건교부 시공사선정(안)과 추진위원회 개정안

[제롬]

 

- 2006.7.14 재건축 뉴스

시공자 선정기준(안) 분석

현재 의견을 취합중인 건교부 시공자 선정기준(안)의 주요 골자는 홍보공영제 도입. 조합이 참여제안서를 제출한 건설사들의 홍보활동을 적정 수준에서 제어함으로써 수주전이 과열 혼탁양상으로 치닫는 것으로 방지하는 것이 바로 홍보공영제.

건설사들의 지나친 수주전으로 인해 주민갈등이 발생하는 등 문제가 끊이지 않자 이를 바로잡을 필요가 있다고 판단한 바른재건축실천전국연합(회장=김진수) 회원 조합들을 중심으로 논의된 바 있는 홍보공영제는 지난해 수원 천천 주공아파트 시공사 선정과정에서 본격 도입됐었다. 수도권 요지의 대규모 사업장인 데다가 시공사를 한 차례 교체하는 등 홍역을 치러야 했던 수원 천천은 홍보공영제 도입을 통해 그 어느 단지보다 비교적 깨끗하게 시공사 선정절차를 마무리지었다는 평가를 받았다.

하지만, 조합이 건설사들의 홍보활동을 전적으로 제어하기에는 어려움이 있었던 것도 사실. 특히 법규에 의한 것이 아니라 조합이 정한 규정이다보니 강제성이 부족, 건설사들이 이를 지키지 않을 경우 마땅히 제어할 방법이 없었다. 하지만, 건교부 시공자 선정기준이 지금의 안대로 발표된다면 재건축·재개발 수주전에 참가하는 건설사들은 이 기준에 따라 합동홍보설명회에서만 홍보활동을 펼 수 있게 된다.

여기에 기준안에서는 시공자는 직접 참석하는 조합원이 과반수 이상인 총회에서 선정해야 하며, 선정투표에 있어 서면결의를 인정하지 않는 초강수를 두고 있다. 서면결의서를 악용, 음성적으로 ‘매표’행위를 하던 건설사들의 잘못된 관행에 쐐기를 박겠다는 것. 물론 아직 확정된 안이 아니고, 더구나 서면결의서 배제 조항에 대해서는 “조합원들의 참여권을 제한하는 것으로 바람직하지 않다”는 의견이 지배적이어서 최종 확정단계에서 수정될 가능성도 있지만, 최소한 건교부가 시공자 선정기준을 만든 원칙을 엿볼 수 있는 부분이다. 서면결의서 불인정 부분 등에 대해 연합뉴스가 13일 보도한 내용에 대해 건교부는 14일 보도해명을 통해 “8월25일 개정된 주거정비법 시행일에 맞춰 시공자 선정기준을 고시할 예정으로 제정 작업중인 것은 사실이지만, 아직 확정된 건교부의 안은 없다”면서 “관련 전문가들의 의견을 수렴, 검토한 후 건교부의 안을 확정할 계획”이라고 밝히기도 했다.

쟁점이 되고 있는 선정기준(안)의 주요조항을 검토해보았다.

조합정관보다 기준이 우선 적용

제2조에서 “조합에서 시공사를 선정할 경우에는 조합정관이나 규약에서 시공사 선정방법을 본 기준과 달리 정하고 있다고 하더라도 본 기준이 우선하여 적용된다”고 명시하고 있으므로 무조건 이 기준을 따라야 한다. 제3조 제1항에서도 “시공자 선정은 조합이 본 기준이 정하는 방법에 따라 선정하여야 한다”고 규정하고 있다.

시공사 선정 방법

제4조에서 시공사 선정방법을 규정하고 있다. 해당업체에 제한을 두지 않고 모든 업체를 대상으로 하는 ‘일반경쟁방식’과 조합이 미리 특정업체를 선정하여 그 업체에 한하여 선정제안을 받는 ‘지명경쟁방식’, 선정제안을 하는 업체의 자격요건에 관하여 일정한 요건을 붙여 제안을 받는 ‘제한경쟁방식’ 중 한 가지 방식을 선택해 시공사를 선정해야 한다. 현재 대부분의 정비사업에서 사용되고 있는 방식이 도급순위나 실적 등을 규정하고 있는 제한경쟁방식이다.

일반경쟁방식은 참여대상 시공자의 수나 자본금 규모, 도급순위 등의 내용으로 제한할 수 없으며, 지명경쟁은 대의원회의 결의로 시공사의 수를 제한할 수 있고, 제한경쟁은 대의원회서 일정한 자격요건을 결의해야 한다. 단, 제한경쟁과 지명경쟁은 해당업체의 수가 최소 5개 업체 이상이 되어야 하며, 컨소시엄과 같은 공동참여는 1개 업체로 본다.

이 조항에 대해서는 현재 벌어지고 있는 사실상의 담합행위를 근절하기는 힘들다는 지적이 있다. 현재에도 사실상 거의 모든 정비사업조합이 지명경쟁이나 제한경쟁방식으로 시공사를 선정하고 있지만, 특정 업체가 ‘선점’하면 다른 업체는 ‘들러리’를 서주는 사실상의 ‘담합’이 횡행하고 있는 실정. 물론 기준안에서 제한경쟁이나 지명경쟁 최소 대상 수를 정해놓고는 있지만, 몇몇 업체에 의해 ‘독점’되다시피 하는 현재의 구도를 개선하기에는 역부족일 수밖에 없다.

특히, 제5항에서 “일반경쟁방식과 지명경쟁방식, 제한경쟁방식의 경우에 공히, 시공자선정제안서류를 제출한 시공자중 대의원회의에서 3개 업체 이상을 선정(제안서류를 제출한 시공자가 2개 업체일 경우에는 2개 업체 모두를)하여 조합원총회에 상정하여야 한다”고 규정하고 있어 2개 업체 이상만 참여하면 시공사 선정이 가능하다.

그리고 제6항에서 “시공자선정 절차에 참여한 시공자의 수가 2개 업체 이하인 경우에는 조합은 그 절차를 무효화하고 1개월 이내에 다시 시공자선정절차를 공고하여 본 기준에 정한 선정절차를 진행하여야 하며, 이때 또다시 2개업체 이하가 참여한 경우에는 그 업체를 총회에 상정하여 조합원과반수 이상의 참석에 참석조합원의 과반수이상의 동의를 얻어 선정하여야 한다”고 규정하고 있는데, 이때 ‘시공자선정 절차에 참여한 시공자의 수가 2개 업체 이하’라는 부분이 참여제안서를 제출한 업체를 말하는 것인지, 현장설명회에 참가한 업체를 말하는 것인지 모호해 혼란을 가져올 수 있으므로 의미가 명확해질 수 있도록 문맥을 고쳐야할 필요가 있다.

그리고, 제7항에서 “조합은 시공자선정을 위한 현장설명회에 참석하지 않은 업체를 시공자선정대상에서 배제시킬 수 있다”고 했지만, 조합이 배제할 수도 있고 안할 수도 있어 임의성이 강하므로 ‘배제한다’고 명시하는 것이 바람직하다는 의견이 지배적이다.

현장설명회 반드시 개최해야

제6조 제1항에서 “조합은 시공자선정을 위한 구체적인 설명을 위하여 현장설명회를 반드시 개최하여야 한다”고 규정하고 있다. 조합은 현장설명회에 참여한 업체에게 ▲조합의 시공자 선정기준 및 요건 ▲사업시행인가서 및 설계도(재건축) ▲대의원총회 및 총회 예정일자 ▲참여제안서 마감일자 및 방법 ▲시공사들의 공동홍보방법 및 기준내용 ▲조합이 정한 홍보방법 및 기준 등에 위반하였을 경우 대의원회 결의로 선정절차에서 탈락시켜도 이의가 없다는 매용의 각서 ▲조합이 원하는 공사계약서 초안 등을 배부하고 설명해야 한다.

그리고 제7조에서 조합은 현장설명회 개최일부터 최소 14일 뒤에 1주일간의 기간을 정하여 조합이 배포한 시공자 선정 참여제안서를 접수하여야 한다고 규정하고 있다. 하지만 이 조항에 대해 “제안서 접수기간이 현장설명회 후 21일 이상 소요되므로 너무 기간이 길어 다소 단축할 필요가 있다”는 지적이다.

또한, 참여제안서 접수기간이 1주일이라는 것도 비현실적이라는 지적이다. 김진수 재건련 회장은 “현재에도 거의 대부분 마감 직전에 접수시키는 것을 감안할 때 1주일씩이나 접수기간을 두는 것은 비현실적”이라며 “또, 접수기간동안에는 개봉할 수 없다고 되어 있기는 하지만 혹시라도 있을지 모를 부정을 방지하고, 시공사 선정기간을 단축하기 위해서는 하루나 이틀만으로도 충분할 것이라 본다”고 밝혔다.

참여업체 선정절차

제8조에서 규정하고 있다. 조합은 참여제안서를 제출한 모든 업체에 대해 대의원회에 상정하여야 하며, 재적대의원과반수 이상이 참석한 대의원회의에서 몇 개 업체를 조합총회에 상정할지 여부를 먼저 다수결에 의하여 거수로 결정한 뒤, 비밀투표로 조합총회에 상정할 3개 업체이상을 선정하여야 한다. 다만 3개 업체가 참여한 경우와 제4조 6항에 의하여 재선정참여절차를 거쳐서도 2개 업체이하일 경우에는 해당 업체 모두를 투표 없이 조합총회에 상정하여야 한다.

또, 조합총회에 상정할 업체의 선정 방식은 대의원회에 상정된 업체를 각 대의원별로 2개 업체씩을 투표하도록 하여 다수득표에 의하여 총회상정할 업체수를 선정하도록 한다(예를 들면 대의원회에 10개 업체가 상정되었다면 각 대의원이 개별적으로 2개 업체를 투표하도록 하여 먼저 거수로 결정한 업체 수만큼 다득표순에 의하여 선정한다).

단 한 번의 설명회만으로 시공사를 선정하라고?

제9조 (총회상정업체 홍보)

① 대의원회에서 조합원 총회에 상정할 업체를 선정한 경우에는 조합정관이 정하는 방법에 의하여 조합원들에게 즉시 통보하여야 한다.

② 조합은 조합원에게 배포할 시공자선정총회자료를 위하여 대의원회에서 선정된 업체에 대하여 조합이 정하는 기간 동안 기존에 제출한 참여제안서를 수정할 수 있는 기간을 주어 조합총회에 상정할 수정제안서를 다시 받아야 하며 수정제안을 원하지 않는다는 의사표시를 한 업체는 기존에 받은 제안서로 대체한다. 이때 기제출한 제안내용보다 조합원들에게 불리하게 수정할 수는 없다.

③ 조합은 총회일시 20일 전에 조합원들에게 시공자선정을 위한 시공자합동홍보설명회를 1회에 한하여 개최하여야 하며, 홍보설명회 7일전에 조합정관이 정하는 바에 따라 통보하되 홍보설명회 및 총회의 일시 및 장소를 미리 정한 경우에는 함께 통보할 수 있다. 홍보설명회 방법에 관하여는 조합이 따로 정할 수 있다.

④ 조합은 총회상정시공자 및 용역요원들이 조합원 집을 방문하는 등 개별적인 홍보를 하는 것을 허용하여서는 안되며, 시공자합동홍보설명회에서만 홍보할 수 있다. 이때 시공자들이 홍보설명회에 배포할 자료를 조합원들에게 배포해 줄 것을 시공자들이 요청한 경우에는 홍보설명회 일시 및 장소를 통보할 때 배포를 원하는 시공자들의 자료를 일괄하여 송부하여야 한다.

⑤ 시공자는 홍보를 위한 목적으로 사은품 등 물품 및 금품을 제공할 수 없다.

건설사 관계자들이 기준안에서 가장 개선되어야 할 조항으로 꼽고 있는 게 바로 제9조. 특히 제3항의 ‘시공자합동홍보설명회를 1회에 한하여 개최’하도록 한 부분에 대해 불만의 소리가 높았다. 단 한 차례만의 합동설명회에서 업체간의 특장점을 차별화하는 것이 사실상 불가능해 상위권 업체들에게 일방적으로 유리한 조항으로 작용할 가능성이 높다는 게 이들의 우려이다.

L사 관계자는 “정해진 합동설명회에서만 홍보가 이루어진다면 해당 사업에 대한 해당사의 장점 및 단점에 대한 정확한 홍보가 설명되지 않아 결국 조합원들의 올바른 선택을 방해하게 된다”고 지적했다. D사 관계자 역시 “설명회를 1회로 한정하는 것은 충분한 기회제공이 되지 않는다”며 “소설명회 등으로 최소한 2회 이상 실시되어야만 조합원의 판단을 돕는데 유용할 것”이라고 밝혔다.

또한 “설명회장에서만 홍보가 이루어질 경우 조합원과의 ‘소통’이 어려워 조합원들이 사업에 대한 궁금증이 있더라도 이를 해소하는 것 역시 한계가 있다”는 게 업계 관계자들의 공통된 지적이다.

제4항에서 규정하고 있는 건설사 수주홍보요원들의 조합원 방문 홍보 금지 조항에 대해서도 불만을 표하는 업체들이 많았다. 불만의 목소리는 이른바 ‘잘 나가는’ 상위권 몇몇 건설사보다 그렇지 않은 건설사들에서 높았다.

B사 관계자는 “지금도 서울과 수도권의 거의 대부분의 재건축·재개발 사업장을 몇몇 메이저 건설사들이 휩쓸고 있다. 도급순위 제한 등으로 인해 이들 메이저들과 경쟁하는 것도 힘들어 불만인데, 경쟁할 수 있게 되었다고 하더라도 일단 브랜드 이미지에서 뒤지기 때문에 우리 같은 중견 건설사 직원들은 수주성공을 위해 일일이 조합원들과 만나 홍보하는 등 몸 바쳐 뛸 수밖에 없다. 개별홍보 금지는 사실상 우리에겐 정비사업을 수주하지 말라는 말에 다름 아니다”고 불만을 토로했다.

W사 관계자 역시 “1회뿐인 합동설명회에 참석하지 못하는 조합원들이 더 많을 것이 분명하다. 개별방문은 홍보설명회에 참석하지 못한 조합원들 입장에서도 사업을 알 수 있는 기회이기도 하다. 과열경쟁이나 금품 제공 등이 우려된다면 이를 방지하기 위해 선거법에서 정한 바처럼 세부지침을 만들어 실시하는 것이 더 효과적일 것이다”고 지적한다.

한편, 홍보설명회 일시가 총회 20일 전이라는 것도 문제가 있다는 지적. 한 번뿐인 설명회를 총회 개최 3주전에 한다는 것은 조합원들의 ‘기억’에서 주요한 주장들이 사라지기에 충분한 시간이므로 굳이 기한을 둬야 한다면 7∼10일 전으로 하는 것이 바람직할 것이라는 게 건설사 관계자들의 견해다.

서면결의서 불인정은 조합원 참여권 침해

제10조 (조합총회에서의 시공자선정방법)

① 시공자선정을 위한 조합원총회는 재적조합원 과반수이상이 직접 참석한 총회여야 한다.

② 시공사선정을 위한 조합원총회자료에는 반드시 해당업체가 제안한 공사계약서를 첨부하여 작성하여야 한다.

③ 서면결의서에 의한 참석 및 결의는 인정하지 않으며, 조합원들이 직접 참석(조합정관에서 대리인에 의한 위임의 방식을 허용할 경우에는 위임 가능)하여 결의하여야 한다.

④ 결의방식은 투표용지에 의한 1개 업체를 선정하는 방식의 비밀투표로 하되 다수득표자를 시공자로 선정한다. 다득표자가 동수일 경우에는 2차 투표를 하여 다수득표자를 선정하되 이때는 거수로 투표할 수 있다.

⑤ 총회당일 투표 전에 각 시공자별로 조합원들에게 제안설명을 할 수 있는 시간을 부여하여야 하며, 각 시공자는 총회자료집에 기재된 참여제안내용을 현장에서 수정하여 제안할 수 있다. 이때 기 총회자료집에 제안한 내용보다 조합원들에게 불리하게 수정하여 제안할 수 없다.

시공자 선정방법을 규정하고 있는 제10조에서는 일단 제3항의 서면결의 불인정에 문제가 있다는 지적이 대부분이다. 일반적으로 정비사업조합의 총회에 있어서 ‘서면결의’는 현실적으로 필수적인 요소이다. 서면결의가 없거나 적을 경우 총회 성원 자체가 되지 않아 무산되는 일이 다반사다. 경우에 따라서는 총회 무산을 유도하기 위해 고의적으로 서면결의서 징구를 소홀히 하는 경우도 있다. 어쨌든 서면결의 역시 조합원의 권리라는 점에서 특정 사안에 대해서만 법에도 없는 서면결의 불인정은 문제가 있다는 지적이다.

A정비사업체 임원은 “일반적으로 시공사 선정총회 같은 경우 조합원들의 관심이 워낙 높다보니 직접 참석하는 비율이 높아 성원 자체는 문제가 없겠지만, 불가피하게 참석하지 못하는 조합원들에게 아예 참여의 기회를 박탈하는 것은 문제가 있다”고 말한다.

건교부가 서면결의서를 배제하는 기준안을 만든 것은 서면결의서 매표행위 때문으로 보인다. 실제로 몇몇 사업장에서는 서면결의서 한 장에 얼마 하는 식으로 공공연하게 매표행위가 이루어지기도 했다. 하지만, 최근에는 매표행위 자체가 상당부분 근절됐고, 또 조합원들도 오히려 상대방에 대한 흑색선전이나 매표행위 시도에 대해 오히려 표로 ‘심판’하는 것이 요즘 추세이다. 따라서 건교부의 취지는 충분히 공감이 가지만 과도하게 제한하는 것은 문제가 있다는 지적이 대부분이다.

더구나 일단 기준안에서 조합원에 대한 건설사 수주홍보요원들의 개별방문을 금지하고 있고, 홍보 역시 합동설명회에서만 가능하기 때문에 서면결의서를 배제할 필요까지는 없다는 게 정비사업계의 지적이다.

한편, 제1항의 총회 성원을 재적조합원 과반수 이상이 직접 참석하도록 한 부분도 자칫 성원부족을 초래, 총회 재개최 등 문제를 발생시킬 소지가 있다는 지적도 있다. D사 관계자는 “총회 성원이 어려울 수도 있으므로 성원을 위한 서면동의서는 유효한 것으로 보는 것이 타당하다고 본다”며 “서면결의에 대한 과도한 제한은 현실적으로 무리가 있다”고 말한다.

조합원들의 관심이 뜨거운 주요 사업장의 경우라면 직접 참석 조합원만으로도 충분히 성원을 이룰 수 있겠지만, 사업성 결여 등으로 참여율이 저조한 사업장 같은 경우는 성원부족으로 인해 총회가 무산될 공산이 크다는 것.

제5항에 대해서는 크고 작은 건설사 모두 “혼란만 부추긴다”며 반대하는 분위기다. D사 관계자는 “현장에서 수정 제안을 가능하도록 할 경우 일단 따고 보자는 식의 저가 과열경쟁을 부추길 가능성이 높으며, 총회에 참석하지 못한 조합원들의 의사결정에도 부정적 영향을 미치게 된다”고 지적한다. L사 관계자 역시 “사업제안 변경을 명문화시킴으로써 사업조건 변경이 일상화될 우려가 있으며, 이는 시공사로 하여금 수정제안을 덤핑하게 할 가능성을 만들어준 것으로 사업의 부실을 유도하고 있다”며 부정적인 반응을 보였다.

또, H사 관계자는 “수정 제안한 내용이 총회자료집에 제안한 내용보다 불리한지 유리한지 총회장에서 즉석으로 판단하기에는 어려움이 많고, 자칫 총회장 분위기가 저가 경매장처럼 변할 위험이 크다”며 마땅히 개선되어야 할 조항이라고 지적했다.

더구나 제9조 제2항에서 이미 한 차례 수정제안의 가능성을 열어뒀음에도 혼란만 가중시키는 현장 즉석 수정제안을 명문화할 이유가 없다는 것. 따라서 이 조항은 ‘수정제안을 할 수 없다’로 바꾸는 것이 오히려 현실적이라는 지적이다.

시공자에 대한 벌칙

제11조에서 시공자의 참여제안 취소시기 및 벌칙을 규정하고 있다. 이 조에 따르면 대의원회에서 총회에 상정할 시공자를 선정한 이후에는 업체가 참여제안을 취소할 수 없으며, 총회에 상정된 참여 시공자들이 담합하여 일부업체가 총회당일 조합원 설명회에 참석하지 않는 것을 막기 위하여 총회에 상정된 참여 시공자 전부에 대해 투표하도록 규정하고 있다.

이와 함께 대의원회에서 총회상정 시공자를 선정한 이후 참여제안을 취소한 업체에 대해서는 향후 2년간 정비사업 시공자 선정절차에 참여할 수 없도록 벌칙규정을 두었다.

이 조항은 보기에 따라서는 강력한 벌칙규정일 수 있겠지만, 사실상 담합이 이루어질 경우 들러리를 서는 기간이 길어질 뿐 실질적인 벌칙이 되기는 어렵다는 지적이 나오고 있다. 따라서 참여제안을 취소하였거나 조합이 정한 기준 홍보활동을 하지 않는 업체까지도 벌칙을 부여해야 한다는 지적도 있다. 하지만, 조합이 정한 기준 홍보활동이 모호하기 때문에 분쟁소지가 많아 이 역시 현실적이지 못하다는 점이 걸리는 부분. 아직까지 이 부분에 대해서는 뾰족한 개선책이 없는 게 현실이다.

계약의 체결 및 이행

제12조에서 “조합원총회에서 선정된 시공자는 선정 후 1개월 이내에 제안한 공사계약서내용대로 계약을 체결하여야 한다. 단, 총회석상에서 수정제안한 경우에는 수정제안한 내용에 따라 계약을 체결하여야 한다”고 규정하고 있으며 제2항에서는 “조합은 선정된 시공자가 정당한 이유 없이 제1항의 규정에 의하여 계약을 체결하지 아니할 때에는 대의원회의 결의로 당해 선정을 취소할 수 있다”고 명시했다.

이 조항에 대해서는 계약기간 1개월은 너무 짧다는 주장과 충분하다는 주장이 엇갈리고 있다. 재건축의 경우 사업시행인가를 받은 이후에 선정하기 때문에 1개월만으로도 가능할 수 있겠지만, 재개발 등은 조합인가 이후에 선정하므로 조건 협의 등에 있어 다소 기간이 짧다는 지적이다. 다만, 제6조에서 조합이 원하는 공사계약서 초안을 업체에 배부하였다는 점에서 1개월이라는 기간이면 충분하다는 주장도 있다.

추진위 운영규정(안) 대부분 개선, 일부 개악 조항은 수정돼야

정비사업조합설립추진위원회 운영규정 개정작업이 막바지에 이르렀다.

정비사업 시공자 선정기준(안)에 대한 전문가 의견을 청취중인 건교부는 이와 함께 그동안 준비해왔던 추진위 운영규정도 최종 의견청취 후 개정안을 발표할 예정이다.

일단 운영규정안은 기존보다 상당부분 현실을 반영했다는 평가를 받고 있는 것으로 알려졌다. 일단 재건축 규제 등 법 조항이 수차례 개정되면서 운영규정과 다소 상이했던 부분이 바로잡혔고, 재건련 등 정비사업 전문가들이 제기했던 기존 운영규정의 문제점도 현실에 맞게 보완했다.

하지만 몇몇 조항에서는 기존보다 ‘개악’됐다며 환원 내지 수정해야 한다는 지적도 나오고 있다.

가장 문제가 되는 조항이 ‘미동의자에 대한 추진위원 선임 및 선출권 부여’와 ‘추진위원장 및 감사의 피선출 자격요건’, ‘추진위의 설계사 선정 금지’ 등이다.

먼저 기존 운영규정과 달리 토지등소유자의 주민총회 의결권에 위원의 선임·선출권을 부여했는데, 이는 추진위의 사업운영을 어렵게 만들 소지가 다분하다는 지적이 많다. 정비사업장에서 발생하는 분쟁의 상당부분이 미동의자와 추진위 사이에 발생하고 있는 현실에서 미동의자에게도 위원선출권을 부여할 경우 분쟁을 부채질하는 결과를 낳을 수 있다는 것.

특히 동의자들이 추진위 운영경비 납부 등 제반 ‘의무’를 지고 있는 것과는 달리 미동의자는 의무는 없이 ‘권리’만 행사하게 돼 형평성에도 맞지 않다는 지적이다.

추진위원장 및 감사의 피선출권은 기존 ‘1년 이상 거주한 자’에서 ‘1년 이상 계속 거주하고 있는 자’로 개정한 것은 바람직하지만, ‘피선출일 현재 3년 이상 소유한 자’로 확대하는 것은 바람직하지 않다는 의견도 많다. 거주요건 제한 이유가 외부 불순세력을 배제하기 위한 것. 따라서 소유 요건 부여는 일부 투기꾼들이 여러 재개발 예정지역에 주택을 매입해놓았을 경우 이들에 의해 사업이 좌지우지 될 가능성이 생기게 된다는 지적이다. 따라서 거주 및 소유한 자로 강화하는 것이 오히려 바람직하다는 지적이다.

또한, 정비사업에 있어 가장 기본이 되는 업무 가운데 하나인 설계사 선정을 추진위가 할 수 없게 만드는 것은 현실을 감안하지 못한 조치라는 의견이 지배적이다. 특히, 초기단계에서 추진위의 부족한 전문성을 보완해주고 있는 것이 사실상 설계사라는 점에서도 부분 용역만 가능하도록 한 것은 비현실적이라는 지적이다.

이에 따라 재건련은 운영규정(안)에 대한 검토 결과보고서를 작성, 건교부에 개진했다. 운영규정안은 전문가 의견을 거친 후 주거정비법 개정안이 발효되는 8월25일 이전에 발표될 예정이다.

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운영규정안 대부분 긍정 하지만 일부 독소 조항은 문제

시공자 선정기준 마련과 함께 건교부는 이번에 『정비사업조합설립추진위원회 운영규정』도 손질, 개정안을 발표할 예정이다.

운영규정안 역시 시공자 선정기준안처럼 현재 전문가 의견 청취를 거치고 있는 단계이다. 본지가 검토작업에 착수한 전문가들의 의견을 들은 결과 이번 운영규정안은 “대체적으로 의미가 모호했거나 다소 혼란스러웠던 부분을 정리하는 등 현실을 많이 반영했다”는 평가를 받고 있다.

하지만, 몇몇 조항은 차라리 개선되지 않느니만 못하다는 지적도 있다. 재건련 김철 연구위원은 “90퍼센트가 개선된 사항이라고 하더라도 단 10퍼센트 때문에 개악이 될 수 있는 것”이라며 “특히 추진위원장 선출기준이나 미동의자의 의결권 부여 같은 조항은 현재의 기준안대로 운영규정이 작성될 경우 더 큰 문제를 발생시킬 소지가 많아 반드시 수정이 필요한 조항이다”고 밝혔다.

기존 운영규정과 제정작업중인 운영규정(안)의 주요 내용을 비교·검토해 보았다.

<건교부 고시 운영규정>

제2조 추진위원회 설립

추진위 설립은 기존 토지등소유자 2분의 1이상에서 과반수 동의를 얻도록 했으며, ‘위원장을 포함한 5인 이상의 위원’으로 구성하던 것에서 ‘위원장과 감사를 포함한 5인 이상’으로 수정, 감사를 추진위 구성원으로 명확하게 규정했다(제1항).

또, 추진위원은 토지등소유자 10분의 1이상으로 하되 3인 이하인 경우에는 3인으로 하며, 100인을 초과하는 경우에는 100인으로 할 것을 ‘5인 이하인 경우에는 5인으로 하며, 100인을 초과하는 경우에는 100인으로 할 수 있다’로 수정했다. 이는 주거정비법상 추진위를 5인 이상으로 구성하도록 되어 있으므로 법에 맞게 정리한 것이며, 추진위원의 수를 한정짓지 않고 100을 초과하여 구성할 수 있도록 했다(제2항).

제3조 운영규정의 작성

기존에는 추진위가 본격적인 업무를 수행하기 전에 운영규정을 작성하여 토지등소유자 과반수 이상의 동의를 얻어 신고하도록 했다. 하지만, 실무상 대부분의 추진위원회가 설립당시 운영규정을 작성하고 있으므로 ‘추진위원회 설립시 토지등소유자의 과반수 이상의 동의를 얻은 운영규정을 작성하여 시장·군수의 승인을 얻은 경우에는 제외한다’로 수정했다.

또, 기존에는 사업특성·지역상황을 고려하여 법에 위배되지 아니하는 범위 안에서 수정 보완할 수 있었던 제20조(주민총회)와 제21조(주민총회의 의결사항), 제22조(주민총회의 의결방법), 제23조(주민총회운영 등)을 수정이 불가능한 강행규정으로 전환했다(제2항).

아울러 기존에는 제4항에서 “운영규정안은 공동주택재건축사업을 기본으로 한 것이므로 단독주택지에 대한 주택재건축사업을 추진하는 경우에는 일부 표현을 수정할 수 있다”고 했던 것을 “단독주택지에 대한 주택재건축사업, 주택재개발사업 및 도시환경정비사업을 추진하는 경우”로 수정, 사실상의 정비사업 모두에 적용된다는 점을 명시했다.

제4조 추진위원회의 운영

기존에는 추진위 승인내용을 변경하는 경우 무조건 시장·군수의 승인을 받도록 했지만, 경미한 사항의 경우에도 모두 승인을 받도록 하는 것은 절차상 문제가 있다고 판단, 위원장과 감사의 변경이 아닌 때에는 신고로 변경할 수 있도록 개선했다.

제5조 해산

“추진위원회는 조합설립 전 추진위원회를 해산할 경우 추진위원회 서립에 동의한 자의 3분의 2이상 또는 토지등소유자의 과반수의 동의를 얻어 해산할 수 있다”는 조항을 신설했다. 이는 중도해산에 대한 규정을 둠으로써 정비사업추진 중 리모델링 등 다른 사업으로 변경이 될 수 있도록 한 것.

특히, 토지등소유자의 동의에 의한 추진위 해산규정을 둠으로써 파행적으로 운영되는 추진위원회를 해산시키고 토지등소유자의 대표성을 가지는 추진위를 구성할 수 있는 절차를 규정했다는데 의미가 있다.

제6조 승계 제한

“이 운영규정이 정하는 추진위원회 업무범위를 초과하는 업무나 계약, 선정 등은 조합에 승계되지 아니한다”는 승계 제한 조항이 신설됐다.

이 조항에 대해 건교부는 “추진위의 업무범위를 벗어나 사실상의 조합업무를 이른바 가계약 형태로 하는 경우가 많은데, 대표성이 부족한 추진위의 업무수행을 조합이 승계해서 부실화를 초래하는 것을 방지하기 위한 조항 ”이라고 설명하고 있다.

한편, 이 운영규정은 변경고시가 있는 날부터 곧장 시행되며, 시행당시 종전규정에서 정한 추진업무를 행한 것은 이 운영규정에 의해 행한 것으로 본다는 부칙규정을 두고 있다.

<건교부 붙임 운영규정>

제5조 추진업무 등 : 추진위의 설계사 선정 금지는 현실 어긋나

추진위의 업무사항인 정비사업전문과리업자 선정을 주거정비법에 맞춰 경쟁입찰의 방법으로 선정하도록 명시(제3항)한 부분은 ‘용어정리’ 차원이니 크게 문제가 되지는 않지만, “시공자·철거업자·감정평가업자·설계업자(제2항에 의한 건축사무소 등과의 용역계약을 제외한다)의 선정 등 조합의 업무에 속하는 부분은 추진위원회의 업무범위에 포함되지 아니한다”는 신설된 제4항 가운데 설계사 선정을 추진위가 할 수 없도록 한 것은 현실에 맞지 않는다는 지적이다.

정비사업의 특성상 추진위단계에서 기초설계안을 담당한 설계사가 조합인가 이후에도 계속 설계를 할 수 있도록 하는 것이 바람직하다는 것이 업계 관계자들의 공통된 지적이다. 김진수 재건련 회장은 “추진위의 성격은 조합설립을 준비하는 단계이기는 하지만 사실상 조합의 업무를 수행하는 것”이라며 “따라서 설계사를 구분해서 선정할 것이 아니라 추진위에서 선정한 설계사를 조합설립총회에서 추인받아 계속 업무를 수행할 수 있도록 길을 열어두는 것이 바람직하다”고 지적했다. 즉, 설계사 선정업무 자체를 제한하기보다 선정된 설계사의 업무기간을 정하되, 조합설립총회서 추인받거나 그렇지 않은 경우라면 재선정할 수 있도록 여유를 두는 것이 현실적이라는 지적이다.

제13조 토지등소유자의 권리·의무 : 미동의자에 임원 선출권 부여는 혼란 가중 우려

기존의 추진위 구성에 동의한 자의 권리였던 임원의 선임·선출권을 미동의자에게까지 확대했다. 기존에도 토지등소유자에게 주민총회에 출석하거나 발언권, 의결권을 부여했기 때문에 여기에 위원의 선임·선출권을 포함시키는 것이 타당하다는 게 건교부의 견해다. 하지만, 재건련 등 정비사업 관련 전문가들의 견해는 “임원의 선출 및 선임권은 동의자에게 한정하는 것이 타당하다”로 엇갈린다.

재건련 김철 연구위원은 “미동의자에게 의결권한을 주면서 의무를 지우지 않는 것은 형평성에도 문제가 있다”고 지적하고 “미동의자에게 의결권을 주려면 동의자들과 마찬가지로 운영규정을 따르도록 하는 등 의무도 지우는 것이 타당하다”고 말한다.

실제로 추진위 단계에서 발생하는 제반 분쟁 가운데 상당 부분이 이러 저러한 이유로 추진위에 가입하지 않은 미동의자들에 의해 발생하고 있다. 이런 상황에서 아무런 의무도 지지 않는 미동의자에게 임원의 선출권을 부여한다는 것은 건교부가 앞장서서 분쟁을 유발한다는 지적을 피하기 어렵다는 것. 따라서 이 부분은 기존 조항을 개정하지 않는 것이 낫다는 의견이 지배적이다.

한편, 토지등소유자의 대리행사에 있어 법인의 경우 대리할 사람이 필요하다는 지적에 따라 “토지등소유자가 법인으로 법인이 대리인을 지정한 경우” 대리권을 행사할 수 있도록 하는 조항이 신설됐다.

제15조 위원의 선임 및 변경 : 투기세력 보호 장치가 될 우려 많다

이번 운영규정안에서 가장 논란이 되고 있는 부분이다. 기존에는 추진위원을 토지등소유자 중에서 선출하도록 되어 있었지만, 개정안에서는 추진위 설립에 동의한 자 중에서 선출하는 것이 논리적이라며 ‘추진위원회 설립에 동의한 자 중’에서 선출하도록 했다. 여기까지는 현실을 감안한 개선사례에 속한다.

하지만 기존 추진위원이 “사업시행구역 안에 1년 이상 거주한 자”로 거주권을 강조했던 반면, 개정안에서는 ▲피선출일 현재 사업시행구역 안에서 1년 이상 계속 거주하고 있는 동의자(다만 거주의 목적이 아닌 상가 등의 건축물에서 사업자등록을 하고 1년 이상 영업 등을 한 경우 거주자로 본다) ▲피선출일 현재 3년 이상(구분)소유권을 소유한 조합원으로 함으로써 소유권까지 보장하고 있다.

건교부는 개정안에서 “계속 거주하고 있는 자로 함으로써 1년 이상 거주의 시점을 명확히 했고, 상가 등의 소유자를 위해 거주의제 규정과 3년 이상 소유 요건을 규정했다”고 밝혔다.

사실 임원의 피선출권 등과 관련된 거주요건과 소유요건은 정비사업조합 표준정관 등에서도 논쟁이 됐던 부분. 하지만, 이 요건이 ‘표준’이 된 목적 자체가 ‘해당 지역사정에 밝은’ 주민 즉, 외부 투기세력의 진입을 방지하기 위한 것이었다는 점에서 거주요건에 무게가 쏠렸던 것이 사실이다.

특히, 재개발지역의 경우 소유요건을 강조하다보면 소유만 한 채 실제로는 거주하지 않는 외부인이 추진위를 구성, 지역사정에 부합되지 않게 업무를 추진한다고 하더라도 제어할 방법이 없게 된다는 문제가 발생하게 된다. 따라서 재건련도 이 조항에 대해서는 가장 큰 독소 조항이라며 반대의견을 개진한 상태이다.

김철 연구위원은 “거주요건은 불순한 투기세력을 배제하기 위해 만들어진 것이므로 최소 2년 이상 소유 및 거주 등으로 요건을 강화하는 것이 바람직하다”며 “만약 상가 소유주나 세입자 출신을 보호할 필요가 있다면, 거주만 하다가 추진위 구성 시점에서 소유하게 됐다면 소유요건처럼 3년 이상으로 강화하고, 상가 소유주 역시 최소 2년 이상 소유 및 영업을 한 경우로 강화해야 한다”고 밝혔다. 그렇지 않을 경우 추진위 구성을 방해하거나 추진위가 난립하는 등 주민갈등이 증폭될 소지가 많다는 지적이다.

한편, 제3항의 추진위원의 임기는 2년까지로 하되 추진위 의결로 연임할 수 있다는 부분은 “추진위원회에서 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 3분의 2이상의 찬성으로 연임할 수 있으나, 위원장 및 감사의 연임은 주민총회의 의결에 의한다”고 함으로써 의결정족수를 강화하고, 위원장 및 감사의 연임을 주민총회의 의결사항으로 구분했다. 하지만, 이 부분은 앞에서 언급한 바처럼, 추진위구성에 동의하지 않은 미동의자까지 포함되는 주민총회에서 추진위 업무를 이끌어 가는 위원장 및 감사의 연임 여부를 결정하도록 했다는 점에서 분쟁 소지가 많다는 지적이다.

제18조 위원의 해임 등

제15조의 조항은 제18조(위원의 해임등)과도 연관된다. 기존에는 위원의 해임·교체는 토지등소유자 3분의 1이상 또는 위원 3분의 2이상의 발의로 소집된 추진위원회에서 가능했다. 하지만 개정안 제18조 제4항에서는 “재적위원 3분의 1이상의 발의로 소집된 추진위원회에서 위원정족수의 과반수 출석과 출석위원 3분의 2이상의 찬성으로 해임하거나 토지등소유자 10분의 1이상의 발의로 소집된 주민총회에서 토지등소유자의 과반수 출석과 출석 토지등소유자의 과반수 찬성으로 해임할 수 있다. 다만, 위원의 전원을 해임할 경우 토지등소유자의 과반수의 동의를 얻어 해임할 수 있다. 이 경우 해임대상 위원은 해당 회의에 참석하여 소명할 수 있으나 의원정족수에서 제외”하는 것으로 수정했다.

즉, 위원의 해임·교체에 관해 추진위원회가 발의한 경우와 토지등소유자가 발의한 경우로 구별하여 각 추진위원회와 토지등소유자가 의결하도록 규정한 것. 특히 위원 전원을 해임할 경우 강화된 요건인 토지등소유자의 과반수의 찬성을 얻도록 했고, 해임대상 위원에게 소명기회를 제공했다는 점에서 기존보다 개선된 것으로 보인다.

하지만, 여전히 추진위 구성에 참가하지 아니한 자에 의해 해임될 수도 있다는 것을 의미한다는 점에서 분쟁의 소지가 다분하다. 따라서 위원장을 포함한 위원의 해임 또는 교체는 토지등소유자가 아닌 추진위 구성에 동의한 자로 하는 것이 바람직하다는 지적이다.

한편, 제20조(주민총회)는 기존과 마찬가지로 토지등소유자 전원으로 구성된다. 하지만, 여기에 대해 재건련은 “추진위원회가 인가를 받은 이후의 주민총회는 동의자로 한정하는 것이 타당하다”고 지적한다. 미동의자를 포함할 경우 정족수 등으로 인해 총회성립 자체가 어려울 수 있다는 것.

제28조 정비사업전문관리업자의 선정 및 계약

기존에는 정비사업전문관리업자를 경쟁입찰의 방법으로 현장설명회를 개최한 후 참여제안서를 제출받아 선정할 수 있었다. 하지만, 개정안은 이 조항을 “참여제안서를 제출받은 다음 주민총회의 의결을 거쳐 선정한다”고 규정, 정비사업전문관리업자 선정을 주민총회의 의결을 거쳐야 한다고 명시하고 있다. 따라서 이 조항대로 운영규정이 작성될 경우 지금까지처럼 추진위에서 정비사업전문관리업자를 선정할 수 없게 된다.

문제는 재개발 등의 경우 특히 정비사업전문관리업자의 ‘도움’이 절대적이라는 점이다. 따라서 추진위 구성에 참여하지 않는 미동의자들이 정비사업전문관리업자 선정을 반대할 경우 선정 자체가 힘들어지게 되고, 이는 결국 사업지연으로 이어질 가능성이 높음을 의미한다.

더구나 “정비사업전문관리업체의 선정계약에 있어 계약기간은 제7조에 의한 운영기간을 초과하지 아니한다”고 용역기간을 한정짓고 있는 것도 비현실적이다. 특별한 사항을 제외하곤 추진위가 행한 업무를 조합이 포괄 승계하는데, 정비사업자를 조합에서 다시 선정하도록 하는 것은 쓸데없는 과정을 한 번 더 거치도록 했을 뿐만 아니라 비용이나 분쟁이 추가로 발생할 개연성을 남겨두는 셈이 된다는 지적이다. 따라서 설계서 선정에서 밝힌 것처럼 조합설립총회에서 추인받거나 혹은 다시 선정할 수 있도록 여지를 두는 것이 낫다는 지적이다.