5/6월호
　

부산은 우리나라의 대표적 불량주택 밀집지역이다. 1930년대 후반기인 일본총독부시절부터 무허가 주택이 세워지기 시작했다. 우리나라의 관문이며 최대 무역항으로서의 자리를 굳히면서 도시화 과정이 급속히 진전되고 있었는데도 도시계획이나 주택공급이 이를 따르지 못하게 되자 부두와 가까운 도심지에서부터 무허가 주택이 들어서기 시작했다.

이에 민족적 대사건인 8·15해방과 6·25 한국전쟁이 잇달아 일어나자, 귀환동포와 피난민들이 따뜻한 남쪽 부산으로 물밀듯이 밀려들었다. 부산은 이들을 받아들일 준비가 전혀 갖추어져 있지 않았다. 난민들은 한 평의 빈땅이라도 있으면 판자집을 짓고 살았다. 평지를 찾지 못한 난민들은 산쪽으로 이동했다. 부산은 시역의 70%가 산지로 이루어져 있어 평지의 빈땅을 찾지 못한 난민과 영세민들이 갈곳이란 산뿐이었기 때문이다. 해발 200~300m의 산지까지 판자집이 빽빽히 들어서게 된 것이다. 이래서 무허가 판자집이 부산시역의 곳곳을 차지해 버렸다. 불량주택이 양산된 것이다. 나라도 감당하기 어려운 일들이 부산에 집중화된 셈이다. 이같이 깊고 넓게 퍼져버린 불량주택문제 해결을 위해 부산시가 손을 걷고 나섰다. 주택사업을 직접 벌이기로 한 것이다. 지방행정단위의 시가 시비를 투자해 주택사업을 직접 시작한 것은 우리나라에서 이때가 처음이다. 정부에서 내놓은 불량주택개량사업계획보다 6년이나 앞선 것이다.

부산시는 시영주택, 국민주택, 후생주택 등을 잇달아 건설하면서 고지대 판자촌을 없애기 위한 고지대 재개발계획을 세웠다. 부두에서 직접 조망되는 지역에 산재해 있는 8천여동의 판자촌을 철거해 새로 조성한 이주단지로 강제로 옮기고 그 자리에는 아파트를 지었다. 이들 주민들의 교통편의를 위해 고지대 철거지 한복판을 꿰뚫는 산복도로를 닦았다. 이 산복도로가 우리나라 최초의 산복도로라는 기록을 갖고 있다. 고지대 재개발사업을 힘있게 밀어붙이던 직할시 2대의 김대만시장이 이 사업에 참여한 건설업자들로부터 거액의 뇌물을 받았다는 혐의로 현직에서 구속되는 오점을 남긴것도 이때이다.

고지대 재개발사업보다 앞서 벌인 부두 구획정리 사업도 판자촌 정리 작업이었다. 지방에서 벌인 최초의 기채사업이었던 이 사업은 도심지를 차지하고 있던 4천5백여동의 무허 판자집을 철거하는 것부터 시작됐다. 너무 많은 무허가 판자집이 들어서 어느 시장도 감히 손을 대지 못하고 고민만 하고 있던 중 5·16혁명 후 군복을 입고 부산시장에 취임한 부산시의 마지막시장이었으며 직할시 초대시장이었던 김현옥시장이 이를 밀어 붙혔다. 불도저라는 별명을 갖고 있었던 김시장이 고지대 재개발계획을 세웠고 부두구획정리사업은 직접 마무리 한 것이다. 그러나 당시 재정상태가 좋지 않은 부산시로서는 주거환경개선사업을 위해 충분히 투자할 자금을 마련하지 못한 채 의욕과 목표만 갖고 사업을 시행해 철거지에 건설한 아파트는 20년을 넘기지 못하고 다시 철거해야할 형편에 놓였고 정책이주지는 이주지대로 새로운 불량주택 밀집지역으로 변하면서 슬럼화 되고 있는 시행착오를 겪었다. 정책입안자들의 단견이 치유를 더욱 어렵게 하며 그 후유증에서 벗어나지 못하게 만든 것이다. 1940년대부터 시작된 주택난이 몰고온 주거환경 불량 후유증은 한세기를 뛰어넘어 금세기로 이어지고 있다.

주거환경개선사업과 관련된 사건도 잇달았다. 1953년 부산역앞 대화재로 판자집 등 3천여동이 모두 불타 3만여명의 기록적인 이재민을 내기도 했다. 1975년에는 여름 집중호우에 의한 서구 서대신동 구덕수원지 둑 붕괴사고로 둑아래에 살고있던 무허가 판자촌 주택 50여동이 흔적도 없이 사라져 50여명의 큰 사상자를 냈고 1985년 호우 때는 남구 문현동에서 산사태가 발생, 불량주택 28동이 매몰되는 사고로 48명의 사상자가 발생하기도 했다. 또한 아파트붐을 타고 일기시작한 조합주택과 관련된 사기사건도 줄을 이어 내집마련의 꿈을 갖고 있던 많은 시민들을 울리기도 했다. 그 대표적인 사건은 1991년 동구 수정동의 ㈜광개토건설 조합주택사기사건으로 피해자가 1천9백여명에 이르렀고 피해액도 539억원이나 됐다.

추진배경

부산시는 타시도와는 다른 이같은 특수한 여건 때문에 불량주택을 개선하는 질적인 면과 더 많은 주택을 지속적으로 공급하는 양적인 면 등을 병행하는 행정을 폈다. 또한 부족한 용지난 해결을 위해 고층화 등 입체적 이용도도 높이는 정책을 고수해 왔다. 부산시가 직접 주택사업을 시작한 것도 이 같은 맥락으로 해석할 수 있다. 부산의 특수사정이 중앙정부만을 믿고 기다릴 수는 없는 실정이었기 때문이다. 당시 민간건설업자들은 축적된 자본과 기술이 빈약해 소규모 단독주택정도를 짓고 있을 때라 부산시가 발벗고 나선 것이다.

부산시는 이 사업을 전담할 주택국부터 신설했다. 6·25 한국전쟁이 끝난 이듬해인 1954년 1월이었다. 주택국 신설후 그 첫사업으로 부산진구 양정동과 영도구 청학동에 후생주택 400을 건설하기 시작했다. 피난민과 부산역 앞 대화재에 의한 이재민 일부를 수용하기 위한 사업이다. 1957~1963년 사이에는 시영주택사업으로 국민주택과 시영임대 아파트도 부지런히 건설해 공급했다. 또한 1954~1959년 사이에는 UNKRA자금으로 2,151동 (동당 16,5~49,5㎡)을 건립했다. 1958~1961년에는 USOM계획에 의해 자재를 배정 받고 남구 대연동과 영도구 청학동, 부산진구 가야동, 수영구 수영동, 연제구 연산동 등 5개지역에 1,400동을 건립하기도 했다.

부산시가 이같이 자체 불량주택 개량사업을 정부계획보다 6년 앞선 1967년부터 자체적으로 시행하게 된 것은 행정에 위기감을 느꼈기 때문이었다는게 당시 관련자들의 한결 같은 의견들이다. 조선총독부 시절인 1937년에 마련된 목표년도 1965년의 부산시 도시계획에는 목표연도 인구를 40만명으로 잡았으나 1965년의 실제 인구는 1백 42만여명으로 목표의 3.5배나 급증했고 시내 전역에 불량 무허주택이 들어서 도시계획을 제대로 세울수 조차 없었다는 것이다. 1973년에는 주택개량 촉진에 관한 임시조치법이 뒤늦게 제정되었으며, 34개지역에서는 철거와 함께 이주단지로의 강제이주를 병행했고, 37개 지역은 개발지구로 지정해 현지개량과 철거를 병행했다. 1976년에는 그 당시 일기 시작한 민간건설업계의 아파트건설붐이 주거환경개선에 큰몫을 하게됐으며 1989년부터 10년 한시법으로 도시저소득 주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법이 제정되자 드디어 체계적인 단계에 들어섰다. 건축법 등 각종 규제사항이 대폭 완화돼도 주택개량을 위한 자금이 지원됐으며 공공기반시설도 확충됐다.

추진경위

제1단계 : 주택개량 임시조치법 제정 전 1972년까지
부산시의 불량주택 개량사업은 1973년 주택개량에 관한 임시조치법이 제정, 전국적으로 시행되기 전까지인 1972년까지를 제 1단계로 볼 수 있다. 당시 부산시는 중앙정부의 계획에 의해 1967년부터 지붕개량사업을 시작했다. 1967~1968년까지 2년동안 해운대~두구동간 605동에 대해 지붕개량 및 증개축을 시행했다. 이 사업은 전국적으로 시행된 부산시 불량주택 개량사업의 효시로 되어있다. 당시 중앙정부의 계획으로는 지붕개량과 증개축 단계에 그쳤다. 따라서 이 단계에서는 고지대 변두리 지역의 공공기반시설이 미비하고 관계법 규제 등으로 주택개량은 사실상 불가능해 큰 효과를 보지는 못했다. 그러나 부산시는 이보다 앞서 대대적인 자체 불량주택 개량사업을 시작했다.

부산시가 자체적으로 마련해 건설부의 승인을 받은 부산시 재개발사업(일명 고지대 재개발사업)은 1967년부터 시작됐다. 1967년~1971년사이 5개년동안 시행된 부산고지대 재개발 사업은 8,607동의 불량건물을 철거하고 10,428세대의 주민을 이주시키는 대역사이었다. 그리고 불량건물을 철거한 자리에 3,150세대를 수용할 수 있는 아파트를 건립하는 계획이었다. 항구에서 보이는 중구 보수동, 영주동, 동구 초량동, 수정동, 좌천동 부산진구 범일동 범천동 등이 대상지역이었다. 이 사업의 계획수립은 부산직할시 초대 시장이었던 김현옥시장이었고 시행은 2대 김대만시장이었다. 이 사업은 시범지구 이었던 중구 영주동지구부터 시작됐다. 철거대상 주민 4,428세대를 동래구 동상동의 시유지 292,462㎡에 세대당 49.6㎡의 대지를 배정해 이주토록 했다. 그리고 철거된 중구 영주동 고지대에는 5층 계단실형 33㎡내외 아파트의 주거 규모, 27동 808세대를 건설 철거민 등에게 임대했다.

1968년 봄부터 철거작업이 시작됐다. 주민들의 편의를 위해 추운 겨울을 피해 철거계획이 세워진 것이다. 철거대상 주민들과 철거작업에 나선 부산시 직원간의 밀리고 밀리는 몸싸움은 연일 계속됐다. 철거대상주민들의 연대가 공고해 철거가 여의치 않았다. 삶의 터전을 잃게된 주민들의 반발은 하늘을 찌를듯했다.

부산시는 3월 2일을 D데이로 정해 중구청관내 전 공무원을 투입, 강제 철거에 나섰다. 주민들은 삽과 곡괭이 등을 들고 맞섰으며 철거반원들의 접근을 막기 위해 대량의 분뇨도 준비됐다. 이날 철거반원들과 철거대상주민들간의 밀리고 밀리는 몸싸움은 현대판 엑소더스를 연상케 했다. 철거대상 주민들은 부산시의 이주대책에 대해서는 원칙적으로는 수긍하지만 새로이 배정된 이주촌은 생활권과 너무 멀어 이주하기가 곤란하다며 철거에 강하게 반발했다.

대낮 철거작업 반원들에 밀려 보금자리를 잃은 주민들은 밤을 새워 그자리에 다시 판자촌을 지었다. 헐리면 다시 짓고 하는 숨바꼭질은 2개월 이상이나 계속됐다. 철거민중 일부만 정책이주촌으로 옮기고 나머지는 뿔뿔이 흩어졌다. 작은 대지에 단층으로 지어진 이주촌은 각종법적규제에 묶여 증축이나 개축도 할 수가 없어 10년이 지나지 않아 새로운 불량주택지구로 변모하면서 슬럼화 되었다.

시범지구로 지정돼 가장 먼저 철거와 새아파트 건설이 이루어진 중구 영주동 고지대에는 당시 전문가들이 주거공간을 배로 늘여 66㎡로 하고 세대수는 절반인 404세대를 짓자는 의견이 있었으나 부산시의 공약사업이라며 세대당 33㎡ 크기로 강행했다. 그리고 아파트건설 경험이 거의 축적되지 않은데다 건축자재마저 불량해 20여년이 지난 후인 1980년대 후반부터 노후된 건물에는 금이가고 보수도 어렵다는 정밀진단결과가 나와 철거해야할 입장이 됐다. 10평 남짓한 적은 공간에 살고있는 주민들은 영세한데다 건물주는 다른 곳에 살고있어 재건축도 여의치 않은 실정이다. 이 지역은 오래전부터 슬럼화돼 새로운 골치거리로 남아있다.

당시 철거된 지역의 고지대에는 경사 20도 이하 용지 793천㎡만 택지화하고 20도이상 180,7만㎡는 녹지대를 조성했다. 이 지역 주민들의 교통편의를 위해 철거지 중간을 가로질러 건설된 폭 8m, 길이 1,820m의 산복도로 건설은 우리나라 산복도로 1호로 기록되고 있다. 이 사업 시행에 전력을 쏟고있던 부산직할시 2대 시장이었던 김대만시장(재임기간, 1966년 3월~1969년 4월)이 1969년 4월 29일 이사업과 관련된 불법행위가 검찰에 적발돼 시장실에서 연행돼 구속되는 일이 벌어졌다.

김시장이 주관해 벌이고 있던 고지대재개발사업 관련 업자들인 미성, 조양건설, 서광산업, 한국흄관공업 등으로부터 1,290만원의 뇌물을 받았다는 것이다. 당시 사무관의 월급이 3,000~4,000원이었으니까 엄청난 액수이었다. 김시장은 “시재정이 곤란해 사업비 충당을 위해 업자들로부터 돈을 받았으며 전액 사업비에 사용했다"며 뇌물이 아님을 주장했으나 서울 형사지법 합의부는 “재정부족으로 뇌물을 받아 좋은곳에 썼다고 하더라도 용납할 수 없다"며 징역 7년에 추징금 1,290만원을 선고했다.

이 사업에 앞서 김현옥 부산시 초대 직할시장이 부산의 대표적 판자촌이었던 부산역주변과 부두지구주변을 부두지구 구획정리사업이라는 명칭으로 정리한 것도 부산주거환경개선사업의 대표적 실적으로 기록되고 있다. 1953년 11월 27일 부산역앞 대화로 판자옥등 가옥 3,132동(이재민 31,300명)이 소실된 화재후 이곳 주변이 부산의 대표적 판자촌으로 변모했다. 부두지구 구획정리사업으로 명명된 이사업은 1962년 9월 시작돼 66년 4월 용지를 매각함으로서 끝났다. 당시 정리사업이 시작될 때 이사업 지역내 231,000㎡내에는 판자옥 4,155동이 있었으며 45,000여 가구에 주민은 15만여명이었다. 화재후 평지가 된 이 지역에는 집을 잃은 주민들과 피난민들이 한꺼번에 밀려들어 판자집을 멋대로 지어 한동당 5~10세대씩이 살았다. 부산의 한복판 도심지에 판자촌이 들어서면서 부산의 대표적 판자촌이 이루어졌다.

5·16혁명후 군인의 신분으로 1962년 4월 부산시 12대시장으로 부임했다가 부산시가 1963년 직할시로 승격되자 민간인으로 초대 직할시장이된 김현옥시장은 부임 1년도 되지 않아 53년 11월 부산역앞 대화재로 폐허화된 23만여㎡와 그 주변 등 980,900㎡(30여만평)에 대한 재개발에 착수했다. 소요자금 6억 8천여만원은 정부승인 기채로 상업은행으로부터 빌렸다. 철거대상은 4만 5천여가구나 됐다. 보금자리를 잃게된 판자촌 주민들은 칼과 곡괭이등 흉기를 들고 강제철거에 나선 공무원들을 위협하는 등 엄청난 부작용이 뒤따랐으나 김시장의 현장지휘로 말끔히 끝냈다. 김시장은 이 사업으로 도시재개발 뿐만 아니라 기채한 비용을 갚고도 10배이상의 수입을 올려 시재정을 튼튼하게 했다는 평가를 받고 있다. 당시 부산시의 총 예산이 9억원이었다. 현재 이 지역은 부산의 대표적 중심지로 개발됐다.

제2단계 : 주택개량 재개발 사업단계
1973~1981년사이는 주택개량 촉진 등에 관한 임시조치법에 의한 주택개량 재개발사업단계이다. 중앙정부가 주관이 돼 주거환경개선작업이 전국적으로 본격화 됐다. 현지개량과 철거민 이주대책사업으로 구분해 시행됐다. 주택개량 재개발사업으로 집단불량지역을 정비한 것이다. 현지개량사업은 34개지구에서 조합을 구성 73년에 2,354동, 74년 1,164동 등 모두 5,775동(총대상:9,502동)을 개량했다. 철거이주도 73년 3,308동, 74년 3,044동, 75년 3,500동 등 모두 16,018동(총대상 29,884동)이나 됐다. 총대상 39,486동 중 55,2%인 21,793동이 개량된 셈이다.

이주대책으로는 1973~1975년 사이 반여 용호 개금 주례 만덕 등 5개지구에 정책이주단지를 조성한 후 철거민 전체를 대상으로 집단이주를 강행했다. 그러나 철거된 후 정책이주지역으로 이주해야할 주민들의 대부분은 생활근거지가 시내중심지이기 때문에 환경여건과 교통이 불편해 생계유지가 곤란하다며 이주를 기피했다. 이에 따라 1975~1980년 사이에는 철거지를 정비해 시영임대아파트를 건설키로 한것이다. 중구 영주동과 영도구 봉래동, 동래구 사직동, 부산진구 전포동, 북구 덕천동, 해운대구 재송동 등 6개 지역에는 시영임대아파트를 건립, 철거민들을 입주시킨것이다.

또한 1976~1979년 사이에는 동래구 사직동과 부산진구 개금동, 금정구 구서동 등 3개지역에는 주택공사에서 주공임대아파트를 건립, 철거민들이 우선 입주토록 했다. 부산시는 이 사업을 원활히 진행시키기 위해 중구 보수동, 남구 대연동 등 불량주택 밀집지역 37개지역을 개발지구로 지정해 박차를 가했다.

3단계 : 주민자율 시행단계
1982~1988년 사이의 주민자율 시행단계. 이 단계에서는 민간건설업계가 자본 및 기술축적으로 대량의 아파트를 지어 공급하기 시작했다. 1976년 삼익주택이 서구 동대신동 옛 교도소 부지에 대단위 아파트를 짓기 시작한 것을 비롯 남구 남천동, 동래구 사직동 등 13개지역이 아파트지구로 지정됐다. 1970년대 하반기부터 아파트 경기가 퇴조되자 미분양 아파트가 많아 신규건설이 잠시 주춤했으나 1980년대 중반부터 다시 경기가 회복돼 투기붐까지 일기 시작했다. 관주도형에서 민간주도형으로 개선사업이 자연스럽게 넘어간 것이다.

4단계 : 도시 저소득 주민의 주거환경개선 단계
1989~ 1999년 사이 1989년 4월 1일 도시저소득 주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법이 제정됐다. 10년 한시법이었다. 이는 도시저소득 주민 밀집지구의 노후 불량주택개량을 위한 조치였다. 도시저소득주민의 주거환경조성과 복지증진에 중점을 둔 주거환경개선사업에 목적을 두었다.

그러나 이 법의 시행으로 지금까지 공공기반시설이 미비하고 자금부족현상 및 대지규모의 협소, 건축관계법상의 기준미달 등으로 인해 열악한 주거생활을 해 오거나 불량주택 밀집지역으로 변모된 주민들에게는 큰 변화를 가져올 수 있는 계기가 됐다. 정부는 저소득주민의 주택개량을 위해 융자금을 지원하고 국공유지를 불하했으며 공공기반시설을 확충했다. 특히 건축법과 도시계획법 등의 규제기준을 대폭 완화했다.

각 구청장이 관내 불량주택 밀집지 중 지구를 지정해 집중적으로 개량했다. '90년 해운대구 반여동, 사하구 장림동, 동래구 서1동 등 13개지구를 개선지구로 지정한것을 시작으로 모두 101개지구를 지정, 개선작업을 꾸준히 벌였다. 이 기간 동안 괄목할만한 사업은 정부가 주관한 주택 200만호 건설이었다.

제6공화국 노태우대통령의 공약사업으로 시작된 이 사업은 주민주거수준 향상과 주택난 해결을 위해 한 몫을 단단히 했다. 정부는 도시 저소득층의 주거문제 해결과 급속한 경제성장과정에서 생긴 빈부격차 및 투기 등에 따른 저소득층의 불만해소책으로 강력히 밀어 붙혔다. 1988년~1992년까지 5개년사업으로 벌인 이 기간 동안 부산시의 목표는 155,900호였다.

부산시는 목표연도보다 1년 앞당긴 1991년에 184,065호를 건설 공급(영구임대: 26,271세대, 근로자 주택:13,370호, 장기임대:3,285호) 했다고 보고했다. 그러나 이 사업에 따른 부작용도 만만치 않았다. 부산시 고위층과 주택 및 건설관련 공무원들은 정부가 배정한 목표달성에만 신경을 곤두세웠고 업자들은 이때를 놓칠수는 없다며 고지대를 마구 개발해 보존해야할 녹지가 대량으로 훼손됐다. 도시미관도 엉망으로 만들었다는게 전문가들의 한결 같은 분석이다. 또한 전국적인 충성경쟁으로 자재난까지 겹쳐 부실공사를 양산하기도 했다.

사업의 功過

부산의 주거환경은 외부요인에 의해 타 시도와는 비교할 수 없을 정도로 어려웠던 것은 사실이다. 정부의 대책안이 마련되기도 전에 대규모적인 각종 개선 방안 등이 마련돼 의욕적으로 시행된 것은 높이 살만하다. 그러나 먼 훗날을 바라본 장기계획이 아니고 단견에 그쳐 의욕적으로 시행한 각종 사업들이 다시 현안문제로 대두되는 우를 범한 것이다. 철거지역은 말할 것도 없고 정책이주지역이 다시 슬럼화되었으며 주택공급에만 신경을 쓴 나머지 부산의 녹지 대부분이 택지로 변해 황량한 도시로 변모해 버렸다는 점등이다. 또한 부산시가 전행정력을 동원해 반세기 이상의 기간동안 전력을 쏟아온 사업이었지만 이를 전담할 주택행정부서가 행정의 편의주의에 의해 수시로 바뀌어 일관성을 잃었다는 점이다.

1954년 1월 전국에서 가장먼저 주택국이 신설돼 주택업무를 의욕적으로 벌렸으나 1961년까지만 존속했다. 그 후 보사국 주택과, 건설국 주택과 , 도시계획국 건축과 주택계, 도시국 주택과, 건설국 주택과로 밀려 다니다 28년만인 1989년 9월 1일 주택국으로 다시 승격되어 현재까지 존속되고 있다. 가장 중요한 시기에 보사국, 건설국, 도시계획국산하에 하나의 과로 겨우 명맥을 유지한 것이다. 주택국 산하에 설치됐던 주택사업소도 1991년 1월 25일 공기업인 부산도시개발공사로 업무가 넘어갔다.