실적공사비제도의 동향과 전망

[적산사]

1. 제도 도입 배경

1) 원가계산에 의한 예정가격 작성제도

- 공공건설사업에서 예정가격이라는 것은 입찰 또는 계약 체결 전에 낙찰자 및 계약금액의 결정기준으로 삼기 위하여 미리 작성/비치하여 두는 가액임. 하지만 대개 공사 예정가격이라고 할 때는 주로 설계가격 또는 조사가격 단계의 금액을 의미함.
․ 왜냐하면, 설계가격 또는 조사가격을 기준으로 사실상 예정가격과 계약금액이 결정되며, 발주기관의 공사비 책정이 과다 혹은 과소하다는 주장도 설계가격 혹은 조사가격과 예비가격 기초 기초금액의 적정성에 초점을 두고 있기 때문임.

- 한국의 예정가격 산정체계는 원가계산방식임. 원가계산방식은 실제 목적물을 시공하는데 소요되는 자재, 인력, 장비 등의 소요량을 토대로 각각의 요소에 대하여 적정하다고 생각되는 가격을 조사하고, 각 요소별로 계상한 것을 집계해 가는 방식을 의미함.
․ 한국에서 원가계산을 통해 작성된 예정가격은 대단히 중요한 역할을 함. 발주자의 예산요구 금액기준이기도 하고, 입/낙찰 과정에서 입찰자의 투찰가격을 평가하는 기준금액이기 때문임.
․ 그리고 예정가격은 도급금액의 상한선으로 작용하며, 입찰자가 입찰시 제출해야 하는 입찰금액 산출내역서의 작성기준이기도 하고, 대안입찰시 대안설계의 비교검토 기준이자 시공자의 실행예산서 작성 기준임. 또한, 설계변경이나 물가변동으로 인한 계약금액의 조정기준이자 시공과정에서 발주자가 지급하는 기성금액의 산출기준이기도 함.

2) 표준품셈의 문제

- 예정가격에서 재료비, 노무비, 경비 등은 원가비목을 각각 계산하여 합산하고, 여기에 일정율(원가계산작성준칙에 의한)의 일반관리비와 이윤을 합산하여 산정하고 있음.
․ 이 가운데 재료비, 노무비, 경비는 각각 재료량/노무량/소요경비량에 단위당 가격을 곱하여 환산하는데 각 항목의 수량은 설계도서와 표준품셈에 기초하여 산정함.
․ 이 가운데 표준품셈은 예정가격 작성의 근간이자 비목별 가격결정의 기초자료가 되는 것으로 1962년부터 우리 건설산업에 적용되어 오고 있는 것임.
․ 하지만, 표준품셈은 건설공사 중 대표적이고 보편적이며, 일반화된 공종, 공법을 기준으로 한 것이어서 건설공사의 다양성, 현장여건의 변화를 반영하지 못하고 있다는 지적을 계속적으로 받아왔음.

- 노무현 정부 출범과 더불어 경실련과 같은 시민단체에서는 표준품셈의 문제점을 강력하게 제기하기 시작하였음.
․ 경실련은 표준품셈의 관리주체는 사업자 단체(건설협회)인데, 이해관계의 일방 당사자인 사업자 단체가 표준품셈의 관리기관이 되어서는 안된다고 주장함. 또한, 실제로 사업자의 이익을 대변하는 기관이 표준품셈을 시장가격으로 현실화하는 것이 아니라 부풀리고 있다는 것임.
․ 이를 제대로 잡기 위해 표준품셈 관리권한을 공공부문으로 이관하고 실적공사비 적산제도를 도입하여 공사원가를 현실화할 것을 요구함.

- 결국, 건설교통부도 이들의 요구가 타당하다고 판단하여 2004년도부터 표준품셈의 관리기관을 건설기술연구원으로 이관하고 실적공사비 제도를 시행하기에 이르렀음.
․ 하지만, 시민단체의 주장과 별개로 건설교통부는 1993년부터 국내 공공공사에 실적공사비 적산제도를 도입하기 위한 연구를 수행하여 왔음.
․ 장기간의 연구에도 불구하고 실적공사비 적산제도의 도입이 어려웠던 점은 건설공사만이 갖는 특성과 함께 국내의 뿌리깊은 공종중심의 내역체계를 단기간내 실적단가로 교체하는데 상당한 한계성이 내재되어 있기 때문임.

- 따라서 실적공사비 적산제도는 현행 표준품셈이 시장의 실제 투입가격이나 생산가격을 반영하지 못하고 있으므로 이를 실적단가 축적을 통해 공종별 품셈에 기초한 단가산정 체계를 실적단가로 교체하여 문제점을 해소시킨다는 목적을 가지고 시행된다고 할 수 있음.

2. 실적공사비 적산제도 도입경과 및 현황

- 정부는 2004년 1월부터 표준품셈과 함께 발주 예정가격 산정에 실적공사비를 활용하기 위해 관련규정을 개정하였으며, 적용 공종에 대한 단가집 및 관련된 각종 기준 등을 발표하였음.

- 정부가 추진하고 있는 실적공사비 적산제도의 큰 골자는 당분간 표준품셈의 항목을 그대로 유지하고, 과거에 단가산정의 기준이 되었던 표준품셈 대신에 과거 사업의 계약단가를 활용하겠다는 것임. 그리고 앞으로 실적 단가를 계속적으로 조사/수집/분석하여 실적공사비 적용 범위를 단계적으로 늘려가겠다는 것임.

- 현행 실적공사비 적용에 관한 법률상의 근거는 있으나, 세부 운영규정이 없기 때문에 “실적공사비에 의한 예정가격작성준칙”을 마련하였음.

1) 실적공사비에 의한 예정가격 산정 방법
- 실적공사비에 의한 예정가격 작성방안은 크게 예정가격 작성방법, 산정방법 등으로 구분될 수 있으며, 실적공사비를 일부 공종에 적용하더라도 실적공사비 관련 규정을 적용하도록 하였음(그림1, 표 1, 2 참조).

․ 예정가격 작성 방법: 실적공사비에 의해 공사예정가격을 산정할 경우, 예정가격은 직접비, 간접비, 일반관리 및 이윤으로 구분하여 작성함.
․ 예정가격 산정 방법: 직접비는 계약목적물을 세부 공종별로 구분하여 수량과 공종별 단가(실적 공사비)를 곱하여 소요비용을 산정하고, 간접비는 직접비에 대하여 표 1, 2에 제시한 바와 같이 조정계수와 기존 원가계산방식에서 적용하던 제경비율을 곱하여 계산함.


그림 1. 실적공사비에 의한 예정가격 산정의 개념
* 자료: 이유섭, 실적공사비 적산제도 운영방안, 실적공사비 적산제도 운영에 관한 공청회 자료, 2003, 12





표 1. 실적공사비 적용시 제경비율 조정계수

* 자료: 2004년 상반기 건설공사 실적공사비 적용공종 및 단가, 2004. 2




표 1. 실적공사비 적용시 제경비율 조정계수(계속)
※ 재: 재료비÷직점공사비, 직노: 직점노무비÷직점공사비, 노: 노무비÷직점공사비, 재+직노: [재료비+직점노무비]÷직점공사비, 재+노: [재료비+노무비]÷직점공사비
※ 본 자료는「실정공사비에의한예정가격작성준칙」 제4조제3항에 근거하여 “완성공사원가분석(대한건설협회 발간)”에 기초하여 작성한 결과임




표 2. 실적공사비에 의한 예정가격 작성 기준

* 자료: 2004년 상반기 건설공사 실적공사비 적용공종 및 단가, 2004. 2

2) 적용 공종수, 단가 축적 및 검토 방법
- 2004년의 경우 전체 공종 중에 실적공사비가 적용되는 공종수는 총 220개 공종이며, 토목이 111개 공종, 건축이 73개 공종, 그리고 기계가 36개 공종으로 구성되어 있음.

․ 금년도에 적용되는 공종은 2003년 1월에서부터 8월까지 발주된 실적자료를 수집․분석하여 공통적이고 표준화된 공종을 토대로 일단 후보공종을 선정하였음.
․ 그리고 공사비 산정 기준 심의 위원회를 구성하여 최종적으로 적용될 실적공사비 적용 대상 공종을 결정하였음.


그림 2. 실적공사비 제도 적용 공종 및 단가 결정 절차



․ 실적 공사비 단가집은 연간 2회에 걸쳐 발표되며, 주요 발행흐름은 그림 3과 같음.

표 3. 실적공사비 적용 대상 공종






* 자료: 건설공사 실적공사비 단가집(안), 건설교통부/한국건설기술연구원, 2004, 2. 5



그림 3. 실적공사비 단가집 발행 흐름도
3) 공사비 지수
- 실적공사비 적산방식에 의해 작성된 직접비는 재료비, 노무비, 경비 등이 분리되지 않고 합산한 단가가 제시되기 때문에 현행의 지수 조정율 산정 방식을 활용하기가 곤란함.

․ 따라서 건설공사의 편제품목과 가중치 구조를 반영한 실제적인 건설물가변동을 추정할 수 있는 지표를 개발하여 활용토록 함.
․ 또한, 실적공사비 자료의 현가화를 위한 보정계수로도 활용함.
․ 건설공사비 지수에 활용된 가중치 자료로는 한국은행에서 발간한 “산업연관표”를 활용하였으며, 가격자료로는 한국은행의 “생산자 물가지수”와 대한건설협회의 “공사부문 시중노임” 등을 활용하였음(표 4 건설공사비 지수의 예 참조).
․ 발행은 월별로 발행할 예정이며, 산업연관표(5년주기)가 개정되는 시점마다 산정모델을 갱신할 예정임.


* 자료: 이유섭, 실적공사비 적산제도 운영방안, 실적공사비 적산제도 운영에 관한 공청회 자료, 2003, 12

4) 기타 사항
- 현재는 표준품셈에 근거한 공종별 분류에 축적된 단가집을 제시하였음. 하지만, 현재 수량산출기준에 의해 내역서를 작성하는 체계로 이미 전환된 한국도로공사, 한국수자원공사 등을 감안하여 실적공사비 축적 체계를 개선하려는 계획을 가지고 있는 것으로 알려짐.

- 실적공사비 적산제도의 지속적인 정비와 더불어 예정가격의 상당한 부문을 구성하고 있는 원가계산방식의 근거가 되는 표준품셈의 지속적인 개선을 도모할 것으로 예상됨.

- 실적공사비 및 표준품셈 전문 관리기관을 대한건설협회에서 건설기술연구원으로 이관한 상태임.

3. 도입에 따른 파급 영향

- 실적공사비 적용 대상 공종은 당초 전 공종의 30% 정도를 적용하려는 계획이었으나, 그 범위가 축소되었음.

․ 현재 발표된 단가를 활용할 경우, 공사비 하락 예상율은 약 1.3% 수준인 것으로 분석됨(표 5 참조).
․ 실제 적용에 있어서는 그 영향이 더 작을 것으로 판단됨. 왜냐하면 대상 공종 자체가 세부 조건을 가지고 있어 조건과 일치하지 않을 경우 표준품셈에 의하도록 되어 있기 때문에 실제 적용 공종은 축소될 전망임.
․ 극히 제한된 기간(2003.1.1 - 2003.8.31)에 계약된 사업만을 대상으로 수집가능한 공종을 선정했기 때문에 실제 데이터의 활용범위 및 가능성은 낮아질 수 밖에 없음.
․ 하지만, 간접비 계산에서 기존의 제경비율을 활용하기 위해 건교부에서 제시한 조정계수에 대한 보다 심도있는 분석이 필요함. 현재 이 조정계수는 건설협회에서 발간하는 완성공사원가분석에 근거하여 재료비, 노무비 등의 구성비를 구한 것임. 하지만, 외주비에 포함되어 있는 노무비가 누락되어 있기 때문에 실적공사비 적용에 따른 실제 공사비 하락율은 더 높아질 것으로 예상됨.





표 5. 실적공사비 적산제도 적용에 따른 영향

* 본 영향 분석은 몇 개의 단위 사업만을 가지고 영향도를 분석하였기 때문에 실제와 다소 차이가 있을 수 있음.

- 일단은 공사비 하락에 미치는 영향이 적기 때문에 건설업계에서도 수용하는 분위기이지만, 향후에 대상 공종을 지속해서 늘려나갈 경우 현 제도적 체제하에서는 예정가격의 지속적 하락을 막을 방법이 없기 때문에 고심하고 있는 실정임

- 공사비 지수의 경우 기존 생산자 물가지수를 적용하는 것보다 적용이 간편하고 건설 물가만을 반영하기 때문에 편리해진 측면이 있음.

․ 물가변동여부 확인(5%)을 위하여 물가 변동율을 산정하지 않고 공사비 지수로 확인가능하기 때문에 Escalation 계상이 용이해짐.
․ 하지만, 건설업계에서도 정부에서 발표하는 공사비 지수의 신뢰성을 상호 검토할 수 있는 건설 공사비 지수를 별도로 개발하여 정기적으로 발표할 필요가 있음.

4. 향후 전망 및 문제점

- 외형상 실적공사비 적산제도는 발주자의 예정가격을 결정하기 위한 것이기 때문에 건설업계가 이의 적정성에 대한 논란을 가질 필요는 없는 것임.

- 하지만, 우리나라의 공공 건설사업에서 예정가격이 가지는 의미는 여타 선진국과는 다른 의미에서 강제성을 가지고 있기 때문에 건설업계 입장에서는 매우 첨예하게 받아들일 수밖에 없음. 따라서 정부의 밀어붙이기 식의 제도 시행이 아니라 보다 광범위한 의견 수렴과정을 통해 그 투명성과 객관성을 높여야 할 것임.

․ 공공 건설부문의 입/낙찰제도는 가격경쟁을 배제시키고 제도적으로 정해놓은 낙찰 하한율을 맞추기에 따라 낙찰금액이 결정되기 때문에 예정가격을 둘러싼 논란이 있을 수밖에 없음.
․ 구체적으로 국가계약법 시행령 제 42조에 의해 예정가격은 입찰가의 상한선으로 작용하고 있음. 즉, 낙찰률에 따라 일방적으로 계약금액이 낮아지는 구조를 가지고 있기 때문에 실적공사비 적산제도는 이를 더욱 가중시킬 가능성이 높다는 것임.
․ 적격심사제도의 경우는 기술경쟁에 의해 낙찰자를 선정하는 것이 아니라 임의로 고정되어 있는 낙찰율이 있기 때문에 시공자가 제시하는 입찰가는 실제가격이 아닌 문제점을 가지고 있음.

- 따라서 현재, 실적공사비 제도가 적용되는 공종이 당초 예상했던 것 보다 축소되었으며, 공사비에 미치는 영향이 적다고 하여 그동안에 지적되었던 문제점들이 해소되었다고 보기는 힘들 것임.

- 여전히 실적단가의 신뢰성과 객관성을 확보할 수 있는 마땅한 장치가 없는 실정이며, 실적공사비 적산제도의 원 취지를 살릴 수 있는 입/낙찰과 관련된 제도적 개선을 기대하기가 어려운 상황임.

- 또한, 최저가 낙찰제가 보다 확대 적용될 경우, 현재 50% - 60% 선에서 결정되고 있는 낙찰율이 향후 확대 적용될 실적공사비 적산제도에는 어떠한 영향을 미칠 것인지 미지수로 남아 있음.

- 실적공사비 적산제도이 점진적으로 확대한다고 하더라도 운반거리와 관련된 공종, 자재규격이 다양한 공종 등은 여전히 확대 적용하기가 어려울 것으로 예상됨.

․ 준설, 사토장, 토취장 등과 같이 품목이 장소 이동성/거리와 관련된 경우
․ 토목공사의 터파기, 깍기, 콘크리트 타설 등은 시공물량의 규모에 따라 단가가 상이하며, 시공부위 또는 장소, 기계 투입과 인력투입의 비율에 따라서도 단가가 상이한 경우
․ 단일품목의 경우 목재문을 예로 들면 문의 형태 및 재질, 하드웨어, 부속품의 종류에 따라 수십가지 이상의 복합단가가 존재하는 경우
․ 건설공사 전체가 비반복․비복제라는 특성을 가지고 있는 대표적인 비표준화 산업으로 이를 규범적 틀안으로 수용하는 것 자체가 불가능함. 미국이나 일본 등 선진국에서는 시장 조사가격을 참고용으로 활용하는 것도 이러한 이유 때문임.

- 결국, 단순 공종 중심으로 실적공사비 적산 제도의 범위를 확대할 경우, 발주자와 계약자 모두에게 불만을 가져다 줄 것이며, 공사 기간 중 해석에 대한 논란과 함께 설계변경기준에 대한 시비가 늘어날 우려가 있음.

- 실적공사비 자료의 체계적인 축적을 위해서는 표준분류체계 및 수량산출기준의 활용이 필수적이나 현재 적용하고 있는 기관과 적용이 예정된 기관, 이와 무관한 기관이 혼재되어 있어 확대 적용을 위해서는 이에 대한 명확한 정리가 필요한 상태임.

․ 정부에서 제정한 “수량산출기준”은 현재 한국도로공사, 수자원공사 등에서는 구축이 완료된 상태이나, 다른 정부투자기관 혹은 국토관리청, 지자체 등에서는 아직 이를 활용하고 있지 못한 실정임.
․ 현재 정부에서 제시한 실적단가집은 수량산출기준에 의한 것이 아니기 때문에 향후에 실적공사비 대상 공종은 어떻게 결정할 것인지가 주목됨.
․ 물론, 이러한 상황을 반영하여 실적단가집을 보정하고 신규 항목을 추가하겠지만, 이러한 방안이 임시방편적이 아닌 보다 장기적이고 체계적인 틀 속에서 제시되어야 할 것임.

- 실적공사비 적산제도가 현재보다 확대 시행된다고 하더라도 여전히 공공 건설사업 예정가격 산정 근거의 상당한 부분을 차지하고 있는 표준품셈의 문제는 여전히 남아 있는 상태임. 즉, 실적공사비 적산제도의 합리적 개선과 더불어 표준품셈에 대한 혁신도 병행해야 할 것임.


5. 대응방안

- 앞으로 실적공사비 적산제도가 활성화되기 위해서는 다음과 같은 측면에서 개선이 되어야 할 것임.

․ 제도적 측면: 낙찰율을 인위적으로 결정짓는 현행의 정부 입/낙찰제도의 근본적인 혁신
․ 기술 및 운영적 측면: 정기적으로 발행될 실적단가 적용 공종 및 단가의 적정성 검토체계의 도입, 그리고 적산 전문가의 양성 및 활용체계의 개선 필요

1) 제도적 측면

- 국가계약법상에서 규정하고 있는 예정가격의 상한선 규제를 폐지해야 함. 이는 현행 실적공사비 제도의 개념이 낙찰률에 따라 예정가격이 지속적으로 낮아지는 구조를 가지고 있기 때문임.

- 운찰제를 극복할 수 있는 적격심사제도의 폐지 혹은 근본적인 개선이 필요함.

- 장기적으로 견적입찰 방식의 도입을 통해 입찰자가 당해 사업에서 책임지는 가격을 축적하는 것이 합리적임.

․ 입찰참여자의 보유 기술에 근거한 견적가격으로 낙찰자를 선정하는 방식을 채택하고 이를 통해 실적공사비 단가를 축적하는 방안임.
․ 전면도입이 현실적으로 어렵다면 가설 공사에 한해서라도 우선적으로 견적입찰 방식의 도입을 검토할 필요가 있음.

- 실적단가의 신뢰성과 입/낙찰 제도 등의 문제는 현행의 실적공사비 적산제도에서는 별개가 아니라 상호 연관관계를 가지고 있는 것으로 입/낙찰 제도가 궁극적으로 실적단가에 영향을 주고 있음. 이러한 제도적 문제는 비단 실적공사비 적산제도 뿐만 아니라 우리 건설산업의 장기적 발전을 저해하는 근본요인으로 간주되고 있음.

․ 입/낙찰과 관련한 제도혁신은 건설업계에서도 대․중․소 건설업계에 따라 이해관계가 다르기 때문에 정부입장에서는 이에 대한 단일화된 의견을 수렴하기가 매우 힘든 측면이 있음.
․ 하지만 정부는 지금까지 강조하던 투명성, 형평성에 따라 변화되어온 입/낙찰 제도를 통해 최종적으로 무엇을 얻었는지에 대한 심각한 고민을 할 필요가 있으며, 무조건 싸게 구매하는 것이 최선이 아님을 인식할 필요가 있음.
․ 또한, 최저가 낙찰제 등으로 낙찰율이 60%까지 하락하였다고 해서 그동안 건설업체가 부당한 이익을 취하고 있다고 판단하면 안될 것임.

2) 기술 및 운영 측면

- 정부에서 발표하는 실적단가집을 객관적으로 검토할 수 있는 장치의 마련이 필요함. 즉,

․ 일방적으로 결정되는 단가 결정 구조에 대응하기 위해 건설협회 혹은 건단연 산하에 실적공사비 단가 수집을 전담하는 책임을 부여한 후 실적공사 단가를 지속적으로 수집하여 정부가 책정하는 단가의 적정성 여부를 검증하는 역할이 절대적으로 필요함.
․ 장기적으로 일본과 같이 제 3의 실적단가 조사 기구를 만들어 정부의 독자적 단가결정방식을 견제해야 할 것임.

- 정부가 작성하고 있는 실적 단가에 대해 생산자인 건설업계에서 생산비용을 체계적으로 산정하여 제시하는 객관적인 검토체계 및 프로세스의 개발 및 구축이 필요함.

- 또한, 실적단가의 신뢰성을 가지기 위해서는 위치보정, 시설물 보정, 시간보정, 난이도 보정, 수량보정 등 건설공사만이 갖는 특성을 반영할 수 있는 보정값의 기준이 마련되어야 함.

- 또한, 현재의 간접비 산정 방식을 근본적으로 개선할 수 있는 객관적이고 합리적인 체계를 마련해야 할 것임.

- 실적공사비 적산제도의 가장 모범적인 표본이라고 할 수 있는 영국의 경우, 실적공사비 적산방식이 큰 이의 없이 적용되고 있는 가장 큰 이유 중의 하나에는 인증 적산사(Quantity Surveyor) 제도라는 것이 있기 때문임. 즉, 체계적인 적산업무의 구조, 기준 등과 함께 적산 전문가의 전문가적 판단이 당해 사업의 공사비 관리에 있어서 매우 큰 영향요소로 작용하고 있다는 것임.

- 반면에 우리나라의 적산 전문가는 설계도서가 약 80% 완성되었을 때 참여하여 설계공사비 작성을 위해 수량을 산출하고 단가를 조사하는 비교적 단순 업무만을 수행하고 있으며, 설계자의 하도급 개념으로 업무를 수행하고 있음.

- 공공건설사업에서 기관의 내부 혹은 외부의 적산 전문가가 사업의 초기단계부터 참여하여 비용 측면에서의 설계와 목표 공사비를 관리하는 체계가 마련된다면 현재 제기되고 있는 실적공사비 제도의 여러 문제점을 해결할 수 있는 실마리를 제공할 수 있을 것임.

- 물론, 이를 위해서는 현행 우리나라 적산 전문가의 질적 수준 향상이 선행되어야 하며, 설계자의 하도급 개념이 아닌 발주자와 직접 계약을 맺을 수 있는 체계로 전환되어야 할 것임.