시민의회는 크게 운동으로서의 시민의회와 제도로서의 시민의회로 나눠 볼 수 있습니다.
저는 운동으로서의 시민의회를 ‘NGO 시민의회’라고 부르고, 제도로서의 시민의회를 그냥 ‘시민의회’라고 부릅니다.
앞서 NGO 시민의회의 일종으로 '정치개혁 NGO 시민의회 구상’을 밝힌 바 있습니다.
이제 직접민주주의를 최대한 실현할 수 있는 방향으로 <다층적 추첨제 시민의회>를 구상해 봅니다. 살펴보시고 의견 주시면 계속 수정ㆍ보완하겠습니다.
<다층적 추첨제 시민의회 구상>
1. 법적 근거
NGO 시민의회는 아무런 법적 근거가 없어도 의기투합하는 시민들끼리 임의로 만들 수 있다. 반면 시민의회는 반드시 법적 근거가 있어야 한다. 즉 헌법을 개정하거나 법률을 제정해야 비로소 시민의회를 구성 및 운영할 수 있다.
2. 자유 위임 vs 명령적 위임
대의제는 자유 위임을 본질로 한다. 국회의원이나 지방의회 의원은 자유 위임 원칙상 자신을 뽑은 선거인의 의사에 구속되지 않는다. 자유 위임 원칙은 대의제가 갖는 엘리트적 속성을 보여준다. 반면 시민의회는 만민 평등과 직접민주주의를 강조하므로 명령적 위임을 본질로 한다. 명령적 위임 원칙에 의하면 시민의회 의원은 단순한 심부름꾼이나 대리인에 불과하므로 독자적으로 의사 결정할 수 없고 자신을 뽑은 집단의 의사에 구속된다. 예컨대 읍면동 주민총회에서 추첨 선발된 의원은 기초 시민의회에서 자신의 의견이 아니라 해당 읍면동 주민총회에서 결정된 의견을 개진해야 한다. 기초 시민의회에서 논의 결과 해당 읍면동 주민총회에서 결정된 의견과 다르게 결정된 경우에는 해당 읍면동 주민총회에 보고하여 추인을 얻어야 한다. 만일 시군구에 속한 읍면동 총수의 과반수의 추인을 얻지 못하면 기초 시민의회 결의는 무효가 된다. 시도 시민의회, 전국 시민의회도 마찬가지다. 시민의회의 성공 여부는 명령적 위임을 효과적으로 관철할 수 있도록 제도적 설계를 얼마나 잘하느냐에 달려 있다고 해도 과언이 아니다.
3. 결의 사항
시민의회는 다음의 사항을 다룬다 (곽노현의 시민의회 글 참조, 이하 이를 ‘중요 사항’이라고 한다)..
첫째, 정치권에서 논란만 무성할 뿐 교착상태에 빠진 중대한 정책 사안
둘째, 격렬한 윤리적 논쟁을 수반하는 민감한 정책 사안
셋째, 정치권이 침묵의 카르텔을 형성해서 외면해온 중대한 정책 사안
넷째, 정치권이 당사자성을 갖는 정치관계법 등 이해충돌 사안을 다룬다
4. 구성
시민의회를 읍면동 단위, 기초자치 단위, 광역자치 단위, 전국 단위로 구분해서 살펴보면 다음과 같다.
(1) 읍면동 단위
- 2023년 6월 기준으로 1,411개 읍면동에서 주민자치회 시범사업을 하고 있고 그러한 읍면동에서는 정기적으로 주민 모두가 참여할 수 있는 주민총회를 열고 있다.
- 전국 3,506개 읍면동에 모두 주민총회를 두는 것을 전제로 읍면동 단위에서는 별도의 시민의회를 두지 않고 주민총회가 읍면동 시민의회를 대신한다(정치개혁 NGO 시민의회의 경우에는 각 읍면동마다 읍면동 모임을 만든다).
- 주민총회는 주민자치 관련 사항 외에 시군구 단위 중요 사항(기초자치), 시도 단위 중요 사항(광역자치), 국가 단위 중요 사항을 모두 의제로 다룬다.
(2) 기초자치 단위
- 기초자치 단위에는 기초 시민의회를 둔다. 기초 시민의회는 추첨으로 선발된 기초 시민의원으로 구성된다. 기초 시민의회는 기초 의회와 대비해 기초 민회라 부를 수 있다.
- 기초 시민의회(기초 민회)는 각 읍면동 주민총회에서 제안한 중요 사항을 다룬다.
(3) 광역자치 단위
- 광역자치 단위에는 광역 시민의회를 둔다. 광역 시민의회는 추첨으로 선발된 광역 시민의원으로 구성된다. 광역 시민의회는 광역 의회와 대비해 광역 민회라 부를 수 있다.
- 광역 시민의회(광역 민회)는 각 기초 시민의회에서 제안한 중요 사항을 다룬다.
(4) 전국 단위
- 전국 단위에는 전국 시민의회를 둔다. 전국 시민의회는 추첨으로 선발된 전국 시민의원으로 구성된다. 전국 시민의회는 ‘대한민국 국회’와 대비해 ‘대한민국 민회’라고 부를 수 있다.
- 전국 시민의회(대한민국 민회)는 각 광역 시민의회에서 제안한 중요 사항을 다룬다.
5. 시민의원 선발
시민의원의 선발은 추첨으로 한다. 구체적인 선발방법은 아래와 같다.
(1) 기초자치 단위
기초 시민의원은 해당 기초자치 관할 구역 내의 각 읍면동에서 인구 규모에 따라 1~4명을 선발한다. 즉 인구 1만 명 미만의 읍면동에서는 1명의 기초 시민의원을, 인구 1만 명 이상 3만 명 미만의 읍면동에서는 2명의 기초 시민의원을, 인구 3만 명 이상 5만 명 미만의 읍면동에서는 3명의 기초 시민의원을, 인구 5만 명 이상의 읍면동에서는 4명의 기초 시민의원을 각각 추첨으로 한다. 추첨 방법으로는 무작위 추첨, 신청자 중 추첨 등을 들 수 있는데 구체적인 추첨 방법에 대해서는 읍면동 주민자치회의 자치규약으로 정하면 될 것이다(정치개혁 NGO 시민의회의 경우에는 읍면동 모임에서 신청자 중 추첨 선발한다). 기초 시민의원의 임기는 2년으로 하고 한 차례만 연임할 수 있다(정치개혁 NGO 시민의회의 경우에는 인재 풀의 한계를 감안하여 임기 2년에 연임 가능하도록 한다). 기초 시민의원은 주민자치 위원은 물론 광역 시민의원, 전국 시민의원과 겸임할 수 없다.
(2) 광역자치 단위
광역 시민의원의 추첨은 2단계에 걸쳐 실시된다. 1단계는 해당 광역자치 관할 구역 내의 각 읍면동에서 인구 규모에 따라 광역 시민의원 후보로 1명 내지 4명을 추첨 선발한다. 이때 구체적인 추첨 방법에 대해서는 각 읍면동 주민자치회의 자치규약에 따른다 (정치개혁 NGO 시민의회의 경우에는 읍면동 모임에서 신청자 중 추첨 선발한다) . 2단계는 그렇게 읍면동 별로 추첨 선발된 후보 중에서 다시 기초자치 별로 인구 규모에 따라 1명 내지 4명을 광역 시민의원으로 추첨 선발한다. 2단계의 구체적인 추첨 방법에 대해서는 각 기초 시민의회에서 정한다. 광역 시민의원의 임기는 2년으로 하고 한 차례만 연임할 수 있다(정치개혁 NGO 시민의회의 경우에는 인재 풀의 한계를 감안하여 임기 2년에 연임 가능하도록 한다) . 광역 시민의원은 주민자치 위원은 물론 기초 시민의원, 전국 시민의원과 겸임할 수 없다.
(3) 전국 단위
전국 시민의원의 추첨은 3단계에 걸쳐 실시된다. 1단계는 전국의 각 읍면동에서 인구 규모에 따라 전국 시민의원 예비 후보로 1명 내지 4명을 추첨 선발한다. 이때 구체적인 추첨 방법에 대해서는 각 읍면동 주민자치회의 자치규약에 따른다(정치개혁 NGO 시민의회의 경우에는 읍면동 모임에서 신청자 중 추첨 선발한다) . 2단계는 그렇게 읍면동 별로 추첨 선발된 예비후보 중에서 다시 기초자치 별로 인구 규모에 따라 1명 내지 4명을 전국 시민의원 후보로 추첨 선발한다. 2단계의 구체적인 추첨 방법에 대해서는 각 기초 시민의회에서 정한다. 3단계는 그렇게 기초자치 별로 추첨 선발된 후보 중에서 다시 광역자치 별로 인구 규모에 따라 1명 내지 4명을 전국 시민의원으로 추첨 선발한다. 3단계의 구체적인 추첨 방법에 대해서는 각 광역 시민의회에서 정한다. 전국 시민의원의 임기는 2년으로 하고 한 차례만 연임할 수 있다(정치개혁 NGO 시민의회의 경우에는 인재 풀의 한계를 감안하여 임기 2년에 연임 가능하도록 한다) . 전국 시민의원은 주민자치 위원은 물론 기초 시민의원, 광역 시민의원과 겸임할 수 없다.
6. 권한의 차이
(1) 헌법 개정 없이 법률로 구성할 경우
헌법 제40조 등 헌법상의 제약으로 인해 시민의회의 권한은 국회에 입법을 제안 또는 요청하는 것으로 한정된다. 국회가 이를 거부하는 경우 여론 조성 등을 정치적 압박만 가능하고 법적으로는 별다른 조치를 취할 수 없다. 법적 권한 면에서는 NGO 시민의회와 별 차이가 없는 셈이다. 다만 제도화되어 있으므로 공신력은 훨씬 더 클 것이다.
(2) 헌법 개정을 통해 구성할 경우
헌법을 개정해 시민의회에서 국회에 법안 발의권과 국회 거부 시 국민투표 부의권을 부여하면 시민의회는 중요 사항에 대해 국회에 법안을 발의 할 수 있고 국회가 이를 거부하는 경우 국민투표에 붙일 수 있다. 이렇게 되면 국민발안권, 국민투표권이 사실상 시민의회를 통해 실질화될 수 있다.
7. 사례 예시
“국회가 재벌에게 부당하게 특혜를 주는 재벌특혜법을 만들었다. 그러나 대통령은 거부권을 행사하지 않고 있다. 고양시 덕이동에 사는 청년인 영희는 재벌특혜법이 부당한 입법이라고 판단하고 덕이동 주민 50명 이상의 서명을 받아 ‘재벌특혜법 폐지안’을 덕이동 주민자치회장에게 제출했다. 덕이동 주민자치회장은 이를 심의하기 위해 주민총회를 소집했고 주민총회에서는 관련 전문가 자문과 심의 과정을 거쳐 ‘재벌특혜법 폐지안’을 과반수 찬성으로 의결했다. 이에 덕이동 시민의원은 고양시 시민의회에 ‘재벌특혜법 폐지안’을 발의했다. 고양시 시민의회에서는 역시 관련 전문가 자문과 심의 과정을 거쳐 ‘재벌특혜법 폐지안’을 과반수 찬성으로 의결하고 비준을 위해 고양시 내 44개 동 중 덕이동을 제외한 43개 동에 회부했다. 43개 동에서는 주민총회가 열렸고 그중 30개 동이 비준하여 고양시 시민의회 의결은 효력이 발생했다. 이에 고양시에 거주하는 경기도 시민의원이 경기도 시민의회에 ‘재벌특혜법 폐지안’을 발의했다. 경기도 시민의회에서는 역시 관련 전문가 자문과 심의 과정을 거쳐 ‘재벌특혜법 폐지안’을 과반수 찬성으로 의결하고 비준을 위해 경기도 내 31개 시군자치구 중 고양시를 제외한 30개 시군자치구에 회부했다. 30개 시군자치구에서는 기초 시민의회가 열렸고 그중 21개 시군자치구가 비준하여 고양시 시민의회 의결은 효력이 발생했다. 이에 경기도에 거주하는 전국 시민의원이 전국 시민의회에 ‘재벌특혜법 폐지안’을 발의했다. 전국 시민의회에서도 관련 전문가 자문과 심의 과정을 거쳐 ‘재벌특혜법 폐지안’을 과반수 찬성으로 의결하고 비준을 위해 전국 17개 시도 중 경기도를 제외한 16개 시도에 회부했다. 16개 시도에서는 광역 시민의회가 열렸고 그중 10개 시도가 비준하여 전국 시민의회 의결은 효력이 발생했다. 이에 따라 전국 시민의회는 국회에 ‘재벌특혜법 폐지안’을 발의했으나 국회는 부결시켰다. 그러자 전국 시민의회는 대통령에게 ‘재벌특혜법 폐지안’에 대한 국민투표 실시를 요구했고 국민투표 결과 60%의 찬성으로 재벌특혜법은 폐지되었다.”
8. 국민발안과 비교
참고로 개헌에 대한 국민발안권을 규정했던 구헌법에 의하면 국민발안의 요건으로 국회의원 선거권자 50만 명의 서명이 필요합니다. 개인이나 작은 단체가 그만큼 서명 받을 수 있을까요? 사실상 거의 불가능합니다. 결국 힘 있는 정치세력만 국민발안권을 행사할 수 있게 될 여지가 큽니다. 하지만 시민의회 구상에 의하면 국민 누구나 개인적으로 읍면동 주민총회에 발의할 수 있습니다. 따라서 작은 단체는 물론 개인도 국민발안권을 행사할 수 있게 됩니다. 국민 한 사람 한 사람이 주권자임을 체감할 수 있습니다.
기존 국민발안제에 대한 가장 큰 비판은 정치선동에 의한 포퓰리즘 입법이 될 수 있다는 점입니다. 심지어 장치선동가가 파시스트일 경우 파시즘으로 가는 길을 열 수도 있다는 비판까지 있습니다. 그러나 시민의회 구상에 의하면 발의된 법안은 읍면동 주민총회, 기초 시민의회, 광역 시민의회, 전국 시민의회 4단계에 걸쳐 심의가 이뤄지므로 포퓰리즘 입법은 거의 걸러질 수 있다는 장점이 있습니다.
9. 3단계 전략
(1) 1단계
보수•중도•진보를 아우르는 정치개혁 NGO 시민의회 범국민운동을 전개한다.
‘정치개혁 NGO 시민의회’의 내용에 대해서는 아래를 클릭하시면 보실 수 있습니다.
https://cafe.daum.net/winwinworkers/blPX/5
(2) 2단계
시민의회(민회)를 구성•운영할 수 있는 법률을 제정한다. 그 전에 지방자치 차원에서 조례로 시민의회를 구성•운영할 수도 있다.
(3) 3단계
헌법을 개정해 시민의회(민회)에 법안발의권과 국민투표 부의권을 부여한다.