관심있는 정책분야 평가: 공적연금정책개혁

[박대선]

1.     서론

a.    연구배경 및 목적

2023년 1월 28일자 동아일보[1]에 의하면 지금 연금개혁을 못하는 경우 2060년에는 월급의 30%를 국민연금으로 내야되는 것으로 전망된다고 한다. 이러한 사회문제는 전세계적인 추세보다 훨씬 빠른 한국의 인구 고령화로 인해 연금수급기간과 연급수급자가 급증하고 있는 반면 보험료 납부의 기본이 되는 합계출산율(이하 ‘출산율”)은 오히려 세계 최저 수준으로 떨어진 상태인 것에 기인한다.

1970년부터 48년간 우리나라의 기대수명은 58.7세에서 79.7세로 21.0년이 증가해 같은 기간 OECD의 증가분 11.5년(66.5세에서 78.0세)보다 무려 1.8배나 높다. 한국의 출산율은 같은 기간동안 4.5명에서 1.0명으로 무려 3.5명이 감소하였는데, 이는 OECD 감소분 1.2명(2.8명에서 1.6명)의 2.9배에 달한다(OECD, 2021).

한국 성인 중 63.5%가 연금을 노후준비 방법으로 선택하고 있는데 그 중에서도 특히 공적연금(국민연금이 대부분인 55.2%)이 중심이다. 한국인의 주요 노후준비 방법이 공적연금이지만 정작 노령연금의 평균 급여액은 2019년말 기준 52만7천원에 불과해(국민연금공단, 2020), 국민연금에 대한 불만도 적지 않다. 하지만 재정의 지속 가능성에 대해서 의문이 제기되는 상황에서 연금액을 확대하는 것은 사회적인 합의가 필요하다.

현재의 국민연금이 노후생활에 충분한 수준도 아니지만 재정부담으로 기존 지급조건도 악화될 가능성이 커졌고 한국의 베이비 부머세대가 은퇴하기 시작하면서 사회적으로 가장 중요한 문제중의 하나로 대두되었다. 그럼에도 불구하고 문재인정부는 2018년에 4차 국민연금재정 계산 재정추계에 따라 제시된 문제를 해결하지 못했다. 그래서 2023년 윤석열정부의 3대개혁과제중의 하나로 선정되기도 했지만 이번에도 선거를 의식한 정치권의 눈치보기로 지지부진한 상태로 용두사미가 될 가능성이 커지고 있어서 보다 효과적인 정책제안이 절실한 시점이다.

b.    분석내용

2023년 3월 31일에 발표된 대한민국 정책브리핑5차 국민연금재정 계산 재정추계에 의하면 국민연금은 현재 정책의 개혁이 없는 경우 2041년에 적자로 전환되고 2055년에는 기금이 고갈되는 것으로 전망된다[2]. 문재인정부 시절 개혁하지 못하고 5년을 낭비한 결과 기금고갈시기가 기존 2057년에서 2년 단축된 것이다. 그것도 중위 시나리오에서 출산율이 1.21명으로 회복되는 경우로 가정했기에 현재 출산율과 출산율 회복가능성이 높지않다는 것을 고려하면 기존의 정책을 지속하는 경우 고갈시점은 더 빨라질 가능성이 높다.

연금개혁없이 이를 개선하기 위해서는 현재의 출산율이 증가하거나 기대수명이 감소해야 하는데, 기대수명은 의료수준의 고도화에 따라 전세계적으로 증가하는 경향이 있고 출산율은 이민확대나 육아비용 감소 등 단순한 재정이 아닌 사회문화적인 분야의 강력하고 예산이 소요되는 정책이 수립되고 실행되어야 부분적인 회복이 가능하다.

국민연금재정에 대한 4차 추계 이후 정부에서는 처음으로 공적연금 제도개혁의 정책 목표에 노후소득보장 원칙을 포함했다(정해식, 2019). 즉, 공적연금 노후소득보장 목표로써 1인 가구 기준 은퇴 후 최소생활비 약 95~108만원을 최저노후생활보장수준으로 설정ㆍ제시한 것이다.

정부가 제시한 최소 노후소득보장을 위한 공적연금 100만원 목표는 지금까지 논의ㆍ제시되었던 어떤 공적연금 개혁안을 통해서도 달성하기가 매우 어려울 것으로 평가된다. 게다가 지금 축소되고 있는 방향과는 반대로 국민연금 소득대체율을 50%로 상향하고 기초연금액으로 전체 가입자의 평균소득을 기준으로 하는 A값[3]의 15%(40만원 상당)를 지급한다고 할지라도 장기적으로 이를 충족하지 못하는 노인인구의 규모는 75%에 이를 것으로 전망된다(권혁진, 2020).

현재 개혁안으로 거론되고 있는 방안은 단순하게 모수를 조정하여 더 많이 내고 더 늦게 연금을 지급하는 것인데 이는 현재 프랑스 마크롱정부의 연금개혁에서 보듯이 수많은 시민이 장기간 강력한 반대를 표명하여 시청 방화나 전력공급차질을 이루는 시위와 파업[4] 등 엄청난 사회적인 반발을 불러오고 있으며 한국의 경우는 프랑스보다 훨씬 적은 연금액으로 더 나쁜 지급조건이기에 보다 큰 저항이 발생할 가능성이 크다.  

2.     본론 : 정책사례 실태

a.    사례 개요

소득이 충분하다고 생각하는 사람은 거의 없다. 그리고 적은 소득보다 문제가 되는 것은 상대적으로 주위보다 낮은 소득이다. 사람들은 연봉 1억을 평균소득이 2억일 때 받는 것보다 연봉 9,000만원을 평균소득 5,000만원일 때 받는 것을 선호하는 경항이 크기 때문이다.

일반적인 가구의 소득원은 근로소득과 사업소득 중심이지만, 노인의 경우 이전소득, 특히 공적이전소득의 비중이 상대적으로 높아지게 된다(탁현우, 2016). 공적이전소득에는 국민연금이나 공무원연금과 같은 공적연금과 함께, 기초연금과 생계급여, 각종 수당이 포함된다. 따라서, 근로시기의 노후대비 여부와 수준에 따라 노인기의 소득이 좌우되며, 그 결과 노인집단 내의 소득양극화가 야기될 수 있다.

2019년 국민연금 지급액의 구간별 분포를 보면 오른쪽으로 긴 꼬리 형태의 모양으로써 평균액은 분포의 중앙보다 오른쪽에 위치한다. 즉, 평균액 이하의 수급자는 50%을 초과하고 있다는 것임을 알 수 있다. 일반적으로 소득 관련 변수들은 오른쪽으로 꼬리가 긴 로그정규분포의 형태로 나타나는데, 현재 국민연금액 수급액 분포 역시 예외가 아님을 보여준다. 따라서 공적연금의 목표를 달성하기 위한 방안들은 적어도 이러한 소득분포 특성을 고려할 필요가 있다(권혁진, 2020).

2017년 평균연금은 국민연금이 38만원으로 240만원인 공무원연금이 6배가 넘으며 정부지원이 50%에 달한다는 사실에 접하면 이러한 연금구조에 반발하기 쉬워 정치적으로 부담이 발생할 것이다. 비록 가입기간이 60년에 도입되어 88년에 도입된 국민연금에 비해 훨씬 길고 기여율도 두배라는 것도 사실이지만(김대환 등, 2021), 이러한 내용이 잘 알려지지도 않았고, 이성과 감성은 별도의 영역인데 둘중 감정이 두뇌를 지배하곤 하기에 문제가 될 소지가 크다.

특히 공무원 수가 증가하는 동시에 퇴직자 중 연금수령을 선택하는 비중이 거의 세배로 급격히 증가(1982년 32.6%, 1990년 49.9%, 2000년 78.2%, 2015년 94%)하고 이에 더하여 그들의 기대수명이 증가한 결과 정부의 보전금도 빠르게 증가해 국민들의 불만도 거세졌다(인사혁신처, 2016).

국민연금과 공무원연금의 급여형평성을 분석하면 다음의 3가지로 정리될수 있다. 먼저, 가입기간이 증가하고 개인의 평균소득이 기준이 되는 B값[5]이 증가할수록 국민연금 연금액은 일정하게 증가하는 반면, 공무원연금 연금급여의 증가속도가 더 빨리 증가하여 연금급여비율이 증가함을 알 수 있다. 그러나 가입기간 전체 평균소득이 기준이 되는 A값과 B값의 차이 또는 A값 대비 B값의 비율이 일정수준을 넘어서야 연금급여비율이 2배에 도달하는 것으로 나타났다. 즉 일반적인 상황에서는 국민연금이 공무원연금에 비해 유리하다고 할 수 있지만 장기근속을 하고 임금수준이 높아질수록 공무원연금이 유리하게 된다. 동일한 가입기간하에서 국민연금은 공무원연금에 비해 A값 대비 B값이 증가하여도 급여상승효과가 작다는 것은 국민연금이 공무원연금에 비해 세대 내 재분배효과가 크다는 점을 의미한다.

또한 국민을 대상으로 하기에 정보가 비교적 투명하게 공개되고있는 국민연금과는 달리 공무원만을 대상으로 하는 공무원연금은 구체적인 정보는 논문이나 정부보고서를 통해 간접적이고 선별적으로만 접근할 수있어 투명한 정보공개를 통한 사회적이해에 도달하는데 장애가 되고 있다. 이에 따라 막대한 국고보조가 있다는 내용도 간접적으로만 알 수있지만 반대로 수익비로 보면 국민연금보다 공무원연금이 오히려 낮아졌다는 내용도 현재로서는 쉽게 알 수없어 국민거부감이 커지는 악영향을 주는데 일조하고 있다.

b.    정책결정 과정

·         의제설정 배경

2022년 기준 출생률 0.78의 의미는 ‘70만~100만 명 세대’를 ‘24만 명 세대’가 부양해야 한다는 것[6]이고 이는 세계 어느 나라보다도 몇 배 더 강력한 연금제도 개혁이 필요한 중요한 이유다.

 게다가 국민연금은 기금의 고갈이전에 평균 수령금액이 노후생활비보다 훨씬 적다는 것이 문제고, 그보다 다른 공적연금에 비해 불리하다는 인식이 더 큰 문제가 되여 개혁을 어렵게 만들고 있다. 공무원연금보다는 수령액이 작고 기초연금이 증가하면서 오히려 국민연금 지급액은 감액된다는 상실감은 더 큰 문제의 소지가 되기도한다. 그래서 국민연금액이 작은 경우에는 해지하려는 움직임이나 차라리 국민연금을 없애라는 의견도 나타나고 있다. 따라서 국민연금 개혁은 다른 공적연금과의 형평성도 고려해야 한다.

 형평성(equity)이란 동등한 사람을 동등하게 취급하고 동등하지 않은 사람을 동등하지 않게 취급하는 것으로 정의될 수 있다. 두 연금제도 간 형평성을 분석한 연구의 경우, 민간 기업 근로자와 공무원의 생애소득을 비교하거나 수급액을 비교하는 방법은 동등하지 않은 사람을 동등하다고 가정하는 접근으로는 연금제도만의 형평성을 분석했다고 보기 어렵다(김대환, 최경진, 손성동, 2021).

 한국은 2008년 노인빈곤 완화를 목적으로 기초노령연금을 도입하였다. 2007년에 모수조정을 하면서 국민연금의 급여수준을 2028년까지 40년 가입자 기준 평균소득의 60%에서 40%로 낮추기로 결정함에 따라, 기초노령연금의 급여수준을 2009년부터 2028년까지 국민연금 가입자의 월평균소득월액(A 값)의 5%에서 10%로 인상하여, 40%로 낮아진 국민연금의 소득대체율을 실질적으로는 50%까지 높이기로 결정한 것이다(이채정. 탁현우, 2018).

 정부는 2018년 기초연금의 기준연금액을 25만원으로 인상했고, 제19대 대통령 선거 공약대로 2021년까지 기초연금의 급여액을 다시 30만원으로 인상하여서, 2019년 4월부터는 소득하위 20%에 해당하는 노인은 월 최고 30만원의 기초연금을 지급받았으며, 순차적으로 기준연금액 인상 대상을 확대하여 2021년까지 소득하위 70% 노인 모두에게 월 최대 30만원의 기초연금이 지급되고 있으나 국민연금 수급자는 금액이 50%까지 일부 삭감되고 있다.

 기초연금 도입 이후 노인가구의 총소득에서 사적이전소득이 차지하는 비중은 통계적으로 유의미하게 감소한 것으로 분석되었다. 즉, 기초연금으로 인하여 사적이전소득의 구축효과(crowding-out effect)가 발생한 것이다. 이러한 결과는 기초연금으로 인하여 노인에 대한 부양부담이 일정 부분 경감되었음을 나타내는 것이다.

·         정책결정 과정 상에 발생한 다양한 이슈

 민효상(2009)의 연구에 의하면 공무원연금제도의 거부권자는 대통령과 국회의원이며 비공식거부권자는 납세자인 국민과 수급자인 공무원노조로 볼 수있다. 국민연금과 기초연금도 국민연금을 납부하고 수급하는 국민과 기초연금의 재원을 납세하는 국민이라는 점에서 노조를 제외하면 공무원연금과 비슷하여 정치적 고려가 큰 대통령이나 국회의원보다 비공식거부권자이기는 하지만 수혜자와 부담자이자 투표권자인 공무원과 국민의 인식이 더 중요한 것으로 보인다.

 우선 공무원노조는 최근의 개정이 공무원연금을 축소하고 있다며, 우수인력의 유치와 부정방지를 위해서는 기존의 연금수준을 개악하지 않아야 한다고 주장하고 있다.

 이에 대해 대통령선거기간을 활용하여 교원노조를 중심으로 3차 개정을 연금확대로 전환시킨 공무원노조에 대한 국민의 입장은 1/6수준의 연금을 받으면서도 국고보조없이 기여금상승과 지급율축소 등을 수용하는 국민에 비해 공무원은 막대한 국고보조를 받는다는 것은 고령화 등에 따른 부담을 공유하는 것이 아니고 국민들만 연금축소와 세금증가라는 이중고를 당한다고 느끼고 있고 이는 여야를 막론하고 선거를 의식하여 공무원연금개선이 필요하다고 인식하게 되었다.

 윤석명(2007)의 연구에서도 공무원노조는 제도개정안이 개악이라는 입장이고 시민단체는 무늬만 개혁이라는 상반된 입장을 보인다는 점이 언급되었다. 그 원인으로 공무원연금은 1960년에 도입되었고 1963년에 군인연금과 분리되어 운용되기 시작하였는데 노후소득보장과 재직중 낮은 급여보상, 퇴직금적 성격, 상호부조적인 성격이 포함되어 출발했고 사회보험적 적립방식이 채택되었지만 급여인상에 비례하지 못하여 문제가 발생하기 시작했다.

 이도형(2018)의 연구에 의하면, 기여율은 미국의 경우 정부와 공무원이 각각 7%와 37%로 총44%이고 일본 9+28로 37%, 영국 14+31로 45%, 독일 0+57, 프랑스 11+58로 69%인데 한국은 9+10으로 19%에 불과하여 상향조정할 필요가 있고 지급율은 미국과 일본이 재직근무년당 1%수준인데 나머지는 2%내외로 높아 추가하향조정이 필요한지 검토해야 한다. 1988년에 도입된 국민연금은 3%를 부담하고 70%의 급여를 받는 것으로 설계되었지만 결국 1998년과 2007년에 모수를 조정하여 부담은 9%까지 3배로 올리면서, 40년기여시 급여율은 거의 절반인 40%(1%/연)까지 낮추고 수급연령도 65세까지 상향하여 세계적인 기여년당 2%와 국민연금의 1%중 적정선의 결정이 필요하다는 점이 지적되었다(김대환 등, 2021).

 국민연금의 기여율은 9%로 40년 가입기준 개선전 60%의 소득대체율을 보장하며 구체적인 개인별 급여는 0.15(균등+비례)(1+0.05*초과년수)로 계산된다. 여기서 균등은 전체평균소득3년평균치, 비례는 개인평균소득, 초과년수는 20년을 초과한 가입기간년수를 의미한다. 수익비는 가입기간이 길거나 소득이 낮을 수록 높은 재분배효과가 있어 40년가입한 지역가입자는 1.96으로 사업장가입자의 1.51보다 30%높고 20년가입자의 1.79보다 10%높아 20년가입한 사업장가입자보다 40%가 높다(전병목, 2003).

 또한 김태일 등(2014)에 따르면 연금개혁으로 공무원은 최고 142백만원의 생애연금이 줄었으나 민간은 156백만원이 감소하여 그 격차가 더 커짐으로 인해 공무원연금 수익비의 하향조정에도 불구하고 금액차에 의해 상대적으로 국민의 박탈감은 오히려 더 커지게 되었다는 것을 시사한다.

·         정책진행 현황

 2023년 4월 12일 중앙일보[7] 보도에 의하면, 국회 연금개혁특별위원회 공청회는 텅 비는 사태가 발생했다고 한다. 공청회 도중 국회의원들이 속속 빠져나가 결국 국회측은 위원장과 간사만이 남게 되었다. 이는 연금개혁초안을 내놓을 것으로 기대되었던 연금특위 민간자문위원회가 구체적인 개혁내용없이 모수조정이라는 기존에 사용하던 내용만 반복하였기에 어쩌면 예상할 수있었기도 하다. 선거를 의식한 국회의원은 국민적 반발이 발생할 수있는 연금개혁을 뜨거운 감자로 생각하여 보신주의로 흐를 가능성이 크기 때문에 공청회를 몇 번 열어 면피를 하고 특위를 해산할 것으로 보이고 결국 정책을 정해야 하는 정부에서도 단독으로 특별한 대안을 내기는 어려울 것으로 보인다. 하지만 이렇게 되면 문재인 정부의 전철을 답습하여 공적연금을 한 단계 더 악화시킬 가능성이 크다.  

3.     결론

a.    개요

 우리 자신의 노후는 물론 우리 후손의 부담도 고려하여 최선의 방안으로 공적연금은 개혁되어야 한다. 그래서 단기간의 인기보다 장기적인 합리성을 고려하여 정책이 결정되어야 하고 이는 정부 단독으로는 불가능하다.

따라서 학계에서 해외사례와 정책목표를 고려하여 제안을 하고 이를 공론화하여 사회적인 합의를 하는 것이 최선의 대안이라고 할 것이다.   모수조정이라는 기존의 개선정책은 프랑스와 같이 격렬한 저항을 일으키거나 캐나다와 같이 정권이 바뀌면서 원상복구될 가능성이 크다. 그래서 공론화를 통해 교육과 홍보, 그리고 이성적 합의의 장을 마련하는 정책이 필요하다.  요약하면 우선 한국의 정책방향이 최소한의 생활을 보장하는지의 여부와, 이를 보장한다면 그 수준이 어느정도인지를 결정하고, 해외사례를 통해 합리적인 제도로 개선해야 한다. 일본의 경우는 공무원연금과 국민연금을 통합하여 형평성을 개선하였고, 캐나다는 현재 한국과 같은 9%의 보험료를 납부하는 국민연금과는 별도로 세금을 재원으로 하는 기초연금을 추가 지금하여 65세이상이면 누구나 20,952불[8]이상의 연간소득이 보장되게 하였다.

 그 재원은 결국 국민이 부담해야 한다. 다만, 형평성과 그 수준이 부담하는 주체인 납부자와 우리의 후손이자 미래의 납부자에게 적정한 정도가 되어야 프랑스와 같이 사회적 혼란이 발생하는 것을 방지할 수있을 것이다. 

b.    공적연금 통합

 일본의 경우, 국민연금에 비해 제도적으로 유리하게 설계되어 있는 공무원연금에 대한 불만이 있었고 결국 2012년 공적연금 간 단일화 방안을 마련하여 2015년 10월 1일부터 두 연금제도를 통합하였다. 두 연금제도 간 보험요율은 한국처럼 큰 차이가 발생하지 않았지만 완전한 통합을 이루기 위해 후생연금(한국의 국민연금)의 보험요율은 인상하고 공제연금(한국의 공무원연금)의 보험요율은 인하하여 2018년 10월부터는 보험 요율까지 일치시켰다. 이러한 연금개혁의 성공은 “회사원이든 공무원이든 보수가 동일하고 보험료율이 동일하다면, 동일한 수준의 연금 급여를 수령해야 한다”는 사회적 동의하에 이루어졌으며, 이는 “공무원은 특별한 국민이 아니다”는 기본 전제에 기반을 둔 것이었다(전창환 2016).

김대환 등(2021)에 의하면 공무원연금의 수익비는 일반적으로 국민연금의 수익비보다 나쁘지만, 기여율이 18%로 국민연금 9%의 두배여서 수령액도 두배에 이른다. 더우기 여러차례의 제도개선으로 기여율이 증가했음에도 불과하고 정부의 기여부족분은 기대수명의 증가와 공무원급여현실화에 따라 지급액이 급증하는 것을 채우지 못해서 세금에서 막대한 지원을 하고 있어 국민의 거부감이 커지고 있고 구조적인 해결없이는 공무원연금지급액중 정부보조비율은 기하급수적으로 증가할 것으로 추산되고 있다.

민효상(2009)의 연구에 따르면 공무원연금법은 1959년 상정후 2008년까지 53건이 발의되었고 초기에는 정부가 주로 발의했지만, 최근에는 이해당사자들의 입장차이가 커지면서 이익단체들이 정치권에 영향을 가함에 따라 의원발의가 주류를 이루게 되었지만 정치적인 이해에 따라 실질적인 개선은 난망하다.

이대영(2004)은 개선전 우리나라의 소득대체율은 독일의 44%보다 높고 보험료는 일본의 19%보다 훨씬 낮으며 노령화속도는 세계최고여서 연금기금고갈화도 상당히 빠를 수밖에 없어 시급한 구조개선이 필수라고 했으며 양 연금제도의 개선이후에도 속도만 지연되었을 뿐, 방향을 바꾸는데는 역부족이다.

지속적인 적자는 우선 저부담 고급여에 기인하며 인구고령화도 추가된다. 공무원의 보험료율은 연금제도가 시작된 60년에는 2.3%에 불과했고 70년에 5.5%, 99년에 7.5%, 그리고 2001년에 8.5%수준으로 증가했고 현재는 9%로 수익비는 개선전 40년재직시 4.41이고 20년재직의 경우는 4.86에 달했고(윤석명, 2007), 이후 개선을 통해 국민연금과 비슷한 수준으로 조정되었으나 공무원연금지급액에 대한 정부보조율과 총액은 상당히 높고 향후로도 급증할 것이다.

추가 개선을 통해 기여율을 18%까지 상승시키는 등의 노력이 있었지만, 2017년 평균연금은 국민연금이 38만원에 불과하여 240만원인 공무원연금이 6배가 넘고 국고지원금의 비율이 50%에 달해 국민의 반감이 여전한 상태로(김대환 등, 2021), 사회적으로 합의가능한 정책이 필요한 시점이다.

World Bank(1994)가 권고하는 연금구조는 3층과 5층으로 구분되는데 3층은 전국민대상의 1층 확정급여 부과식 공적연금, 2층 회사별 확정기여식 퇴직연금, 그리고 3층 세제해택이 주어지는 개인연금으로 구성되고 5층은 여기에 0층으로 국가가 제공하는 기초연금과 4층으로 가족에게 양도하거나 건강보험으로 전환가능한 연금이다. 본 정책평가에서는 현재 기존 공무원은 가입대상에서 배제되는 1층연금에 공무원도 포함하고 2층만 있던 기존 공무원연금은 국민연금만큼 축소하여 공무원퇴직연금으로 전환함으로서 정부재정지원규모를 줄여서 사회적 합의가 가능하도록 우선 형평성을 개선하는 것이 본 정책 개혁제안의 중심이다.

공적연금의 통합은 구체적으로 공무원연금을 국민연금과 퇴직연금으로 나누는 1차목표를 통해 국고보조가 많다는 이미지를 줄일 수있다. 정부도 공무원을 고용하는 기업과 다르지 않기 때문에 반감을 가지기 어렵기 때문이다. 2차목표에서는 퇴직연금이 300인이상 사업자의 퇴직연금과 비교하여 국민이 납득할 만한 수준으로 조정할 수있다. 대기업에 비해 비교적 낮은 업무강도와 장기근속가능성, 그리고 퇴직시까지 급여가 증가하는 점을 고려하여 다소 낮은 연금으로의 조정에 대해 이해당사자인 공무원도 납득할 수 있을 것이다.

이를 통해 소득재분배기능이 없어 9급공무원의 경우 국민연금 수준의 급여를 받게 되는 점과 국민들의 소득이 평균54세에 퇴직하여 이후 급감하지만 공무원은 일반적으로 퇴직시까지 소득이 증가하여 급여액의 차이가 커지는 것을 개선할 수있다.

모든 국민에게 동등하게 제공되는 국민연금을 공무원에게도 적용하는 것에는 반대할 명분이 없고, 기업규모의 차이에 따른 퇴직연금부담도 그 규모가 1층과 2층으로 나누었으므로 당연히 금액이 줄고, 2층은 규모와 재정에 따른 비교가 가능하여 과다한 특혜라는 의식은 사실에 많이 접근하도록 개선할 수있다.

유일호과 현진권(1998)에 따르면, 자영업자의 신고소득과 소비수준의 차이로 측정된 소득파악률은 80%로 20%의 소득축소가 있는 것으로 나타났고 자영업자의 비중은 종합소득세납부자의 67%에 달하여 소득이 투명한 공무원과 사업장가입자에 대한 배려도 필요하다.

연금개혁은 내부와 외부요인이 동시에 작용해야 가능하다. 내부적 요인중 인구구조변화나 노인부양비증가와 1인당생산규모는 통계적으로 유의미하지 않았고 경제활동인구감소가 큰 영향을 끼친다는 허만형(2012)의 연구결과를 고려하면 세계적으로 확정기여형으로의 전환이라는 외부요인과 경제활동인구감소가 본격화되는 고령화가 세계 최고속도인 점을 고려하면 우리나라의 연금개혁은 필수적이고 양 요인이 작용하고 있는 지금이 개선에는 최적의 시기라고 볼 수있다.

c.     기초연금 증액과 국민연금 감액배제

노인의 70%에게 기초연금을 지급하면서 국민연금 수급자에게는 최고 50%까지 삭감하고 있는 현재의 제도는 국민연금 납부가 추가세금으로 인식하게 만들고 있다. 따라서 캐나다와 같이 세금을 재원으로 하는 기초연금은 모든 노인에게 과세소득으로 제공하고 소득세를 징수하는 것이 더 합리적이다.

기초연금은 현재 수준에서 최소생계비용이 얼마고 이를 지급하는 경우 소득세율을 얼마나 인상해야 하는지는 공론화를 거쳐서 결정해야 한다. 결국 정부의 정책방향은 국민이 납부하는 세금에 의해 지속되어야 하므로 낮은 세금과 높은 공적연금의 양립은 불가하다는 점을 공지하여 적정수준의 최소생계비용과 이에 따른 소득세율이 결정되어야 한다.

현재 하위 70%만 기초연금을 지급하고 그나마 국민연금은 50%까지 감액하는 정책은 부작용이 크다. 하지만 이와 같은 재정효과를 기초연금을 모든 노인에게 지급하고 국민연금은 감액하지 않으면서 높아진 소득에 대해 누진과세하면 사회적인 반발이라는 부적용을 예방할 수있으므로 더 효과적인 정책이다. 현대 국가에서 소득세의 누진과세에 반대하는 의견은 거의 없고 현재 캐나다가 이러한 정책을 무리없이 활용하고 있기 때문이다.

산업혁명과 이에 따른 전 세계적인 자동화투자에 의해 블루칼라인력은 2차산업의 많은 공장이 사람보다 기계에의해 운영되면서 3차산업인 서비스분야로 이동해야 했고 그 결과 평균소득의 감소로 양극화가 발생하기 시작했다. 그리고 지금 ChatGPT를 증심으로 진행되고 있는 인공지능혁명에는 인공지능화에 의해 화이트칼라도 블루칼라와 비슷한 방식으로 이동을 해야 할 것으로 보이며 그 결과 소득양극화는 더 심해질 것으로 전망된다. 결국 투표에 의해 정권을 결정하는 민주주의 사회에서 소득의 양극화는 세금정책에 의해 완화되어야 할 것이고 최근 제기되고 있는 전 국민에게 대한 기본소득제도가 도입될 가능성이 크다. 모든 사람이 음식 등 필수 생활비가 필요한데 실업율이 높아지면 사회가 불안해지기 때문에 선거이전에 생존과 관련되기 때문이다.

그렇다면 베이비부머세대의 은퇴로 인해 노인층의 투표권이 더 중요해지고 있는 상황에서 우선 기본소득제도에 앞서 노인에 대한 기초연금을 확대하는 것이 더 합리적이다. 특히 기초연금제도는 많은 은퇴 투표권자들에 의해 정치적으로 더 많이 지지될 것으로 보이므로 미리 도입하여 운영하고 보강하여 기본소득제도의 도입 여부에 대해 준비하는 것이 합리적일 것이다.   

윤희숙 등(2015)의 연구에 의하면, 장기체납자가 27%에 달하는 국민연금은 10년이상 가입시 수급가능하지만 현재 40년가입시 40%의 지급률을 보장하므로 체납자를 고려하면 실지급률은 30%이하로 떨어지고 기여율이 증가하면 이 비율은 다소 높아질 수있지만, 납부예외 등으로 연금사각지대는 더 커질 것으로 보인다. 기초연금의 증액은 국민연금을 비롯한 대부분의 경우 소득평균이 중위값보다 높아지는 문제도 방지가능하다.

d.    공론화

문재인정부는 원자력발전 철폐공약과 관련하여 신고리5호기등의 건설중단을 했고 이를 다시 철회하는 과정에서 공론화[9]를 통해 합리적이고 민주적인 정책결정을 했다. 윤석열정부도 이러한 방안을 활용하여 세대와 지역·성별 대표자들로 ‘공론화 위원회’를 구성해 공적연금을 통합하는 안에 대해 합의하는 방침이 필요하다. 같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 비교하는 것이 평가기준이다. 결정은 숙의민주주의로 한다. 결정보다 이해가 필요한 정치적인 정책이기 때문이다.

공무원은 재분배비율과 수익비가 국민연금보다 낮다는 불만이 있고 국민은 연금액 자체가 적다는 하나의 불만에 기초연금으로 오히려 납부하고 받는 국민연금이 삭감된다는 더 큰 불만을 가지고 있다. 경총이 대표하는 사측은 연금납부비율이 증가하면 회사의 부담도 커진다는 항의를 문재인 정부시절에 제기하여 결국 개혁이 불가능하게 되었던 점도 고려해야 한다. 이를 예방하기 위해서는 노조와 경총, 정부와 국회, 그리고 전문가 등 이해관계자는 발제를 하고 실질 정책에 대한 비용 부담자인 각계각층의 국민이 공감하게 만드는 것이 절대적으로 필요하다.

선거를 의식한 정치권은 국민이 납득할 수준의 공무원연금개선이 필요하다. 동시에 행정력의 기반이 되는 공무원의 반발도 최소화해야 한다. 2023년 현재 진행중인 프랑스 연금개혁시위에서도 교훈을 얻을 수있듯이, 누구도 기득권을 쉽게 포기하지 않기 때문이다. 따라서 국민의 눈높이에 맞게 기초연금과 소득세율의 조정에 추가하여 기여율을 높이는 시나리오와 300인이상인 안정적인 기업의 퇴직연금과 국민연금부분을 제외한 공무원연금을 비교하여 사실을 확인시키고 필요하다면 다소 수정하는 공론화를 통해 사회적 이해를 높힌다면 실현가능성은 더욱 커질 것이다.

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[부록]

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공무원연금공단: https://www.geps.or.kr/

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[1] https://www.donga.com/news/article/all/20230128/117611075/1

[2] https://www.korea.kr/news/pressReleaseView.do?newsId=156560320

[3] https://www.nps.or.kr/jsppage/app/receive/talkRoom/05_01_freeboard02.jsp?seq=50479&cPage=30&bbsId=talkNews&SK=&SW=#:~:text='B'%EA%B0%92%EC%9D%80%20%EA%B0%80%EC%9E%85%EC%9E%90%20%EC%9E%90%EC%8B%A0,%ED%95%B4%EC%84%9C%20%EA%B2%B0%EC%A0%95%EB%90%98%EB%8A%94%20%EA%B0%92%EC%9E%85%EB%8B%88%EB%8B%A4.

[4] https://imnews.imbc.com/news/2023/world/article/6473106_36133.html

[5] https://www.nps.or.kr/jsppage/app/receive/talkRoom/05_01_freeboard02.jsp?seq=50479&cPage=30&bbsId=talkNews&SK=&SW=#:~:text='B'%EA%B0%92%EC%9D%80%20%EA%B0%80%EC%9E%85%EC%9E%90%20%EC%9E%90%EC%8B%A0,%ED%95%B4%EC%84%9C%20%EA%B2%B0%EC%A0%95%EB%90%98%EB%8A%94%20%EA%B0%92%EC%9E%85%EB%8B%88%EB%8B%A4.

[6] https://www.munhwa.com/news/view.html?no=2023040801039910021002

[7] https://www.joongang.co.kr/article/25154600

[8] https://www.canada.ca/en/services/benefits/publicpensions/cpp/old-age-security/guaranteed-income-supplement/benefit-amount.html

[9] https://www.kci.go.kr/kciportal/ci/sereArticleSearch/ciSereArtiView.kci?sereArticleSearchBean.artiId=ART002313630