생각/ Re:부곡-능곡 철도 예비타당성조사 보고서 본문

[쾌속질주]

부곡-능곡 복선전철 사업 예비타당성 조사는 저희 연구실(한양대학교 궤도교통시스템연구실)에서 수행한 것인데 굉장한 관심들을 보이시는 군요... 밑의 글을 쭉 읽어 보았는데 자기들의 주장만을 너무 강조하고 상대방의 의견는 거의 무시하는 경우가 대부분인거 같습니다. 프로젝트를 하다보면 단순히 직관적인 생각으로만 보고서를 작성하는 것은 절대 있을 수 없는 일입니다. 단순히 글을 작성하는 것 같아도 저희들은 추후 감사원이나 여러 기타 기관의 문책을 대비해 과학적으로 자료를 적용하고 관리하고 있습니다. 여러분들께서도 자기주장을 논하기 전에 과연 이것이 말로만 가능하다고 하시지 마시고 사려깊게 생각해서 의견을 개진해주시면 좋겠네요.



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pima.kdi.re.kr 에 올라와 있는
부곡-능곡 철도(서부 외곽선) 예비타당성조사 보고서를 올립니다.
2001/7에 나온건데, 결론은 보류입니다.

성환님, 고집쟁이님, 그외 관심있는 분들에게 일독을 권합니다.





부곡~능곡 복선전철 사업
저자명(서명) 안영석 외 발행년도 2001-07-31

면 수 360 분 류 철도부문






□ 사업 개요

경부선 부곡？경의선 능곡간 약 59.2 km에 대한 복선 전철 건설사업

사업수행주체: 국가 (철도청)

지원형태 및 수준: 전액 국고지원
□ 사업 목적

남북간 교역량 증가 전망에 따른 관련 철도수송 능력 강화

남북한 철도수송 수요의 효율적인 수도권 통과 방안(신규 및 개량 등) 모색

경부고속철도 개통에 따른 경부선 일부 애로구간 혼잡 해소
□ 경제성 분석


B/C
NPV
IRR

대안 1(지역+남북교역)
0.90
-131,524백만원
6.4%

대안 2(지역+남북 및 중국 교역)
1.16
206,313백만원
8.9%


주: 대안 1은 지역철도 기능 및 남북교역을 고려한 경우
대안 2는 지역철도 기능 및 남북교역과 대중국 교역을 고려한 경우

□ 정책적 평가

남북관계 개선전망에 따른 향후 남북간 철도수송물량을 평가

경부선 애로구간의 해소 가능성에 대한 평가

본 사업의 지역경제에 미치는 파급효과 분석

상위 계획과의 연계성 및 기타 철도청의 사업추진 의지를 검토
□ 종합평가 및 정책제언

본 사업만으로는 경부선 애로구간 문제를 근본적으로 해결하지 못하고 남북관계 개선전망도 불확실성이 커서 향후 남북관계 개선추이를 보아가며 사업추진을 결정하는 것이 바람직

다만 노선계획을 확정하여 본 사업의 교통 축을 조기에 확보해두면 그 축에 대한 난 개발을 방지할 수 있어서 필요시 노선건설을 용이하게 해줄 것임.








2001/07/31 부곡~능곡 복선전철 사업 > 분석내용



2001/07/31
가. 사업개요 및 쟁점

본 사업은 남북관계가 개선되어 남북교류가 활성화될 경우 수도권을 통과하는 남북한간의 신규 철도 수송수요 충족의 어려움을 해소하는 한편 경부고속철도 개통에 따른 경부선의 수도권 애로구간 혼잡을 해소할 목적으로 경부선 부곡과 경의선 능곡간을 연결하여 수도권을 우회하는 신규 철도를 건설하기 위한 사업이다. 철도청은 이러한 목적으로 경부선 부곡？경의선 능곡간 약 59.2 km(노선이 확정되기 전 제안 당시)에 대한 국고지원 복선전철 건설사업의 필요성을 제기한 것이다.

본 사업의 관련 상위 계획은 '제4차 국토종합계획(2000？2020),' '국가기간교통망계획(2000-19),' 철도청의 '21세기 국가철도망 구축 기본계획' 등이 있다. 이러한 상위계획에서는 대부분 수도권 남북간 교통혼잡을 해소할 목적의 우회철도 계획에 대해서 그 사업시기를 통일 이후에나 검토할 장기과제로 분류하고 있다. 당시 남북관계 측면에서 상위 계획 수립 당시 본 사업과 유사한 수도권 우회철도 노선에 대한 사업의 필요성은 인정하면서 그 시급성과 중요성이 크게 부각하지는 않은 것이다.

본 사업과 관련된 주요 이슈로는, 첫째로 남북한관계 개선 전망에 관한 것이다. 남북 정상회담(2000년)과 김정일의 중국 상하이 방문(2001.1월)후 북한의 개방 및 개혁 변화 가능성과 남북경협의 활성화에 대한 기대감 확산되었다. 남북한 관계 진전에 따라 본 사업의 수요가 결정될 것이기 때문에 본 사업 판단의 어려움은 남북관계가 합리적 예측보다 정치적 판단에 의해서 좌우되고 결정될 가능성이 크다는 데에 있다. 남북관계 개선 전망에 대해서는 남북관계 전문가들의 의견과 관련기관의 의견을 가능한한 많이 수렴하였으나 객관적인 결론을 유도하기는 어렵고 사람마다 보는 관점과 가정에 따라서 이 문제를 보는 시각이 달랐다. 따라서 본 사업의 예비타당성 조사에서는 남북관계는 언젠가는 개선이 된다고 보되 개선 정도에 따른 물동량을 중심으로 판단하였다.

그러한 측면에서 두 번째로 중요한 이슈는 남북관계 개선에 따른 남북교역 물동량 추정에 관한 것이다. 남북한 교역은 1991년부터 지속적으로 증가하는 추이를 보여 왔고 이러한 증가 추세는 지속될 전망이다. 남북간 수송물량 및 여객 전망이 사업 타당성 평가의 결정 방향에 중요한 역할을 하였으며, 결론 도출에 있어서 다른 어떤 요소보다도 우선적으로 검토되었다. 그러나 미래의 남북물동량 추정은 어려워서 보수적인 시각으로 과거의 추세를 연장시키는 방법을 이용하였다. 이러한 추정에 많은 가정이 채택되므로 가정의 정도에 따라 시나리오 분석을 수행하였다.

세 번째는 수도권 경부선 기존 간선철도의 애로구간 여부 평가이다. 수원 이북의 수도권 간선철도 여유 용량 부족으로 애로구간으로 인식되고 있었다. 이러한 애로구간 관계는 불확실성이 높은 남북관계를 제외하더라도 향후 수도권 수원 이북의 기존철도의 수요만 감안하더라도 여유용량이 부족하기 때문에 발생하는 것이다. 본 사업의 분석에 따르면 기존 수도권 경부선은 현재도 어렵지만 특히 현재 진행중인 경부고속철도가 2004년에 개통하면 시흥이북은 기존선구간을 공용하게 되고 이 구간의 신규물량은 통과하기 곤란할 것으로 평가되었다. 따라서 수원 이북의 수도권 구간이 애로구간임은 확실하나 본 과업의 추진이 이러한 애로국간 해소에는 큰 도움이 되지 않된다는 것이다.

기존 간선철도가 애로구간으로 평가되면 사업 목적에 부합한 노선 선택을 위한 신선건설 또는 기존선 개량 문제를 검토해야 한다. 만약 기존선 복선화 등을 통한 개량으로만 신선건설과 비슷한 수준의 성과를 달성할 수 있을 경우 굳이 비용이 훨씬 많이 소요되는 신선 노선을 검토할 필요가 없다. 따라서 이미 건설중이거나 확정단계에 있는 철도사업 또는 순환 전철망을 활용여부를 점검하였다. 그러나 이미 진행중인 기존선 개량 등의 사업만으로는 애로구간을 완전히 해소할 수 없다는 견해가 철도청을 중심으로 지배적이었다. 그래서 부곡-능곡간 신선 건설이 검토되었지만 부곡-능곡간 신선 복선으로는 어떻게 노선을 잡아도 애로구간 해소에 큰 기여를 하지 못하는 것으로 평가되었다.

남북간 원활한 수송을 위해서는 우리쪽 시설만 개량·개선되어도 북한 쪽에서 연계수송이 제대로 이루어지지 않을 경우 투자의 효과가 상실될 위험이 크다. 따라서 북한의 철도시설과 용량에 대한 분석은 물론 추가 정비 필요성 및 범위에 대한 검토가 필요하다. 북한에 대한 자료의 한계로 인해 이미 나와있는 각종 연구보고서를 활용하는 수준으로 제한하였다. 그럼에도 불구하고 북한 철도수송의 특성상 운영자가 필요할 경우 정책적으로 용량을 할애를 할 수 있을 것이라는 가정할 수 있었다. 이 경우에는 북한의 철도 용량 문제는 본 분석에서 외생 변수화해 제약요인으로 작용하지 않게 된다.

마지막으로 다른 수송대안과의 경쟁 문제를 검토하였다. 남북한간 철도가 개통되고 국제철도망과 연계 수송이 가능해지면 우선적으로 해상운송과 경쟁이 이루어질 것이다. 육로 운송은 남북관계의 특수성으로 인한 보안 및 기타 제약요인으로 인해 가장 후순위 대안이 될 가능성이 높은 것으로 평가되었다. 따라서 철도수송은 해상운송과 우선적으로 경쟁이 될 것으로 판단되어 경제성 분석의 중점을 철도와 해상운송에서 발생하는 비용과 편익 차이 분석에 중점을 두었다. 다만 가정에 의존하는 남북관계 개선 등이 판단의 최우선 순위로 고려되어야 하기 때문에 경제성 분석의 중요성이 다른 사업과 비교할 때 그렇게 중요성이 클 수 없는 한계를 지니고 있다.

나. 분석결과 종합

본 예비타당성조사에서 검토한 부곡-능곡 복선전철 건설사업은 경부선 애로구간을 해소하고 남북관계 발전에 따른 수송수요를 동시에 해결할 목적으로 제기된 철도청 주관사업이다.

분석결과 기존 경부선의 용량부족 현상을 완전히 해소하지는 못하였으나, 수도권 통과 물동량의 우회 노선으로서의 일부 기능을 담당할 수는 있는 것으로 평가되었다. 부곡-능곡 복선전철은 수도권의 남북방향 여객수송에도 일부 기여할 수 있지만, 무엇보다 남북간의 교역물량의 철도수송을 위해서는 반드시 필요한 노선으로 판단된다. 경제성 분석에서는 남북간 물동량의 추정이 보수적이었음에도 불구하고 남북한간과 중국 물동량이 동시에 고려될 경우 경제적 타당성을 확보하는 것으로 분석되었다.

1. 경제성 분석

부곡-능곡 구간에 대해서 2개의 서부 노선대안과 1개의 동부노선을 개발하였으나, 동부노선은 거리가 길고 목적에 따른 기능수행에도 한계가 있어서 경제성 분석에는 포함하지 않았다. 검토된 서부노선 두 대안은 모두 기술적으로 특별한 문제점을 가지고 있지 않았다.

대안별 수요의 경우 총량수요는 KDI에서 제공한 것을 사용하였고, 대안에 따른 수단분담만 시행하였다. 그리고 그 결과를 국가기간교통망의 수단분담과 비교하였다. 또한 수도권 남북 방향에 대한 여객 수요는 제공된 수도권의 O/D와 네트워크를 사용하여 분석하였다. 남북간 물동량은 과거 10년간 남북간의 물량추세를 이용하여 실적 증가율 12.5%의 절반인 6.25%만 증가할 것이라는 가정을 채택하여 향후 물량을 보수적으로 추정하였다. 그리고 남북관계 및 남북물동량에 대한 전망의 어려움 때문에 경제성 타당성은 남북교역량의 철도 분담율을 몇 가지 가정하에 사례를 나누어 분석하고, 향후 예상되는 중국과의 철송량도 분석대상에 추가하였다.

고려된 비용은 건설비, 차량비 및 운행비를 대안별로 검토하였고, 편익은 운행비용절감, 운행시간절감, 교통사고 감소 편익을 포함시켰다. 총 건설비는 대안 1의 경우 16,015.34억원, 대안 2의 경우 14,752.54억원으로 추정되었다.

남한지역간 수요만 고려한 경제성 분석의 경우 서부노선 대안 1이 B/C 비율 0.39(대안1), 서부노선 대안 2가 B/C 비율 0.35(대안2)로 남한지역 수요만으로는 경제성이 없는 것으로 분석되었다. 남북간 물동량을 추가로 고려해서 그 물동량의 25%가 철도로 이동할 경우는 B/C가 0.64(Case1), 그 물량의 50%가 철도로 이동할 경우 B/C가 0.9(Case2)로 분석되었다.거기에 더하여 중국의 동북 삼성과의 교역확대가 예상되는 중국물량을 보수적인 가정에 입각하여 추가로 고려하고 북한행 물량의 25%만 철도로 이동할 경우 B/C가 0.9(Case3), 그리고 추정된 중국물량에다가 북한행 물량의 50%가 철도를 이용할 경우 B/C가 1.16(Case4)으로 나왔다.

본 예비타당성 조사의 B/C 비율은 너무나 많은 추정과 가정에 입각하여 분석한 것이기 때문에 이를 해석함에 상당한 주의가 요구된다. 분석의 핵심부분인 수요 추정방법이나 해운 및 철도 운임단가를 바꾸는 경우, 그리고 그 추정된 수요의 몇 %가 철도로 이용할 것인지에 대한 가정을 바꾸는 경우 B/C 비율이 1에서 3까지 차이가 나는 것을 분석 과정에 직접 확인하였다. 남북교역 확대에 대한 가정을 완화하여 추가 분석을 시행하였다. 남북교역량의 년평균 증가율을 1991？2000년간 평균 증가율인 12.5%를 사용하였을 경우에 대한 분석결과는 다음과 같다. B/C비율 등 분석결과 수치가 모두 개선됨을 확인할 수 있다.

2. 정책적 분석

본 과업은 예비타당성조사를 위한 KDI의 일반지침에 준하여 항목별로 정책적 판단에 필요한 부분에 대해 평가하였다. 이미 언급한 바와 같이 남북관계 개선 정도가 본 사업의 타당성에 미치는 영향이 지대함에도 정치적으로 결정될 사항이어서 논란은 많았으나 이를 근거로 본 사업에 대한 확실한 결정을 내리기는 곤란했다. 남북교류 확대에 따른 물동량 전망도 이와 비슷하다. 다만 남북이 일단 개통되어 철도수송이 시작되면 해운을 이용하던 기존 대기물량은 물론 개발된 신규수요에 의해서 본 사업의 경제성을 확보할 만한 물량 수준에 신속히 도달할 것이라는 점이다.

남북관계 개선과 물량에 대한 판단이외의 다른 정책적 판단은 대부분 큰 문제가 없는 것으로 확인되었다. 지역간 사회간접자본 공급의 형평성을 고려하는 지역낙후도의 경우 관련 도시가 대부분 수도권에 인접하여 문제가 없었다. 정책적 분석의 다른 평가항목에서도 긍정적인 평가가 도출되었다. 우선 지역발전 기여도도 높고 사업수행의 주체인 철도청의 본 사업에 대한 관심도도 큰 것으로 보인다. 관련 상위계획과의 연계성 부분에서도 우선 순위를 제외한 다른 상충요인은 발견되지 않았다. 계획 입안 당시에는 상대적으로 덜 중요했던 남북문제가 정상회담과 함께 새로 부각되면서 우선 순위가 높아졌기 때문이다. 본 조사사업은 경제적 타당성만 확보된다면 국가기간 철도사업으로 국고에 의해서 지원되는 것이 적합하다고 판단된다.

3. AHP 분석에 의한 종합 판단

본 조사는 경제성에 관한 분석과 정책적 차원에서의 분석을 조사의 두 축으로 하였다. 그러나 경제성 분석과 정책적 분석의 결과를 하나로 통합하는 데는 기술적인 어려움이 있다. 이러한 어려움을 해소하고 사업의 타당성을 종합적으로 판단하기 위하여 AHP (Analytic Hierarchy Process) 분석을 수행하였다. 이 분석은 KDI연구진 및 외부 연구자, 외부용역팀 및 공공투자관리센타의 평가에 의거하였다.

AHP분석에 따르면 본 사업을 평가하는 데 있어서는 경제적 분석의 비중이 0.553, 정책적 항목의 비중이 0.448으로 경제성에 의거한 판단이 약간 중요하게 나타났다. 정책적 분석의 평가항목을 보면 기본평가항목 0.111보다 남북관계 개선이나 애로구간 해소와 같은 특수평가 항목 0.337의 비중이 더 중요한 것으로 분석되었다. 사업 시행여부에 대한 평가자(총 4명)의 평가 결과를 종합한 결과, 사업시행 : 미시행 = 0.479 : 0.521로 나타나 사업미시행이 시행보다 0.042정도 근소하게 높게 나왔다. 평가자 2명은 사업 시행을 다른 2명은 사업미시행을 선택함으로써 사업 시행 여부에 대한 판단이 쉽지 않았다. 결론적으로 이러한 AHP분석 결과가 의미하는 바는 본 과업이 아직 현 단계에서 사업 추진의 당위성이 그렇게 높지 않다는 것이다.

다. 결론 및 건의

부곡-능곡 구간의 복선 전철은 지역간 수요를 처리한다는 측면에서, 기존 경부선의 용량부족 문제를 완전히 해소하는 기능을 보이지는 못했다. 소극적인 측면에서 기존 경부선의 용량이 포화될 경우, 일부 초과된 수요를 분담을 할 수는 있으나, 경부선 애로구간의 기능을 대체할 정도의 위상을 가지지는 못하다는 것이다.

따라서 부곡-능곡 노선의 복선 전철사업을 남북 물동량의 수송 등을 위하여서 시행하더라도, 기존 경부선의 용량부족현상은 여전히 풀어야 할 과제로 남는다. 어떠한 대안을 채택하여 경부선의 용량제약문제를 풀 것인지, 좀 더 구체적인 별도 연구가 필요하다고 하겠다.

본 연구에서 분석한 바와 같이, 남한지역 수요만 고려 할 경우 경제성이 낮고 (B/C비율 0.35 - 0.39) 채택한 여러 가지 가정으로 인해서 경제성 분석 결과 해석에 한계가 있음에도 불구하고 남북간과 중국 물동량을 동시에 고려하면 노선이 경제적인 타당성을 확보(B/C비율 1.16)하는 것으로 나타났다.

수요 분석에서 물동량 추정은 과거 추세의 연장이라는 보수적인 방법을 사용했기 때문에 정치적인 여건이 개선되면 초과 실현될 가능성이 매우 높다. 불확실한 남북관계를 감안한 본 예비타당성 조사의 한계는 그러한 수요가 정확히 어느 시점에 발생할 것인가를 알기 어렵다는 데 있다.

본 사업의 규모나 남북관계의 불확실성 등을 볼 때 이러한 대규모 사업투자를 가부로 결정하기에는 투자 환경에 대한 위험성이 매우 높은 것이 현실이다. 따라서 이런 Risk를 줄일 수 있는 방법 모색이 필요하며 이 경우 다양한 정책적인 고려 사항이 동시에 검토되어야 한다.

하나의 대안은 이를 단계적으로 추진하는 방안이다. 적어도 노선계획을 확정함으로써 본 사업의 교통 축을 조기에 확보해 두면 그 축에 대한 추가적인 개발을 방지할 수 가 있어서 장래의 노선건설을 용이하게 해줄 것으로 판단된다. 현재의 경의선 단절구간 복구에 대한 준비가 1985년부터 시행되었고, 이미 실시설계와 용지확보가 끝난 상태였기 때문에 짧은 공사기간 내에 완공이 가능한 것처럼 본 노선도 언젠가는 필요한 사업이라는 점을 인정한다면 사업 시행의 위험을 줄인다는 차원에서 이런 단계적 방법을 활용하는 것도 가능할 것이다.