법률의 시행유예

[cho]

국회와 정부는 가끔 상황을 오판하거나 조급증을 보여 현실에 맞지 않는 입법을 하는 경우가 있다.

입법예고 등을 통하여 국민들의 의견을 듣도록 하였지만 국민들은 살기 바빠 입법과정 중에는 별 의견을 내놓지 않고 학자란 자들도 현실을 모르거나 무관심하여 문제를 지적하지 않은 채 입법이 완료되고 법이 시행되려고 하면 그제서야 이해관계를 가진 국민들이 벌떼처럼 일어나게 된다.

이 경우 해당 법률을 재개정해야 하지만 이미 시행이 되어야 할 법률을 어떻게 할 것인지를 놓고 난감해 하기 마련이다.

이번 근로시간 단축 입법도 연장근로를 하지 않으면 생계비를 벌기 힘든 서민들의 사정이나 납품기일에 쫒기지만 추가 고용 여력은 없는 사용자들의 사정을 생각하지 않고 밀어붙이더니 결국 시행유예를 연구하나 보다.

이런 일은 처음이 아니다.

1993년의 유명한 농안법 파동이 대표적인 사례이다.

얼마 전 전안법도 하마트면 같은 일을 겪을 뻔 했는데 국회에서 시한 내에 처리해 주어 검토는 검토로만 끝났다.

이런 일이 자주 벌어지면 국회입법은 신뢰를 잃고 국민들은 떼를 쓰면 된다는 안일한 인식을 갖게 되어 법치에 큰 해악을 가져온다.

연세대 홍정선 교수(전 이대 법대 교수)가 당시 이에 대해 개탄하는 글을 이대 학보에 올렸다.

유사한 문제로 하위법령이 마련되지 않아 법률의 시행이 늦추어지는 경우를 들 수 있다.

법률을 제안할 때 하위법령을 마련하기 위해 법률 공포일 후 몇 달이 지난 후 시행하도록 하는 경우가 많다.

헌법에 따르면 법률은 공포 후 20일이 지나야 효력을 발생하도록 하였는데 이는 20일 동안 국민들이 새 법률을 인지하도록 하려는 배려였다.

어쨋든 하위법령이 있어야 시행이 가능한 법률을 놓고 정부 각 부처는 밥그릇 싸움에 시간을 다 보내고 시행일까지 하위법령을 만들어내지 못하는 경우가 비일비재하다. 밥그릇 싸움 대상 조문은 한 두개이니 나머지라도 합의해서 마련해야 함에도 그 조문을 볼모로 하기 위해 전체를 지연시키는 것이다.

이 경우 국회는 애꿎은 법제처장을 불러 혼을 낸다.

국회를 통과한 법률이 정한 시행일을 지키지 않는 것도 법률을 우습게 아는 처사로 보아야 한다.

부처 밥그릇 싸움은 잘못된 규제 100개보다 해악을 끼치는 경우가 많다.

법을 잘 만들고 제대로 시행하는 것이 법치의 근간이고 출발점이다.

[노컷뉴스]2018.6.20.

이낙연 국무총리는 내달 1일부터 시행되는 근로시간 단축과 관련해 6개월 정도 단속.처벌을 유예하는 방안을 검토할 수 있다고 밝혔다.
이 총리는 20일 국회에서 열린 고위당정청 회의에서 "전날 경총(경제인총연합회)이 근로시간 단축과 관련해 6개월 정도 단속과 처벌을 유예해달라는 제안을 했다"며 "근로시간 단축을 연착륙 시키기 위한 충정의 제안이라고 받아들였다"고 말했다.
이어 "검토할만한 가치가 있다"며 "조만간 경제부처를 중심으로 이 문제를 협의해주기를 바란다"고 당부했다.  
그러면서 "근로시간 단축은 법 개정이 빠른 시간 내에 이뤄졌기에 준비할 시간이 부족했다"며 "시행은 법대로 하되 연착륙을 위한 계도 기간을 둘 필요가 있다고 생각한다"고 덧붙였다.

전안법 자문의견

조 정찬(입법Q&A 대표)

① 시행유예 조항이 ‘17.12.31일 만료되므로, 전안법 개정안이 국회 통과되지 못할 경우 ’18.1.1일부터 해당 조항이 시행되는데,
개정안에 따라 신설 안전관리체계인 ‘안전기준준수대상생활용품’ 품목으로 지정될 ‘의류, 가죽제품, 장신구’ 제품에 대해,
안전성 조사, 불법/불량제품 조사 등 행정조치 가동 여부가 정부의 재량권의 범위 내에 있어서 의류 등 문제되는 제품에 대하여 일정 기간 가동하지 않는 것이 가능한가?

[의견]

○ 개정된 법령은 공포 시행된 후 정부의 능력을 다하여 집행하여야 하지만

○ 개정된 법령이 현실에 부합되지 않는 점이 발견되면 재개정을 하게 되고 이 경우에 재개정 전까지는 집행에 있어 융통성을 발휘할 필요가 있음

○ 국가의 형벌권을 행사하는 경우에도 형법상의 범죄와는 달리 행정법에 붙은 처벌규정(행정형벌)은 집행에서 융통성을 발휘하고 입법정책에 전환이 있을 것을 예상하고 있음

-형법상의 범죄는 사회 구성원 대다수가 도덕적으로 가벌성이 있다고 여기는 위법행위를 처벌하는 것이며 따라서 시간이 흘러도 가벌성에는 변화가 없는데 비하여, 행정법에 붙은 범죄유형은 행정목적 달성을 위하여 정책적으로 고안된 요구사항에 따르지 않는 자를 처벌하는 것으로서 행정여건의 변화에 따라 처벌대상에서 제외하기도 하고 처벌을 완화하기도 하는 등의 특성을 지님

-따라서 행정형벌의 경우에는 처벌대상에서 제외하는 경우도 많고 이 경우에는 죄형법정주의의 정신에 따라 설령 개정되기 전의 법률을 위반하여 처벌을 기다리는 사람에게도 신법에 따라 처벌하지 않는 것이 원칙임(이는 물론 형법상의 범죄의 경우에도 마찬가지이지만 형법의 경우는 예를 들어 간통죄 등의 경우처럼 매우 예외적으로 처벌대상에서 제외되는 반면 행정법의 경우는 행정목적의 변경이나 행정여건의 변화에 따라 자주 발생하는 현상이고 이 경우 처벌은 소급하여 면제된다는 것임/그런데 실제로는 부칙에서 “이 법 시행 전의 행위에 대한 벌칙 및 과태료의 적용에 있어서는 종전의 규정에 따른다.”라는 규정을 두는 경향을 보여 왔는데, 이는 검찰에서 애써 체포한 범법자들을 법이 개정되었다고 풀어 줄 수 없다는 주장을 하는데서 비롯된 것이며 죄형법정주의의 본래 취지에는 맞지 아니한 처사임)

○ 이번 전안법의 경우 작년의 법 제정에 대하여 일반 국민들이 적응하지 못하는 점을 감안하여 시행 전에 재개정을 실시하였고 이번에 시행일이 도래하지만 추가로 일부 조항의 시행을 유예하려는 재재개정을 추진하고 있는 과정에서 국회의 사정에 따라 입법이 지연되고 있는 상황임

○ 전안법의 문제조항들은 제정 또는 재개정된 후 한번도 시행하지 아니하였지만 위에서 본 것처럼 입법여건의 변화로 입법정책이 달라진 행정법에 붙은 처벌조항이나 기타 제재조항은 개정 전의 위반행위라고 해도 아직 처벌을 받지 않았으면 면책을 해주는 것이 행정형벌의 성격에 부합되고 죄형법정주의의 정신에도 부합된다는 점에서 전안법의 문제조항에 대한 재재개정이 지연됨에 따른 입법정책을 현실적으로 구현하는 조치가 필요하다고 보여짐

○ 이러한 조치는 과거 1993년 이른바 농안법 파동에서도 취해진 바 있는데

-1993.6.11. 법률 제4554호로 농수산물유통및가격안정에관한법률을 중도매인의 직접 판매행위를 금지하고 위반에 대하여 형사처벌을 하는 조항을 신설하는 내용으로 개정하여 1994.5.1.부터 시행하기로 되어 있었지만, 중도매인들이 비현실적 입법이라고 반발하여 집단행동에 들어가자 정부는 장관의 발표로 해당 조항을 6개월간 유예하는 조치를 취했고 1994.11.1. 동법을 개정하여(법률 제4785호) 같은 날부터 시행하도록 한 것임

-당시 언론에서는 이러한 조치의 불가피성을 인정하였지만 일부 법학자들은 법의 위신을 떨어뜨린 행위라고 비난을 가했음

* 별첨 자료 참조

② 만약 가능하다면 "전안법 개정안의 취지를 감안하여 정부는 이러이러한 제품에 대하여 법 개정 전까지 행정조치를 최대한 자제하겠다"는 내용으로 대외적 공표가 가능한가?

[의견]

○ 행정조치를 자제하는 내용 정도보다 해당 법조문들의 시행을 유예하는 방식을 채택하여도 된다고 봄

○ 법령을 정식으로 개정하여 관보에 공포하는 방식으로 입법정책을 변경하는 것이 가장 합리적인 방법이지만, 법령의 입법이 지연되어 위와 같은 방식으로 행정조치를 취할 경우 정해진 방식은 없음

○ 그러나 행정절차법에서 행정상 입법예고와 행정예고의 방법으로 관보 공보(지방자치단체에 국한)나 인터넷 신문 방송 등을 통하여 할 수 있도록 한 취지에 비추어 관보 등에 게재하는 방법이 있지만 실제로는 국민들이 구독하기 어렵기 때문에 관보 게재와 함께 언론에 보도자료를 배포하는 등의 방법으로 알리면 된다고 봄

* 행정절차법

제42조(예고방법) ① 행정청은 입법안의 취지, 주요 내용 또는 전문(全文)을 관보·공보나 인터넷·신문·방송 등을 통하여 널리 공고하여야 한다.

제46조의2(행정예고 통계 작성 및 공고) 행정청은 매년 자신이 행한 행정예고의 실시 현황과 그 결과에 관한 통계를 작성하고, 이를 관보·공보 또는 인터넷 등의 방법으로 널리 공고하여야 한다.

③ 소비자 고발시에는 정부로서는 안전성조사 등 행정조치를 가동해야 할 의무가 있는 것으로 이해되는데, 전안법 개정 후 신법을 적용하여 과태료 등 면제가 가능한지, 소급 적용 가능한지?

[의견]

○ 신법에 규정된 사항을 소급하여 적용하는 것은 가능하다고 봄

-소급금지는 헌법상 소급처벌 금지(죄형법정주의), 참정권 제한, 재산권 박탈(조세법률주의에 따른 소급과세 포함)만 규정되고 있으며, 소급적으로 형벌이나 과태료 또는 행정처분의 면책을 해 주는 것은 헌법에서 금지하고 있지는 않음

* 헌법

제13조 ①모든 국민은 행위시의 법률에 의하여 범죄를 구성하지 아니하는 행위로 소추되지 아니하며, 동일한 범죄에 대하여 거듭 처벌받지 아니한다.

②모든 국민은 소급입법에 의하여 참정권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 아니한다.

④ 개정안 부칙에 "일부 조항은 ‘18.1.1일부터 적용한다"라고 규정하고 ’18.1.2일 이후 개정안이 본회의 의결되어도 법률적으로 문제가 없는가?
본회의 상정될 개정안 부칙을 하기 예시와 같이 수정한 후 의결한다면 1월 1일 이후 공포까지 발생된 위반 행위에 대해 법률적으로 문제없이 과태료 적용 면제가 가능한가?

[의견]

○ 일부조항 적용일이 지난 후에 개정안이 국회의결을 거쳐 공포되는 것은 바람직한 현상은 아니며, 18.1.1.부터 법이 다시 개정되는 날까지는 위에서 본 행정조치로 해당 조항을 유예할 수 밖에 없음

-행정조치를 취한다고 해도 국회에서는 추후 재재개정을 하게 될 때에는 해당 조항을 수정하여 의결하는 것이 올바른 방법임

-그 전에 유예조치는 위에서 본 바와 같이 행정조치로 행하도록 하되, 국회에서 지연 개정을 할 때 이에 대한 추인조항(해당 기간 동안 해당 조항들의 적용을 하지 않는다는 취지)을 두는 것은 가능하다고 봄

③질문은 부칙 수정없이 개정안이 통과되어 완화된 법의 취지에 따라 과태료를 소급적용하는 것이며, ④질문은 부칙에 1월 1일 날짜를 지정하여 명확히 하기 위한 것으로 볼 때, 부칙 수정할 필요가 없이 소급이 가능한지, 아니면 부칙을 하기 예시와 같이 수정해야 하는지? (1안)이 나은지 (2안)이 나은지, 다른 안이 있는지?

(예시)
(1안)
제6조(과태료 부과에 관한 특례) ① 2018년 1월 1일부터 이 법 공포일 전일까지 종전의 제9조제4항, 제10조제2항, 제18조제4항, 제19조제2항, 제25조제4항 및 제26조제2항을 위반한 생활용품 구매대행업자에 대해서는 종전의 제42조제2항제3호·제4호·제8호·제9호·제14호 및 제16호에도 불구하고 과태료를 부과하지 아니한다.

(2안)
제3조(생활용품 구매대행업자에 대한 적용례) 생활용품 구매대행업자에 대해서는 종전의 제9조제4항, 제10조제2항, 제18조제4항, 제19조제2항, 제25조제4항 및 제26조제2항을 2018년 1월 1일부터 이법 시행 전까지 적용하지 아니한다.

[의견]

○ 부칙의 시행일에 관한 조항을 수정하여 추인규정을 두는 것이 바람직함

○ 2가지 안 모두 채택 가능하지만 1안이 더 명확하다고 봄

[별첨자료] : 농안법 파동

농수산물 유통 및 가격 안정에 관한 법률의 약칭.

정부가 농수산물 도매시장의 왜곡된 거래관행을 바로 잡아 가격 안정을 도모하기 위해 마련한 법률이다.

 1994년 5월 농수산물 거래에 일대 혼란을 일으키면서 가격폭등까지 야기한 농수산물 파동은 바로 개정된 농안법 시행에 중매인들이 집단적으로 반발한 데서 비롯되었다.

지금까지 중매인들은 도매시장에 상장된 농수산물을 경매에 부쳐 소매상에 넘기거나 또는 자기자본으로 농수산물을 구입해 이를 소매상에 되파는 도매행위를 해왔다.

대체로 이 비율은 20대 80으로 도매행위가 농수산물 거래의 주종을 이루고 있어 농수산물 유통 및 가격 안정을 불안하게 만든 요인으로 지적되어 왔다. 가장 최근에는 2005년 7월 농안법을 개정했다

당시 국회에서 「농안법」 개정안을 심의하는 과정에서 농림수산식품부는 중매인의 도매 행위 금지 조항에 대해 수용하기 어렵다고 누누이 설명하였으나 당시 사회전체의 개혁 분위기 속에서 받아들여지지 않고, 단지 1년간 법 시행 유예기간을 두는 것으로 합의가 이루어져 1993년 5월 18일 국회 본회의에서 통과되었고 6월 11일 개정·공포되었다. 
  그러나 중매인의 도매 행위 금지 조항에 대해 예상한 대로 관련 단체들은 민감하게 반응하기 시작하였다. 1993년 5월 21일 직접적인 이해당사자인 중매인조합연합회는 정부에 개정 「농안법」시행 전에 문제 조항을 재개정할 것을 요구하였고, 도매시장지정도매인협회도 중매인 거래를 중개에 한정하는 것은 현실적으로 어려우므로 중개를 하고 남은 매잔품에 대해서 만이라도 예외규정을 두는 것이 좋겠다는 의견을 제시하였다.      
  법 개정 심의 단계에서부터 문제점을 지적한 농림수산식품부도 1993년 6월 10일 한국농촌경제연구원, 농수산물유통공사, 농협, 지정도매인 및 중매인 대표 등 12명으로 「농안법 개정에 대한 제도개선 특별작업반」을 구성하여 중매인 도매행위 금지로 인해 발생될 문제에 대한 대응방안을 모색하였다. 「농안법 개정에 대한 제도개선 특별작업반」은 토론회, 공청회 등을 통해 각계 의견을 수렴하여 중매인 도매행위 금지 규정을 시행하기 위해서는 “중매인의 영업 범위를 중개업에 한정하는 것은 현실적으로 어려움이 많으므로 법 시행을 위해서는 적어도 매잔품에 대해 예외 규정을 두어, 중매인의 잔품 처리를 위한 도매행위에 대해서 중개행위로 인정하도록 시행령에 반영하자”는 쪽으로 결론지어졌다. 그리고 농림수산식품부는 이를 받아들여 이 내용을 「농안법」 시행령 개정안에 포함시켰다. 그러나 이 내용을 담은 조항이 법무부의 유권해석상 상위법인 「농안법」의 입법취지에 위배된다는 이유로 시행령에 포함되지 못한 채 1994년 4월 25일 국무회의에서 시행령이 최종 통과되었다.   
  “잔품처리의 중개행위 인정” 조항이 시행령에 포함되지 않자 도매시장 중매인들은 크게 반발하였다. 법 시행 첫날인 5월 1일은 일요일이어서 별일 없이 지나갔으나, 5월 2일 청주도매시장에서 중매인들이 적극적으로 물건을 매수하지 않아 상장된 야채, 과일 220톤 가운데 67톤만 낙찰되고 153톤이 유찰되어 잔품으로 남는 사태가 발생하였다. 그 결과 거래가격은 전날보다 60~90% 수준까지 폭락하였으며, 20여명의 출하 농민들은 도매시장 관리사무소와 행정당국에 집단 민원을 제출하고 시위를 벌였다. 그리고 5월 3일 오전 11시부터 가락동 도매시장에서 전국 중매인이 집단시위에 들어갔고 도매시장은 큰 혼란은 맞았다. 5월 4일에는 가락동 농수산물도매시장에서 중매인들이 아예 경매에 참가하지 않아 도매시장 건설 이래 처음으로 경매 없는 날이 발생하였고, 일부 농수산물만 출하자의 직판으로 거래되었다. 이처럼 도매시장이 마비되자 산지에서는 수확한 농산물의 서울 반입이 어려워져 가격이 폭락하고, 소비지에서는 물량공급이 제때에 이루어지지 않아 가격이 폭등하는 사태가 일어났다. 
  중매인 도매행위금지 조항으로 인해 발생된 초유의 사태에 대해 농림수산식품부는 어떠한 해결 실마리도 찾지 못하다 결국 5월 4일 장관이 대국민 담화문을 발표하였다. 즉 개정 「농안법」을 시행함에 있어 교육·홍보 및 계도 준비기간을 당초 1개월로 설정했던 것을 6개월로 연장하며, 이 기간 동안에 도매시장제도 및 운영개선 등을 포함하여 농수산물 유통전반에 걸친 문제점을 신중히 검토하여 새로운 유통개혁 대책을 마련하겠다고 약속하였다. 
  새로운 대책을 마련하겠다는 장관의 발표가 있은 후 사태는 진정 국면으로 접어들었고, 농림수산식품부는 관련기관의 유통전문가 30명으로 구성된 농수산물유통개혁기획단(단장은 농림수산식품부 차관)을 구성하여 농수산물 유통을 근본적으로 개선할 수 있는 종합적인 대책 수립에 착수하여 1994년 9월 1일 농수산물유통개혁대책을 발표하였고, 11월 1일에는 재차 개정된 「농안법」이 공포되었다. 

※ 여기에 대한 비판글 : inews.ewha.ac.kr/news/articleView.htm 참조