공공혁신의 가능성:

[세샘]

 

공공혁신의 가능성:

토요티즘과 경쟁적인 혁신 모형들

배득종(연세대)

Ⅰ. 문제의 제기

   참여정부 들어와 “정부혁신”이란 새로운 용어가 등장하였다. 이후 정부는 혁신이란 깃발 아래 몇 년을 보내고 있다. 정부혁신의 원동력은 뭐니 뭐니 해도 대통령의 관심이다. 따라서 대통령이 어떤 혁신 마인드를 가지고 있는지 살펴보는 것이 한국정부의 정부혁신을 논하는데 도움이 될 것이다.

   2006년 3월 23일 노 대통령은 “국민과의 인터넷 대화”에서 스스로를 “좌파적 신자유주의자”라고 칭하여 잠시 논란이 일었다. 이에 대해 청와대는 실용주의를 강조하는 대통령의 “반어법적 농담”이었다고 논평을 함으로써 이 일은 일회성 에피소드로 끝나고 말았다. 

   그러나 노 대통령이 자신을 좌파적 신자유주의자로 불렀던 것은 결코 농담이 아니었으며, 오히려 그의 본심이었을 수 있다. 노 대통령에 대해서 보수주의자들은 좌파적이라고 생각하는 반면, 소위 운동권에서는 노 대통령을 자유주의자 혹은 기껏해야 중도파라고 생각하는 경향이 있다. 이것은 어제 오늘의 일이 아니라 참여정부 출범 직후부터 계속 진행되는 논쟁이다.

   참여정부에서 국무위원으로 봉직한 어떤 분이 말하기를, 노 대통령이 어떤 때는 사회적 배려를 얘기하고, 어떤 때는 경쟁을 말하고 해서 방향(orientation)을 종잡을 수 없었다고 한다. 왜 이런 일이 생기는가? 대통령의 마음이 갈대와 같아서 그런가? 절대 그렇지 않을 것이다.

   좌파적 신자유주의란 무엇인가? 일단 이런 용어는 예전에 존재하지 않았고 대통령이 스스로 이름붙인 것이기 때문에, 과거의 어떤 문헌을 뒤져 봐도 좌파적 신자유주의가 뭔지 찾아볼 수 없을 것이다. 좌파 이론, 신자유주의 이론을 아무리 열심히 들여다봐도 이 둘을 결합한 용어가 무슨 뜻인지 알 수가 없다.

   이처럼 개념 파악이 잘 안 될 때에는 현실적 사례를 들어 보면 이해에 도움이 된다. 좌파적 신자유주의에 가까운 현실 모형은 무엇인가? 다행히, 두 가지 대표적인 사례를 들 수 있다. 첫째는 일본에서 가장 수익 규모가 크고, 동종 업체 중 세계 최고의 경쟁력을 가지고 있다는 토요타 자동차가 그것이다. 둘째는 한국의 유한킴벌리 코리아이다. 유한킴벌리는 동종업계 세계 1위인 P&G를 한국 시장에서 퇴출시킨 내실 있는 토종 기업이다.

   일본과 한국에 있는 이들 두 기업의 공통점은 다음과 같다.

     * 외부 환경이 어려워도, 매출액과 순이익이 지속적으로 증가한다.

     * 새로운 생산기법(JIT 등)과 경영기법을 끊임없이 개발, 적용한다.

     * 노동의 인간화를 중요시하고, 근로자에게 주인의식을 심어준다.

     * 투명, 분권, 자율과 참여, 그리고 생산성을 중요시 한다.¹⁾

     * 혁신전담조직이 있다. (토요타은 자주연구회, 유한킴벌리는 예비조)

     * 근로자들의 제안건수가 매우 많다. (채택된 제안의 건수가 토요타는

       1인당 연간 15건, 유한킴벌리는 1인당 연간 12건)

     * 정교한 성과평가방법에 기초하여 근로자들에게 성과보상을 한다.

     * 무한경쟁 시대에, 국제적인 경쟁력을 갖추고 있다.

       (구체적인 비교는 <부록>에 첨부)

   이 두 기업에서 발견되는 공통점은 이 밖에도 많이 있지만, 이 많은 특징들을 요약하면 다음과 같이 정리할 수 있다. 기업 내부에서는 공생(共生), 외부에 대해서는 경쟁(競爭)이며, 이 두 가지가 양립할 수 있도록 만드는 고리는 혁신(革新)이다. 기업이 생존경쟁력을 갖기 위해서는 끊임없는 기술혁신을 통해 원가를 절감하고, 새로운 상품을 만들어내야 한다. 그런데 원가절감 방안이나 신상품개발 아이디어를 창안해내는 것은 다름 아닌 내부 직원들인 것이다. 따라서 내부 직원들에게 회사와 운명공동체임을 인식시키고, 나아가 이들이 회사의 주인임을 인정해줄 때 비로소 그들의 잠재능력을 발휘하여 혁신을 이루어나간다는 것이다.

   이것이 좌파적 신자유주의의 사례이자 개념이다. 즉, 조직내부에서는 공동체 의식을, 그리고 외부에 대해서는 경쟁력을 강화하자는 것이다. 노 대통령은 아마 이런 개념을 회사 단위가 아니라 국가 단위에서 추구하고자 하는 것 같다. 만약 이것이 사실이라면 노 대통령은 좌파나 우파가 아니라 토요티스트(Toyotist)로 불리는 것이 더 타당하다.²⁾

   노 대통령이 자신을 Toyotist로 인식하고 있는지는 분명치 않다. 그러나 본인을 Toyotist로 칭한 적은 한 번도 없어도, 평소의 어록이 그를 Toyotist로 추정할 만한 정황은 제공한다. 이런 의미에서 청와대가 노 대통령의 “좌파적 신자유주의”를 “반어법적 농담”으로 논평한 것은 문제가 있었다.³⁾ 첫째, 그것은 노 대통령의 통치 이념이 주변에 명확하게 전달되고 있지 않음을 시사한다. 둘째, 이런 목표의 불명확성은 정부관료와 국민들로 하여금 정부혁신이 무엇이고, 왜 해야 하는가에 대하여 모호하게 또는 오도된 방향으로 인식하도록 만들고 있다.

Ⅱ. 정부혁신에 대한 인식

   참여정부는 지난 3년 반 동안 “정부혁신”을 추진하여 왔는데, “혁신이란 무엇인가”에 대한 명확한 인식은 아직도 잘 되어 있지 않다. 개혁(reform)을 좀 더 멋있게 부르기 위하여 혁신(innovation)이라는 이름을 붙였다는 作名說(rhetoric) 의견이 가장 많다. 또는 개혁보다 조금 더 강도가 센 것이 혁신이라는 等級說도 많이 퍼져 있다. 혹은, 민간기업이 경영혁신을 하므로 정부는 정부혁신을 한다는 對稱說도 거론된다. 정부가 혁신을 추진한 지 3년이 넘었는데, 아직도 혁신에 대한 인식이 이 정도라면, 문제가 있다.

   혁신이 개혁과 가장 크게 다른 점은 발명(invention)을 매개체로 한다는 점이다. 모든 발명은 정도의 차이는 있으나 생산성을 향상시킨다. 아니, 애초부터 생산성을 향상시키기 위하여 발명이 고안되고, 진행된다. 그런데 혁신이라고 불리기 위해서는, 작은 발명으로는 안 되고, 그것이 다른 분야와 다른 기관에도 확산적용(diffusion) 될 수 있어서, 그야말로 생산성을 “획기적”으로 향상시킬 때 비로소 혁신이라고 할 수 있다. 따라서 “혁신이 이루어졌다”는 것은 예전과 다른 새로운 발명에 힘입어 생산성과 경쟁력이 획기적으로 이루어졌음을 의미한다.

   생산성의 획기적인 향상을 가져오는 혁신은 대개 기술혁신(technological innovation)에 의해 이루어진다. 새로운 기계나 상품의 발명으로, 회사가 급성장하고, 소비자의 생활양식이 확 바뀌는 사례는 많다.(예, 에디슨의 電球 발명과 GE의 발전, MS-DOS와 Microsoft, 삼성전자의 메모리칩 등)

   그런데, 정부는 거의 대부분 사무업무를 본다. 이처럼 사무업무에 있어서 새로운 발명이 가능할까? 물론 가능하다. 제조업체처럼 발명품을 만들어내지는 않지만, 일하는 방식의 변경, 새로운 시스템의 개발, 업무절차의 재설계, 인센티브의 개발 등 발명적(창의적) 아이디어에 기초하여 새로운 서비스(정책)를 제공하는 것이 정부 혁신의 주요 대상이다. 흔히 말하는 행정내부의 효율성을 향상시키는 것들이 여기에 속한다. 내부효율성이 높아지면, 그 결과로 대국민서비스가 향상될 수 있다고 보는 것이다.

   대부분의 민간기업에서 사무업무는 상품을 만드는 활동이나 서비스를 제공하는 활동을 지원, 기획, 통제한다. 그렇다면, 정부의 사무업무는 무엇을 지원, 기획, 통제하는가?  국민들에게 제공할 각종 행정서비스와 민간인들 간의 행동약속을 규제하는 그런 활동들을 지원, 기획, 통제하는 것이 정부의 사무업무이다. 기업이 신상품개발에 주력한다면, 정부는 신정책개발에 노력한다. 이것은 주로 고객(국민)에 대한 서비스를 얼마나 잘 하게되느냐와 관련되어 있다.⁴⁾

   기업의 경우, 사무업무를 개선하려는 경영혁신은 기술혁신과 밀접하게 연관되어 있다. 기술혁신은 기계가 하는 것이 아니고 사람이 하는 것이다. 따라서 사람(직원)이 기술혁신을 할 수 있도록 환경을 만들어주고, 애로점을 해소해주고, 인센티브를 통해 자극을 주는 것이 경영혁신의 핵심이다. 기술혁신을 통해 원가가 절감되고, 새 상품이 만들어지지만, 그런 기술혁신을 주도하는 사람을 관리해주는 것이 경영혁신인 것이다.

    토요타 자동차나 유한킴벌리 코리아의 경우를 보면, 각종 성과관리제도나 관리정보시스템의 응용 등이 잘 발달되어 있다. 이런 관리기법들은 직간접적으로 기술혁신과 연관되어 있다. 즉, 직원들이 기술혁신에 주력할 수 있도록 지원업무를 수행하는 방법들을 바꾸는 것이 경영혁신이다. 경영혁신 그것 자체로는 원가절감이나 신상품개발 효과가 크지 않지만, 경영혁신으로 인하여 기술혁신이 촉발된다면 토요타나 유한킴벌리와 같이 생산성 및 경쟁력을 획기적으로 향상시키게 된다.

<그림 1> 민간기업의 경영혁신 SCHEME

   토요타와 유한킴벌리는 기술혁신을 적극 지원하는 경영혁신을 추진한 결과, 직원 1인당 연간 제안건수(채택된 제안만) 각각 15건과 12건이다. 이처럼 활발한 제안활동에 힘입어, 기업의 수익성과 경쟁력이 놀랄 만큼 향상되었다.⁵⁾

   그런데 정부의 경우, 생산 활동을 하는 경우도 있긴 하지만 그것보다는 지원/규제 업무나 서비스 제공 활동을 주로 하고 있다. 따라서 기업과 달리 정부혁신이 기술혁신과의 연계성이 적다. 정부혁신이 기술혁신과 연계가 적다는 점은 혁신의 결과로 나타나는 원가절감이나 새 정책 개발, 그리고 경쟁력 향상 등의 효과가 뚜렷하게 나타나지 않음을 뜻한다. 혁신과 성과향상 간의 상관관계가 명확하지 않다는 점은, 혁신의 성과에 대한 회의를 불러 일으키고, 추가적인 혁신활동의 필요성을 의심케 만든다. 즉, 피로감만 느끼게 되기 쉽고, 그 결과 혁신을 추진하는 동력이 오래 지속되기 어렵게 만든다.

<그림 2> 정부부문의 정부혁신 SCHEME

   이상과 같이, 민간부문의 경영혁신과 공공부문의 정부혁신은 근원적인 차이점이 분명 있다. 그렇다면 정부혁신은 근원적으로 불가능하다는 말인가? 반드시 그렇지는 않다.

   민간기업에서 말하는 기술혁신이라는 것도, 획기적인 기술혁신은 간헐적으로만 발현될 뿐이고, 대부분의 기술혁신은 조직에 축적된 지식(know-how)으로부터 창안된다. 따라서 민간부문의 기술혁신을 “지식축척과 활용”으로 재해석 한다면, 이것은 정부부문에도 유사하게 적용될 수 있다. 정부부문에서도, 공무원들이 갖고 있는 업무 노하우를 생산적으로 활용할 수만 있다면, 얼마든지 내부업무 효율성을 향상시키고, 새로운 정책을 만들어 국민에게 서비스를 함으로써 혁신효과를 거둘 수 있다. 앞에서 경영혁신의 대표적인 사례로 언급한 토요타와 유한킴벌리 역시 대부분의 기술혁신이 지식경영의 결과로 만들어진 것이다.

<그림 3> 경영혁신과 정부혁신의 공통적 SCHEME

   그렇다면 한국의 정부혁신, 즉, 공무원들의 업무지식을 활용하여 내부효율성을 향상시키고, 신상품(새 정책)을 개발하는 행위는 활발하게 전개되었는가? 앞으로 정부혁신 활동은 더욱 활발할 것인가?

   참여정부의 혁신활동에 대해서는 평가가 엇갈린다. 뭔가 변화를 가져왔다는 견해와 공연히 요란만 떨었다는 의견이 공존한다. 이처럼 상반된 의견이 공존하는 이유는 혁신성과에 대한 평가와 상당부분 연계되어 있다. 따라서 이 점에 대한 평가는 시간이 좀 경과되어야 정리가 될 것이다. 그러나 현재 점검할 수 있는 것은, 정부기관들이 얼마나 지식경영에 열심인가 하는 점이다. 즉, 혁신적인 아이디어를 만들어내는 원동력인 업무지식의 활용체계(자주연구조직, Learning Organization)가 구축되었다면, 향후의 정부혁신은 지속될 것이다.⁶⁾  만약 정부기관의 자주연구조직화가 미흡하다면, 장기적인 혁신 추진 동력은 부족하다고 할 수 있다.

   다행히 자주연구조직화 정도를 측정할 수 있는 척도가 Marsick & Watkins에 의해 개발되었고, 이를 한국정부에 적용한 연구사례도 있다. 연구 결과를 중심으로 정부혁신이 얼마나 진행될 수 있는지 가늠해 보도록 하자.

Ⅲ. 정부혁신 추진동력과 저해요인

   Marsick & Watkins는 DLOQ(Dimensions of Learning Organization Questionnairs)를 개발하여 33개국, 380여개 기업 및 공공조직에 적용하여 변화관리를 위한 진단도구로 사용하고 있다. 여기서 Learning Organization (자주연구조직)이란 교육을 많이 받는 조직이란 의미가 아니고, 직원들의 업무 Know-how와 Know-why를 조직차원에서 얼마나 잘 활용하고 있느냐를 의미하고 있음에 유의하여야 한다.

   DLOQ는 한국의 포항제철과 유한킴벌리에 각각 적용된 사례가 있으며, 정부부문에 대해서는 정무권․배득종․한상일(2005)의 연구가 있다. 정부 5개 기관에 대한 DLOQ 측정결과는 다음 <표 1>과 같다.

<표 1> 한국정부의 자주연구조직화 측정 및 비교 결과

7 차원의 구성요소	한국정부 5개 기관의 평균값	유한킴벌리 코리아	세계 389개 기관(민간+공공)의 평균값
지식(노하우)을 배울 기회를 제공하는 정도	3.62	4.14	4.02
조직문화가 질문하고 대화하는 문화의 정도	3.59	4.02	4.00
조직이 협동을 중시하고 팀 활동을 강조하는 정도	3.62	4.15	4.00
지식(노하우)을 공유하는 시스템	3.80	4.30	3.82
조직의 비전을 실천하기 위해 직원에게 권한위임(empowerment)을 하는 정도	3.60	4.05	3.92
지식개발과 활용을 위해 리더십이 전략적으로 발휘되는 정도	3.18	4.51	4.02
해당 조직과 환경과의 연계하여 활동하는 정도	3.86	4.31	4.45

주: 1점-6점 스케일 적용. 6점이 자주연구조직화가 가장 많이 진행된 경우.

자료: Bae(2006)

   위의 연구결과에 의하면, 한국의 5개 정부기관의 평균 측정값은 7개 차원 전체에 걸쳐서 세계 389개 기관들(민간+공공)의 평균값에 못 미친다. 다만 한국정부는 KMS를 개발하여 사용하고 있기 때문에, 지식공유시스템 차원에서는 세계 평균 정도에 도달하였다. 그러나 “지식개발과 활용을 위해 리더십을 전략적으로 활용”하는 차원은 세계평균에 비하여 가장 뒤쳐지고 있다.

   이에 반해, 경영혁신의 대표적인 사례로 손꼽히는 유한킴벌리의 경우에는, 7개 차원들 중 6개 차원에서 세계 평균을 초과하고 있다. 오직 한 개 차원(환경과의 연계)만이 오차범위 내에서 세계평균이 조금 미달한다. 이런 결과를 보면, (유한킴벌리 등에서) 경영혁신이 저절로 이루어지는 것이 아니라, 이처럼 혁신을 위한 인프라와 문화가 갖추어져야 가능한 것임을 알 수 있다.

   한국 정부의 경우, 자주연구조직화 진행 정도가 아직 미흡하다.⁷⁾ 따라서, 향후 특별한 사정의 변화가 없는 한, 정부혁신이 진행될 정도는 그리 크지 않을 것이라고 말할 수 있다. 그러나 이것은 어디까지나 평균적인 성향을 나타내는 것이다. 혁신은 창의적인 아이디어에서 촉발되는 것으로서, 이것은 평균적인 개념과 근본적으로 배치된다. 즉, 열악한 상황에서도 참신한 발상이 만들어지는 경우가 종종 있기 때문이다. 예를 들어, 해양경찰청에서 직원들이 자체개발한 BPS(Budget Performance System)는, 세계 재무행정 학계가 오랫동안 고민해왔던 성과-예산 연계 문제를 간단하게 해결하는 방안을 제시하였다. 이처럼 우리나라 공무원들의 우수한 역량이 뜻하지 않은 곳에서 발휘될 잠재력은 매우 풍부하다고 할 수 있다.

   최근 장현주의 연구(2006)는 혁신저해 요인을 조사하여, 그 결과를 <표 2>와 같이 제시하고 있다. 주요 저해 요인은 혁신과제내용(시간부족), 조직(부처간 권한변동), 조직행동(보상미흡, 개인이익 위협, 학습부족), 조직환경(예산부족, 이해집단 저항) 등이다. 이런 저해요인들을 어떻게 극복할 수 있느냐 여부가 장차 정부혁신이 어디까지 진행될 수 있는지를 좌우할 것이다.⁸⁾

<표 2> 혁신저해요인 - 조사결과의 요약

구분	혁신저해요인	영향수준
혁신과제의 내용적 측면	혁신과제 기간의 부적절	●
	혁신내용의 다부처 연관성 낮음	○
	혁신계획의 구체성 미흡	○
	혁신에 따른 업무변화의 미흡	◐
	혁신과제에 따른 조직개편/인사이동 시행	◐
	계획수립시 조직구성원의 의견 반영수준 미흡	○
	혁신 필요성, 비전. 목표에 대한 공감 미흡	○
	혁신내용의 일회성 및 편협성	◐
조직구조 및 과정측면	조직내 부서간 이해당사자간 갈등	◐
	조직내 부서간 이해당사자간 의견조정 미흡	○
	부처내 권한관계의 변동	●
	혁신추진체계의 역할에 대한 긍적적 시각 미흡	◐
조직행동 및 리더쉽 측면	혁신관리교육의 실시 미흡	◐
	혁신성과에 따른 비금전적 보상 미흡	●
	부처의 환경변화에 대한 적응능력 미흡	○
	혁신과에 대한 중간관리자의 긍정적 인식 미흡	◐
	조직내 개인이익에 대한 위협 존재	●
	실시간 학습과 내면화의 미흡	●
조직 환경적 특성	혁신에 대한 사회적 기대수준의 미흡	◐
	혁신관련 예산확보 미흡	●
	정치적 반대를 비롯한 이해집단의 반대	●
	혁신과정에 대한 모니터링 미흡	○
● : 영향수준이 높음 (강)	◐ : 영향수준이 중간 (중)
○ : 영향수준이 낮음 (약)	자료: 한국행정연구원. 2006.

Ⅳ. 혁신 모형들의 경쟁: 토요티즘이 유일한 혁신 모형인가?

   혁신의 추진동력인 자주연구의 정도가 한국정부에서는 상대적으로 저조한 상태이다. 그리고 혁신저해요인들도 많이 발견되고 있다. 이런 점들만 고려한다면, 장차 정부혁신의 미래가 그리 밝지만은 않다.

   그러나 이것 보다 더 큰 문제점도 있다. 여기서는 그 동안 효과 있다고 알려진 혁신모형, 즉 두 가지 Toyotism 사례를 중심으로 한국 정부혁신의 현재와 미래를 조망해 보았다. 여기서 우리는 보다 더 근원적인 질문을 하지 않을 수 없다.

   토요티즘이 기업의 혁신과 수익성 향상에 그렇게 좋다면, 전세계적으로나 토요티스트들이 많아야 한다. 과연 토요타 자동차를 벤치 마킹해서 성공한 회사가 전세계적으로 얼마나 많은가? 또 국내에서, 유한킴벌리의 사례를 받아들여 성공한 회사가 얼마나 많이 증가하고 있는가?

   첫 번째 질문에 대한 대답은 다음과 같다. “토요타 모형은 이미 전세계에 알려져 있고, 이를 벤치 마킹 하려는 회사도 많았다. 그러나 성공한 회사는 별로 없다.” 국내에서도 유한킴벌리를 벤치마킹 하려는 회사들이 몇 사례 있다. (풀무원 등) 그러나 아직 유한킴벌리 만큼 가시적인 성과는 나오고 있지 않다.

   토요타와 유한킴벌리(또는 좌파적 신자유주의) 모형은 분명 혁신과 경쟁력 향상에 효과가 있지만, 이것이 다른 조직으로 확산되는 데에는 어려움이 있는 “예외적 모형”이 아닌가 의문이 든다. 게다가 조직의 혁신과 경쟁력 향상에 있어서 토요티즘이 아닌 다른 방식으로 성공하는 회사들이 많다. 예를 들어, GE나 삼성은 노동의 인간화와는 거리가 있는 기업들임에도 불구하고 혁신과 경쟁력 향상의 대표적인 사례로 손꼽히고 있다. 극우적 신자유주의를 채택한 기업들(예, 닛산 자동차, 각종 헤지 펀드들)도 나름대로 성과를 내고 있고, 심지어 봉건적인 지배구조를 가지고 근로자를 “머슴”으로 여기는 기업들도 뛰어난 혁신 사례를 보여주고 있다. 불도저식 개발도 혁신 사례를 창출하고 있다. 이처럼 혁신에는 토요타주의 뿐 아니라 실로 다양한 성공 모형들이 존재한다.

   참여정부 초기부터 정부혁신이 무엇인가 하는 개념을 정립할 여유도 없이 각종 “좋다는 혁신 모형들”을 시도하기 시작했다. 대통령이 생각하는 혁신 모델, 비서진들이 좋다고 생각하는 모델, 각종 위원회와 전문가들이 추천하는 모형들이 경쟁적으로 도입되었다. 좀 더 단순하게 말하면, 정부 업무의 생산성 향상에 도움이 될 것 같다고 알려진 모든 모형과 기법을 다 도입하였다고 할 수도 있다.

   이런 와중에, 토요티즘은 참여정부 초기에 잠깐 언급되었다가, 다른 경쟁 모형들과의 경쟁에서 뒷전으로 밀려 났다. 특히 IT를 활용한 새로운 관리기법들(예, BSC, BRM 등)과 외국 제도의 모방 도입(예, 각종 평가제도)에 기울인 노력에 비하면, 토요티즘적 요소들인 공생, 자주연구, 창발적 아이디어의 개발 등은 소홀히 되었다고 보여 질 정도이다.

   그러나 정부혁신에 있어서 토요티즘이 아주 소멸된 것은 아니다. 대통령의 각종 “말씀”에 간헐적으로 토요티즘적 요소들이 언급되었고, 이에 따라 행정부는 나름대로의 대책을 제시하기도 하곤 한다.(예, CoP, BP 등)

Ⅴ. 정부혁신의 미래

   향후 10년, 20년 후에도 정부혁신이 계속될 것인가? 당연히 정부혁신은 계속될 것이다. 다만 시대적인 흐름에 따라서 용어는 달라질 수 있을 것이다. 혁신이 생산성의 획기적인 향상을 가져오는 것이라면, 어떤 정부인들 이것을 추구하지 않겠는가?

   다만 혁신을 추구하는 방식이 토요티즘일 지는 불분명하다.  부정적인 측면에서 생각하면,“내부에서는 공생, 외부에서는 경쟁”을 한다는 토요티즘이 얼마만큼 많은 한국 기업에서 채택될 것인지 의문스럽다. 기업에서도 채택하지 않는 모형을 정부가 채택하기를 기대하는 것은 조금 어렵다. 그러나 긍정적인 면도 있다. “내부에서는 공생, 외부에서는 경쟁”을 한다는 생각은 한국의 전통적인 가족주의와 크게 다르지 않다. 즉, 토요티즘은 비록 용어가 일본말이기는 하지만, 한국의 전통적인 유교 문화와 맥이 통한다. 따라서 앞으로, 명칭이야 어찌되었건, 한국에서의 토요티즘은 혁신의 다양한 모형들 중 하나로 진화해 나갈 것이다.

   앞으로 정부혁신이 어디까지 가능할 것인가? 이것은 몇 년 후의 환율이 어떻게 될 것인가를 예측하는 것보다 훨씬 더 어렵다. 이론도 없고, 정보도 없기 때문이다. 이론과 정보와 데이터가 풍부하며, 선물시장까지 개설되어 있는 국제환율도 예측하기 어려운데, 그것보다 자료가 훨씬 더 부족한 정부혁신의 미래를 예측하는 것은 거의 점성술에 가깝다.

   정부혁신, 어디까지 가능한가? 이 질문에 대한 답변은 상황조건적이다. 즉, 정부의 여러 제약조건들을 얼마나 풀어줄 수 있느냐에 따라 크게 좌우된다. 다음은 뉴질랜드와 스웨덴의 공무원들이 제기하는 질문이다.

   “직원들의 보수는 직원 개인의 임무와 능력에 따라 개인별 연봉이 제각각 결정된다.”

   “조직책임자는 사무실 임차료가 비싸서, 원가를 낮추기 위해 저렴한 사무빌딩으로 이전을 고려하고 있다.”

   “조직책임자는 업무량이 많을 것으로 예상될 때는 자기 책임 하에 인원을 더 많이 충원하고, 업무량이 적을 때에는 몇 달 간의 사전통고 후 누구라도 해임한다.”

   민간기업들과 다를 바 없는 질문을 하고 있다. 이런 사례가 아직 우리에게는 畵中之餠이지만, 정부의 제약조건을 얼마만큼 풀어주느냐에 따라 어느 정도까지는 뉴질랜드, 스웨덴 경우에 조금 더 근접해갈 수 있겠다. 

   정부혁신의 미래를 누구도 단언할 수는 없지만, 다음과 같은 일반적인 요인들 때문에 정부혁신은, 혹시 명칭은 바뀔지 모르지만, 계속 추진될 것이다.

   * 국가적 위기의식이 강해져, 다같이 잘 살자는 의식이 강해질수록

   * 기업의 경영혁신이 성공하는 사례가 많아질수록

   * 정부기관이 자주연구조직화 될수록

   * IT의 발달로 시공 제약이 없어질수록

   * 자원이 부족해질수록

   * 정부의 실패가 커지면 커질수록

Ⅵ. 요약 및 결론

   이상의 논의를 요약하여 정리하면, 정부혁신이란 개혁을 다른 말로 일컫는 것이 아니며, 발명 또는 발명과 유사한 활동을 매개체로 내부효율성 향상과 신상품(새 정책)을 개발을 하는 행위를 말한다. 발명을 하는 방법은, 직원들이 업무를 통해 습득한 지식(노하우)을 축적하고, 공유하고, 활용함으로써 창조적인 제3의 아이디어를 개발한다. 혁신의 최종결과물은 조직과 기관의 경쟁력 향상으로 나타난다.

   그런데 한국정부의 경우, 아직 자주연구조직화 정도도 세계수준에 뒤지고, 혁신을 저해하는 요인들도 많이 발견되고 있다. 물론, 혁신이란 창의적인 아이디어에 기초하며, 창의성은 비정형적으로 발휘되기 때문에, 혁신의 성공사례도 종종 발견된다. 따라서 정부혁신이 잘 이루어질 여건은 불충분하지만, 성공사례는 간혹 발굴된다고 할 수 있다.

   장기적으로 정부혁신이 어디로, 어디까지 진행될 수 있을지 예측불허이지만, 사업부처에게 자율성을 많이 부여하면 할수록 혁신이 촉진될 개연성은 크다. 자율성이 있을 때 창의성이 발휘될 가능성이 높아지며, 창의성이 있어야 획기적인 발명, 즉 혁신도 가능하기 때문이다.

   현재 전세계에서 뉴질랜드와 스웨덴이 정부를 가장 민간기업과 유사하게 운영하고 있다. 사회주의 국가인 싱가폴은 정부 자체가 국민의 돈을 위탁받아 운영하는 회사나 다름없다.⁹⁾ 따라서 이 나라들의 혁신조치들은 민간기업의 그것을 방불하게 한다. 실제로 뉴질랜드는 정부와 기업간의 차이를 최대한 축소시키려고 하고 있다. 스웨덴의 경우는, 공무원의 채용과 해임을 장관이 자율적으로 결정하며, 공무원 연봉도 개인별로 다 다르게 계약된다. 영국의 경우에는 스웨덴 정도까지는 아니지만, 부처별로 서로 다른 봉급 시스템을 가지고 있다. 이들 나라의 공통점은, 좌파 정부나 우파 정부라는 것이 아니고, 정부 각 기관을 동일한 기준을 가지고 통일적으로 운영하는 전통적인 행정에서 탈피하고 있다는 점이다. 즉, 다양성과 자율과 책임 속에서 혁신의 원동력이 되는 창의적 아이디어가 발현된다는 점을 중요시 하는 것이다.

   하지만 한국의 경우, 전통적인 행정원리--모든 기관에 동일한 기준을 적용하여 국가차원에서 통일적인 관리--가 아직도 지배적이다. 기업으로 치면, 50개의 개별회사로 이루어진 재벌그룹이 있다고 하자. 이 재벌그룹은 50개 회사를 일사분란하게 운영하고자 할 수도 있고, 50개 회사가 개별적으로 운영되도록 결정할 수 있다. 한국 정부는 55개 중앙행정기관을 “정부”라는 하나의 기관처럼 운영하고 있다. 이런 상황에서는 혁신이 이루어지는데 제약이 크다.

   기획예산처, 중앙인사위원회, 행정자치부 등 지원기관들이 각 부처의 자율성을 얼마나 용인하느냐에 따라서 정부혁신의 진행정도가 좌우된다고 할 수 있다. 이들 지원기관들이 각 부처에게 최대의 자율성을 부여한다면, 정부기관도 민간기업 수준에 버금가는 정도로 혁신을 추구할 수 있다. 그러나 지원기관들이 각 부처에게 자율성을 많이 부여하지 않는다면, 정부혁신은 추진동력을 갖기 어렵다. 그 결과, 행정개혁이나 정부혁신이나 별 차이 없는 것이고, 이름만 멋있게 붙였다는 작명설(rhetoric)이 만연하게 된다.

   아직 부족한 정도이지만, 그나마 다행인 것은 지원기관들이 더 이상 예전 같은 일방통행식 통제를 할 수는 없다는 것을 인식한다는 점이다. 그리고 아직 미흡하지만, 자율성을 부여하는 조치들을 조금씩은 시도하고 있다는 점이다.(예, Top-Down 예산제도, 프로그램 예산제도, 총액인건비제, 총정원관리제 등) 이런 변화들이 현재는 미미해보여도, 앞으로 정부혁신이 창대해지는데 기초로서 역할을 할 것이다.

참고자료

김영생․장영철, (2005) ｢학습조직으로서 직장내 평생학습체제가 조직성과개선에 미치는 영향에 관한 연구: DLOQ를 활용한 유한킴벌리에 대한 자주연구조직차원의 평가와 케이스 분석을 중심으로｣ 뉴패러다임 센터 연구보고서.

장현주. (근간) 혁신저해요인에 관한 연구. 한국행정연구원

정무권, 배득종, 한상일. (2005) 공무원교육의 뉴패러다임화. 한국노동연구원.

Bae, D.J. (2006) Measurement of Degree of Learning Organization: Case

      of Korean Government. International Conference on Advanced

      Management.

Yang, B., Watkins, K., and Marsick, V., (2003). Examining Construct Validity of DLOQ. Chicago: ASTD.