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구 분 |
내 용 |
지정 도시권 |
수도권/ 부산권/ 대구권/ 광주권/ 춘천권/ 청주권/ 대전권/ 전주권/ 울산권/ 마산․창원․진해권/ 진주권/ 통영권/ 제주권/ 여수권 |
지정 면적 |
5,397㎢(16억평) ※ 국토면적 99,300㎢(300억평)의 5.4% |
토지이용 현황 |
임야 61.6%, 농지 24%, 대지 1.6%, 기타 22.8% |
<자료> 건교부 주택도시국, 1998.
※ 우리 나라 개발제한구역의 지정현황 및 변동내역
지 역 |
구 역 |
면적(㎢) |
지정고시일 |
지적고시 |
99년 9월 현재 변동여부 | |
수도권 |
17. 서울․인천 ․미금․시흥․광명․부천․성남․안양․수원․안산․구로․의왕․과천․의정부․하남․군포․고양 |
7. 양주․남양주 ․화성․양평․광주․김포․용인
|
1,566.8 |
71.7.30~ 76.12.4 |
72.2.11~ 78.4.2 |
장기 광역도시계획 수립 후 부분해제 여부 결정 |
부 산
|
2. 부산․김해
|
2. 양산․김해
|
597.1
|
71.12.29
|
72.8.7
|
〃 |
대 구 |
2. 대구․경산 |
4. 달성․부곡․ 경산․고령
|
536.5 |
71.8.25 |
73.6.9 |
〃 |
광 주 |
1. 광주 |
4. 담양․화순․ 나주․장성
|
554.7 |
73.1.17 |
74.2.6 |
〃 |
춘 천
|
1. 춘천 |
2. 춘성․홍천 |
294.4 |
73.6.27 |
74.5.9 |
2000년부터 완전 해제 |
청 주
|
1. 청주 |
1. 청원 |
180.1 |
73.6.27 |
74.2.6 |
〃 |
대 전
|
1. 대전 |
5. 금산․연기․ 공주․논산․옥천 |
441.1 |
73.6.27 |
74.5.9 |
장기 광역도시계획 수립 후 부분해제 여부 결정 |
전 주
|
1. 전주 |
2. 완주․김제 |
225.4 |
73.6.27 |
74.5.9 |
200년부터완전 해제 |
울 산
|
1. 울산 |
1. 울산 |
283.6 |
73.6.27 |
74.2.6 |
변동 없음 |
마 산 진 해 |
3. 마산․진해․ 창원 |
2. 함안․창원 |
314.2 |
73.6.27 |
74.5.9 |
장기 광역도시계획 수립 후 부분해제 여부 결정 |
진 주 |
1. 진주 |
2. 진양․사천 |
203.0 |
73.6.27 |
74.5.9 |
2000년부터 완전 해제 |
충 무 |
1. 충무 |
1. 통영 |
30.0 |
73.6.27 |
74.5.9 |
2000년부터 통영만 완전 해제 |
제 주 |
1. 제주 |
1. 북제주 |
82.6 |
73.3.5 |
74.5.9 |
2000년부터 완전 해제 |
여 천 |
2. 여천․여수 |
1. 여천 |
87.6 |
77.4.18 |
78.2.24~ 78.5.19 |
2000년부터 여수만 완전 해제 |
계 |
35市(40區) |
35군 |
5,307.1 |
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자료 : 건설교통부, 「그린벨트 권역 조정을 위한 세부지침」, 1999. 9. 15. |
3. 그린벨트의 효과
가. 그린밸트가 도시에 미치는 긍정적 효과
개발제한구역이 도시에 미치는 긍정적 효과로는 다음의 몇 가지로 요약할 수 있다.
첫째, 근교녹지의 보전을 들 수 있다. 급속한 산업화와 도시인구의 증가는 개발압력으로 인한 토지수요(주택수요, 공장용지 수요, 상업용지 수요 등)의 증가를 가져와 만약 개발제한구역을 지정하지 않을 경우 대도시의 시가화 지역은 훨씬 광범위하게 확장될 것이고, 도심 주변의 녹지는 심하게 잠식될 것이다.
둘째, 토지이용의 고도화를 들 수 있다. 개발제한구역의 지정은 도시내부의 가용토지에 대한 한계를 설정함으로써 자연스럽게 토지이용의 고도화를 이루게 한다. 실제로 외곽에 개발제한구역이 설정되어 있는 서울의 토지이용률은 비슷한 입장에 있는 동경이나 멕시코시티에 비해 상당히 높은 편이다. 토지이용의 고도화는 토지자원을 절약하고 도시기반시설의 설치비용을 절감할 수 있어 효과적이다. 특히, 버스, 지하철과 같은 대중교통수단의 설치에 있어서도 이용권의 공간적 범위를 축소시켜 경제성을 높여준다.
셋째, 대도시의 인구집중을 완화시켜 주는 효과를 들 수 있다. 대도시내 개방가능토지의 감소는 지가앙등과 거주비용의 증가를 초래하여 인구가 도시로 집중되는 현상을 억제한다. 실제로 서울의 경우 개발제한구역이 아닌 미개발지가 거의 개발 완료된 1980년 후반 이루 인구증가의 추세는 현저히 둔화되고 있다.
나. 그린벨트 해재 및 구역 지정에 따른 문제점
(1) 그린벨트 제한구역 해제로 인한 문제점
① 난개발
해제 대상이 된 지역의 지방자치단체들은 지역발전과 재정수입 확보를 명분으로 그린벨트에 골프장, 호텔, 자동차 경주장, 위락시설조성, 등의 사업을 앞다투어 추진하고 있는 상황이다. 춘천과 진주 등의 경우, 그린벨트 해제에 따른 난개발로 한강과 낙동강을 오염시킬 것이다.
준농림지 규제완화 이후 논 가운데 아파트와 러브호텔이 생기고 도시인지 농촌인지 구별되지 않는 선진외국 어디에서도 볼 수 없는 해괴한 도시가 생겨나고 있다.
상당부분의 그린벨트는 대도시 주변에 있다. 이들이 해제되는 것은 엄청난 양의 토지공급을 뜻한다. 토지시장에 투기와 난개발의 회오리가 일 것이다. 지금도 수지, 동수원, 고양, 김포 등 수도권 주변지역의 난개발이 심각하다.
② 형평성
그린벨트 해제 결정은 단순히 그린벨트의 운명에 관한 판단 이상의 의미가 있다. 그린벨트는 아니지만 사실상 이와 비슷한 재산권행사 제한구역들의 주민들이 가만히 있을성싶지 않기 때문이다. 군사보호구역, 상수원보호구역, 문화재보호구역, 자연환경보호구역, 농업진흥지역, 공원용지 등 전국 곳곳이 각종 규제에 묶여 있다. 그곳에 사는 주민들이 가만히 있지 않을 건 너무나 뻔하다. 집단민원 사태가 밀려올 것이다. 정부가 한 걸음씩 밀리게 되면 기존 국토관리의 큰 뼈대가 무너질지도 모른다.
③ 인구집중 및 도시의 무분별한 팽창으로 인한 문제
수도권 지역 그린벨트가 해제될 경우 최소 300만의 인구를 수용할 수 있는 정도의 개발지가 생겨난다. 이로 인해 현재 전국 인구의 45%가 거주하는 수도권의 인구집중은 더욱 심화될 것이다. 이러한 인구유입과정은 서울 의존적 도시들을 양산하고 수도권의 과밀화된 인구로 인해 주거, 교통, 교육 등 도시민의 생활여건이 나빠질 것이다.
④ 베드타운 형성과 교통대란
현재의 수도권 그린벨트는 거의가 서울로부터 35m 이내에 지정되어 있으며 특히 15k m~25km 사이에 가장 많이 분포하고 있다. 이들 지역이 그린벨트 해제로 대규모 택지 개발 사업이 이루어질 경우 서울의 강한 유인력으로 자족성을 가진 도시로 발전하기보다는 서울에 입지 해 있는 산업에 종사하는 사람들을 위한 침상도시로 전략하게 될 것이 다. 이는 결국 서울의 비대화를 초래하게 될 것이므로 지역의 균형개발 및 효율적 도시 발전을 저해하게 될 것이다. 그리고 도시가 커지고 시가지가 들어서고 인구가 집중되면 교통대란의 문제가 우려된다. 아마 현재의 1일 교통량의 3배나 되는 교통량이 러시아워 에 발생하게 될 것이다.
(2) 그린벨트 제한구역의 지정의 문제점
① 도시의 무질서한 확산과 연담화 방지의 오류
그린벨트 관련 규제완화가 논의될 때마다 환경훼손을 염려하는 목소리가 높고 환경보전이 그린벨트 지정의 가장 중요한 목적인 것으로 생각하는 사람들도 많다. 그러나 그린벨트 지정의 가장 중요한 목표는 안보상의 고려와 이미 개발된 시가지를 둘러싼 '벨트'를 지킴으로써 도시의 무질서한 확산과 도시의 연담화를 방지하는데 있었다. 우리 나라 개발제한구역의 원형인 영국의 그린벨트도 주된 목적은 도시의 무질서한 확산 방지이며 영국의 도시계획 전문가들은 영국의 그린벨트가 이러한 의미에서 성공적이었다는 평가를 내리고 있다. 우리 나라의 도시계획자들도 그린벨트가 대도시 인구집중 억제와 연담화 방지에 효과적이었다고 믿고 있다.
그러나 중요한 것은 행정구역이 아니라 주민들의 생활권을 기준으로 정의된 도시의 개념이다. 따라서 서울의 그린벨트가 서울시 인구증가를 억제하는데 기여했는가보다는 수도권 전체의 인구성장을 막았는가가 타당한 질문이다. 손재영(1997)의 연구에 따르면 서울시와 수도권 인구는 정부의 수도권 억제 정책의 영향을 받지 않은 것으로 나타나 그린벨트가 대도시 인구억제에 기여하지 못했을 것이라는 추측을 가능케 한다. 이 주장에 대해 도시계획가들은 그나마 그린벨트가 없었더라면 수도권 인구가 폭발했을 것이라는 반론을 제시하지만 그 근거는 제시되지 않고 있다. 뿐만 아니라 도시의 무질서한 확산이 무엇인지, 도시의 연담화는 왜 나쁜지에 대한 분명한 설명이 없다. 도시의 무질서한 확산이 도시기반시설과 체계적인 도시계획이 마련되지 않은 상태의 난개발을 말한다면 분명히 문제가 된다. 그러나 만약 기반시설과 계획의 부재가 문제라면 이를 시정하기 위해 굳이 벨트모양의 완충지대가 왜 필요한지 의문이다. 또한 그린벨트 지정 당시에는 서울과 경기도 외곽 도시들 사이의 연계관계가 크지 않아 서울의 공간적 확산을 차단하려는 시도가 어느 정도 의미가 있었을지 모르지만 서울과 인근 시 군들이 하나의 광역화된 대도시 생활권을 이루고 있는 현 상태에서 같은 논리를 주장하는데는 무리가 있다. 오히려 그린벨트의 존재로 인해 수도권의 광역화가 가속화되고 교통수요가 증가하였다. 1995년도 인구 및 주택 총조사 결과에 따르면 서울과 수도권 32개 시 군간 통근 통학 인구가 179만 명에 달하고 있다. 더구나 교통량의 약 30%만이 철도를 이용하고 나머지는 승용차와 버스 등 육상교통수단에 의한 것이어서 교통혼잡과 대기오염 유발 등 사회적 비용을 야기하고 있다. 만약 도시를 '벨트'로 둘러쳐서 '질서 있는' 모양새를 유지하는 것 말고도 대도시 광역화의 사회비용을 초과하는 그린벨트의 도시계획적 공헌이 있다면 구체적인 증거가 제시되어야 할 것이다.
② 모든 도시에 획일적으로 적용
도시를 하나의 유기체로 보면 생성, 성장, 쇠퇴의 현상을 발견할 수 있다. 도시는 변하는 주체이며 시대에 따라 기능도 달라진다. 도시마다 인구 규모마다 인구규모와 면적, 인접 도시와의 관계, 입지적 특성, 도시 기능의 이질성 등 다양한 차이점을 발견할 수 있다. 그러나 우리 나라 그린벨트제도는 모든 도시에 획일적으로 적용되는 문제점을 지니고 있다. 수도인 서울과 최근 시로 승격한 수도권의 위성도시, 그리고 지방 공업단지 중심의 산업도시는 그린벨트의 적용과 관리 방식이 달라야 마땅하다. 이러한 문제점과 부작용 이외에도 일부 개발제한구역의 투기장화의 우려, 주민편의 시설의 부족, 공공부문이라는 명목으로 개발제한구역의 막대한 훼손 등도 문제점으로 지적되고 있다.
③ 기타
이밖에 공간구조의 왜곡으로 인한 사회적 비용도 심각하다. 정상적인 도시라면 도심에서 외곽으로 나갈수록 개발 밀도가 하락하는 것이 보통인데 서울의 개발밀도는 도심이나 시 외곽이나 거의 같다. 이는 도심에서 상대적으로 가까운 그린벨트 토지를 남겨두고 일정량의 주거면적을 확보할 목적으로 외곽지역에서도 고밀도 개발이 이루어졌기 때문이다. 이러한 고밀도 개발지역의 확산으로 총 교통비가 증가하였고 신도시와 서울을 연결하는 교통 사회간접자본 설치 등에 많은 비용이 소요되었다.
다음으로 중앙정부가 지방 중소도시 주변의 그린벨트에 대해서도 지역경제의 특성과 성장잠재력에 대한 고려 없이 대도시 및 수도권과 동일한 규제를 획일적으로 적용함으로써 지역발전을 통한 국토의 균형개발을 저해하고 있다. 우리의 중앙집권적인 그린벨트 관리방식은 지역주민들의 의사를 수렴하여 지방정부가 구역경계조정과 개발허가 여부를 결정하는 영국의 그린벨트 운영과 대조적이다.
끝으로 그린벨트 관리를 위한 비용 부담의 불합리성도 문제이다. 대도시 주변 지방자치단체들은 중앙정부가 지정한 개발제한구역의 관리 감독을 위해 인력과 장비를 부담하고 있다. 1995년의 경우 지방자치단체의 그린벨트 관리예산이 165억 원에 달하였으며 1994년 10월에 완주군의회는 전주시민들을 위한 전주권 개발제한구역 관리비를 완주군이 부담할 수 없다는 결의문을 채택한 바 있다.
4. 그린벨트의 개선방향
그린벨트 구역조정 방안은 그린벨트의 목적과 연계되어 있다. 만일 연담화를 방지하는 것이 본질적인 목표라면 그린벨트가 어떤 종류의 토지로 구성되어야 하는가는 의미가 없다. 또한 연담화를 방지하려면 그린벨트는 반드시 벨트모양이 되어야 하므로 구역조정에 있어서도 벨트를 유지하는 것 자체가 우선적인 기준이 될 것이다.
반면 그린벨트를 환경보전 정책수단으로 본다면 환경평가를 통해 보전가치가 높은 토지를 가려내는 작업이 의미를 지니게 된다.
좁은 의미에서 환경보전을 위해서는 녹지의 보전이 우선적으로 필요하다. 그린벨트가 '도시의 허파'라는 환경논자들의 표현은 논리적으로 녹지를 지칭하는 것으로 해석된다. 그러나 환경과 생태계 보전을 위해서는 임야만 보전하는 것으로는 부족하고 연결되지 않은 도시 내 녹지는 죽은 녹지로서 가치가 없다는 주장도 있다. 여기에 대해 도시 주민들이 선호하는 것은 접근성이 높은 도시 내 녹지라는 반론이 제기될 수 있다.
현실적으로 구역조정을 실시한다면 기존의 집단취락지역과 대지를 우선적으로 그린벨트에서 해제하고 임야를 보전한다는 데에 대해서는 이의가 없으므로 결국 농지를 보전해야 하는가가 쟁점이다. 참고로 의왕시 그린벨트에 대한 생태학적 연구에 따르면 보전 가치가 있는 토지의 비중과 위치가 대체로 임야 및 저지대 습지와 일치하는 것으로 나타났다.
그리고 보전 대상 토지 중 특히 녹지훼손을 방지하기 위해 절대 보전지역과 상대보전지역으로 구분하여 관리하자는 제안이 있다. 한편 환경보전과 상충되지 않는 범위 내에서 도시민의 쾌적한 휴식공간으로 활용하자는 주장도 있다.
그린벨트에서 해제되는 지역의 처리방안은 더 복잡한 쟁점이다. 영국 그린벨트 해제는 개발계획 변경을 전제로 이루어진다. 그러나 우리나라에서는 그린벨트가 일단 해제되면 자연녹지가 되는데 자연녹지로 둔 채로 체계적인 개발을 유도할 수 있는 장치를 마련하는 것이 과제이다. 개발 유보지를 설정하는 방안도 검토될 수 있을 것이다. 그러나 기존 취락의 경우에는 해제와 함께 특별한 조건을 부과할 필요가 없을 것이다.
그린벨트 구역 조정을 주택정책과 연계시키는 방안도 고려할 가치가 있다. 특히 수도권과 대도시 지역에서 기존 교통망과 근접한 택지를 확보하는 방안이 될 수 있다. 가능하면 현행보다 개발밀도를 낮추고 저소득층 주택을 일정 비율 포함하는 택지개발 방식을 검토할 수 있을 것이다.
그린벨트에서 해제되는 토지에서 발생하는 개발이익의 환수방식에 대해서도 이견이 있다. 정상적인 양도소득세나 개발이익환수 규정을 적용할 지 아니면 별도의 장치를 도입해야 하는지, 원거주인과 여타 토지소유주를 차별해야 하는지 등에 대한 논란이 있다. 영국의 경우 지방자치단체와 개발사업자 사이의 협상에 의해 개발이익이 일부 환수되는데 우리나라에는 이런 장치가 없다
이런 점을 고려하면서 향후 우리나라 개발제한구역제도의 발전적 개선방안을 생각해보면 다음과 같다.
① 도시의 인구규모, 도시입지, 도시의 기능 등에 따라 개발제한구역의 지정면적과 범위, 행위제한내용 등이 달라야 한다. 모든 도시에 획일적으로 적용하는 개발제한구역제도는 경우에 따라 도시발전의 장애요소가 되며 주민생활에 큰 불편과 불경제를 유발할 수 있기 때문이다.
② 그린벨트는 녹지공간과 자연환경을 보전하면서 시민의 위락 공간, 휴식 공간, 생활체육공간으로 이용되는 것이 바람직하다. 우리나라 대도시는 도시공원과 휴식공간이 부족하다는 현실적 여건을 감안하여 그린벨트가 중요한 시민휴식공간의 역할을 할 수 있어야 한다. 그린벨트를 방치한 상태가 아닌 보다 적극적인 자연보전과 동시에 모든 사람들이 휴식처로서 기능 할 수 있도록 하는 관리상의 신축성이 요구된다.
③ 개발제한구역의 관리상의 문제로서 관련 공무원만의 감시와 관리로서는 미흡하다. 만일 해당 공무원의 직무태만이나 부정이 개입될 경우 그린벨트는 파괴될 수밖에 없다. 그래서 그린벨트의 유지관리를 위해 공무원의 관리업무의 성실성과 함께 ‘시민 스스로의 관리자 역할’이 필요하다. 예를 들어 시민단체, 지역사회조직체, 환경운동시민모임 등 순수한 지역사회주민들의 자발적인 그린벨트 보호 및 유지, 관리 노력이 확산되어야 한다. 이러한 노력은 그린벨트가 진정한 시민을 위한 공간으로서 존립하기 위한 조건이 되기도 한다.
④ 현재의 개발제한구역내의 취락정비 사업상의 문제, 개발제한구역 내 주민의 민원처리, 개발제한구역 내의 상당부분을 국공유지화, 도시별 차등규제등에 대한 면밀한 검토와 제도개선의 노력이 필요하다고 판단된다.
참 고 자 료
-건설교통부, "개발제한구역 현황", 1998.10
-김경환, "그린벨트 제도개선의 필요성과 바람직한 추진방향", 국회세계화 포럼 발표문, 1998.8.20(b)
-김성배, "그린벨트 제도는 어떻게 바뀌어야 하나?", 한국부동산학회 부동산정책 세미나 시리즈 1, 1998.4.22
-김태복 편, “그린벨트 백서(개발제한구역제도 관련 자료집)”, 한국토지행정학회, 1997.12
-이정전, "그린벨트, 꼭 해제해야만 하는가?", 국회세계화 포럼 발표문, 1998.8.6
-통계청, "수도권 통근 통학 인구규모 및 특성분석", 1995 인구주택총조사 종합분석사업 보고서 ( 7-5 ), 1997
-이정선, “그린벨트제도 개선안은 전면해제를 부를 개악”, 함께 하는 길, 1999. 1
인터넷 사이트
-http://www.greenbeltland.co.kr
-http://www.namuner.co.kr
-http://user.chollian.net/~shy6008
-http://my.dreamwiz.com/roadcafe/products/기타-그린벨트정책.hwp (행정투고논집 투고논문)
-http://user.chollian.net/~bflag/talk/talk.htm 함께하는 도시 이야기
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첫댓글 좋은자료 감사합니다. 교수님 좋은 하루되셔요.