Hall, David. 2003. Public Services Work! Information, Insights and Ideas for Our Future. PSI. 「공공서비스가 답이다」

[새벽길]

 
Hall, David. 2003. Public Services Work! Information, Insights and Ideas for Our Future. Public Services International. 「공공서비스가 답이다: 우리의 미래를 위한 정보, 통찰력과 아이디어」2008/04/15 21:26
 
명색이 행정학을 전공하고 있다면서 PSI와 데이비드 홀(David Hall)이 쓰고 번역까지 된 「공공서비스가 답이다: 우리의 미래를 위한 정보, 통찰력과 아이디어」라는 글을 이번에 보게 되었다. 이것도 공공성과 공공서비스에 대해 문헌을 살피다가 우연하게 발견하게 된 것이다. 이런 글을 제대로 접하게 되더라도 공공서비스나 사유화(privatization) 등에 대해 나름대로 비판적인 시각을 가질 수 있을 텐데 말이다.   
 
번역은 참 매끄럽게 되어 있어서 쉽게 읽을 수 있다. 번안 용어 중에서 능력재, 내부보조로 되어 있는 가치재(merit goods)와 교차보조(cross-subsidy) 등은 바로잡았다. 각주에 나와 있는 문헌 중에서 참고할 만하다고 생각되는 것만 따로 옮겼으니 참조하면 될 것 같다. 자세한 각주나 표, 그림은 원문을 참조하라.

2003-09-u-psw_public_services_work-gimche.pdf

공공서비스가답이다!(psiqps정책자료집)(040920).hwp

 
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Hall, David. 2003. Public Services Work! Information, Insights and Ideas for Our Future. Public Services International. 장영배ㆍ김석ㆍ최용혁 옮김. 「공공서비스가 답이다: 우리의 미래를 위한 정보, 통찰력과 아이디어」.
 
"Public Services Work! Information, Insights and Ideas for Our Future"
David Hall, Public Services International, September 2003
 
Summary: This booklet examines public services by looking at their past, present and future. It charts the actual development of public services and the effect they have had on social cohesion and economic growth, the political structures and activity which creates and sustains them and the current problems and future opportunities, including the opportunities arising from globalisation. This historical framework helps identify factors which may be more important for the future of public services than the experiences and fashionable solutions of the last 20 years. The booklet includes an historical account of how public services have been developed over time to meet the changing needs of communities. It examines the role public services in building communities at local and national level, and the wide range of services that are provided publicly in different times and places. It further examines how public services make a positive contribution to economic growth and how the financing of public services requires redistribution through taxation and cross-subsidy. The study then looks at the political structures of public services, and focuses on four aspects: capacity, central and local governments, public participation, and the role of trade unions. The study concludes by considering problems that make it difficult for public services in many countries to deliver their objectives. It discusses the impact of introducing the private sector, including the question of relative efficiency, and the particular relevance of labour in public services. It explores future prospects for public services, and the potential contributions of internationalisation.
Site where article was first published: http://www.world-psi.org 
 
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공공서비스가 답이다!
- 우리의 미래를 위한 정보, 통찰력과 아이디어 -
 
데이비드 홀(David Hall) 지음 d.j.hall@gre.ac.uk
국제공공노련 연구소(PSIRU: Public Services International Research Unit)
그리니치대학(University of Greenwich), 런던, 영국
 
장영배/김석/최용혁 옮김
국제공공노련 한국가맹조직협의회(Public Services International - Korea Council)
 
국제공공노련(Public Services International)
[2003년 9월 발행]
 
목 차
「국제공공노련」(PSI: Public Services International)에 대하여   3
감사의 말씀         3
머리말          4
제1장 서론과 요약        6
제2장 공동체와 연대: 공공서비스의 역사적 발전    7
 2.1 공공서비스의 역사       7
 2.2 사회복지와 소득배분      13
 2.3 정치적 통일체의 건설: 국가, 탈식민화, 지방자치체  15
 2.4 공공서비스와 경제       20
 2.5 과세, 재분배, 차입(借入)      23
제3장 통치, 책임과 참여       28
 3.1 국가의 능력       29
 3.2 중앙정부와 지방정부      30
 3.3 정치활동과 시민참여      32
 3.4 공공서비스 노동조합의 역할     37
제4장 공공서비스의 문제점, 개혁 및 미래     39
 4.1 변화와 문제에 대한 대응      39
 4.2 민간부문을 객관적으로 파악한다     46
 4.3 노동        55
 4.4 공공서비스의 미래       62
제5장 결론         67
 
「국제공공노련」(PSI: Public Services International)에 대하여
국제공공노련(PSI)은 149개국에 627 가맹조직을 갖고 있는 국제노동조합 연맹이며, 공공서비스를 제공하는 세계의 2,000만 노동자들을 대표한다. 국제공공노련은 ‘질 높은 공공서비스’(QPS: quality public services)를 확보하기 위하여 장기간에 걸쳐 적극적인 운동을 펼치기로 다짐을 한 바 있다. 이 과정에서 국제공공노련은 성공적인 역사적 사례들을 이용하는 한편, 진정한 개혁을 통하여 실패들과 씨름해야할 필요성을 인정한다. PSI를 포함한 세계의 노동조합들은 질 높은 공공서비스가 세계의 민중들과 공동체들에게 기회와 정의를 제공하는데 없어서는 안 될 요소라는 견해를 공유하는 모든 사람들과 제휴하여 함께 운동할 것을 염원하고 있다.
 
감사의 말씀
이 책은 에마누엘 로비나(Emanuele Lobina)와 케이트 베일리스(Bayliss)를 포함한 여러 사람들이 참여하였던 앞서의 연구에 의존하고 있다. 나는 웬디 케어드(Wendy Caird), 로빈 델라모테(Robin Delamotte), 팀 케슬러(Tim Kessler), 제인 레쓰브리지(Jane Lethbridge), 마이크 왜그호온(Mike Waghorne)이 이 책에 대해 제기한 논평, 제안, 격려에 깊이 감사하고 있다. 그들의 제안 덕분에 이 책은 상당히 개선되었다. 그럼에도 남아있는 잘못과 결함들은 오로지 글쓴이의 책임이다.
데이비드 홀, PSIRU
 
머리말
국제공공연맹(PSI: Public Services International)은 ‘질 높은 공공서비스‘(Quality Public Services)를 지지하는 전세계적 캠페인을 벌이고 있다. 국제공공노련과 그 가맹조직들은 공동체의 필요를 충족시켜주는 공공서비스를 건설하는데 온 힘을 쏟고 있다. 어떤 경우에는 이것은 더 많은 더 좋은 서비스를 요구하는 캠페인이거나 위협받고 있는 서비스를 방어하는 것을 뜻한다. 많은 경우 이것은 기존의 서비스를 개혁하고 건설하기 위해 활동하는 것을 뜻한다. 또한 어떠한 상황에서도 이것은  문제점들을 파악하고 대책을 마련하여 질 높은 서비스가 제공되도록 지역사회와 적극적으로 함께 활동하는 것을 뜻한다.
 
『공공서비스가 답이다!』는 질 높은 공공서비스 확보 캠페인의 일환으로 국제 공공노련이 위촉하였으며, 공평과 발전에 관한 논의에 기여하기 위한 것이다. 이러한 노력은 세계화의 결과가 더욱 널리 불공평하게 느껴지고 있기에 더욱 시급하다.
 
『공공서비스가 답이다!』는 튼튼한 사회를 만드는데 있어서 질 높은 공공서비스의 역할에 대한 풍부한 정보를 담고 있다. 이 책은 선진국과 발전도상국의 사례연구와 경험적 정보에 기초하고 있으며, 공식자료, 학계의 자료 그리고 비공식자료들을 사용하고 있다. 중요한 것은 이 책이 질 높은 공공서비스의 토대가 되는 원칙들 - 공동체와 연대에 대한 다짐과 약속, 책임과 민주주의의 필요성 - 을 확인하고 있다는 것이다. 이 책은 무엇이 왜 효과적으로 작동하는지에 대한 구체적인 증명된 사례들을 제공한다. 공공서비스의 위대한 역사를 깊이 파고들면서 이 책은 성공과 실패의 사례들을 검토하고 개혁에 대한 증명된 생각들과 새로운 생각들을 제안한다. 이 책은 오늘날 선진국과 개도국의 공공서비스가 직면한 쟁점들을 확인하고, 미래를 위한 통찰력, 생각, 선택들을 제시한다.
 
세계는 공공서비스가 왜 중요한가에 대한 위대한 오랜 경험을 갖고 있다는 것이 이 책의 토대가 되는 핵심전제이다. 보건의료나 교육과 같은 서비스들은 지난 100년 또는 200년에 걸쳐 지구상의 거의 모든 국가에서 발전되었다. 이러한 서비스체계의 효과들은 오랜 세월에 걸쳐 제공되고 연구되며, 또한 오랜 세월에 걸쳐 대중들과 정치가들의 논쟁의 대상이었다. 이러한 경험들은 이 책의 밑바탕을 이룬다.
 
21세기가 전개됨에 따라, 유엔의 “새 천년 발전목표”(Millenium Development Goals)는 현재 유행하고 있는 시장위주 경제정책 하에서는 달성할 수 없을 것이라는 점이 분명해지고 있다. 세계가 극단적 빈곤과 굶주림의 근절, 보편적 초등교육, 보건의 개선과 유아사망률 저하, 공평과 지속 가능한 발전을 이룩하려면, 질 높은 공공서비스를 토대로 하는 적극적 계획이 있어야 한다.
 
1980년대 초 이후, 신자유주의는 토론과 의사결정을 지배해왔다. 대기업들의 영향을 받는 정치지도자들과 세계의 부자나라들의 통제를 받는 국제기구들을 포함하는 신자유주의의 이데올로기적 옹호자들은 사유화와 시장력(市場力: market forces)을 발전의 만병통치약으로 제시한다. 종종 세계은행과 같은 다자간 대출기구들이 공격적으로 밀어붙이는 이러한 정책들에 의해, 공공서비스는 사고 파는 상품이 되었으며 시민들은 고객으로 바뀌었다. 주민들이 강력한 공공서비스의 핵심수혜자인 선진국들은 정책혁신이라는 미명 아래 이제 개도국들에게 똑같은 기회를 주지 않고 있다.
 
사유화의 옹호자들은 공공서비스의 개혁이 근본적으로 새로운 해결책을 요구한다고 주장한다. 학자들, 유엔개발프로그램(UNDP)과 같은 국제기구들, 비정부기구들과 노동조합들의 수많은 비판은 이러한 근본적인 생각들의 위험, 그리고 왜 이러한 생각들이 계속하여 실패하는가를 강조해왔다. 그렇게 엄청난 실망과 수많은 어처구니없는 파국들을 겪은 후에, 왜 사유화가 강력한 제도적 틀을 갖춘 부유한 국가들에서도 - 지배구조가 취약한 가난한 국가들은 말할 것도 없고 - 성공하기가 그렇게 어려운가에 대한 자세하고 충분한 분석들이 이제 나와 있다.
 
공공서비스의 약속보다 사유화의 문제가 더 잘 이해되고 있다는 것은 하나의 역설이다. 세계 인구 대부분의 삶이 나날이 질 높은 공공서비스에 의존하고 있음에도 불구하고, 정부가 하는 일은 “잘 되지 않는다”라는 인식도 여전히 존재하고 있다. 물론 이것이 사실인 지역이나 국가들을 찾는 것은 어려운 일은 아니며, 이 책은 시민과 정부가 공공서비스의 질과 접근성을 개선하기 위하여 어떻게 협력할 수 있는가를 제안하고 있다.
 
『공공서비스가 답이다!』는 국제공공노련(PSI)이 공평과 발전에 관한 논쟁에 기여하기 위하여 위촉한 것이다. 이러한 작업은 세계화의 결과가 더 널리, 그리고 불공평하게 드러나고 있기에 더욱 시급하다. 이 책은 질적 수준이 높은 공공서비스가 튼튼한 경제를 지원하고 강화하며 성장과 발전의 기회를 제공한다는 강력한 증거를 보여준다. 공동체와 연대, 책임과 민주주의의 원칙에 기초하고 있는 질 높은 공공서비스는 유엔의 “새 천년 발전목표”에 나타나있는 목적들을 성취하고 더 나은 세계를 건설할 수 있는 기회를 제공한다.
한스 엥겔버츠(Hans Engelberts) 국제공공노련 사무총장 www.world-psi.org
 
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제1장 서론과 요약
 
이 책은 공공서비스의 과거, 현재, 미래를 살펴봄으로써 공공서비스를 검토한다. 이 책에서 다루는 것은 공공서비스의 발전과정, 공공서비스가 사회통합과 경제성장에 미친 영향, 공공서비스를 창출하고 유지하는 정치구조, 세계화에 의한 기회를 포함한 미래의 기회와 현재의 문제들이다. 이러한 역사적 시각과 틀은 지난 20년 동안의 경험과 유행했던 해결책들보다 공공서비스의 미래에 더 중요할지도 모를 요인들을 찾아내는데 도움을 준다.
 
제2장은 공공서비스가 공동체의 변화하는 욕구들을 충족시키기 위하여 어떻게 발전해왔는가를 역사적으로 간략히 설명한다. 여기에서는 도로와 국방을 포함한 공공서비스의 초기 형태, 그리고 삶의 질을 높이고 동시에 경제발전을 지원하는 서비스를 제공하기 위한 시스템이 어떻게 발전하였는가를 설명한다. 제2장은 복지국가의 역할, 지방과 국가차원의 공동체 건설과 공공서비스의 역할, 그리고 경제학자들의 공공재(公共財, public goods) 개념을 넘어서는, 여러 시대와 지역에서 공공적으로 제공되고 있는 다양한 형태의 서비스들을 고찰한다. 더 나아가 제2장에서는 공공서비스가 경제성장에 어떻게 긍정적으로 공헌하는가, 그리고 공공서비스의 재정확충이 부자와 가난한 자에게 서로 다른 영향을 미치는, 조세제도와 내부보조(cross-subsidy)를 통한 재분배를 어떻게 필요로 하는가를 조사할 것이다.
 
제3장은 공공서비스의 정치구조를 살펴보며, 4개의 측면에 주목한다. 첫째, 규제의 역할이 무엇이든, 정부가 공공서비스를 제공할 능력을 가져야 할 필요성을 다룬다. 둘째, 중앙정부와 지방정부의 상대적 역할, 국가와 시대에 따른 이 역할들의 변화, 그리고 이것이 체제이행기에 있는 과거의 공산권국가들의 공공서비스에 영향을 미치는 독특한 방식들을 살펴본다. 셋째, 공공서비스를 창출하고 공공서비스의 책임성과 대응능력을 유지하는데 있어서 정치활동과 시민참여의 중요성을 주목한다. 넷째, 이 과정에서 공공서비스 노동자들을 대표하는 노동조합의 역할을 논의한다.
 
제4장은 공공서비스의 현재와 미래를 살펴본다. 여기에서는 많은 나라에서 공공서비스가 자신의 원래의 목적을 이룩하기 어렵게 만들고 있는 내부적․외부적 문제들을 검토하며, 상대적 효율성의 문제를 포함한 민간부문 도입의 영향, 그리고 공공서비스에 있어서 노동의 특별한 관련성(relevance)을 논의한다. 끝으로, 공공서비스의 미래전망, 그리고 국제화의 잠재적 기여를 검토한다. 
 
결론에서 이 책은 공공서비스의 발전과 방향설정에 있어서 민주적 정치활동의 역사적 중요성, 중앙정부기구와 지방정부기구들이 공공서비스를 제공할 수 있는 능력을 보유해야 할 필요성, 미래의 발전에 있어서 지방에서 국제에 이르는 모든 수준의 효과적 연대의 중요성을 강조한다.
이 책의 모든 장에서는 선진국과 개도국의 현재와 역사적 경험에서 이끌어낸 사례연구들을 이용하여 주요 논점들을 설명하고 있다. 
 
제5장 결론
 
이 소책자의 주요 결론은, 공공서비스가 사회와 경제의 발전에 있어서 핵심적으로 중요하다는 것, 그리고 공공서비스가 적극적인 시민참여에 의존하고 있는 정치적 선택에 기초하고 있다는 것이다.
 
정치의 역할을 억제하려 하거나 공공부문을 현실적 또는 잠재적 시장으로 취급하는 것은 공공서비스에 의해 성취된 사회적․국민적 통합은 약화시킨다. 기타 몇 가지 중요한 사항에 대해서는 아래에 지적하고자 한다. 
 
선택과 개혁
국가 및 선거에 의해서 선출된 정부는 공공서비스의 형식과 형태에 관하여 결정을 내릴 수 있어야 한다. 문제들에 대해서는 현지사정에 적합하게 공개적으로 대응해야 한다. 은행들의 부대조건이나 지역적․지구적 무역규칙이 아니라 민주적인 메커니즘이 무능하거나 파멸적인 정책들을 억제하는 핵심 수단이 되어야 한다.
 
사회적 연대, 시민권, TAP(투명성, 책임, 참여)
시장으로서의 공공서비스의 잠재력이 아니라, 공공서비스의 보편적인 상호연대 기능을 우선시하여야 한다. 이것은 재분배적인 과세정책을 필연적으로 요구한다. 투명성․책임․참여(TAP)의 원칙은 참여형 정치적 관리의 모델을 통하여 널리 채택되고 실행될 가치가 있다. 정치활동은 질 높은 공공서비스를 확보하는데 필요한 적극적 요소이다.
 
지구적 연대
국제적인 공급과 지원은 미래의 공공서비스에 더욱 중요해지고 있다. 공공-공공 파트너십(PUPs)과 같은 더 많은 연대 메커니즘, 상호협력적인 국제공공서비스정책, 그리고 지구적인 공공자금조달 메커니즘의 가능성 등을 모두 탐구할 필요가 있다. 
 
제2장 공동체와 연대: 공공서비스의 역사적 발전
 
공공서비스는 문명화된 인간의 삶의 일상적인 일부이다. 공공서비스는 정치적․사회적․경제적 필요를 충족하기 위하여 조직된다. 공공서비스는 국가의 핵심기능이고 정치적 논쟁의 핵심쟁점이다. 공공서비스는 시장이 실패하였거나 잠정적으로 보조적인 지원이 필요할 때 공백을 메우기 위한 기술적 활동으로 발전된 것이 아니다. 역사를 살펴보면, 공공서비스가 공동체, 국가, 경제의 발전에 있어서 얼마나 핵심적 요소였는가, 정치제도들이 공공서비스를 어떻게 발전시켰고 제공하였는가, 그리고 공공서비스를 위한 재정확보가 조세제도를 통한 정치적으로 논쟁적인 재분배에 어떻게 기초하고 있는가를 알 수 있다.
 
제2장에서는 다음의 사항들을 설명하려고 한다.
- 공공서비스가 어떻게 발전하였는가에 대한 개요
- 사회복지발전의 토대가 되는 공동체와 상호부조의 원칙
- 국가와 공동체의 건설에 있어서 공공서비스의 역할과 서비스의 다양성
- 경제발전에 대한 공공서비스의 기여
- 공공서비스의 자금조달 시스템
 
2.1 공공서비스의 역사
 
공공서비스는 거의 모든 국가에서 오랜 세월, 100년에 걸쳐 발전해왔다. 공공서비스는 역사상 존재했던 대부분의 사회에서 발견된다. 고대 중국의 국가는 관개(灌漑), 운하, 비상공공곡물창고를 관리했고, 남아메리카의 잉카 국가는 도로와 수돗물 공급을 조직했으며, 유럽의 로마제국은 극장과 연금을 제공하였다. 보건의료와 교육은 일반적으로 가장 주요한 두 개의 공공서비스로 간주되고 있으나, 국가에 따라서는 은행업, 음악, 식품보조금, 항공사, 아침에 깨우는 전화와 감옥, 산림관리와 라디오 주파수에 이르는 거의 모든 서비스가 여전히 공공서비스에 포함될 수 있다.
 
중세유럽에서는 국가가 국방, 공공질서, 재판의 기능을 수행하였다. 도로, 다리, 항만관리와 등대도 발전되었으며, 배수 및 물 담당부서가 만들어져 농업을 위한 공동서비스를 관리하였다. 빈민구제, 병원, 학교교육이 자선사업으로 행해졌다. 나중에 우편서비스가 ‘왕립’사업으로 설립되었다. 이 대부분은 세금을 징수하고 이 일을 할 사람들을 고용하여 행해졌다. 18세기와 19세기에는 운수와 공익사업의 새로운 하부구조 서비스가 민간에 의해서 시작되었으나 나중에 공공기관이 접수하여 더욱 확대하였다. 이러한 서비스에는 운하, 철도, 가스, 수도, 전기가 포함된다. 18세기 동안, 이러한 네트워크와 서비스는 허가권을 부여받은 민간기업들이 종종 제공하였으며, 이 민간기업들은 이 사업들을 운영하기 위한 자금조달을 위하여 요금과 과징금을 징수할 수 있는 보호받는 독점권을 부여받았다. 이 시스템은 독점업체들의 부패와 과도한 착취 때문에 프랑스에서 붕괴되었는데, 이것은 프랑스 혁명의 한 원인이기도 하였다. 영국에서도 독점의 특권남용에 따라 공공기관에 의한 소유와 관리․운영 추세가 증가하게 되었다.
 
19세기에 들어서면, 공공서비스의 ‘구체제’(ancien regime)에 해당하는 과거의 민간운영체제의 비효율성, 비용과 부패 때문에 과거의 체제는 공적 소유와 공적 서비스제공에 의해서 거의 완전히 대체되었다. 19세기 말 이러한 변화의 주요 메커니즘은 지방자치체였다. 민주적으로 선출된 지방자치체는 자신이 민간운영자보다 더 효과적․효율적으로 통제․관리할 수 있고 노동자들에게 더 좋은 고용조건을 제공할 수 있으며 지역주민에게 더 큰 이득을 줄 수 있다는 근거 하에, 기존의 공익사업과 수송시스템을 구입하여 새로운 공익사업과 수송시스템을 세웠다. 또한 지방자치체는 돈을 빌려 자신들만의 시스템을 발전시킬 수 있는 권리를 획득하였다. 공적으로 소유․운영되는 지자체 서비스의 이러한 발전은 ‘자치체 사회주의’(municipal socialism) (또는 가스․수도 사회주의)로 알려졌다. 물론 국가 차원에서도 유사한 발전이 있었다. 글래드스토운과 디즈레일리의 보수당정부와 자유당정부는 전신시스템을 국유화했고, 밸포어와 애스퀴트의 보수당정부와 자유당정부는 새로운 전화시스템을 국유화했다.
 
서비스의 공적 소유와 제공의 이러한 확대는 20세기 전반부까지 계속되었다. 공적 의무교육은 유럽, 아메리카, 일본에서 확대되었고, 공공보건의료제도가 발전되었으며, 새로운 서비스들이 계속 추가되었다. 예를 들면, 비행기는 공항을 필요로 하였고, 민간부문은 기술발전에 따라 증가하는 필요한 투자를 제공할 능력이 없었다. 그리하여 중앙정부와 지방정부는 항공관제업무를 포함하는 공항개발을 공공서비스로 발전시켰다. “일반적 상업비행에 필요한 모든 공항의 소유와 운영은 공적 영역에 남겨져야 했다... 고객을 모으기 위해 충분히 낮은 요금을 부과하였기에 영국의 거의 모든 초기의 공항들은 필연적으로 항공운수에 대한 보조금이었다.”
 
제2차 세계대전이 끝나고, 유럽의 대부분의 국가들은 폐허가 되어 다시 발전해야 할 필요가 있었다. 산업들도 다시 일으켜 세워야 했고 국가도 마찬가지였다. 냉전의 전개에도 불구하고, 동유럽의 공산주의 국가들과 서유럽의 이러한 구조전환과정에서 국가는 압도적으로 핵심적인 역할을 하였다. 사회서비스는 개혁되었고 보편적 서비스로 제공되었다. 영국에서는 중등교육 수업료가 폐지되어 15세까지의 모든 아동들에게 무상의무교육이 제공되었다. 모든 사람들에게 “요람에서 무덤까지” 재정적 안정을 제공하기 위하여 사회보장시스템이 만들어졌다. 철도, 가스, 전기가 국유화되었고, 광산, 그리고 철강산업과 같은 제조업 일부도 국유화되었다. (이미 국가소유였던 영국의 체신공사는 제2차 세계대전의 승리와 최초의 컴퓨터 개발에 중요한 연구개발 기여를 하였던 전화사업을 여전히 포함하고 있었다.)
 
1947년 영국에서 국민건강보험(NHS: National Health Service)이 만들어진 것은 보건의료시스템을 변혁시켰다. 이 개혁이전에는, 1912년에 도입된 기초국민건강보험에 더하여 비영리조직, 종교집단, 노동조합 등의 다양한 실체들이 운영하는 잡다한 건강보험제도들이 존재하고 있었다. 병원들도 자선단체, 종교집단, 국가가 운영하는 혼합된 형태로 발전하였으며, 일반개업의는 자유계약(freelance) 직업이었다.
 
영국 국민건강보험(NHS)의 핵심원칙은 정부의 조세수입과 국민보험을 재원으로 하여 국민 모두에게 무료로 제공되는 보편적 서비스였다. 그 이전에 존재하던 병원들은 국유화되었고, 그곳에서 일하던 직원들은 공무원이 되었다. 그리고 일반개업의들과 약사들은 여전히 자영업으로 남아있었으나, 국가가 보수를 지불하였다. 영국 국민건강보험의 분명한 업적으로는 보건의료를 전체 국민으로 확대한 것, 전체 국민 압도적 대다수의 지속적인 정치적 지지, 그리고 재정관리에 따른 관료제를 최소화하는 시스템을 꼽을 수 있다.
 
그 결과, 영국의 국민건강보험은 평등주의적 복지국가 서비스의 한 보기일 뿐 아니라 효율성의 본보기이기도 하다. 그것은 민간임의보험제도를 사용하고 있는 다른 선진국들의 보건의료보다 상당히 저렴하며, 처음부터 그렇게 인식되었다. 1950년대 후반 미국의 한 연구자는 효율성을 영국의 국민건강보험의 핵심적 업적으로 꼽고 있다. “국유화된 석탄산업과 마찬가지로, 영국의 국민건강보험의 주된 목적은 현저히 비능률적이고 부적절한 서비스를 개선하는 것이었으며, 이것을 이룩하기 위한 주된 수단은 조직합리화와 중앙계획과 지역계획의 활용이었다...”
 
국제적 차원이 이미 중요해지고 있었다. 서유럽에서는 대부분의 재건설복구사업이 마샬플랜(Marshal Plan)에 의한 미국의 보조금과 융자에 의해 자금지원을 받았다. (전후복구를 위한 미국의 원래의 계획은 유럽, 특히 독일의 산업복구를 영원히 저지하는 것이었으나, 이 계획은 마샬플랜으로 바뀌었다.) 마샬계획에 의한 융자는 부대조건을 달지 않았다. 결국 유럽연합을 창출하게 되는 일련의 연계관계가 지속적으로 형성됨으로써 국제협력이 무르익어 가자, 사회적 파트너십 원칙은 중심적인 것으로 자리 잡았고, 그리하여 노동자들의 보호, 그리고 유럽연합의 정치과정에서 노동조합을 파트너로 공식적으로 인정하는 것이 오늘날까지 계속되고 있다.
 
개발도상국들은 제2차 세계대전 직후 수 십 년에 걸쳐서 식민시대를 청산하고 독립을 획득하였고, 개도국의 정부는 새로운 국가의 건설에서 주도적 역할을 하였다. 이러한 주도적 역할은 제국주의 국가에 본거지를 둔 민간기업들이 소유하고 있던 산업의 국유화, 그리고 새로운 국가의 공공서비스의 개발을 통하여 수행되었다. 그 후 50년 동안 개도국들은 선진국에서는 훨씬 더 오랜 시간이 걸렸던 보건의료와 교육 서비스의 진보를 이룩하였다. 여기에서 가장 큰 진보를 이룩한 나라들은 보편적으로 접근가능하고 정부재정으로 자금을 조달하는 국영시스템을 갖고 있는 나라들이었다. 이러한 시스템 덕분에 국영서비스들은 개도국으로서는 평균이상의 지출을 할 수 있었고 전염성 질병, 영양섭취, 모성보호와 태아보호를 목표로 한 정책을 펼 수 있었다. 이 시스템 덕택에 임신관리, 가정방문, 면역주사 접종 확대에 의해 산모와 어린이의 사망률이 크게 줄었다. 일차의료를 담당하는 노동자들은 효율적으로 기능하는 병원망(네트워크)의 지원을 받았고, 의사들은 일정 기간 동안 정부 보건의료서비스에서 일해야 했다. 보건의료에서 큰 진보를 이룩한 나라들에서는 여성들의 교육 수준도 훨씬 높았는데, 이것은 어린이들의 더 나은 영양섭취 수준 및 낮은 사망률과 연관되어 있다.
 
일반적인 통념과는 반대로, 빈곤한 국가들은 공공서비스의 제공, 특히 보건의료와 기초교육을 제공함으로써 대다수 주민들의 삶의 질을 크게 바꿀 수 있다. 이러한 서비스들이 개도국 평균이상의 자원을 할당받았던 코스타리카, 스리랑카, 인도의 케랄라(Kerala) 주, 보츠와나, 모리셔스, 짐바브웨의 주민들은 나미비아, 브라질, 남아프리카, 가봉 등과 같이 일인당 국민소득은 더 높았지만 이런 서비스들이 덜 제공되었던 상대적으로 더 부유한 국가들의 주민들보다 훨씬 긴 평균수명을 누렸다. 이러한 서비스들은 빈곤한 국가들에서도 제공할 수 있다. 이 서비스들은 노동집약적이고, 노동비용은 그러한 국가들에서 낮기 때문이다. 노벨상을 수상한 경제학자가 지적하듯이, “빈곤한 국가는 보건의료와 교육에 지출할 돈이 더 적을지 모르지만, 그러한 국가는 부유한 국가들에서는 훨씬 더 큰비용이 들어 갈 똑같은 서비스에 더 적은 돈을 필요로 한다.”
 
경제정책이 국가지출을 억제하기 시작하자 1980년대에 경기후퇴가 나타났다. 초등학교의 취학아동수는 몇 몇 국가에서 정체하거나 감소하기도 하였다. 사하라 사막 남부의 아프리카에서는 취학률이 1980년의 77.5%에서 1990년의 68.3%로 떨어졌다. 그러나 강력한 공공서비스는 개도국에서 여전히 가능하다. 수업료의 폐지는 몇몇 아프리카 국가에서 교육을 확대하는데 큰 영향을 미쳤으며([사례1] 참조), 쿠바 보건의료제도의 성과는 빈곤한 국가에서도 무엇이 가능한가를 증명한다([사례2] 참조).
 
[사례1] 우간다와 말라위의 수업료 폐지
교육비 징수는 가난한 가정의 많은 아이들이 교육받지 못하게 한다. 국가들이 수업료를 폐지하면, 학교에 등록하는 학생수가 그에 상응하여 늘어나며, 이에 따라 문맹률은 낮아지고 전반적 교육수준은 상승한다. 제2차 세계대전 이후 유럽의 국가들이 학교의 수업료를 폐지한 것은 공공교육시스템을 크게 확대시켰다. 이와 똑같은 효과를 우리는 최근에는 사하라 사막 남부지역의 두 국가, 우간다와 말라위에서 볼 수 있다.
 
1997년 우간다는 “보편적 초등교육” 프로그램의 일환으로 초등학교 수업료를 폐지하였다. 학생들이 내는 수업료는 교육시스템 수입의 상당한 부분을 차지하고 있었으며, 따라서 수업료 폐지에 따른 국가의 재정적 충격도 상당하였다. 세계은행의 한 보고서의 결론에 따르면, “보편적 초등교육 프로그램이 도입되기 이전에도 교육시설은 부족함이 없었으나, 보편적 초등교육 프로그램은 취학아동수를 극적으로 증가시켰고, 이것은 학교교육의 직․간접적 비용이 빈곤가정 아이들의 초등교육 취학 확대에 중대한 장애물이었음을 뜻한다. 특히 이것은 여학생에게 해당된다. 여학생의 취학률은 보편적 초등교육 프로그램의 도입 이후에 크게 (경우에 따라서는 2배 이상) 증가하였다...성(gender), 소득, 지역과 연관된 취학기회의 불평등은 상당히 줄어들었다.” 그러나 중등교육의 수업료는 폐지되지 않았고, 학생수 증가에 상응하는 교사 증원은 이루어지지 않았다. (아래를 보라)
 
말라위에서는 1994년에 초등학교 수업료와 제복이 폐지되었으며, 이에 따라 취학률은 83%에서 98.7%로 증가하였다. 우간다와 마찬가지로 말라위에서도 중등교육에는 여전히 수업료와 제복이 존재하여, 중등교육 취학률은 72%이다.
 
[사례2] 가장 부유한 국가들에 비해 손색없는 쿠바의 보건지표
쿠바에서는 보건의료가 정부의 최우선과제의 하나였다. 쿠바의 보건의료체제는 능률적이고, 부패하지 않았으며, 개업의의 광범위한 네트워크를 통하여 뛰어난 기본의료를 제공한다. 상대적으로 낮은 GDP, 그리고 의약품을 포함한 무역재제조치에도 불구하고, 쿠바는 라틴 아메리카에서 가장 낮은 유아사망률과 임산부사망률, 인구대비 가장 높은 의사 비율, 그리고 가장 광범위한 공공보건의료서비스 제공을 자랑한다. 평균수명과 유아사망률을 포함한 핵심 보건지표에서 쿠바는 훨씬 더 부유한 선진국들에 비해 전혀 손색이 없다.
 
2.2 사회복지와 소득배분
 
현대 공공서비스의 핵심적 특징은 공유된 사회적 목표에 근거한, 지역사회들을 넘어서는 상호보조의 원칙에 기초하고 있다.
 
가장 강력한 현대복지국가모델은 스웨덴, 핀란드, 덴마크, 노르웨이에서 볼 수 있는 북유럽 모델이다. 이 모델의 특징으로는,  사회보장, 사회서비스와 보건의료서비스, 교육, 주택, 고용 등을 포괄하는 광범위한 사회정책, 완전고용에 대한 강조와 능동적 노동시장정책, 모든 시민이 자신의 고용 여부에 관계없이 기초적인 사회보장혜택과 서비스를 누릴 권리를 갖고 있으며 여기에 더하여 소득에 연계한 혜택도 함께 누리게 하는 보편주의를 지적할 수 있다. 이러한 서비스들을 위한 재원은 주로 조세를 통해서 마련된다. "비싼 사용자 요금도 없으며, 부유층에서 빈곤층으로의 상당한 이전소득을 지원하기 위해, 국민총생산의 비율로 보았을 때 세율이 높고 지출도 높다. 공무원이 전체 고용에서 높은 비율을 차지하고 있다. 낮은 빈곤율, 평등한 소득배분, 사회적 남녀평등(gender equality)의 진보에 의해서 측정하면 이 시스템은 성공적이다. 끝으로 북유럽의 복지국가들은 광범위한 대중적 지지를 받고 있다.“
 
1990년대에 스웨덴과 핀란드의 경제는 심각한 문제들에 직면하여, 실업이 증가하였고 정부예산에 대한 압력도 커져 차입(借入)을 제한하기도 하였다. 이 국가들의 복지시스템은 부담을 공평하게 분산함으로써 이 국가들이 경제위기에 대처하는데 도움을 주었다. “소득불평등의 측면에서 측정한 경제적 복지의 동향을 살펴보면, 이 두 국가에서 경제적 불황이 놀랍게도 경제적 복지에 거의 혼란을 일으키지 않았다는 것이 나타난다. 경기침체가 가장 극심했던 수년 동안에도 소득불평등은 전체적으로 증가하지 않았다. 이것은 경제적 재난과 실업이 국민전체에 공평하게 분배되었다는 것, 그리고 특히 소득이전의 형태로 이루어진 복지국가의 보상효과에 의해서 부분적으로 설명할 수 있다.”
 
저소득층을 지원하는 부조형(扶助型) 복지제도는 북유럽에만 국한된 것이 아니다. 일본의 경우 상대적으로 평등한 지역적 소득배분이 이루어지고 있으며, 이것은 시장에 맡겨두면 생활이 어려운 사람들에 대해서 일본이 고용수준을 유지할 수 있는 중요한 요인이다. 스칸디나비아 국가들과 마찬가지로, 일본에서도 완전고용 추구는 사회정책의 일부이다. 지역격차는 상대적으로 적다. 일본의 현(縣)들의 1/3은 주민 1인당 소득이 국민 1인당 소득평균치의 5%이내에 있는 반면, 미국의 경우 1/6의 주(州)들만이 이 범위에 있다. 마찬가지로, 일본은 수준과 배분에 있어서 인상적인 사회적 지표를 자랑한다. 일본 국민의 대부분은 좋은 교육, 보건의료와 기본적 하부구조를 이용할 수 있다. 예컨대 일본의 현(縣)들의 98%는 국가평균의 5%이내의 고등학교 취학률을 자랑하고 있으나, 미국의 경우 이 수치는 84%이다. 또한 일본의 공공지출 우선순위는 다른 나라와 다르다. 일본과 미국의 공공지출은 각각 국민총생산(GDP)의 약 35%에 이르나, 일본은 미국(국민총생산의 3%)에 비해 국방에 상대적으로 지출이 적은 반면(국민총생산의 0.9%), 공공투자에 미국의 2-3배 많은 지출을 하고 있다.
 
사회적 목표는 사회서비스뿐 아니라 일련의 폭넓은 공공서비스에 대한 정책의 토대가 될 수 있다. 6개 개발도상국들의 최근의 에너지 정책에 대한 한 국제연구기관의 검토보고서는 사회적 목표를 마땅히 우선할 필요가 있다고 확고한 결론을 맺고 있다([사례3] 참조).(주. WRI, Power politics: Equity and environment in electricity reform, ed. by Navroz K. Dubash (August 2002), <http://pdf.wri.org/powerpolitics_execsumm.pdf>)
  
[사례3] 지속가능한 사회적 에너지 개발
2002년에 발간된 세계자원연구소(WRI: World Resources Institute)의 보고서는 아르헨티나, 불가리아, 가나, 인도, 인도네시아, 남아프리카공화국 등 6개 국가의 최근 경험을 살펴보았다. 이 보고서는 전력부문의 개혁과정이 어떻게 지속가능한 발전의 촉진과 사회적․환경적 목표의 달성을 방해하는 것이 아니라 지원할 수 있는가를 검토하였다.
 
이 보고서는 조사대상 6개국 거의 모두에서 전력개혁의 목적과 과정에 큰 문제가 있음을 지적한다. “재정적 건전성에 집착함으로써, 전력부문의 개혁은 공공이익에 관련된 광범위한 관심사들을 배제하였다. 이 조사에서 우리는 전력부문 개혁에서 위태로워진 사회적 환경적 문제들을 검토하였다. 우리가 발견한 바에 따르면, 이 문제들은 적절하게 다루어지지 않을 뿐 아니라, 미래의 선택을 제한하는 기술적․제도적․재정적 결정을 통하여 우리는 사회적․환경적으로 바람직하지 않은 진로에 감금될 수도 있다.” 이 보고서는 “전력부문개혁의 진보적 정책”이라 부르는 4개의 명쾌한 권고를 제시하고 있다.
 
1. 전력부문에서 이룩해야 할 목적들을 중심으로 개혁의 틀을 짜라. 재정적 문제에 의해서 주도되는 제도적 구조개혁에 매몰되는 것은 공공이익이라는 의제를 수용할 수 없다.
2. 재정을 중심으로 개혁목표들의 틀을 짜는 것이 아니라 개혁목표들을 중심으로 재정구조의 틀을 짜라...자금조달 메커니즘의 혁신과 결부된 개혁프로그램의 정치적 정당성이 단기적 이익의 시각에 개혁을 짜 맞추는 것보다 더 장래성 있는 진로가 될 수 있다.
3. 건전한 지배구조를 갖춘 개혁과정을 지원하라. 개방적인 개혁 틀의 형성은 논쟁과 토론의 튼튼한 과정의 지원을 받을 때 비로소 공공관심사를 반영할 것이다.
4, 공공이익 의제에 관심을 모을 수 있는 정치적 전략을 수립하라. 공공이익의 옹호자들이 지속가능한 발전을 지지하는 정치적 연합을 강화하고 편협한 당파적 이익을 추구하는 정치적 연합에 대항하는 것이 중요하다.
 
2.3 정치적 통일체의 건설: 국가, 탈식민화, 지방자치체
 
공공서비스와 사회프로그램의 개발은 모든 수준의 공동체와 정치적 통일체를 창출하는 중요한 요소이다. 국가가 서비스를 제공하는 것은 국가의 정체성을 창출하는 하나의 중요한 방법이다. 많은 국가들의 경우 식민지 지배로부터의 독립에 뒤이어 공공서비스의 확대가 두드러지게 나타났다. 독립 이후 처음 20년 동안 사하라사막 남부의 아프리카 국가들에서는 보건의료 하부구조가 강화되었고 주민들의 건강이 상당히 개선되었다. 캐나다에서는 제2차 세계대전 이후의 사회프로그램들이 국민으로서의 일체감을 창출하는데 강력한 역할을 하였다. 공공서비스 축소와 사회적 부조 삭감의 하나의 결과는 이러한 국민의 연대감을 위태롭게 한다는 것이다.(주. Santosh Mehrotra and Stephen W. Jarrett, "Improving basic health service delivery in low-income countries: 'voice' to the poor", in Social Science & Medicine, vol. 54, issue 11 (June 2002), pp.1685-1690) 
 
이것은 도시들도 마찬가지이다. 19세기 유럽의 도시들에서는 자치체의 서비스가 발달됨에 따라 자치체로서의 도시에 대한 시민적 자부심이 발전하였으며, 이러한 자부심은 비엔나에서 맨체스터에 이르는 유럽 전역의 시청에서 볼 수 있다. 동일한 효과를 오늘날에도 볼 수 있다. 인도의 아메다바드(Ahmedabad) 시(市)당국이 1999년에 지방채(地方債)를 발행하였을 때([사례5] 참조), 시민들은 이 도시가 인도에서 지방채를 발행한 최초의 도시라는 사실에 자부심을 느꼈다.
 
따라서 공공서비스와 공공서비스를 제공하는 기구들이 존재하지 않거나 상실하게 되면 그것은 그만큼 파괴적 영향을 미칠 수 있다. 콜롬비아의 칼리(Cali) 시(市)는 성공적인 시영 공익기업 Emcali를 발전시켰다. 이 기업은 지역에너지서비스와 환경서비스를 운영하였으며 국제신용등급을 획득할 정도로 재무구조가 튼튼하였다. Emcali를 사유화하려는 정부의 제안에 대하여 지역사회는 국내외에서 강력한 반대캠페인을 벌였다. 그러는 사이에, 이 지역의 빈민들은 공공서비스의 축소가 아니라 더 많은 공공서비스를 필요로 하였다. 칼리 시의 빈곤하고 폭력사태가 자주 일어나는 주변화된 인근지역들의 청년집단에 대한 조사연구의 결론에 따르면, “이 인근지역들에는 사회적 유대감이 존재하였지만 이것이 공공서비스의 제도적 기구의 부재를 메워 줄 수 없었다.”
 
[사례4] 영국 버밍엄(Birmingham) 시의 공공서비스의 발달
영국의 주요 공업도시의 하나인 버밍엄市는 산업화 시기인 19세기와 20세기 동안 아주 다양한 공공서비스를 발전시켰다. 버밍엄은 사회정책과 경제정책의 수단으로서 자치체 서비스를 발전시킨 것으로 국내외에 유명해졌다. 공공서비스의 발달은 오랜 세월에 걸쳐 이루어졌다.
 
아래의 간략한 역사는 1838년 버밍엄 시의 탄생부터 1938년 버밍엄 공항의 개장에 이르는 기간 동안 버밍엄 시가 제공하는 공공서비스의 발전을 보여준다. 이것은 제2차 세계대전 중이던 1943년에 출간된 『우리의 버밍엄』(Our Birmingham)이라는 소책자에서 발췌한 것이다. ‘우리 조상들의 버밍엄과 우리 후손들의 버밍엄‘이라는 부제가 붙은 이 소책자의 목표는 젊은이들이 버밍엄 시의 과거의 성장, “그리고 특히 버밍엄 시의 미래의 발전”에 관심을 갖게 하는 것이었다.
 
자치체로서 버밍엄의 성장
1939년 시영공항의 개항
1930년  슬럼가 일소운동 시작
1930년  복지사업이 시 관할이 됨
1919년  대규모 시영주택계획의 시작
1919년  시영교향악단의 결성
1916년  시영저축은행의 개시
1910년  버밍엄 시가 영국 최초로 도시계획을 개시
1908년  모성보호와 아동복지 서비스 시작
1904년  웰시(Welsh) 수도사업 개시
1904년  시영전차 조업 개시
1898년  전력공급이 시 관할이 됨
1890년  최초의 시영주택
1876년  수도가 시 관할이 됨
1875년  시가 소방사업을 개시
1975년  개선계획과 함께 가로청소공사가 발족
1875년  가스공급이 시의 관할이 됨
1874년  최초의 시영병원(열병만을 다룸)
1872년  최초의 보건의료관 임명
1870년  교육위원회 발족
1867년  미술관의 개설
1861년  공립도서관의 개설
1856년  애덜리(Adderley) 공원 개설
1851년  개선법(Improvement Act)은 과거의 지방단체의 권한을 시의회로   통합하여, 도로, 하수시설, 전등, 쓰레기처리, 공공건물, 시장, 목욕탕  에 관한 모든 관할권을 시의회 에 부여함
1850년  윈슨 그린(Winson Green)에 최초의 시영구호원 개설
1842년  경찰 창설
1838년  자치체헌장에 의해 선거에 의한 시의회가 탄생
 
“자치체선거에 투표함으로써 당신은 시의회의 선거에 참가하는 것이 됩니다. 시의회는 여러 위원회들을 통하여 시를 통치하고 당신을 위한 다양한 많은 서비스를 운영합니다. 이 서비스들 중에는 재정적 자립을 이루고 있는 것도 있지만, 시당국이 부과하는 재산세로부터 징수한 세금을 재원으로 하는 것도 있습니다. 위의 역사에서 나타나듯이, 시의 업무범위는 1838년 시의회가 만들어진 이후 크게 증대되었습니다. 개선법이 통과된 1851년 이후 시의 업무범위는 급속하게 성장하였고, 또 1870년대 조셉 체임벌린(Joseph Chamberlain) 시대에도 다시 급성장하였습니다” 자료: 『우리의 버밍엄』(Our Birmingham) (1943년)
 
공공서비스는 버밍엄 시의 변화하는 필요와 변화하는 사회구조에 상응하여 발전하였다. 버밍엄 시의회 자체가 민주주의적 토대였으며, 시의회는 나중에 법과 질서의 기능(경찰), 문화기능과 여가활용기능(미술관, 도서관, 오케스트라, 공원), 공공보건의료(보호시설/수용시설, 산후조리서비스), 공익사업(가스, 수도, 전기), 수송(전차, 공항), 교육, 주택, 도시계획, 소득지원, 소방, 은행 등의 공공서비스 기능을 떠맡았다. 이 서비스 기능들 중에는 민간부문이 상업적 토대에서 시작하였으나 버밍엄 도시 전체에 적절한 서비스를 제공하는데 실패했던 기능들, 즉 수도, 공중위생, 가스, 그리고 나중에는 전기도 포함되었다.
 
서비스의 다양성
거의 모든 국가에서 중앙정부나 지방정부가 제공하는 서비스들은 일정한 범주의 서비스들을 포함하고 있다. 여기에는 보건의료․교육․어떤 형태의 사회보장 등의 사회서비스, 수도․에너지․통신(우편, 전신전화, 도로, 철도, 항공을 포함)의 공익사업, 경찰․사법․국방의 국가안전보장 기능이 포함된다. 그러나 공공서비스의 전체규모와 범위는 주어진 시점의 해당국가의 서로 다른 경제적․정치적 이해관계와 우선순위를 반영하는 정치적 논쟁거리일 수밖에 없다.
 
공공서비스와 국가활동은 아주 다양한 활동을 포괄할 수 있다. 여기에는 문화에 대한 지출이 포함되며, 예를 들면 공익방송, 그리고 오페라나 고전음악 또는 서부 아프리카의 댄스뮤직과 같은 예술축제와 미술관, 토착음악에 대한 지원이 여기에 해당된다. 현재 성공적인 활동을 벌이고 있는 말리, 세네갈, 기니, 자이레 출신의 뮤직밴드들은 모두 1970년대 토착댄스뮤직에 대한 국가의 능동적인 후원에 힘입어 성장했다. “그 당시에 사람들은 음악을 만들 돈을 갖고 있지 않았다. 악기들은 비쌌으며 대중들은 레코드를 사거나 콘서트에 갈 돈이 없었다. 그것은 국가가 지원해야 했다.”
 
무엇이 적절한 공공서비스부문인가를 결정하는 일반적 원칙은 없다. 여러 시대와 지역에 따라 국가서비스는 은행서비스, 산림관리, 유제품(乳製品)의 마케팅, 약품 제조를 포함하기도 한다. 영국의 경우, 몇몇 대폿집들(pubs)은 1917년부터 1970년대 이를 때까지 국가가 운영하였다. 모로코에서는 세계은행관리가 그 활동을 중단하라고 주장할 때까지 정부기구가 병아리를 양계업자들에게 제공하였다. 이 활동의 중단에 의해 발생한 공백을 시장이 채워주지 못했으며, 그 결과 양계업자들의 생계가 타격을 받았다. 정부지출의 우선순위도 바뀔 수 있다. 어떤 국가에서는 국방지출이 상대적으로 많은 반면(미국은 국민총생산의 3.2%, 이란은 국민총생산의 3.1%), 다른 나라에서는 국방지출이 적다(캐나다는 국민총생산의 1.1%, 소말리아는 국민총생산의 0.9%).
 
국가안보를 우선시하는 것과 같이, 정치적 우익들이 전통적으로 지지하는 국가기능들이 있다. 이것은 유럽연합 협약과 세계무역기구(WTO)의 규정에 반영되어 있으며, 이 협약과 규정에 의하면 국가안보에 대한 고려는 이 기구들의 자유화와 경쟁 요구에서 완전히 벗어나 있다. 그러나 정치적 시각도 시대와 장소에 따라 바뀐다. 영국의 전통적인 보수정당들이 21세기 초의 미국 공화당을 소름끼치게 할 조치들을 지지하거나 심지어 발의하였던 시대도 있었다. 예를 들면, 영국의 디즈레일리 보수당 정부에 의한 전신(電信)체계의 국유화 또는 제2차 세계대전 이후 사회화된 보건의료제도에 대한 보수당의 지지가 바로 그것이다.
 
어떤 서비스들, 예컨대 재판제도는 사회집단들에 따라 서로 다르게 파악한다. 기업가들은 재산권과 계약상 의무가 법정을 통해서 유지되는 것에 가장 관심이 많은 반면, 다른 사회집단들은 빈민들에게도 정의가 베풀어지는가에 더 큰 관심을 가질 수 있으며, 이 경우 능력개발, 그리고 사법이외의 재판절차가 더 크게 강조된다. 보통 다른 분야에서의 국가지출을 제한하려고 노력하는 산업계이지만, 산업계도 장거리 도로망의 건설과 유지를 위한 국가지출은 전반적으로 지지하고 있다.
 
공공재(公共財), 가치재(價値財, merit goods), 그리고 정치적 선택
공공서비스의 제공은 경제적 규칙에 의해서만 규정되는 것이 아니라 정치적 과정에 의해서도 규정된다. 예를 들면 보건의료와 교육과 같은 서비스들은 시장을 통해서 제공될 수 있으나, 대부분의 사회들은 공공서비스를 통해서 보건의료와 교육을 제공하는 것을 택하고 있다. 그렇게 하는 것이 더 나은 사회적 결과를 낳기 때문이다. 이러한 결정들은 시대와 국가에 따라 달라지는 정치적 선택을 포함하며, 국민의 토론을 거치게 된다.
 
경제학자들은 공공재의 개념을 사용하는데, 이 개념은 시장이 제공하지 못하는 서비스들의 관점에서 정의된다. 그러나 이 정의는 쓸모가 제한되어 있다. 이 정의는 시장이 정상적인 것이고 공공재는 시장실패라는 일탈적 사례로 가정하기 때문이다. 그러나 공공서비스의 조직은 정상적인 것이며, 또한 지구상 어디에도 존재한다. 경제학자들의 공공재 정의에 따르면 국방이 명백한 유일한 공공재이다. 이 정의는 교육, 보건의료와 같은 핵심서비스들을 포함하지 않으며, 이 서비스들을 ‘불순한 공공재’ 또는 ‘가치재’로 명명하여, 교육, 보건의료를 공공서비스로 제공하는 것이 중요하다는 일반적 인식을 설명하지 못하고 있다.
 
실제의 공공서비스는 정치적 가치뿐 아니라 기술적․경제적 이유 때문에 바뀌게 된다. 대중목욕탕의 제공은 시대에 따라 여러 나라에서 중요한 공중보건기능을 맡아왔으나, 대부분의 가정들이 목욕시설들을 갖고 있는 국가나 도시에서는 그 중요성이 떨어졌다. 다른 서비스들은 기술발전에 따라 달라질 수 있는데, 예컨대 도서관들은 전통적인 도서대출 기능뿐 아니라 인터넷 서비스나 음악CD를 제공하기도 한다.
 
2.4 공공서비스와 경제
 
경제를 지원한다
신자유주의 경제학자들의 관점에 따르면, 공공서비스에 대한 지출은 경제의 생산적 부문들에 대한 부담이며, 따라서 국가의 역할은 최소화되어야 하고 이 공공서비스들은 가능한 한 민간부문에 의해서 제공되어야 한다. 역설적인 사실은, 이것이 시장경제학의 지적 원조로 보통 간주되고 있는 아담 스미스의 관점이 아니었다는 것이다. 그는 공공교육이 정말로 수지맞는 일이라고 보았다. “공공교육은 아주 적은 비용으로도, 거의 모든 국민에 대하여 교육의 가장 본질적인 부분들을 학습해야 할 필요성을 촉진시키고 격려하며 강제할 수 있다.”
 
역사적으로 보면, 공공서비스가 비용이 적게 들면서도 경제의 유용한 자산이 된다고 본 아담 스미스가 옳았다. 산업화시기에 일본의 경제성장에 기여한 하나의 중요한 요인은 일본의 낮은 문맹률이었다(19세기의 유럽보다 낮았다). 제2차 세계대전 이후의 팽창기간 동안 선진국들은 일반적으로 공공지출을 통한 국가의 서비스 제공에 의존하였다. 1960년대와 1970년대에 이루어진 많은 개발도상국들의 독립이후의 성장도 공공서비스의 확대에 의하여 유지되었다. 또한 낮은 문맹률은 경제성장에 직접적으로 기여한다. 동아시아 경제의 성장이 이루어지기 이전에 아주 높은 수준의 교육과 보건의료 서비스가 제공되었다. 국가는 개발도상국의 많은 성공적인 성장 사례에서 능동적인 역할을 하였다. (주. 장하준, 『국가의 역할』, 부키, 2006)
 
공공서비스가 성장에 기여하는 바는 이제 많은 경제학자들이 검토하고 있으며, 이 경제학자들은 특히 사회하부구조에 대한 공공자본투자를 고려할 때 (주. Chris Tsoukis and Nigel J. Miller, "Public services and endogenous growth", Journal of Policy Modeling, vol. 25, issue 3, (April 2003), pp.297-307) 공공서비스가 전체경제의 생산성에 긍정적 영향을 미친다고 주장하고 있다. 현재 몇 몇 정부 정책들은 당위적으로 필요한 것보다 낮은 수준으로 공공지출을 하고 있다. 축적자본이 적은 개발도상국들은 성장을 창출하고 ‘빈곤의 덫’을 회피하기 위해 공공지출이 필요하다. 공공투자의 부족을 메우려는 민간기업들의 노력은 공공부문투자보다 더 비용이 들고 덜 효과적이다. (주. Ritva Reinikka, Jakob Svensson, "Coping with poor public capital", Journal of Development Economics, vol. 69, issue 1, (2002), pp. 51-69. http://www.sciencedirect.com/science/journal/03043878) 그리고 산업혁신과 개발은 정치가들의 적극적인 개입에서 이루어질 가능성이 높다. (주. Judith Tendler, Transforming Local Economies: Lessons from the Northeast Brazilian Experience, presented at the OECD/State of Ceara State Government Meeting on Foreign Direct Investment, (Fortaleza: 12 December, 2002). http://www.oecd.org/dataoecd/43/37/2489902.pdf) 
 
에너지 분야에서 민간부문을 활용한 경험을 세계적으로 검토한 결과, 핵심적 투자들을 민간부문에 맡기는 것의 효과에 대하여 의구심이 강화되고 있다. 이 검토결과에 의하면, “장기적 발전시각에서 보면, 개발도상국에서 가스와 전력부문을 전면적으로 사유화하는 것은 심각한 위험을 수반하며, 따라서 광범위한 사유화에 경도된 경직된 접근법보다는 유연한 정책적 접근이 더 낫다.” (주. Alberto Gabriele, "Policy alternatives in reforming energy utilities in developing countries", Energy Policy 32(11), 2004, 1319-1337. http://dx.doi.org/10.1016/S0301-4215(03)00099-5)
 
개인 소비와의 연관관계도 재발견되고 있다. 사회하부구조 서비스의 제공과 가격구조는 소비자 지출에 큰 영향을 미칠 수 있다. 중국에 대한 한 연구에 의하면, TV, 냉장고, 세탁기에 대한 수요는 더 많은 가정들이 수도와 전기에 연결된다면 급속히 상승할 것이며(충분히 예측할 수 있음), 또한 전기세의 10% 인하는 이 제품들에 대한 수요에 극적인 영향을 미칠 것이다. 즉 소득 10% 상승의 6배에 해당하는 영향을 미칠 것이다. 이 연구는 세계은행과 같은 기구들이 옹호하고 있는 비용회수정책의 정반대가 되는 단순한 결론을 제시하고 있다. 즉 국가는 제조업 제품들에 대한 수요 촉진의 한 수단으로서 전기요금을 인하해야 한다.
 
사다리 걷어차기
1980년대 이후의 정치적․경제적 정설에 따르면, 국가는 국민경제의 발전에서 최소한의 역할을 해야 하며, 가능한 한 많은 것을 시장에 맡기고 무역이나 민간 경제활동에 대한 규제를 최소화해야 한다. 이렇게 하기 위한 핵심 메커니즘은 사유화와 무역자유화였다. 이 두 정책은 모든 부문에 걸쳐 전반적으로 적용되고 있으나 공공서비스에 대하여 특히 파괴적인 영향을 미치고 있다.
 
이 정책들은 오늘날 선진국이 된 국가들의 경제에서 국가가 핵심적 역할을 하였다는 역사적 경험을 무시한다. 영국, 미국, 독일, 프랑스, 스웨덴, 벨기에, 일본, 한국, 타이완은 자신의 산업들이 다른 나라들을 '따라잡도록' 진흥하기 위해 개입주의적인 산업․무역․기술정책들을 사용하였다. 예를 들면, 미국은 제2차 세계대전이 끝난 이후까지 주요 관세장벽을 갖고 있었다. 개발도상국들은 식민지를 벗어난 1960-1980년대에 이와 똑같은 정책들을 사용하였을 때 현재의 신자유주의 정책 하에서보다 훨씬 더 빨리 성장하였다. 이러한 사유화와 무역자유화정책들은 선진국에 근거지를 둔 다국적기업들이 자신들이 현재의 위치에 오르는데 사용하였던 국가개입의 ‘사다리를 걷어참’으로써 다국적기업들에 의한 지배를 보호하는 효과를 갖는다.
 
이것에 대한 구체적 사례는 전기와 가스 부문에 대하여 유럽연합이 자유화정책을 만드는 과정에서 볼 수 있다. 이와 관련된 유럽연합의 법률지침들은 수직적으로 통합된 공공부문독점을 금지하고 있으며, 이 독점을 분할하여 전력․가스생산자들과 거래업자들이 고객을 놓고 경쟁하게 한다. 이 법률지침들은 중부유럽과 동부유럽의 체제이행국가들(transition countries)에게 적용되고 있으며, 이 국가들은 유럽연합 가입조건으로 유럽연합의 법률들을 채택해야 한다. 따라서 이 국가들은 유럽연합의 지침들에 의하여 자신들의 산업을 분할할 수밖에 없으며, 현재 그렇게 분할된 산업들을 팔고 싶은 강력한 동기를 갖게 된다. 어떤 경우든 구매자들은 서유럽의 안정된 에너지기업들이지만, 이들 자신은 종종 국가소유의 보호받는 독점체로서 현재의 규모까지 성장해왔다. 체제이행국가들이 자유화의 명령에 따라 자신의 전력산업을 분할하는 것은 서유럽기업에 대한 잠재적 경쟁자들을 해체하고 있는 것이다. 그 결과, 유럽전역에 걸친 집중된 과점체계가 만들어졌다. 독일기업인 E.ON과 RWE, 그리고 프랑스의 (국유) EdF, GdF, Tractebel(Suez 그룹의 일부)는 헝가리, 체코, 슬로바키아에서 배전(配電) 및 발전을 맡게 되었다.
 
2.5 과세, 재분배, 차입(借入)
 
세금의 배분과 교차보조(cross-subsidy)
공공서비스의 재원으로는 어떤 형태의 과세, 보험료 또는 제공되는 자원에 대하여 지불되는 요금 등이 있다. 이러한 세금에 의해 지원되는 자금이 없으면, 빈곤층은 친구와 가족의 네트워크에서 제공되는 금전적 보조와 같이 소득재분배 효과가 적은 사회적 연대에 의존할 수밖에 없다. 이것은 아이보리코스트에서 이미 관찰된 바 있다.(주. Marcellin Ayé, François Champagne and André-Pierre Contandriopoulos, "Economic role of solidarity and social capital in accessing modern health care services in the Ivory Coast", Social Science and Medicine, vol. 55, no. 11, (December 2002), pp. 1929-1946)
 
교차보조(cross-subsidy)는 공공서비스의 발전과정에서 핵심적으로 중요하며, 이것이 없으면, 빈곤층들은 스스로 지불할 수 없는 서비스들을 결코 누릴 수 없을 것이다. 이 교차보조는 - 세금을 통하든 아니면 부유층이 서비스에 더 많이 지불하게 하는 가격체계를 통해서든 - 다른 사람들이 제공해야 한다. 때때로 신자유주의자들은 이러한 교차보조가 공공부문에 전형적인 낭비적 관행이며, 사유화의 장점의 하나가 바로 이 교차보조의 제거라고 주장한다. 그러나 아르헨티나의 부에노스아이레스에서 한 민간수도업체가 발견한 바에 따르면, 판자촌의 빈민들에게 수도서비스를 연결시키는 유일한 방법은 중산층 소비자들에게 특별‘연대요금’을 부과하고, 시 당국이 수도관을 설치하며 빈민들 스스로가 무임으로 자신의 노동을 제공하는 것이었다. 영국에서 철도를 운영하는 민간기업들도 정부 보조금에 의존하고 있다. Vivendi 기업의 철도 자회사인 Connex는 철도서비스를 계속 운영하는 조건으로 2002년 12월 정부로부터 5,800만 파운드를 더 요구하여 받아내는데 성공하였다. 이러한 보조금을 받았음에도 불구하고 이 기업의 계약은 형편없는 서비스 실적 때문에 8개월 후에 종료되었다.
 
과세는 공공서비스의 핵심적인 자금조달방법이다. 과세는 국가가 사람들과 기업체들의 소득, 지출 또는 거래로부터 돈을 징수할 수 있는 권한을 갖고 있다는 정치적 정당성에 의존한다. 과세의 효과는 본질적으로 소득재분배를 지향한다. 그리하여 부유층의 지출력은 줄어드는 반면 그 대신 대중 전반에 대한 공공서비스 또는 빈곤층의 소득이 증가한다. 세금을 낼 가능성이 가장 큰 집단들은 종종 허점을 이용하거나 면제나 정상참작을 위한 정치적 로비를 함으로써 자신들이 지불하는 세금을 줄이려 한다. 공공서비스의 또 하나의 주요 재원은 국민전체의 위험공동관리(risk pooling)에 의한 보험제도를 이용하는 것이다. 소득재분배 효과가 가장 적은 자금조달 방식은 서비스의 사용자들에게 요금을 부과하는 것이다. 특히 이것이 서비스제공의 모든 비용을 회수하기 위하여 설계되었을 경우 이것은 상업적 서비스제공자들이 부과하는 시장가격과 아주 가깝게 된다. 요금을 부과할 경우에도 교차보조의 요소를 제도적으로 도입할 수 있다. 예컨대, 사용자는 매일 자신들이 사용하는 최초의 50리터의 물에 대해서는 요금을 거의 안내거나 전혀 안 내고 그 이상의 사용량에 대해서는 요금을 더 낼 수도 있다.
 
포괄적 연대의 효율성
중앙정부 차원의 소득세는 잠재적 기여자의 가장 큰 집합을 대상으로 하기 때문에 소득재분배에 가장 효율적이다. 지방차원의 과세는 동일지역에 거주하는 사람들의 소득만을 대상으로 할 수밖에 없으며, 이 경우 지역에 따라서는 자신의 서비스를 도저히 금전적으로 감당할 수 없는 (욕구는 많으나 돈은 모자라는) 빈곤층이 아주 많이 살 수 있다. [국제적 차원의 소득세 징수는 토빈(Tobin)세 지지자들이 옹호하는 것처럼 소득재분배에 더욱 효율적일 것이다.]
 
연대의 토대를 넓히는 것의 장점에는, 보험을 기반으로 하는 제도에서 위험공동관리(risk pooling)가 더 효율적으로 이루어진다는 것이 포함된다. 한국에서는 2000년 7월 국민건강보험의 틀이 바뀌었는데, 350여 개의 건강보험조합들이 하나의 건강보험조합으로 통합되었다. 다수의 건강보험조합들의 존재는 불공평, 재정적 불안과 정부보조금에의 의존, 농촌의 자영업자들의 배제라는 문제점을 안고 있었다. 사실, 이제 새로운 시스템은 과거에 따르던 다원주의적 독일 모델에서 벗어나 영국과 비슷한 단일 국민건강보험 제도에 좀 더 가까워졌다. 이 개혁은 진보적인 시민사회집단의 지지를 받는 새로운 대통령의 선출이라는 특정한 사회정치적 맥락에서 일어났다.
 
세금 징수
정부가 안정적이고 믿을 만한 수입을 확보하려면, 공평하고 정직하며 회피할 수 없는 세금 징수 시스템이 있어야 한다. 효율적인 세금징수 시스템은 공공서비스를 제공할 수 있는 국가의 능력에 긍정적인 영향을 미친다. 최근의 한 연구에 따르면, 이것은 공공서비스 제공에 있어서 국가별 편차와 서비스 편익을 통한 소득재분배의 크기를 설명하는 하나의 중요한 요인이었다.
 
공공부문에 이러한 시스템을 확립하는 것은 근대 유럽국가들의 발전에 결정적으로 중요하였다.
프랑스와 유럽의 다른 국가들의 ‘구체제’(ancien regime)하에서는 부유층과 문벌이 좋은 집단들은 임의적인 면제에 의해서 납세를 회피하였으며, 세금징수는 중개자들의 수중에 맡겨져 있었다. 그 결과, 국가의 소득은 불안정하였고, 세금부담은 불공평하게 나누어졌다. 따라서 세금징수를 국가통제 하에 두는 것은 중대한 진보였다. “너무 많은 것이 세금징수자들의 사적인 주도권에 맡겨져 있었다...이러한 기생적 중개자들을 제거하는 것이었던 영국의 개혁은 꾸준히 신중하게 이루어졌다...최초의 조치는 관세와 소비세를 국가통제 하에 두는 것이었다.” 세금징수의 이러한 국유화는 또한 공공부문의 차입(借入)을 떠받치는 탄탄한 수입기반을 만들기 위한 극히 중요한 조치였다. “국가가 이러한 재정기구의 지배권을 획득하지 않았다면, 영국은 오늘날과 같이 잘 작동하는 신용대부 시스템을 발전시킬 수 없었을 것이다. 전체 시스템은 국가의 ‘신용도’에 의존하였다...이것이 존재할 수 있었던 것은 의회가 새로운 수입원을 만들었기 때문이었다...”
 
채권, 차입, 투자자금의 조달
거의 모든 차입의 경우 정부와 공공당국은 민간기업보다 더 싸게 돈을 빌릴 수 있다. 이것은 개발도상국과 체제이행국가에서도 마찬가지이다. 다국적기업들은 보통 자신의 자금보다는 지역에서 진행중인 프로젝트를 담보로 돈을 빌리며, 그리하여 이에 대한 금리도 다국적기업의 수익성에 연관되는 것이 아니라 궁극적으로 지역의 조건과 정부보증에 연관되어 있다. 그러나 은행과 투자회사들이 정부에 융자해주는 자금의 규모는 정부의 신용도에 대한 평가에 의해서 제한된다.
 
공공당국은 민간기업들이 사용하는 것과 똑같은 자금원으로부터 투자자금을 조달할 수 있다. 아래의 표는 이러한 자금원들을 단순하게 범주화한 것이다. 빌린 돈에는 이자지불이 뒤따르며, 궁극적으로 세금징수든 요금부과든 다른 자금원을 통하여 갚아야 한다.  이 부담을 어떻게 나눌 것인가에 관한 문제가 역시 나타나게 된다.  
 
공공당국은 지난 100년 이상에 걸쳐 돈을 빌리거나 채권을 발행함으로써 스스로 자금을 조달하였다. 이것은 중앙정부뿐 아니라 지방정부(자치체)도 하고 있으며, 선진국뿐 아니라 인도의 아메다바드(Ahmedabad) 시(市)의 사례가 증명하듯이 개발도상국에서도 이루어지고 있다. 다국적기업을 중개자로 가질 필요가 없다.
 
[사례5] 인도의 아메다바드(Ahmedabad) 시(市)와 지방채(地方債: municipal bonds)
아래의 표는 인도에서 17번째로 큰 도시(영국 버밍엄의 3배)인 아메다바드(Ahmedabad) 시 발전사의 주요 사건들을 보여준다. 영국 버밍엄과 핵심적 차이의 하나는 아메다바드 자치체의 발전이 도시 자체의 발전과 마찬가지로 독립투쟁의 역사와 긴밀히 연결되어 있었다는 것이다. 그리하여 아메다바드 자치체는 1947년 마침내 독립을 쟁취할 때까지 그 기능이 한 번 이상 중단되었다.
 
재정의 개선: 세금징수와 지방채(地方債)
 
연도     주요 사건
1857 1월 19일에 아메다바드 자치체 탄생
1858 최초의 도서관인 Himabhai Institute 개관
1873 법률에 의해 자치체로서 공인됨
1882 초등교육이 자치체 관할이 됨
1887 시 당국에 의한 최초의 우물 건설
1890 Khadia에 최초로 지하배수구 설치, 러시아 짜르 황제 아메다바드 방문
1897 전화사업 개시
1910 자치체가 처음으로 정지됨
1913 전력회사의 발족
1916 도시계획법이 실시됨
1918 아메다바드 노동자 파업
1921 아메다바드 자치체가 대영(對英) 비협력운동 때문에 정지됨
1922 마하트마 간디 체포, 반역죄로 6년 징역형 받음
1924 선거에 의한 아메다바드 시 자치체 활동 재개
1938 M. J. Library 개관
1940 간디 다리(Gandhi Bridge) 개통과 전염병 전용병원 개원
1942 ‘Quit India'운동. 아메다바드 시 자치체 기능 정지. 역사적 섬유산업 노동자 파업
1946 두 번째의 자치체 폭동. 아메다바드 자치체 기능 재개
1947 버스수송서비스가 지자체 관할이 됨. 독립기념일 경축
1948 고압송전선망 계획의 준비와 발전소 확장
1955 새로운 시민병원 건설. 아메다바드 시 자치체 우유 공급계획, 엘리스브리지 지역 배수시설 건설
1956 최초의 여성대학(B. D. Arts College) 개교, 최초의 수영장 개관
1980 LIC의 도움으로 코타푸르 상수도 프로젝트 시작
1988 세계은행의 원조에 의해 새로운 지역에서 배수시설 프로젝트와 도시화 프로젝트 개시
1994 시공사(市公社)는 재정개선을 위해 몇 가지 행정개혁과 엄격한 조치 실시, 자치체 업무 컴퓨터화 시작
1997 아메다바드 시공사(市公社: AMC)는 CRISIL로부터 신용평가를 받고 A+등급을 받음. 이것은 나중에 AA로 상향됨
1998 아메다바드 시공사(AMC)는 인도 최초로 10억 루피의 공사채(公社債)를 공모
2000 간디 다리와 엘리스 다리의 확장, 시민헌장 최초로 발표, 야심적인 Raska 수도 프로젝트 개시
자료: www. ahmedabadcity.org
 
1990년대 중반에  아메다바드 시공사(市公社)(AMC: Ahmedabad Municipal Corporation)는 재정적자상태에 있었으나 특히 상하수도 인프라의 투자 등 서비스를 크게 개선할 필요가 있었다. AMC는 자신의 세금징수의 효율성을 높이기 위한 프로그램에 착수하였다. 주요 소득원은 아메다바드 시로 들어오는 물품에 부과되는 ‘옥트로이’(octroi) 세(稅)였다. AMC는 징수액을 현실화하고 추가 징수원을 고용하였으며, 부패를 일소하였다. 그 결과 AMC는 세금징수액을 60% 늘렸다. 두 번째 주요 수입원인 재산세에 있어서는, 시당국은 컴퓨터화된 데이터베이스를 만들었고, 세금을 납부하지 않는 사람들에게 제재를 가하였으며, 세금징수 직원을 강화하였다. 그 결과 세금징수액은 55% 증가하였다. 또한 AMC는 자신의 회계시스템을 전산화․현대화․전문화하였다.
 
그리고 나서 AMC는 주로 상하수도 시스템을 위하여 59억 7300만 루피의 자본투자계획을 작성하였는데, 이 중 30%는 자체 소득을 통해 충당하고, 나머지는 융자와 지방채를 통해서 조달하였다. 1998년 아메다바드 자치도시는 지방채를 발행한 인도 최초의 도시가 되었으며, 이 지방채는 신용등급 AA를 받았다. 가장 중요한 투자는 아메다바드 시 주민의 60%에게 수돗물을 공급하는 대규모 수돗물 공급계획인 Raska 프로젝트이며, 현재 이 프로젝트는 기록적으로 5개월에 완성되었으며, 필요자금의 20%는 지방채 수익으로 충당하였고, 나머지 80%는 인도 중앙정부의 주택도시개발공사의 융자로 충당하였다.
 
인도의 다른 도시들도 아메다바드 시를 뒤따랐다. 2002년까지 6개의 다른 도시들(뱅갈로어, 루드히아나, 나식, 나그푸르, 마두라이, 인도레)이 55억 루피의 지방채를 발행하였고, 모두 모집액 이상으로 신청자들이 많았다. 
 
제3장 통치, 책임과 참여
 
공공서비스는 서비스를 조직할 수 있는 정치시스템에 의존한다. 민첩한 서비스를 제공하기 위해서는 관련 공공당국은 주민에게 책임을 져야 하며, 또한 시스템의 기획과 우선순위 결정에 시민들의 참여를 고무해야 한다. 제3장에서는 다음과 같은 통치의 문제들에 대해 살펴본다.
  - 국가가 서비스를 공급할 수 있는 능력을 갖고 있을 필요성
  - 중앙정부와 지방정부의 책임 구조
  - 능동적인 참여 정치의 필요성
  - 공공서비스 노동조합의 역할
 
3.1 국가의 능력
 
공공서비스를 제공하려면 국가의 능력이 요구된다. 즉, 보편적인 서비스를 조직하고 자금을 조달하며 서비스들을 제공할 수 있는 능력을 지닌 정치적 권위가 존재해야 한다. 유럽과 북미에서는 국민국가가 이에 해당하지만 사하라사막 이남의 아프리카 농촌 지역에서는 지역당국이 이에 해당하는 역할을 수행한다. 서비스를 공급하기 위해서는 어떤 정부도 과세와 고용의 권한과 자원을 필요로 한다. 이것은 신자유주의자들에게는 곤란한 일이다. 이들은 국가의 역할을 최소화해야한다는 강한 믿음을 갖고 있기 때문이다. 이들은 모든 기능을 민간 부문에 하청으로 맡겨 버리는 최소 국가(규제완화국가)를 선호한다. 그리고 나면 국가의 역할은 단지 규제에만 그치게 된다. (혹은 여기서도, 이들은 여전히 독립적인 규제담당자를 임명하는 것이 더 낫다고 생각할 것이다.)
 
그러나 문제는, 물 부문에 대한 수많은 보고서들이 지적하다시피, 서비스를 제공할 수 있는 능력을 갖지 못한 국가는 다국적기업들을 규제할 수 있는 능력도 가질 수 없다는 것이다. 남아프리카공화국의 실패한 물 부문 관-민 파트너십 창출 시도에 관한 한 연구는 다음과 같이 결론짓고 있다. “BOTT의 경험이 보여주는 바와 같이, 공공부문의 능력부족은 공공-민간 부문 파트너십을 정당화하는 것이 아니라 사유화를 추진하지 말아야 할 중요한 이유이다.”(주. K. Bakker, D. Hemson, “Privatizing water - BOTT and hydropolitics in the new South Africa", in South African Geographical Journal, vol. 82, issue 1, (2000), pp. 3-12) 구 소련 연방국가들의 물 부문에 관한 경제협력개발기구(OECD) 회의에 제출된 보고서 역시 똑같은 이야기를 하고 있다: “구 소련에서 독립한 대부분의 신생 독립국가 정부가 민간부문의 참가, 특히 광범위한 형태의 민간 부문의 참가를 효과적으로 규제하는 능력은 공공-민간 파트너십을 추진함에 있어서 중대한 제약요소의 하나이다.” 개발도상국가들의 물 분야 일반 조사 결과는 다음과 같이 보고하고 있다: “규제 기구가 여전히 초보적인 국가들이 많으며, 규제기구가 투명성을 결여하고 있는 국가들도 있고, 규제기구의 조직구조가 극도로 복잡하여 정치의 간섭에 취약함을 드러내고 있는 국가들도 있다. 특히 이 조사는 프랑스 식 이권계약과 연관된 규제과정이 필연적으로 ‘정치적’일 수밖에 없기 때문에 나타나는 책임성의 한계에 관한 의문점을 명확히 하였다.”
 
서비스 공급에 있어서 국민국가가 실제로, 그리고 잠재적으로 무엇을 달성할 수 있는가를 인식하는 것이 중요하다. 그렇지 않으면 실패에 대한 분석이 단순화되고 형식화되어 버릴 위험이 있다. 예를 들어 인도의 에너지 부문의 경우, 세계은행은 과도한 국가개입이 문제라도 비난하고, 민간 부문의 도입을 해결책으로 제안했다. 그러나 이 같은 접근은 공공에너지 시스템의 참으로 성공적인 실적들을 무시하고 있다. 이와는 대조적으로 인도의 비정부기구(NGO)인 프라야스(Prayas)는 시스템의 괄목할 만한 성과들에 주목하면서, 동시에 그 결함에 대해서도 엄밀하게 밝히고 있다: “국가소유와 독립채산, 농업과 일반가정에 대한 교차보조(cross-subsidy) 등에 기반한 현재의 모델에 의해... 50년 동안 공급능력은 55배로 성장하였고, 고객은 7천 8백만 명에 이르며, 50만개의 마을이 전력을 공급받게 되었다. 그러나 이러한 성과에도 한계가 있으며, 이 부문의 진짜 문제는 인구의 절반이 아직도 이러한 혜택으로부터 단절되어 있으며, 전력부족, 회계와 검침의 취약성, 엄청난 재정적자가 존재한다는 것이다.” (주. Prayas Energy Group, Lessons of the Enron Debacle: Democratization through TAPing of governance as the remedy, (India, 2001). <http://www.prayaspune.org/energy/24_INFRA_Rep_01.pdf>)이러한 분석의 기초하여 프라야스는 TAP(옮긴이: “투명성․책임․참여”를 뜻함. 아래의 [사례9] 참조) 접근법을 옹호하면서, 정치활동과 정치참여의 확대를 - 그 축소가 아니라 - 해결책으로 제시할 수 있었다.
 
3.2 중앙정부와 지방정부
 
복잡한 관계
중앙정부와 지방정부의 관계에 대한 단순한 일반화는 오류를 범할 수 있다. 예를 들어 브라질 세아라(Ceara) 주의 성공적인 창의적 제도에 관한 사례 연구(아래 글 참조)는 외견상 분권화된 프로젝트조차도 주 정부(state government)에 의한 현저한 개입과 권한 확대를 낳게 될 수 있음을 보여주고 있다. 중앙정부와 지방정부의 관계의 역학은 자문단의 보고서와 같은 외적 요소뿐만 아니라 역사적, 경제적 환경에 의해서 영향을 받는다. 트리니다드 토바고와 바하마, 마르티니크, 수리남 등과 같은 카리브해 지역 국가들에 관한 한 연구에 따르면, 보건의료개혁에 영향을 미치는 요소들에는 국가별 고유한 역사적 배경, 특정한 개혁에 자금을 제공함으로써 구조조정을 촉진하는 미주개발은행(IADB)과 같은 국제기구, 그리고 종종 ‘국제적 해결방안’에 기반한 충고를 내놓는 자문그룹 등이 포함된다. 이 ‘국제적 해결방안’은 실제로는 대처 정부에 의해 영국에 도입된 변화, 즉 구입자와 공급자 기능의 분리, 관리 기능 위임 등의 변화를 의미했다.
 
필요한 재정적 인적 자원의 이전 없이 단순히 책임을 지방정부로 위임하는 것은, 특히 경제성장과 사회적 구조개혁의 상황에서는, 공공서비스를 공급할 수 있는 지방당국의 능력을 제한하는 것이다. 예를 들어 남아프리카공화국에서는 과거에는 서비스를 공급받지 않았던 지역사회들의 서비스 수준을 높이기 위하여, 구 아파르트헤이트 체제 시절 분리되었던 지역들을 통합하여 새로운 자치체를 만들었다. 그러나 그것은 제한적인 성공이었을 뿐이다. 중앙정부가 중앙의 세수(稅收)를 통한 지방교부금을 지방당국의 책임을 지원하는데 필요한 수준만큼 확대하지 않았기 때문이다.
 
중국에서는 보건의료 교육, 환경 등과 같은 분야의 새로운 국가정책이 “통일성도 투명성도 없는” 방식으로 지방 당국에 의해 실시되고 있다. 지방자치체는 급속한 경제성장의 상황속에서 서비스를 확보하기 위한 새로운 규제책임을 지게 되었고, 그리하여 경제적 사회적 발전은 공식적인 책임배분에서 보이는 것보다 훨씬 더 실제로는 지방이 결정하는 부분이 크다. 이것은 지역 주민과 지방산업의 수익에 세금을 부과할 수 있음에도 불구하고 지방자치체의 재정 능력으로는 해결하기 어려운 문제이다: “사회문제와 환경문제를 다루기 위해서는 현지에 적합한 해결책과 자원이 마련되어야 한다.”
 
중부․동부유럽의 체제이행기 국가들과 주요 문제들
공산주의 체제로부터 이행기에 있는 국가들에는 특유의 문제가 있다. 구 소련과 동유럽의 구체제의 중앙집권제는 민주적 기구를 질식시켰으며, 대부분의 경제부문의 관리에 있어서 비효율적이고 둔감한 운영관리 시스템을 만들어냈고, 경제침체와 정치부패를 낳았다.
 
1980년대 말의 체제붕괴는 공공서비스를 포함해 정치․경제시스템을 구조개혁하고 개발할 수 있는 기회를 만들어냈다. 그러나 이것이 공공서비스의 모든 측면이 변화되어야 한다는 것을 뜻하지는 않는다. 예를 들어 과세를 통해 보건의료서비스의 자금을 충당하는 과거의 시스템은 회계사무소와 경영자문가들이 이 나라들에 채택하도록 권고하고 있는 미국식 민간보험 제도보다 확실히 더 나은 국민의료운영방법이다. 동유럽 국가들에 전형적인 지역 수도당국은 영국의 지역수도사업자가 (사유화 이전에도 이후에도) 누리고 있는 것과 유사한 규모의 경제를 누렸다.
 
이 점은 1995년 세계은행의 물 담당 간부직원의 보고서에서도 솔직하게 지적되었다. “통일 이후 구 동독지역의 상․하수도 산업의 개혁 과정을 조사해본다면.... 그 기본 방침이 단순히 “그들”(동독)을 “우리”(서독)처럼 보이게 만드는 것이었음이 드러난다. .... 구 동독지역에 대한 서독 모델의 무비판적 채택은 동독 지역에 불행한 결과를 낳았다. 구 동독지역의 지역별 수도기업들(WABs)은 공산주의의 흔적으로서 해체되었다. 그 결과, 가격은 매우 높고 질은 낮은 서비스를 제공하는 수백 개의 비경제적인 소규모 자치체기업들이 난립하게 되었다."
 
다른 구 공산주의 국가들에서는 사태가 다를 수 있다. 중국의 경우 여전히 공산당의 통치 아래 있지만, 중국 경제는 폭발적으로 성장하고 있으며, 지방정부는 급속히 변화하고 있고, 공공서비스의 역할도 변화하고 있다. 중국보다 훨씬 작은 나라이며 경제 봉쇄로 고립되어 있는 쿠바는 그럼에도 불구하고 인상적인 공공보건의료제도를 유지하고 있다.
 
3.3 정치 활동과 시민 참여
 
공공서비스의 형태와 규모에 대한 결정은 정치적일 수밖에 없다. 정치적 과정은 비공개적인 경우가 많고, 결정은 비밀리에 밀실에서 내려진다. 이것은 공공부문조직, 특히 의도적으로 국가정책 결정을 은밀하게 하며 그 결과에 대해 일반시민의 영향력이 미칠 가능성을 봉쇄하려는 폐쇄적 중앙집권형 조직의 약점이었다. 더 민주적이고 더 좋은 결정과 책임성을 확보하기 위해서는 정책결정 과정에 대한 대중의 참여와 개방성을 높일 필요가 있다. 개발도상국에서는 빈곤층들은 정책결정과정에서 배제되어 있는 경우가 많으며, 이 과정에서 자금원조기관과 정부관료들이 결탁되어 있지만, 이러한 빈곤층과 불이익한 입장에 있는 사람들의 정치 활동을 특히 격려할 필요가 있다.(주. www.ids.ac.uk/ids/bookshop/rr/Rr53.pdf) 여성도 문화적 이유 혹은 가정적 이유 때문에 일반적으로 참여에서 배제되고 있지만, 부적절하고 불충분한 서비스에 의해 가장 큰 부담을 지고 있는 것은 바로 여성이다.
 
참여확대를 목표로 하는 새로운 형태의 통치에 관한 걸출한 사례가 남반구, 예를 들어 브라질과 인도의 케랄라(Kerala) 주에서 발견되고 있다. ([사례6]과 [사례7] 참조). 브라질의 참여예산편성 모델은 현재 유럽의 관심을 끌고 있다. 나폴리와 베네치아를 포함해 100개 이상의 이탈리아 자치체가 참여예산제의 도입을 촉진하기 위한 지방자치체 연합체를 결성하고 있다. 참여예산제의 명쾌한 모델은 포르투 알레그레(Porto Alegre)이다. 그로타마레(Grottammare)라는 도시, 그리고 밀라노 도심의 작은 자치행정구인 피에베 엠마누엘레(Pieve Emanuele)에서는 실천적인 실험이 진행되고 있다.
 
미국에는 지역민들의 참여를 통해 민주적 의사 결정이 가능토록 하는 오랜 전통이 있다. 에너지 정책에 대한 지역 주민의 정책결정 참여를 가능케 하는 제도는 1930년대 미국 태평양연안의 주들에서 설립되었다([사례8] 참조). 주민투표를 발의할 수도 있는데, 최근의 두 가지 사례는 물 사유화 제안에 대한 뉴올리언즈의 투표, 그리고 2001년 에너지 위기 이후 캘리포니아 주의 여러 도시에서 에너지를 자치체사업으로 하려는 공영화 제안에 대한 투표이다. 또 유럽에는 계획안에 대하여 시민이 직접 투표하는 형태의 시민참여 전통이 있다. 스위스와 독일에서 이러한 창의적 제도들을 최근 활용하여 투표에 의해 사유화 제안을 부결시킨 바 있다.
 
[사례6] 브라질 포르투 알레그레(Porto Alegre)의 참여예산제
포르투 알레그레의 참여예산제(Orçamento Participativo - OP)는 주민들이 자신들이 살고 있는 지역사회 혹은 특정 주제영역 사업에 참여할 수 있도록 하고 또한 지자체가 어떤 사업을 우선하여 시행할 것인가를 결정할 수 있도록 해주는 직접민주주의의 한 형태이다. 이 제도는 세제개혁과 지출계획을 공약으로 내건 새로운 지방정부가 1989년의 선거에서 탄생하면서 시작된 것인데, 이 계획의 실시에 대한 광범위한 지지를 확보하기 위해 이 지방정부는 대중토론회와 집회를 이용하기 시작하였다.
 
참여예산제(OP)는 시의 수입 증대에 커다란 효과가 있다. 중앙정부의 교부금에 의존하고 있는 오늘날 브라질 대다수 자치체들과는 달리, 포르투 알레그레 시의 경우 자체재원이 전체의 50% 이상을 차지한다. 이것은 주로 세원(稅源)이 구체적으로 어디인지를 보다 쉽게 확인할 수 있음으로 인해 가능했다.
 
참여예산제는 신중하고 투명한 절차이다. 일단 내려진 결정은 문서화되어 발간되며, 엄격히 시행된다. 참여예산제의 내부규칙들은 참여한 시민들에 의해 제정되며, 그리하여 제도 자체가 자율 규제에 의존하고 있다. 이러한 참여예산제의 특징은 국가 이외의 공공영역의 출현을 촉진하였다.
 
많은 빈곤 국가들과 마찬가지로,  은행과 국영기업을 포함하는 브라질의 국가기구들은 대부분 역사적으로 일반 시민의 복지보다도 개인적 당파적 이익에 봉사해왔다. ... 그러나 이제 참여예산제에 참여하는 사람의 수는 매년 늘어나고 있으며, 참여예산제도에 등록된 조합과 주민조직의 수는 현재 약 1,000개에 이르고 있다... 우선순위 결정은 지역사회의 요구를 더 잘 반영하게 되었으며, 이것은 과거의 정부가 결정한 우선순위와는 정반대이다. 이것이야말로, 포르투 알레그레 인구의 99.5%가 현재 정수처리된 물을 먹고 있으며, 84%(브라질 최고 수준)가 하수처리 혜택을 보고 있는 한 이유이다.
 
... 이 시스템은 세 가지의 중요한 공공목표, 즉 지속가능한 서비스에 대한 사람들의 요구, 천연자원의 지속가능한 이용에 대한 사람들의 관심 획득, 공적자금관리에 대한 시민의 항구적 참여를 충족시키고 있는 것으로 설명되고 있다.(주. PSIRU and DMAE, Water in Porto Alegre, Brazil, prepared for the World Summit on Sustainable Development, (2002), <http://www.psiru.org/reports/2002-08-W-dmae.pdf>) 
 
[사례7] 인도의 케랄라(Kerala) 주  - 참여 계획 작성
이러한 접근법이 적용되고 있는 하나의 국가가 인도이다. 인도에는 참여민주주의적 구조의 독특한 역사가 있다. 현저한 보기는 인도 남부의 케랄라 주이며, 여기에서는 대규모 시민참여에 기초한 새로운 구조가 개발되었다.
 
이것은 심지어 세계은행도 칭찬하고 있고, 세계은행은 보고서를 통해 다음과 같이 말하고 있다. “케랄라 주의 지방분권화 프로그램은 아마도 세계 최대의 지방분권화 프로그램일 것이다. (주 인구의 10%에 해당하는) 3백만 명이 각종 집회에 참여한다. 이것은 지방의 개발과 지방의 통치에 대한 새로운 접근법이며, 원대하고 혁신적이며 과감한 접근법이다... 이것은 불리한 입장에 있는 집단이 충분히 자신들의 요구를 표명할 수 있도록 하고 이러한 집단에 대하여 여러 기관들이 책임과 설명의무를 지도록 하기 위해 전면적인 변화를 추구하려는 정부의 심오한 노력을 반영하고 있다.”
 
이 시스템에서는 지방집회에 다량의 자금을 이양하는 것이 포함되어 있으며, 이러한 지방집회는 자금배분계획을 작성할 의무가 부여되어 있고 동시에 가능한 한 많은 사람들이 집회에 참가하도록 조직적인 선전노력도 이루어진다. 그 결과 놀랄 만큼 많은 사람들이 참가하고 있다. 주(州)는 예산의 40%를 지방으로 이양하였고, 지방의 마을평의회에 대하여 숙련된 전문적 지원을 제공하며, 이 시스템 하에서 선출된 수천 명의 의원 하나하나에 대하여 훈련을 제공한다.
 
민주적 원칙들은 이 구조 자체의 핵심을 이루고 있으며, 군더더기로 붙어있는 것이 아니다. 여덟 가지의 핵심 원칙들에는 “주민의 최대한 직접참여, 설명책임(수행상황에 대한 지속적인 사회적 감사), 정보에 대한 권리(알 권리)를 통한 투명성” 등이 포함되어 있다. 이러한 새로운 제도가 만들어지기 이전부터 문제였던 부패의 위험에 대해서는, 모든 기록문서와 결정을 공개하고 투명하게 하는 것을 철저하게 지킴으로써 대응할 수 있다. “전면적인 투명성은 지방분권화가 부패의 지방 분산으로 전락할 위험을 막을 수 있는 유일한 방법이다. 수익자의 선발과 집회의 보고서와 의사록, 그리고 청부업자/수익자 위원회를 통하여 지방단체가 행하는 공사와 관련된 청구서와 전표 등을 포함하는 모든 문서는 공개문서이다. 소정의 수수료를 내면 서류의 사본을 입수할 수 있다.”
 
[사례8] 미국 워싱턴 주: 공영전력사업을 요구하는 민주적 투표
워싱턴 주의 전기 공급은 다른 지역과 마찬가지로 몇 개의 민간회사에 의해 19세기에 시작되었다. 1891년부터 자치체에 의한 공영사업이 시애틀 등의 도시 및 소읍들에서 발달하기 시작했다. 지방주민은 유사한 방식으로 전등과 전력, 수도 서비스를 확보하는 것에 관심을 갖기 시작했고, 노동조합 등의 지원에 의해 주 전체의 유권자 운동이 발기하여 최소 필요 인원수의 두 배에 해당하는 61,000명의 서명을 획득하였다. 비록 워싱턴 주 상원은 1929년에 법을 제정하는 것을 거부하였지만, 법 제정은 자동적으로 주 주민의 직접투표에 회부되었으며, 주 전체에서 152,487표 대 130,901표로 찬성표가 더 많았기 때문에, 1931년에 법제화되었다.
이 법은 민간기업과 지방의 전력협동조합 및 자치체 전력시스템의 요소를 합쳐놓은 자치체기업의 설립을 규정하고 있다. 지역공익사업체인 PUD(People's Utility District)는 민간기업의 기본적인 사업 구조를 갖고 있고, 코미셔너로 구성되는 이사회가 주식회사 이사회와 똑같은 권한을 갖는다. PUD는 비영리사업이기 때문에 공익성의 측면에서 유리하고, 자치체 시스템이기 때문에 낮은 비용의 공공자금조달방법을 이용할 수 있다. 또 PUD는 지방의 전력조합이 실천 촉진하고 있는 바와 같이 공공사업이 지역전체를 대상으로 하는 방식을 채택하고 있다. 이 법은 이 시스템을 강제하고 있지는 않으나, 지역주민의 발의에 기초하여 PUD를 설립할 수 있게 한다.  
오늘날 워싱턴 주에는 28개의 PUD가 존재하며, 전력과 상하수도사업을 제공하고 있다. 워싱턴 주 인구의 60% 이상이 PUD(28%)와 자치체 공익사업(21%), 그리고 협동조합과 공제조합(5%)을 통해 서비스를 공급받고 있다.  
이웃한 오리건 주에서도 이와 비슷한 시스템이 채택되었다. 1931년에 오리건 주 의회가 주 헌법 수정안을 가결함으로써 PUD의 설립이 가능해졌다. 오리건 주에는 현재 6개의 PUD가 있으며, 주 전력 필요량의 9%를 공급한다. 이 중 넷은 1940년대에 설립되었으며, 둘은 1980년대에 설립되었다.
 
[사례9] 정치 활동 - 인도의 TAP(투명성, 책임, 참여) 원칙
마하라슈트라(Maharashtra) 주의 푸네(Pune)에서 활동하고 있는 인도의 비정부기구(NGO)인 프라야스(Prayas)는 에너지 관련 정책결정을 공개토론에 회부하는 길을 열어 중요한 영향을 미쳤다. 프라야스는 이러한 과정의 원칙을 TAP, 즉 투명성(transparency)과 책임(accountability), 참여(participation)로 부르고 있으며, 자신들이 창시한 이 과정을 다음과 같이 설명하고 있다.
 
“마하라슈트라 전력규제위원회(MERC)는 1999~2000년 기간 동안 전기요금 인상을 추진하기 위해 TAP 원칙을 따랐다. MERC는 전기요금인상안의 주요 골자를 주 내의 수십 개의 신문지상에 발표하였다. 이에 대한 응답으로, MERC는 서명이 들어있는 진술서와 간단한 편지의 형태로 모두 468건의 이의신청을 접수하였다. 이 단계에서 전력규제위원회가 중요한 행동을 취하였다. MERC는 이러한 이의신청을 내부적으로 처리하는 대신 마하라슈트라 주 전역에서 공청회를 개최하는 절차에 착수하였으며, 이에 따라 5번의 공청회를 지역본부에서, 3번의 공청회는 뭄바이(Mumbai)에서 개최하였다.
 
프라야스 및 뭄바이 그라학(Mumbai Grahak) 마을평의회 등의 단체들은 정보제공과 엄격한 투명성 확보 요구에 적극적으로 참여했다. 이러한 공개절차는 풍부한 상세정보를 만들어냈고, 그리하여 마하라슈트라 주 전력위원회(MSEB)는 자신이 만든 자료와 예측, 분석의 오류를 인정할 수밖에 없었다. 6개월에 걸쳐MERC와 MSEB, 그리고 시민은 사실상 함께 협력하여, MSEB가 애초 제안했던 18% 인상 대신 6.5%의 전기요금인상에 그치게 되었다.”(주. Subodh Wagley, "Tapping consumer power", The Hindu, (11 September, 2002), quoted in Transnational Institute (TNI) unpublished paper, Discussion Paper Toward a Equitable, Sustainable, and Democratic Electricity Future: Power Liberalization or Power Transformation?, vers.1.0, (2002))
 
2002년에는 프라야스와 노동조합들이 함께 MSEB의 구조개혁에 관한 대체계획안을 만들었다. 이 계획안은 주 정부와 MSEB 자체 및 노동조합이라는 3개의 주요 당사자가 참여하는 새로운 ‘공공통제모델’(Public Control Model), 그리고 아래와 같은 일련의 합의점을 언급하고 있다.

 - 업무개선을 위한 구체적인 수량적 목표 설정(요금 징수, 송전과 배전 상의 손실 삭감, 이용 용이성 등)
 - 조업 및 절차에 관한 대책(TAP 참여 절차, 규제)
 - 의무와 책무에 대한 약속과 헌신(정부가 기한 내에 보조금을 지불하는 것)
 - 방해 행위와  벌칙
 
3.4 공공서비스 노동조합의 역할
 
공공서비스 노동조합들은 자주 공공서비스에 관한 정치 과정에서 적극적인 역할을 하는데, 여기에는 몇 가지 이유가 있다. 첫째, 노동조합의 대표기능은 노동조합이 사용자(공공서비스 노동조합의 경우, 국가)에게 영향력을 행사함으로써 조합원들의 노동조건 개선을 위해 노력한다는 것을 뜻한다. 둘째, 대부분의 공공서비스 노동조합에는 강력한 전문 직업의식(professionalism) 요소가 있으며, 따라서 노동조합은 어떻게 하면 서비스를 가장 잘 운영할 수 있는가에 대해 조합원의 정보와 경험에 근거한 집단적인 견해를 표명한다. 셋째, 공공서비스 노동조합은 역사적으로 노동자와 그 가족의 삶의 질을 향상시키기 위해 공공서비스의 발전을 촉진하는 핵심적인 역할을 해왔던 더 광범위한 노동조합운동의 일부이다. 넷째, 노동조합은 종종 정당과 공식적인 관계를 가질 수 있다. 예를 들어 많은 개발도상국들에서 노동조합은 해방정당(parties of liberation)을 지지하였다.
 
노동조합은 시민사회의 명백한 한 구성요소이며, 공공서비스에 관한 정치적 논의에 적극적으로 관여하는 것이 기대되고 있음에도 불구하고, 때때로 이러한 논의에서 의도적으로 배제된다. 많은 자문가들과 개발은행, 학자들은 노동조합을 무시하거나 노동조합을 ‘위험한’ 존재라고 적극 경고한다. 2000년에 헤이그에서 열린 세계 물 포럼에서는 네덜란드의 주도적인 물 연구소인 IHE가 물의 이해관계자 구도를 제시하면서 민간 계약업자들은 포함시켰지만, 정작 물 노동자와 그들의 노동조합은 언급조차 하지 않았다.
 
이러한 무지는 피해를 끼칠 수 있다. 일부 은행가와 정치가, 민간 기업이 자신들의 이익을 노동조합이 반드시 지지하지 않는다고 느끼는 데에는 명백한 이유가 있지만, 개방된 민주적인 절차에서는 이러한 대립은 예상되며 장려될 수 있다. 공공서비스 노동조합에 대해 가장 강력히 반대하는 사람들은 어느 국가의 서비스라도 그 서비스가 주주에게 수익이 있는 경우에 한해서 그 서비스 공급에 참여하는 다국적기업을 ‘파트너’로서 부를 준비가 되어 있는 것으로 보인다. 이것은 공공서비스에 있어서 노동자의 중요성에 대한 이해가 결여되어 있음을 보여주는 것이다.(주. Judith Tendler, Good Government in the Tropics, (Johns Hopkins University Press, 1998), pp. 10-12) 
 
[사례10] 뉴욕 주(미국): 노사 협력 시스템
미국의 뉴욕 주에서는, 1990년대에 많은 자치체들이 노사위원회에서 종합적 품질관리(TQM)에 이르기까지 광범위하게 노동조합이 공식적으로 참여하는 구조개혁 프로그램을 실시하였다.
 
이러한 프로그램에 관한 한 연구에 의하면, 이것은 조직화된 노동조합의 역량에 대한 인정, 그리고 따라서 ‘파트너쉽’ 접근법의 매력에 대한 인식에 기초하고 있다. “뉴욕 주에서는 공공부문의 노조 조직률이 높기 때문에, 노사 협력을 통한 내부구조개혁은 특히 중요한 대안이 되었다.” 이러한 접근법의 결과로 명확한 이익이 경험되었다. “이러한 협력적인 직장구조는 의사소통을 향상시키고 의사결정과정에 대한 참여를 넓혀, 노사관계와 직원의 동기부여를 크게 개선한다.”
 
[사례11] 스웨덴: 자 가자!
이러한 접근법의 하나는 스웨덴 말룽(Malung)에서 최초로 탄생하였다. 구조개혁에는 노동조합과 노동자가 중심적 역할을 맡으며 참여할 뿐만 아니라, 구조개혁 자체가 노동조합에 의해 기획되었으며, 영어의 ‘Come on!'에 상당하는 스웨덴어 ‘Koman!'(’자 가자!‘라는 뜻)이라는 단순한 구호로 불리고 있다. 이 ’Koman‘ 접근법은 작업 정보와 기획, 자원관리를 노동자들의 수중에 맡겨두는 것이다. “조합원들은 자신의 직무의 연구자가 된다. 그들은 어떻게 품질을 향상시킬 것인가, 어디에 책임이 있으며 또 있어야 하는가, 어떠한 훈련이 필요한가를 논의한다. 조합원들은 구체적인 작업의 비용을 측정하여 결국 각자가 맡은 직무와 관련된 비용을 알게 된다.” 그 결과 말룽에서는 비용이 절감됨과 동시에경영 피라미드의 전통적인 역할이 변화 축소되었다.(주. Brendan Martin, European integration and modernization of local public services: trade union responses and initiatives, (EPSU 1996), chapter 5)
 
제4장 공공서비스의 문제점, 개혁 및 미래
 
공공서비스는 정체되어서는 안 되고 변화해야 하며, 내외의 문제점들에 대응해야  한다. 하지만 많은 정부와 세계은행이 선호하는 해결책이 사태를 더욱 악화시킬 수 있다. 이 문제점들을 효과적으로 다루기 위해서는 노동자를 문제시하는 것이 아니라 노동자의 역할을 인식해야 한다. 마지막으로, 공공서비스는 미래에 국가가 발전하고 국제적 측면의 역할이 확대되며 새로운 과제와 수요의 증대가 뒤따르기 때문에 이러한 것들에 대처하기 위하여 발전해야 한다. 제4장에서는 아래의 내용을 살펴본다.
 
 - 변화에 대응한다 : 공공서비스는 완벽하지 못하며 개선되어야 하지만, 사유화도입에 의한 구조개혁을 주장하는 ‘처방들’은 사태를 더 악화시킬 수 있다. 정부예산의 삭감을 목표로 하는 개혁에 의해 서비스가 특히 피해를 볼 수 있다. 
 - 민간부문을 객관적으로 파악한다 : 경험적 증거에 의하면, 민간부문이 반드시 효율적이라고 할 수 없으며, 다국적기업은 오히려 더 많은 문제를 발생시킬 수 있다. 민간부문을 이용하여 투자자본을 조달하려는 시도는 실제로는 이론만큼 성공적이지 않다는 것이 증명되고 있다.  
 - 노동의 역할은 중요 : 더 좋은 서비스를 적극적으로 공급하는 방법은 적정한 인력수준과 훈련 및 임금이라는 과거의 교훈은 오늘날의 혁신에 의해 재확인되고 있다. 
 - 공공서비스의 미래 : 미래의 경제발전이란, 공공서비스가 세계경제에서 더욱 더 중요한 부분이 되어간다는 것을 뜻한다. 새로운 과제에 대응하기 위해 공공서비스는 확대될 필요가 있으며, 국제적 기구와 활동이 더욱 더 중요한 역할을 할 것이다.
 
4.1  변화와 문제에 대한 대응
 
공공서비스는 늘 변화하는 환경에 효과적으로 대응할 필요가 있기 때문에, 공공서비스 자신이 변화할 필요성은 늘 존재한다. 변화는, 대부분의 유럽 국가에서 나타나는 인구의 고령화와 사하라 남쪽 아프리카 지역의 에이즈(AIDS) 영향 등과 같은 인구학적 변화에 대응하기 위해 필요한 경우도 있고, 중국의 아주 급속한 성장과 같은 경제변화, 또는 인터넷과 같은 기술변화에 대응하기 위해 필요한 경우도 있다.
 
공공서비스가 직면한 문제 중에는 정치의 변화에 기인하는 것도 있다. 예를 들면 공공지출과 차입을 줄이는 것을 중시하는 정부에 의해서 마련된 재원이 감소하여 발생하는 문제들도 있다.  IMF, 세계은행, WTO 등과 같은 국제기구들의 정책이 원인인 문제들도 있다.
 
또 내부적 요인에 의한 문제도 있다. 예를 들면 서비스가 효과적이지 않고 책임성이 없거나 관리운영이 잘 되지 않거나, 또 부패 및 기업에 의한 감독자와 정치가의 ‘매수’가 있거나, 취급체제가 만들어내는 ‘유령노동자’의 부담을 서비스가 떠맡게 될 때 등이 여기에 해당한다. 이런 문제들을 부정해서는 안 되며, 정면으로 맞서 이러한 문제들이 존재한다는 것을 인정해야 한다.
 
아래의 항목에서는 공공부문의 개혁, 그리고 주로 상업화의 형태에 기인하는 몇 개의 공통적 문제들을 살펴보고자 한다.
 
공공부문 개혁
개혁은 공공부문의 내부에서 이루어질 수 있으며, 효율적인 서비스도 공급할 수 있다. 많은 개발도상국가들에서는, 예컨대 남아프리카공화국의 농촌전력화사업, 브라질 상 파울로 등과 같은 거대도시의 상하수도시설의 확장, 말라위와 같은 빈곤국가의 물 사업의 개선, 또는 요르단강 서안지역의 라말라(Ramallah)와 같이 극도로 곤란한 지역의 효율적이고 재정적으로 지속가능한 수도시스템의 유지 등과 같이, 공공부문을 통하여 수도와 전력시스템의 공급대상을 확장하고 알맞은 가격의 서비스를 공급하며 이 과정에서 효율성을 높였다. 구조가 똑같지 않다는 것이 강점이 될 수도 있다. 상수도 사업은 보통은 자치체의 책임이며, 지방의 책임과 능력의 이점에 근거하고 있다. 그러나 국가가 수도사업을 하기 위하여, 물 공급의 책임이 분할될 경우 물 공급이 위협받게 되는 도시중심부 이외의 지역에서도 수도시스템의 개발을 지속하고 있는 국가들도 있다. 이탈리아, 독일, 프랑스 등의 사례에서도 볼 수 있는 바와 같이([사례12] 참조), 상대적으로 역사가 오랜 국가들에서 이미 확립되어 있는 서비스들도 새로운 상황 속에서 적응하고 그 속에서 자신의 공공서비스 역할을 개발할 수 있다.
 
새로운 공공서비스 운영관리의 개발은 투명성, 책임, 참여의 원칙에 기초하여 계속되어야 한다.(주. D. Whitfield, Public Services or Corporate Welfare, (London: Pluto Press, 2001), 제9장) 공공서비스의 공급은, 다른 사람의 경험을 습득한다는 의미에서, 그리고 새로운 기술 및 방법에 뒤쳐지지 말아야 한다는 의미에서도 입수 가능한 지식을 충분히 이용해야 한다. 여기에는, 경험과 모범실천사례를 공유하기 위하여 열리는 공식 회합, ‘상호자율규제’도 포함된다. 하나의 보기로, 네덜란드의 자치체 수도회사가 매년 서로 경험을 비교하는 것을 들 수 있다. 시민에 대한 책임 메카니즘도 서비스공급에 관한 시민의 지식과 인식을 활용하기 위해 적극적 역할을 해야 한다. 마하라쉬트라 전력위원회는 공개토론에 의해 자신들의 접근법에 대하여 중요한 통찰역을 얻을 수 있었다. 이 공개토론에는 한편으로 공공서비스 노사, 그리고 다른 한편으로 더 광범위한 학자와 기술자 사이의 논의 및 훈련도 포함되어 있다.
 
[사례12] 유럽의 현대적 공공서비스
이탈리아의 크레모나 시는 지역의 공공교통, 상수도, 가스, 전력, 쓰레기처리, 자원재생, 폐기물처리 등을 운영하는 ‘다부문 공공사업회사’(multi-sectoral utility) AEM SpA를 소유하고 있다. AEM은 통합적인 폐기물관리시스템을 개발하였고, 이 시스템에 의하여 종류가 다른 쓰레기들이 구분하여 회수된다. 전체 폐기물의 35%를 차지하는 유기폐기물과 금속은 재활용되며, 폐기물의 60%는 소각되어 최첨단 열병합 발전소에서 에너지를 만들어내며, 5%는 지정된 폐기물처리장에 버려진다. 쓰레기의 분리 회수능력을 높이기 위하여 AEM은 ‘시클로와 리시클로’(Ciclo and Riciclo)라 부르는 장려제도를 도입하였다. 각각의 쓰레기회수센터에서는 종류별로 구분된 폐기물은 킬로 단위로 점수가 부여되고, 이 점수를 모으면 대중교통과 정기 주차권의 할인 혜택을 받을 수도 있고, TV와 자전거 등과 같은 여러 경품을 받을 수도 있다.
 
프랑스의 우정사업을 담당하는 라 포스테(La Poste)는 전국에 17,000개 우체국을 갖고 있어 유럽 최대의 네트워크를 구성하고 있다. 우체국이 외부세계와 연결해주는 마지막 서비스가 되는 일도 종종 있는 빈곤한 도시지역에 라 포스테는 25,000명의 직원을 포함하여 1,048개의 우체국을 운영하고 있다. 2002년 3월에 라 포스테와 프랑스 정부가 조인한, 도시지역에 관한 새로운 정책협정에는 사회적으로 배제된 집단들의 채용, 훈련, 경력개발에 관한 조항도 포함되어 있다.
 
이탈리아 우정사업을 담당하는 포스테 이탈리아네(Poste Italiane)는 공공 인터넷 서비스를 개발하기 위한 자회사를 만들었다. 민간 IT 회사가 제공하는 통상적 서비스 이외에도, 포스테콤(Postecom)은 세 개의 새로운 서비스를 도입하였다. 즉 공공서비스 요금의 지불을 온라인화하고 우체국에서 무료로 공공인터넷과 이메일을 이용할 수 있게 하였으며, 전통적인 우체국업무를 전자화하여 온라인 쇼핑 서비스에 대한 공식적으로 승인된 안전한 창구를 제공하였다.
 
쉬타트스파르카세 쾰른(Stadtsparkasse Köln: SK)은 독일의 쾰른 시가 소유하고 있는 비영리 금융서비스회사이다. 이 회사는 34,000개의 당좌예금구좌를 갖고 있으며, 이 중 1/3은 사회보장급부를 받고 있는 사람들의 구좌이다. SK의 지점망과 직원들은 이러한 사회의 빈곤층에게 그렇지 않았다면 이들이 받지 못했을 재무적 조언을 제공해주고 있다. SK는 어떤 고객도 받는다는 보편적 서비스 의무를 인식하고 활동하고 있지만, 이것은 상업은행에게는 적용되지 않는다. SK는 또 융자를 통하여 중소기업을 지원하며, ‘신기업의 촉진’을 담당하는 부서를 갖고 있어 약 500개의 기업들에게 조언 서비스를 제공하고 있다.
 
공공부문과 민간부문이 상호 작용하는 영역
이러한 현대화 과정의 일환으로 공공부문과 민간부문이 상호 작용하는 영역이 있다. 이것은 자재 등 공급계약을 부여하는 조달시스템을 통하여 관리된다. 서비스 자체를 사유화하지 않으면서, 이러한 계약의 금액은 매우 크며, 투명하고 효율적인 조달을 통하여 효율성과 공정성의 이익 모두를 얻을 수 있다. 
 
시민의 공평성과 고용에 관한 정책을 추구할 수 있다. 예를 들면, 조달 규칙에 의해 고용에 있어 남녀차별과 인종차별을 금지시킬 수 있고, (2차 대전 이후 미국 정부에 의해 채택되었던) 고용균등을 촉진하기 위한 차별철폐조치를 요구할 수 있다. 또한 조달 규칙은 공공서비스의 제반 조건들에 상응하는 임금 지불을 요구할 수 있고,(세계은행의 조달규칙에 규정되어 있는 바와 같이) 반(反)부패정책을 실시하도록 하기 위하여 제재조치를 사용할 수 있다.
 
비교적 소액의 투자로 투명성과 효율성의 효과를 크게 거둘 수 있기 때문에 전자조달시스템을 도입하고 있는 국가들이 많다. 유럽연합(EU)의 모든 공공조달은 현재 전자입찰제도 TED(Tenders Electronic Daily)를 통하여 이루어진다. 예를 들어 체제이행국가들에서는 컴퓨터화된 조달절차를 도입함으로써 비용을 절감하고 지역 기업의 활성화를 촉진할 수 있다.
 
‘처방전’에 의한 구조개혁
많은 나라들에서 공공서비스가 직면하고 있는 문제들의 주요 범주의 하나는, ‘처방전에 의한 구조개혁’, 즉 현실의 문제가 무엇인가에 관계없이 반드시 어떤 형태든 사유화를 포함한 구조조정개혁이 도입된다는 것이다. 이것은 기존 시스템의 구조적 장점을 파괴하고 실제적 약점을 해결하지 못할 수 있다. 좋은 보기가 영국의 철도이다. 영국 철도는 만성적인 투자부족과 역량부족으로 고전하고 있었지만, 1990년대 초에 도입된 사유화는 문제를 더욱 악화시켰고 임무를 다수의 민간계약회사들 사이에 세분화함으로써 문제해결은 더욱 어려워졌다.(주. 영국에서는 철도 보수수리업무는 민간계역회사들과 계약을 해지하였고 다시 공공서비스로 되돌아왔다. The Guardian, October 23, 2003, "Rail safety move ousts contractors: Unions hail 'renationalization' step")
 
구조개혁이 반드시 필요한 것도 아니고 적절한 것도 아니다. 덴마크의 보건의료제도를 최근 조사한 결과, 시장세력의 도입이라는 유행을 회피한 것을 올바른 판단이었다. 보건의료제도가 붕괴되지 않았기 때문에 바로잡을 필요도 없다는 것이다. 오히려 덴마크 보건의료제도의 구조 자체가 추가적인 개선을 추진할 수 있는 기회를 제공하는 힘이 되고 있다. “재원은 대부분 공적 재원이다...보건당국은 국가와 일체화되어 있고 그것이 계획수립을 용이하게 하고 있다...환자부담액이 낮은 수준이고 민간부문의 규모가 상대적으로 작은 것은 덴마크의 ‘연대의식’을 반영하는 것이고 공평성을 촉진한다. 이 시스템이 기술적 효율성과 배분 측면의 효율성과 공평성의 차원에서도 그러한 잠재력을 갖고 있지만 충분히 활용되지 못하고 있다는 사실은 보건의료서비스연구에 더 많이 투자할 필요가 있다는 것을 시사한다.”
 
재정적 압력
공영기업을 사유화하는 첫 번째 동기는 공공적자를 삭감하거나 채무수준을 낮추려는 것이며, 이것은 세계 어디서나 공통된다. 서비스를 매각하면 현금이 만들어지고 이것이 예산을 개선한다. 현지에 특별한 문제가 있거나(예를 들면, 1990년대 말 독일 베를린에서는 재정위기가 가스, 수도, 전력사업의 매각을 정당화하는 근거가 되었다), 국가의 공공부문 축소정책, 또는 IMF 구조조정정책의 조건으로서 요구되는 등, 사유화를 필요로 하는 현지의 사정이 있을 수 있다. 몇몇 부문에서는 이것이 공공부문-민간부문 파트너십의 유일한 동기일 수 있다. 딜로이트(Deloitte) 컨설팅은 2003년도 에너지회의에서 “현금수입 이외의 이유로 사유화를 진정으로 옹호하려고 하는 정치지도자를 발견하는 것은 더욱 어려워지고 있다”고 말했다.
 
그러나 그것이 서비스를 훼손하는 정책을 초래할 수 있다는 것은 세계은행 자신의 문서에서도 인정하고 있다. “많은 나라들에서, 사유화를 앞장서서 추진하고 있는 것은 재무성이며, 이들은 자산매각으로 얻는 재정수입을 최대화하는 것에 초점을 두고 편협한 거래비용의 시각에서 이 과정을 파악하는 경향이 있다. 이것은 불행한 일이다. 왜냐하면, 자산의 매각가치와 개혁에 의한 하부부문의 경제․사회적 영향 사이에는 중대한 균형이 있기 때문이다. 예를 들면, 수입에 대한 고려 때문에 서비스요금을 높게 유지하고 시동의무를 최소화하며 경쟁의 도입을 연기하며 많은 상세 규제내용을 간과해버린다. 그러나 경험에 의하면, 바로 이것이 빈곤층에게 가장 해로울 수 있는 전략이다.”(주. Antonio Estache, Vivien Foster and Quentin Wodon, "Making Infrastructure Work for the Poor: Policy Options based on Latin American Experience" in WBI Studies in Development, (FPSI, World Bank, 2001), p.19)
 

국제기구 : WTO, IMF, 세계은행
이러한 정책들이 세계 속으로 퍼져가는 주요 방법은 주요 국제경제기구인 WTO, IMF 및 세계은행을 통해서이다.
 
• 세계무역기구(WTO)는 서비스무역일반협정(GATS)를 통하여, 보건의료를 포함한 공공서비스의 사유화를 추진하라는 별도의 잠재적 압력을 만들어내고 있다. 부문을 포함한 공공부문 전반에 대한 사유화 압력을 넣고 있다. GATS의 중요한 요소는 국가가 어떤 부문을 무역 개방한다고 ‘약속’하는 것이다. 국가가 각 부문을 개방할 의무는 없지만, 개방할 수도 있고 타자가 개방을 요구할 수도 있다. GATS의 유럽연합 교섭담당자들은 수도사업을 개방하도록 많은 나라들에게 요구하였다.
 
• IMF는 엄격한 부대조건들을 규정하고 있으며, 여기에는 재정지원을 받는 국가의 공공서비스에 대한 조건들도 포함될 수 있다. 예를 들면, 탄자니아에 대한 부대조건에는 통원치료의 요금을 받을 것, 그리고 학교의 수업료를 부과할 것 등이 포함되어 있었다.
 
• 세계은행은 수도와 에너지를 포함한 많은 공공서비스에 대한 정책으로서 사유화를 적극적으로 추진하고 있다. 세계은행에는 국제금융공사(IFC: International Financial Corporation)라는 부서가 있는데, 이것은 민간부문에만 투자할 수 있기 때문에, 예를 들면 아프리카의 보건의료에 대한 투자는 모두 민간의 병원벤처사업 및 이와 유사한 기업을 지원하는 것이 되었다. 세계은행은 또한 많은 융자들에 대해서도 사실상의 부대조건을 강요하고 있는데, 예를 들면 예종되어 있는 가나의 수도사업에 대한 투자에는, 수도인 아크라의 수도사업을 사유화한다고 하는 부대조건이 실제로는 붙어있다.
 
선별 정책 : 부자들은 따로 논다.
공공서비스에 있어 최대의 약점의 하나는 ‘선별정책’(cherry-picking)이다. 즉, 돈이 많은 부자들은 자신들을 위하여 더 좋은 질 높은 서비스를 구입할 수 있으며, 공공서비스에 기여하는 것을 회피하는 것이다. 이것은 공공서비스의 토대가 되는 재정적 연대를 손상시키고 공공서비스를 지속하기위해 필요한 정치적 합의를 훼손하며 그러한 서비스로부터 자원을 빼앗아 소비자지향의 시장으로 보내버린다. 공공서비스를 위한 자원을 삭감하는 것은 공공서비스의 질을 저하시키고 지불능력이 있는 사람들에 대하여 자신을 위해 민간부문으로부터 자원을 구입하도록 장려하는 것이 되기 때문에, 사태가 더욱 악화될 수 있다.
 
소우셜 워치(Social Watch)는 코스타리카에서 이런 과정을 확인하였다. “질 높은 공공교육은 사회적 공평성과 높은 생활수준의 주요한 요소였지만, 현재의 사립학교열풍에 의해 유복한 학생들의 공립학교 이탈이 진행되고 그 결과 자원이 감소하고 있다...그리하여 교육은 사회적 이동을 위한 기구에서 지위와 배제의 도구로 변화하였다.” 말레이시아에서는 “2개의 교육시스템이 출현하였다. 즉 지불능력을 갖춘 사람들을 대상으로 하는 질 높은 사립교육과 저소득자들 대상으로 하는 상대적으로 질 낮은 공공교육이다.” 그리고 독일의 보건의료제도에서는, 공적건강보험기금을 탈퇴하고 더 값싼 민간보험을 구입하는 것이 허용되고 있기 때문에 공적건강보험기금은 상대적으로 비용이 드는 회원의 비율이 높아진다. 부자들은 자신의 서비스를 위하여 개인적으로 스스로 지불하고 다른 한편으로 빈곤층들은 더욱 빈약해지는 공공부문을 통하여 자신의 치료비를 지불하는 이중구조가 되어 결국 하강 악순환에 빠지고 만다. 그 결과, 심지어 사하라 남쪽 아프리카의 가장 가난한 나라들에서도 예를 들면 보건의료에 있어 민간부문이 성장해왔다.(주. Leon Bijlmakers and Marianne Lindner, The World Bank's Private Sector Development Strategy: Key Issues and Risks, (ETC Crystal/WEMOS, April 2003). <http://www.wemos.nl/prs/library/healtheconomic/psd_strategy_worldbank.pdf>)
 
4.2 민간부문을 객관적으로 파악한다
 
공공서비스는 경제적․정치적으로 민간부문과 접점이 반드시 있기 마련이다. 정도의 차이는 있지만, 공공서비스는 민간기업으로부터 제품, 건설공사, 서비스 등을 이용하고 있다. 이러한 관계는 이러한 재화의 구입에 관한 투명한 규칙을 규정하고 있는 조달관리체제를 통하여 처리될 필요가 있다(앞의 내용 참조). 그러나 사유화의 파도, 그리고 공공-민간 파트너십은 이것을 넘어서서 민간부문을 이용하여 상업적 틀 속에서 서비스를 구조적으로 개혁하고 있다. 이데올로기에 사로잡힌 이 과정은 서비스 자체에는 영향을 미치지 않으면서 효율을 높이고 투자자본을 제공한다고 주장하고 있다. 경험에 의하면, 이러한 주장에는 근거가 없고, 오히려 이 과정에 의해 추가적인 문제가 발생할 수도 있다.
 
공공기업과 민간기업의 상대적 효율성
민간부문이 공공부문보다 ‘명백하게’ 훨씬 더 효율적이라고 가정하는 일이 많지만, 경험적 증거와 이론은 이러한 가정이 틀렸음을 보여주고 있다. 핀란드 경제학자 요한 빌너(Johann Willner)는 일련의 부문들에 대한 비교연구에서 얻은 경험적 증거를 검토하였는데, 1/2 이상의 비교연구가 공적 소유가 결코 덜 효율적이지 않다는 것을 보여주었다. 빌너의 이론적 분석에서는, 정치가들이 생산확대와 고용에 편향되어 있고 이것이 ‘인원과잉’을 낳는다하더라도, 독과점시장에서는 정치적 개입이 실제로는 더 좋은 결과를 낳을 수 있다고 결론을 내리고 있다. (주. Johan Willner, "Ownership, Efficiency, and Political Interference" in European Journal of Political Economy, vol.17, no. 4, (2001), pp.723-748)
 
공공부문이 효율적이라는 것을 보여주는 하나의 보기는 보건의료이다. 상업화된 미국의 의료제도의 비용은 GDP의 13.6%이지만, 영국의 국민보건제도의 비용은 GDP의 6.7%에 지나지 않는다. 그럼에도 미국의 유아사망률은 OECD 국가들 중에서 최악이다. 하나의 이유는, 미국 보건의료지출의 1/4이 지불과 청구의 복잡한 관료제에 지출되는 비용이라는 것이다. 전력산업의 경우, 공공기업과 민간기업에 대한 전세계적 비교의 결과 소유자가 공공인가 민간인가에 의해 거의 아무런 차이도 보이지 않았다. 생산성 향상이라는 측면에서는 공공부문이 훨씬 더 나을 수도 있다. 영국에서 대처(Thatcher)정부에 의해 사유화된 산업들을 검토한 바에 의하면, 생산성 향상은 대부분의 경우 사유화 이후가 아니라 사유화 이전의 일이었으며, 자치체에 의한 쓰레기 수집사업의 생산성향상은 사유화된 쓰레기 수집사업과 비교하여 손색이 없었다.(주. Bishop, Kay and Mayer, Privatization and Economic Performance, (Oxford University Press, 1994)) 공공부문이 효율적이라는 것을 보여주는 예는 가장 가난한 국가들에서도 볼 수 있는데, 말라위의 릴롱웨(Lilongwe) 시의 수도국은 1990년대에 누수율을 17%까지 낮추었는데, 이것은 영국의 테임즈 워터(Thames Water)社가 2001년에 달성한 것보다 더 좋은 성적이다.
 
이와는 대조적으로, 공공소유가 제공하는 정당성은 실제적 강점이다. 1976년 영국에 가뭄이 들었을 때 당시에는 물이 공적소유였기 때문에 시민들에게 물의 절약을 호소한 결과 물의 사용량은 약 25% 감소하였다. 그러나 1995년 비슷한 가뭄이 들었을 때, 사유화된 물회사의 요청이 있어도 물의 사용량은 거의 줄지 않았다. 왜냐하면 물회사는 물을 독점하여 탐욕스럽게 착취하고 있기 때문에 시민들의 지지를 받을 자격이 없다고 간주되었기 때문이다.(주. Water in Public Hands 2001, <http://www.psiru.reports/2001-06-W-public.doc>)
 
불평등한 교섭력
사유화 과정 및 사유화 이후, 민간부문은 공공부문과 시민 자체를 희생시키면서 일련의 경제적 이익을 얻을 수 있다. 이것은 사유화가 “비대칭적 교섭조건의 전형적인 특징을 갖고 있기 때문이다. 매각명령이 떨어진 순간부터 공공자본은 소수의 부유한 (국내의 또는 해외의) 투자가에게 아주 유리한 조건으로 이전되었다...브라질과 아르헨티나 정부는 정치적․사회적 저항을 극복하기 위해 가능한 한 조급히 공익사업을 매각하려할 정도로 현금이 궁핍하였다...사유화 이전에 아직 공공소유로 있을 때 이루어진 효율성 향상을 위한 구조개혁의 많은 성과들을 거두었을 뿐 아니라, 새로운 사적 소유자는 추가적인 인원삭감, 요금인상 및 최신기술의 이용에 힘입어, 만성적인 재정부족에 시달렸던 공공관리체제에서는 달성할 수 없었던 독점적 수익을 얻을 수 있었다.”
 
핵심적인 문제는, 이윤목적에 초점을 맞춘 일반적으로 대규모인 다국적기업에 대한 공공당국의 대응능력이 상대적으로 결여되어 있다는 것이다. 도로, 수도사업, 기타 인프라 건설을 위한 사업특허에 관해서 가장 오랜 경험이 있는 프랑스에서는, 이 시스템이 “선거에 의해서 선출된 지방의원들이 고립무원의 상태에서, 거대한 정치․경제․금융력을 발휘하는 거대기업들을 다루도록 내버려 두었다”고 정부의 보고서는 서술하고 있다.
 
기업의 전략적 행위의 영향은 철도 인프라 건설계약에 관한 전세계적 조사에서 극적으로 드러나고 있다. 이 조사는 이러한 계약의 실제 최종비용이 늘 당초의 견적액을 훨씬 초과한다는 것을 발견하였다. 이에 대한 통계적 분석에 의해, 이 현상은 기업측에 의한 “조직적인 거짓말‘로서 일관성 있게 설명할 수 있음이 확인되었다.
 
부패
많은 서비스의 사유화에 의해 고가의 장기계약이 탄생하는데, 이것은 다시 부패의 동기부여와 기회를 만들어낸다. 다국적기업들은 오랜 세월에 걸쳐 부패에 관여해왔으며, OECD 국가들은 이것을 규제하기 위하여 입법조치를 강구하였다. 세계은행은 조달에 관한 가이드라인을 갖고 있지만, 선진국에서 경영자가 부패에 연루되어 유죄 판결을 받은 다국적기업들(수에즈 Suez社와 베올리아 Veolia社를 포함)에 대하여 여전히 융자해주고 있다.
 
국가들이 국제적인 사유화 거래 속에서 부패가 진행되고 있는 것을 확인하게 되면, 국제금융기구들(IFIs: International Financial Institutions)과 OECD 국가들의 정부는 예외 없이 해당기업을 옹호하고 해당국 정부에 대하여 부패에 대한 법적 절차를 포기하도록 압력을 가한다. 하나의 보기가 파키스탄으로, 허브코(Hubco)社(당시에는 영국의 전국전력(National Power)이 대부분을 소유하고 있었다)가 전력구입협정(PPA: power purchase agreement)을 획득하기 위한 부패에 연루되어 있었다. 파키스탄의 전력당국 WAPDA는 WAPDA가 소비자에게 판매하는 가격보다 더 높은 가격으로 생산된 모든 전력을 구입하는 것을 보증하였다. 이 협정이 지속 불가능하다는 것이 분명하였고, WAPDA는 큰 위기에 빠졌다. 영국 정부와 세계은행은 파키스탄에 대하여, ‘파키스탄에 대한 투자자의 신뢰를 훼손할 것’이라는 이유로 이 부패사건의 수사를 계속하지 못하게 하였다. 그 대신 군대가 WAPDA의 경영을 접수하였고, 노동조합활동을 금지하였다. 이것은 결국 훗날 군대에 의한 전체국토 장악의 예행연습이었다.
 
또 하나의 보기는 인도네시아로서, 세계은행의 다자간 투자보증기관(MIGA: Multilateral Investment Guarantee Agency)이 엔론(Enron)社가 수하르토 정권과 맺은 부패한 전력구입협정(PPA)을 보증하였다. 전력당국은 지불할 수 없었고, 엔론社는 MIGA에게 보상금을 요구하였다. MIGA는 이 보상금을 인도네시아 정부로부터 되받았다. 인도네시아 정부의 항의가 있었음에도 불구하고, 지불을 거부하면 인도네시아에 대한 투자에 대해서는 앞으로 일체 보증을 제공하지 않겠다고 협박하였다.
 
기업의 교차보조(cross-subsidy)
사유화에 의해 상실되는 것은 공적 교차보조이지, 민간의 교차보조가 아니다. 다국적기업은 광범위한 국가들에서 여러 가지 사업들로부터 이윤을 획득하여 그것을 다른 장소로 배분하고 투자하는 지구적 시스템을 운영하고 있다. 이것이 다국적기업의 핵심이며, 예를 들면 에너지 헌장(Energy Charter) 등의 많은 무역거래는 정확히 자금을 A국가의 부문1로부터 B국가의 부문2로 이동하는 것을 허용하기 위한 것이다. 이 극단적인 보기가 2000년 1월의 비벤디(Vivendi)社의 행위로서, 미디어와 통신에 투자하기 위해 많은 자금을 차입한 이 회사는 물, 에너지, 폐기물, 운수를 포괄하는 새로운 ‘환경부문’(현재는 별개의 회사인 베올리아 Veolia社가 되어 있다)을 창설하였다. 비벤디社는 비벤디 그룹의 모든 부채(220억 달러)를 이 부문에 떠넘기는 한편, 통신부문을 ‘부채 없게’ 만들었다. 베올리아社의 물, 폐기물, 에너지 고객들은 아직까지도 요금으로서 여분의 이자까지 지불하고 있다.
 
다국적 기업들은 떠날 수 있다
다국적기업은 특정 국가의 공공서비스에 대하여 장기적인 약속을 하지 못한다. 왜냐하면 이들의 첫 번째 책임은 주주에 대한 것이며, 주주들의 자본에 대하여 위험을 고려한 적절한 수익을 만들어내지 못하게 된 사업에 주주들을 계속 묶어둘 수는 없기 때문이다. 따라서 서비스제공에 대한 다국적기업들의 약속은 느슨한 것으로, 예상수익이 나오지 않으면 재검토하는 것을 조건으로 하고 있다. 최근의 보기로는, 개발도상국 투자사업의 1/3을 철수시킨다고 발표한 수에즈社의 정책, 또 필리핀 마닐라에 있는 수에즈社의 자회사가 필리핀의 물사업에서 아직 장기간에 걸쳐 계약년수가 남아있음에도 불구하고 사업특허계약에서 철수한다고 발표한 것 등이 있다.
 
[사례13] AES社가 유럽, 아프리카, 아시아의 에너지 사업에서 손을 떼다
다국적 에너지 기업 AES社도 충분한 수익을 제공하지 않는 사업에서 손을 떼겠다는 의지를 분명히 하였다. 2003년 8월에 전력가격의 하락에 의해 수익성이 보장되지 않기 때문에 이 회사는 (영국 전력의 8%를 생산하는) 영국 최대의 드랙스(Drax)발전소에서 철수했다. 그 후 같은 달에 이 회사는 우간다의 부주갈리에 있는, 물의를 일으킨 거대한 수력발전프로젝트에서도 철수한다고 발표하여, 우간다 정부가 다른 회사를 찾아보던가 대안적 에너지 정책을 개발해야할 상황에 빠뜨렸다.
 
2년 전에 이 회사는 인도에서도 똑같은 일을 하였다. 1999년에 AES社는 인도에서도 가장 가난한 주(州)의 하나인 오릿싸(Orissa) 州의 배전회사의 하나를 인수했다. 1개월 뒤, 싸이클론이 오릿싸 주를 급습하여 수 만 명의 사람들이 목숨을 잃었고 가옥과 마을, 그리고 전력망의 일부가 파괴되었다. AES社는 자기 회사가 전력망에 대해서 보험에 들지 않았기 때문에, 전력망의 재건비용으로 인도 정부가 6천만 달러를 자기에게 지불하든지, 아니면 오릿싸 주의 주민의 전력요금을 3배로 인상하라고 주장하였다. AES社의 최고경영책임자인 데니스 바케(Dennis Bakke)는 “정부가 부담하지 않으면 주민이 비용을 부담해야 한다”라고 말했다고 전해진다. 애초 사유화의 목적은 시스템의 재정위기에 대처하는 것이었지만, AES社는 오릿싸 주의 국유회사 Gridco에 의한 대량의 전력공급에 대한 지불을 이행하지 않았기 때문에 Gridco는 전력을 구입할 자금이 없었다. 2001년 7월에 AES社의 임원들은 이 배전회사에서 사임하였다. 종업원들은 임금체불 때문에 파업하겠다고 위협하고 있고 소비자들은 늘어나는 정전사태에 항의시위를 하게 되자, 2001년 8월 말에 규제당국은 사실상 사태수습에 나서야 했다.
 
사하라 사막 남쪽의 아프리카 국가들의 공공교통 사업에서 다국적 기업들이 철수한 사례도 있다. 말라위는 1995년에 버스사업을 사유화하여 영국에 본거지를 둔 다국적기업 Stagecoach社에 양도했다. 버스사업이 독점이었을 때 이 다국적기업은 성공을 거두었다. 자유화와 경쟁이 도입되어 버티는 것이 어려워진 Stagecoach社는 1997년에 철수하였다. “승객부문과 상업수송부문의 자유화에 의해 민간사업자와의 경쟁이 차량투자와 자본수익을 잠식하게 되자 Stagecoach社는 궁지에 몰렸다.” 공공당국이 서비스를 공급해야 할 처지에 놓였으며, Stagecoach社가 갖고 있던 버스회사의 주식은 국가의 지주회사가 다시 사들였다. 왜냐하면 버스 서비스는 너무나도 중요한 것이었기 때문이다. “버스회사의 현재의 조업을 유지하는 것이 정부의 방침이다.”
 
1년 후에 비슷한 일련의 사태가 케냐의 나이로비에서도 일어났다. 나이로비도 보스사업을 사유화하면서 Stagecoach社에게 양도하였다. 1998년 9월 Stagecoach社는 케냐의 버스회사를 매각하였다. 이 회사는 적자를 보고 있었고, 케냐 의회는 이 회사의 60년에 걸친 독점을 폐지하고 경쟁을 도입하도록 결정하였다. Stagecoach社는 160명의 운전사와 차장을 6개월 이내에 해고하겠다고 발표하였다. Stagecoach社는 요금을 대폭 인상하여 택시 요금보다 높은 때도 있었으며, 그 후 적자노선을 폐지하였다. 그러나 여전히 흑자경영은 할 수 없어서 결국 완전히 철수하였다. 버스사업은 케냐사람들이 설립한 새로운 회사가 인수하였고, 이 회사는 요금을 대폭 인하하였다.
 
민간융자의 위험
선진국이든 개발도상국이든, 공공서비스는, 장기적으로 보증된 계약의 대가로 민간부문을 이용하여 자본투자 자금을 조달하는 것을 목적으로 하는 정책 때문에, 압박을 받고 있다. 정부의 입장에서는, 이것이 공공부문의 차입을 억제하는데, 바로 이것은 많은 정부의 정책목표임과 동시에 예외 없이 IMF가 요구하는 공식 조건이다. 공공서비스의 입장에서는, 그것은 앞으로 20년 - 30년에 걸친 계약상의 의무 때문에 민간사업자에게 변함 없이 돈을 지불해야 한다는 것, 그리고 그 업자는 지불요구액을 최대화함과 동시에 서비스를 위해 사용되는 자원을 제한함으로써 이윤을 지속시키려는 명확한 동기를 갖는다는 것을 의미한다.
 
영국의 PFI(private finance initiative: 사적자본도입에 의한 사회자본정비)는 공공당국에 대하여, 병원 건설, 학교 보수, 하수처리장 건설, 그리고 심지어 새로운 국민보험제도의 개발을 위하여 이 제도를 사용할 것을 의무화하고 있다. 병원의 경우, PFI제도에 의한 비용은 언제나 예외 없이 애초 견적보다 더 많았으며, PFI에 의해 자금을 조달한 병원에서는 병상수(病床數)를 30% 줄이고 직원을 20% 줄여야 했다. 학교에 있어서 PFI에 대한 공식감사보고도 기대되었던 경비절감이 실현되지 않았다고 경고하였다. 또한 이 보고에 의하면, “PFI 이외의 선택방안을 동등하게 유리한 조건으로 추구할 수 있도록 하기 위해 자본조달 인센티브를 변화시킬 필요가 있다는 강력한 논거가 있다. 이것은 PFI 메커니즘 자체를 경쟁에 노출시키는 것이 될 것이다.” 런던 북부의 학교를 개선하기 위한 PFI 프로젝트에서는, 책상과 의자, 컴퓨토용 배선 등의 비용이 고려되지 않았기 때문에 지방자치체가 625만 파운드의 추가비용을 부담해야 했다.
 
개발도상국에서는 이와 비슷한 접근법이 특히 수도와 전력부문의 인프라 투자에 대하여 채택되고 있다. 30년 이상의 장기수도사업특허계약이 투자를 유인하기 위한 수단으로서 다국적기업들에게 주어져왔다. 그러나 실제로는 이러한 많은 계약들에서 요금이 인상되었고 투자가 기대만큼 이루어지지 않았으며 통화평가절하에 대처하지도 못하였고 수요는 예상보다 적었고 공공당국에 의한 통제도 상실되었다.
 
수도 사유화를 이 부문으로 주식투자를 유인하기 위한 방법으로서 정당화했던 영국에서는, 요금규제 강화에 대하여 민간 수도회사들은 거의 모든 주식을 회수하고 그것을 부채로 바꾸는 것으로 대응하였다. 이것은 공공당국이 사용해왔던 고전적인 자금조달형태이다. 그러나 공공당국은 늘 민간기업보다 낮은 금리로 융자를 받을 수 있기 때문에, 수도회사들이 부채에 의한 자금조달로 되돌아 간 것은 사실상 사유화의 핵심적 논거를 스스로 거부하는 것이다.
 
[사례14] 세계은행과 18세기
세계은행 등이 민간회사로의 위임을 통하여 서비스와 인프라를 제공하는 것을 옹호할 때, 그들은 현대 지구화의 새로운 혁신적 상황을 그리고 있는 것이 아니다. 그들은 기본적으로 18세기의 유럽에 존재하고 있던 것과 똑같은 시스템을 그리고 있는 것이다. 그들은 빅토리아 이전의 영국수상이었던 로버트 피일(Robert Peel)이 1828년 의회에서 표명한 다음과 같은 견해를 답습하고 있는 것이다. “수도사업의 개선은 정부에 의해 이루어져서는 안 되며, 그 비용도 국민이 부담해서는 안 된다. 만일 그렇게 한다면, 수돗물은 지금까지 민간회사가 청구했던 요금 정도의 값싼 요금으로 결코 공급될 수 없을 것이다...정부의 개입은 사유재산에 대한 개입과 마찬가지로 아주 인기 없는 정책이 될 것이다.” 몇 년 후, 런던에 퍼진 콜레라 전염병은 이 견해의 한계를 그대로 드러냈으며, 밀(Mill)은 당연한 귀결로서 독점사업의 공적관리 필요성을 아래와 같이 설명하였다. “진정으로 공중에게 중요한 사업은 경쟁의 자유를 거의 몽상으로 만들어버릴 정도로 대규모가 되어야만 유리하게 조업할 수 있다...그것을 바로 공적 기능으로 취급하는 것이 훨씬 바람직하다.”
 
그 후 1세기가 지난 후, 피일이 옹호했던 낡은 시스템은 공공서비스의 ‘구체제’(ancien regime)인 과거의 민간시스템에 내재하는 비효율성, 비용, 부패 때문에 공적 소유와 공적 공급으로 완전히 대체되었다. 19세기말 이것의 주요 메커니즘은 지방자치체 설립이었다. 민주적으로 선출된 시당국은 기존의 사업 및 운수시스템을 매입하여, 민간업자보다 더 효과적으로 관리하고 더 효율적이며 노동자들에게 더 나은 고용조건을 제공하며 지역주민들에게 더 큰 이익을 가져다줄 수 있다는 근거 하에 독자의 새로운 시스템을 설립하였다. 시당국은 자금을 차입할 수 있는 권리, 따라서 독자 시스템 개발에 투자할 권리도 획득하였다. 공적으로 소유․운영되는 지방공영사업의 발달은 ‘자치제 사회주의’(municipal socialism)(또는 가스․수도사회주의)로 알려지게 되었다. 물론 국가 차원에서도 이에 상응하는 발전이 있었다. 글래드스토운(Gladstone)과 디즈레일리(Disraeli)의 보수당 정권과 자유당정권은 전신시스템을 국유화하였고, 밸포어(Balfour)와 애스퀴쓰(Asquith)의 보수당정권과 자유당정권은 새로운 전화시스템을 국유화하였다.
 
보증, 채무구제, FDI(외국인직접투자)의 한계
정부의 채무부담은 어느 관점에서 보더라도 심각한 문제로 인식되어 왔으며, 그리하여 국제적인 압력에 의해 ‘과중채무 빈곤국가의 채무구제계획’(HIPC)가 만들어졌다. 개도국이 지원을 받고 HIPC의 대상이 되기 위한 조건의 일부로 IMF는 개도국에게 공공부문의 차입을 삭감할 것을 요구하고 있다. 그러나 공공서비스의 사유화 압력은 그와 병행하여 아래의 세 가지 주요 메커니즘을 통하여 정부의 채무부담을 증가시킨다.
 
사유화된 서비스에 투자하기 위해 민간기업이 융자를 받을 때, 정부는 보증을 설 것으로 기대되고 있다. 예를 들면, 필리핀정부는 마닐라에서 사업특허에 의해 민영화된 수도회사의 하나인 메이닐라드(Maynilad)가 받은 융자를 보증해주고 있다. 폴란드정부는 투로우(Turow)발전소를 건설하는 다국적기업의 민간 공동사업체(consortium)가 받은 융자를 보증해주고 있고, 페루정부는 리오 칠론(Rio Chillon) 수도프로젝트를 실시하고 있는 민간 공동사업체가 발행한 채권을 보증해주고 있다. 또 공공당국은 생산물을 ‘인수하든가 지불하든가’라는 형태의 구입보증을 제공할 것으로 기대되고 있다. 소위 독립전력생산업자(IPP: independent power producers)의 대부분은 전력구입협정에 의해 지원받고 있으며, 이 협정에 의해 공동당국은 필요와는 상관없이 업자에게 이윤을 보장해주는 가격으로 전력을 구매할 의무를 지고 있다. 비슷한 장기적 ‘인수하든가 지불하든가’ 형태의 협정은 터키의 이즈미트(Izmit), 페루의 리오 칠론, 중국의 쳉두(Chengdu)에서 민간자금에 의해 건설된 대형 수도프로젝트를 지원하고 있다. PFI제도 하에 새로운 도로를 건설하고 있는 공동사업체에 대하여 영국정부는 ‘그림자 통행요금’의 지불을 보증해주고 있다.
 
개도국의 공공서비스에 대한 외국인직접투자(FDI)는 시장찬미자들의 기대만큼 이루어지지 않았고, 일반적으로 생각하는 것보다 훨씬 적었다. 아래의 그림에서 볼 수 있는 바와 같이, 외국인직접투자는 개도국 자체의 국내자본투자보다 훨씬 더 적다. 외국인직접투자는, 특히 정부보증이 이용되고 있는 곳에서는 추가투자가 되지 못할 수 있다. 왜냐하면, 해당국가의 국제신용도가 노출됨에 따라 정부의 보증을 받은 국제융자가 허용되는 총액이 제한되기 때문이다. 따라서 2003년에는 국제민간자본이 많은 개발도상국을 기피하고 있을 때, “주로 연금기금과 보험기금 및, 은행융자를 통한 국내저축이 국내인프라의 자금원이 되고 있다.”
  
4.3  노동
 
서비스의 중심은 노동자
공공서비스, 특히 교육과 보건의료와 같은 서비스에서는, 서비스의 주된 구성요소는 교사, 간호사, 구급의, 청소원 등의 노동자 자신이다. 사업적으로 보면, 이러한 서비스는 노동집약적이다. 즉, 이러한 서비스의 질은 노동의 질과 양과 강력하게 그리고 결정적으로 연관되어 있음을 의미한다. 교육에서는 교사 1인당 학생의 수가 교육의 질의 척도로서 세계적으로 사용되고 있으며, 교사가 많을수록 좋다. 이것은, 교사가 더 많고 학급당 학생 수가 적을 것을 기대하고 또는 간호사가 더 많고 더욱 고도의 자격을 갖춘 의사가 더 많을 것을 기대하고 사립학교나 사립병원에 돈을 지불하는 사람들도 인식하고 있다.
 
직원의 수가 얼마나 중요한가는 교육에서 아주 분명하게 볼 수 있다. 국가가 초등교육의 수업료를 폐지하면 학생 수는 급증한다. 그러나 교사를 추가 채용하지 않으면 교육의 질은 저하될 수 있다. 말라위에서는, 그 결과 교사 1인당 학생 수가 급증하였는데, 교사들을 추가 채용하지 않았기 때문이다. 말라위는 교사 1인당 110명의 학생이라는 교사대 학생의 비율을 낮추기 위해 준(準)교사를 이용하였지만, 교사의 수와 질은 아직도 이용자들에 의해 문제로 지적되고 있다. 우간다에서도 결과는 비슷하여, 교사대 학생의 비율은 전국적으로 38에서 65로, 지방에서는 48에서 70으로 각각 증가하였다.
 
노동시장의 지구화는 특수한 문제들을 제기하고 있다. 선진국의 공공의료와 공공교육 서비스는 제2차 세계대전 이후 개도국의 숙련노동자를 사용해왔다. 최근에는 이주노동자의 문제가 더욱 심각해지고 있는데, 선진국은 간호사와 교사를 양성하는데 충분한 투자를 하지 않고 그 대신 남아프리카공화국, 카리브해 연안국가들, 필리핀 등의 국가들로부터 그러한 기능을 가진 숙련노동자들에 의존하여 대처하고 있다. 이것은 2개의 특별한 영향을 미치고 있다. 즉, 선진국은 숙련인력을 값싸게 획득할 수 있는 반면에, 개도국은 인력양성에 쏟은 투자의 수익을 받지 못하게 되고 결과적으로 자신들의 공공서비스와 경제에도 중대한 영향이 미치고 있다. 때때로, 개도국은 이러한 숙련인력 대신에 더 낮은 임금을 받고 더 낮은 기술을 가진 노동자를 고용하게 되어 결국 서비스의 질이 손상되는 일도 있다. WTO의 GATS에 들어있는 조항들은 이 문제를 더욱 악화시킬 수 있다.  
 
임금과 노동조건:  서비스에 미치는 영향
저임금이나 불안정한 고용은 보건노동자가 제공하는 서비스에 영향을 미친다. 저임금은 이용을 위한 비공식적인 추가요금, 보건노동자의 부업, 민간부문으로의 이직 등을 초래할 수 있다. 중부유럽과 동부유럽에서는, 보건노동자들에 대한 임금지급지연에 의해 큰 문제가 발생하였는데, 이것은 부분적으로 재정위기의 결과이기도 하고, 또 의약품에 대한 지출이 우선시되어 임금지불이 지연된 결과이기도 하였다. 공정임금의 중요성은 세금을 징수하는 노동자들과 관련해서도 명백하다. 이 점은 정치철학자 토마스 페인(Thomas Paine)에 의해 이미 18세기에 지적되었다([사례15] 참조).(주. "많은 경우, 통제와 적절한 규제가 결여된 상태에서 급속한 사유화가 진행됨에 따라 보건의료의 발전은 대혼란에 빠졌고 정상적 운영관리가 불가능해졌다. 높은 가격, 수입약품의 범람, 지나친 이윤폭 때문에 사람들의 지불능력 부족이라는 문제가 발생하였다.“ (WHO European Health Care Reforms: Analysis of Current Strategies: Summary, p. 25). "폴란드 소비자연맹은 소책자를 발행하여, 번창하는 폴란드시장에 나와 있는 많은 의약품들이 쓸모없거나 값 비싸거나 혹은 이 모두에 해당한다는 것을 사람들에게 환기시켰다.” (FT Bus Rep 10 October 1995))
 
[사례15] 토마스 페인(Thomas Paine)과 세금징수원(tax collectors)
공공서비스에 있어서 노동자가 적절한 임금을 받는 것의 중요성에 대해서는 “인간의 권리”(The Rights of Man)의 저자인 토마스 페인(Thomas Paine)이 이미 18세기에 주목하였다. 1772년에 페인이 영국의 관세․소비세당국의 소비세(간접세) 담당 지방 세금징수원으로 일하고 있을 때, 세금징수원의 임금 인상을 지지하는 소책자를 썼다. 페인은 부패와 무능한 직원의 문제가 세금수입 감소를 가져온다고 지적하면서, “우리 사무소에서는 사기행위와 공모행위가 채 일주일도 안 돼서 몇 건씩 적발되고 있다...근년에는 부적합하고 자격미달의 사람들을 소비세 담당으로 채용하고 있어 우리 사무소는 조롱의 대상이 되었을 뿐 아니라 수입도 불안정해졌다”고 쓰고 있다. 페인은 임금을 제대로 받고 충분한 자격을 갖춘 직원이라면 부패에 빠지는 일도 적을 것이고 국가의 수입도 증가할 것이라고 주장하면서, “사람이 정직하게 살 수 있도록 하는 가장 효과적인 방법은 정직하게 살 수 있게끔 해주는 것이다. 정직하고 유능하게 살 수 있도록 임금을 충분히 인상하는 것은 이 나라의 모든 법률이 이룩할 수 있는 것보다도 더 좋은 효과를 낳을 것이다...세금징수원들은 빈곤의 유혹에서 벗어날 것이고 수입도 빈곤의 사악함과 분리되어 보호될 것이다. 사태의 개선은 현재의 불만만큼 광범위하게 이루어질 것이고, 새로운 건전함이 현재의 부패를 근절할 것이다”라고 쓰고 있다.
 
페인은 이 임금인상요구서를 작성하였다는 이유로 영국 정부에 의해 해고당했다. 그 후, 그가 쓴 “상식”(Common Sense), "이성의 시대“, ”인간의 권리“는 국제적으로 유명해졌다. 그는 1776년의 미국혁명에서 지도적인 역할을 하였고, 1789년의 프랑스혁명 후에 프랑스 국민공회의 명예대의원이 되었다.
 
그러나 채 30년도 지나지 않아서 영국에서는 적극적인 고용정책에 의해 효과적인 세금징수기구가 개발되었다. 1797년의 소득세도입은 지속가능한 수입원으로서 착실히 중요성이 증가하였고 세금징수도 신뢰할 수 있게 되었다. 여기에서 중요한 것은 세금징수원들에 대하여 주의와 배려가 베풀어졌다는 것이다. “새로운 효율성이 나타난 주된 원인은 신뢰할 수 있고 유능한 세금징수원들을 훈련시키는데 정부가 처음으로 성공하였다는 것이다".
 
상황을 개선하려면, 더 나은 임금과 더불어 훈련을 통한 적절한 능력개발도 필요하다. 캄보디아의 보건의료서비스의 ‘뉴딜’(New Deal)계획에서는 빈곤층에 대한 의료비보조와 함께 보건노동자의 소득향상도 제공하였다. 접근과 이용은 개선되었으나,  간호의 질은 여전히 문제가 있었다. 보고서의 결론에 의하면, 서비스의 질을 개선하려면 더 많은 훈련과 능력개발이 필요하다(Van Damme and Messen, 2001) .
 
임금인상에 의해 서비스가 개선될 수 있다는 놀라운 사례가 방글라데시에 있다([사례16] 참조).
 
[사례16] 방글라데시의 수도 다카(Dhaka)에서는 수도노동자의 임금 두 배 인상이 서비스와 재정을 개선하다 (미국의 헨리 포드가 했던 것과 똑같이)
방글라데시의 수도 다카의 상하수도공사(DWASA)는 다카의 식용수, 하수, 폭풍우 때의 배수사업을 담당하는 공공부문 공익사업체로 설립되었다. 1990년대에 이르자, DWASA는 재정적으로도 사업적으로도 비효율적이었고 시스템의 손실률도 높았다. 세계은행(국제개발협회)은 구조개혁, 민영화 검토, 요금의 청구와 징수 및 기타 업무의 실험적 사유화 등을 부대조건으로 하여 새로운 융자를 제공할 것을 제안하였다. 노동조합은 사유화의 가정된 이점들을 실제로 테스트하겠다고 역으로 제안하였고, 최종적으로는, 국제개발협회, DWASA, 정부대표 및 노동조합은 1년의 실험기간 동안 하나의 수입구역(Revenue Zone)을 민간부문 하에 두고,  다른 또 하나의 수입구역은 직원공제조합 하에 두어 각각 테스트하기로 합의하였다.
 
확실히 직원공제조합(EC)이 DWASA와 민간업자보다 월등한 업적을 보였다. EC가 담당한 구역에서는 수입이 크게 증가하였고, ‘감정서에 기록되지 않은 물’이 줄어들었다. EC의 성공 원인은 DWASA가 지급하는 임금의 두 배로 임금을 인상하여 직원들의 성의를 확보했다는 것, 참여 의사결정을 통하여 노동자의 경험과 지식을 활용했다는 것이다. 소비자의 만족도도 높아졌다. 사유화된 EPC의 실패 원인은 과거의 경험의 결여, 가분수형 관리체제, 그리고 현장직원의 지식을 활용하지 못했다는 것 등이다. DWASA 구역은 관료주의, 저임금, 그에 따른 부패와 비효율 때문에 계속 실패하였다.
 
빈곤층과 슬럼가 주민들도 EC 때문에 이익을 보았다. 노동자들이 DWASA의 규칙에서는 통상금지되어 있는 일반가정에의 접속을 하였기 때문이다. DWASA의 규칙에서는 (통상 비용으로) 극빈세대에도 물을 공급할 수 있으나, 이를 위해서는 극빈세대가 DWASA의 지역 내에 토지를 정식으로 소유하고 있어야만 한다는 조건이 있었다. 극빈세대의 대다수는 토지를 소유하고 있지 않기 때문에 그들은 물을 파는 민간업자로부터 통상 가격의 10배의 값을 치르고 물을 살 수밖에 없었다. EC는 많은 이러한 가정들을 수도에 접속시켰고 일반가정요금 수준으로 요금을 징수하여, DWASA의 수입을 늘렸고 빈곤층에게는 더 값싸고 신뢰할 수 있는 물을 제공하였다.
 
이것은 1914년에 미국의 헨리 포드가 자동차노동자의 하루 임금을 2.5달러에서 5달러로 두 배 인상했을 때의 경험을 되풀이하고 있는 것이다. 이 때 종업원의 이직률과 결근이 줄어든 반면, 포드社의 노동생산성은 같은 해에 약 51% 상승하였다.
 
자율성과 열정(성의)
공공서비스노동자, 특히 전문직 노동자는 한 일에 대하여 보수를 받는다고 하는 전형적인 경제적 동기를 초월하여, 자신의 일에 대하여 더 큰 책임과 열정을 통상 기대할 수 있다. 이 상대적 자율성은 단순히 노동시간의 의미뿐만 아니라 더 질 높은 서비스를 제공한다는 점에서도 생산성의 원천이다. 교사는 세부적으로 지시받는 것보다 본인의 판단에 따라 일할 때 좋은 수업을 할 가능성이 더 크다. 사유화, 민간위탁 또는 ‘민간부문방식’의 경영관행을 공공부문에 도입하는 것의 문제점의 하나는 이 효과적인 공공부문조직의 힘을 약화시킬 수 있다는 것이다. (주. 공공서비스 윤리의 경제적 가치에 관하여 설명한 것으로는 다음을 보라. Patrick Francois, "Public Service Motivation as an Argument for Government Provision", in Journal of Public Economics, vol.78, issue 3, (November 2000), pp. 275-299. 이 저자의 결론에 의하면, “공공서비스의 중요성과 독특성을 만들어내는 헌법적, 법률적, 문화적, 리더십 요소들은 반영되지 않거나, ‘개혁’되어야 할 관료적 문제로 처리되어 버린다.” 이 저자는 노동자 자율성의 이득에 대한 증거로 Denhardt(1993), Wilson(1989), Gold(1982), Rainey and Steinbauer(1999)를 언급하고 있다.)
 
브라질의 세아라(Ceara) 주(州)의 경험([사례17] 참조)은, 새로운 서비스를 효과적으로 공급하기 위해서는, 시민참여와 감시를 적극적으로 권장하는 것과 아울러, 어떻게 노동자들의 일에 대한 열정을 공공서비스의 개혁과 혁신에 활용할 수 있는가를 보여주고 있다.
 
[사례17] 열대지방의 뛰어난 정부 - 브라질 세아라(Ceara)州의 노동자들과 혁신적 제도
1980년대에 브라질 북서부의 세아라 주 정부는 (실재하지 않는 ‘유령직원’에 대한 지불을 중단함으로써 임금을 관리하는 것을 포함하는) 일련의 개혁을 도입하였다. 또 “예방위생, 비공식부문 생산자로부터의 공공조달, 대규모 긴급공공사업프로그램 등에 있어서 몇 개의 뛰어난 혁신적 프로그램”과 농업확장사업을 도입하였다.(주. Judith Tendler, Good Government in the Tropics, (John Hopkins University Press, 1997), pp.9, 13)
 
쥬디쓰 텐들러(Judith Tendler)가 이 프로젝트들에 대하여 쓴 책의 결론에 의하면, 모든 프로그램들은 “높은 성과와 중요한 영향의 조짐들을 보여주었다. 예방위생에서는, 유아사망률이 감소하고 백신 접종률이 극적으로 증가하였다. 농업확장에서는, 농민의 생산량과 생산성이 측정 가능할 정도로 크게 증가하였다. 조달프로그램에서도, 소규모 공급자들의 생산량과 생산성이 증가하였으며, 아울러 지역경제의 발전에 중요한 파급효과를 만들어냈다. 가뭄에 의한 비상시기에 공공사업 건설프로그램은 평소보다 더 빨리 고용을 창출하였고 장비와 행정보다 노동에 대한 지출 비율을 크게 높였으며 고용과 프로젝트 및 구호 물자를 연고주의에 따라 배분하지 않았다.”
 
텐들러는 모든 사례들을 관통하는, 업적향상의 4개의 공통 원인을 밝혀냈다.
첫째, “이 프로그램들에서 노동자들은 자신의 직무에 대하여 큰 열의와 헌신을 보여주었다.” 이것은 ‘주류’ 개발조언에 의해서 무시되고 있는 요소라고 텐들러는 시사하고 있다.
 
둘째, “정부 자체가 노동자들의 높은 헌신성에 대하여 반복적으로, 그리고 공개적으로 칭찬하고 존경을 표시하였다. 정부는 이러한 특정 프로그램들과 그 노동자들에게 사명감을 불어넣었다. 정부는 프로그램에 대하여 작은 성공이라도 끊임없이 선전하였다. 탁월한 업적에 대해서는 화려한 연출과 의식을 통하여 표창하였다...이 모든 것이 일반시민들이 노동자에 대한 새로운 존경심을 갖도록 하는데 기여하였는데, 이것은 정부에 대한 경멸감이 널리 퍼져있던 시기에 참으로 주목할 만한 일이었다.” 또 다시 이것은 “그렇지 않다고 증명되지 않는 한, 공무원은 유감스럽게도 자기이익을 추구할 뿐이라고 가정하는 개발조언”과는 크게 대조적인 견해이다.
 
셋째, 노동자들은 보통 때보다 더 광범위하고 다양한 임무를 수행하였는데, 특히 고객과 더욱 밀접한 관계를 맺고 고객에 필요에 더 빨리 대응함으로써 고객과 공무원 사이에 신뢰와 존경이 싹 텄다. 이것은 공무원의 재량권을 계획의 세부사항에만 국한시키는 종래의 개발조언과는 대조적인 것이다.
 
마지막으로, 요구에 민첩하게 대응하여 일이 진행되도록 하기 위하여, 시민이 작업을 모니터링하는 시스템이 개발되었으며, 정보를 제공받고 기대감을 가진 시민에 의해 노동자들 자신도 늘 모니터링되었다. 지역주민이 공공당국과 노동자에 대하여 요구를 제기하는 것이 장려되었으며, 주 정부는 노동자의 작업시간을 정확하게 알렸다. 이것은 끊임없는 홍보활동의 또 다른 측면이었는데, 정부는 지역주민에게 감시자의 역할을 맡도록 촉구하였다. “이 프로그램은 당신의 프로그램이며, 그것의 성공을 결정하는 것도 당신입니다...선출된 사람들이 규칙을 확실히 지키도록 하고, 누군가 규칙을 위반한 경우에는 알려주시기 바랍니다.”
 
이 사례들은, 특히 중앙정부의 약화를 통한 ‘지방분권화’의 미덕에 대한 단순한 사고방식에 문제를 제기하고 있다. 이 사례들은 활동의 분권화를 포함하고 있지만, 중앙정부, 시민사회, 중앙정부의 ‘3자간의 역학’을 보여준다. 어느 측면에서 주 정부는, 예를 들면 채용자의 선발과 출자할 프로젝트의 선정에 있어서 기준을 부과하고 스스로 책임을 떠맡음으로써 지방자치체의 재량을 실제로 축소하였다. 주는 예를 들면 홍보캠페인을 통하여 민주적인 시민활동을 촉진하는데 핵심적 역할을 하였고, 가뭄구제프로그램에 있어서는 새로운 자치체협의회를 창설할 것을 주장하기까지 하였다. 이 모든 활동들을 스스로 이끌었던 주 지사는 현대적 기업가 집단의 지지를 얻어 그 위치에 올랐다.
 
적극적 사용자로서의 공공부문
공공서비스는 중요한 고용 제공자이다. 자동화에 의해 제조업의 노동력 수요가 감소함에 따라, 공공서비스는 20세기 중엽부터 고용성장의 중심적 원천이었다. 이것은 특히 여성에게 중요했는데, 보건, 교육 및 사회서비스에서 여성이 노동력에서 차지하는 비율은 특히 높다. 의료, 구급의료, 간호, 청소, 요식조달(catering) 등의 직업은 주로  이 부문들에서 만들어진 고용이다.
 
역으로, 이 서비스의 사유화는 임시직 확대와 임금하락을 초래할 수 있다. 캐나다의 브리티쉬 콜럼비아 주에서 행해진 조사에서는, 의료보조직의 사유화에 의해 여성이 대부분(85%)을 차지하는 이 분야 직원의 임금은 크게 낮아질 것으로 판명되었다. 2003년에 다국적기업 Compass社에 주어진 계약에서는, 보건의료 관리사무직원의 임금수준이 1984년 수준으로 낮아졌다. 이것은 대처 정권하의 영국에서 보건의료와 자치체업무가 조직적으로 민간위탁될 때의 경험을 반영하는 것으로, 이것의 주요 대상은 청소, 요식조달 및 세탁업무에 고용되어 있는 여성이 압도적 다수를 차지하는 저임금노동자였다. 국가의 노동시장에서 훈련․개발기관으로서 중요한 역할을 해왔던 부문이 몇 개 있다. 몇 몇 국가에서는, 철도시스템이 고용하고 있는 노동자가 전체 노동자 중에서 큰 비율을 차지하고 있을 뿐 아니라, 보수, 영접, 그리고 이와 비슷한 엔지니어링 및 건설기술 등의 많은 직업의 많은 견습연수와 훈련을 담당하였다. 사무직에 있어서도 이것은 마찬가지였다. 예를 들면, 영국의 공무원은 전국적으로 보면 1960년대 이후 훈련받은 컴퓨터 프로그래머를 창출하는 주된 원천이었으며, 오늘날에도 높은 자질을 갖춘 과학자들의 최대 사용자이다.
 
또한 공공부문은 많은 경우 차별철폐정책, 즉 성별 또는 인종에 의해 불이익을 받는 후보자들에게 의도적으로 우선권을 부여하는 정책을 실시하고 있다. 이것은 미국에서 아주 중요하였다. 2003년 7월 미국의 연방대법원은 대학이 일정한 기준 하에 아프리카계 미국인을 차별적으로 우대할 수 있다는 원칙을 지지하였다. 이 판결을 지지한 사람들 중에는, 차별철폐조치의 성공을 상징하는 미국 군부의 고관인 콜린 파월(Colin Powell)과 노오먼 쉬바르쯔코프(Norman Schwarzkopf)가 있었다. 그리고 그것은 여성을 차별적으로 우대하는 것의 중요성도 보여주었다. 이 판결을 지지한 연방대법원 판사의 한 명은 그녀 자신도 차별철폐조치가 없었다면 그 지위에 오르지 못했을 것이라고 밝혔다.
 
또한 공공부문은 신체적․정신적 장애를 갖고 있는 노동자의 고용을 보호하는 직장으로서 기능하고 있다. 이 역할은 사회적으로 중요하지만, 노동력의 생산성을 저하시키기 때문에 서비스가 하청주어지면 이 역할이 위협받게 된다. 1981년 대처정권 하에서는 쓰레기 수집업무에 처음으로 민간업자가 사용되었을 때, 처음에는 업자는 학습장애가 있는 노동자를 선전소책자에 이용하였지만 몇 개월 후에는 조용히 해고하였다.
 
4.4 공공서비스의 미래
 
공공서비스의 역할은 세계사회와 세계경제에서 더욱 큰 부분을 차지할 것이다. 여기에는 다음과 같은 세 가지 이유가 있다.
 
첫째, 현재 공공서비스가 충분히 제공되고 있지 못한 개발도상국들에서는 공공서비스가 필연적으로 성장한다. 이 국가들이 성장하고 이들의 기대도 커짐에 따라, 과거에 선진국이 그랬던 것처럼, 공공서비스에 투여되는 국부의 비율이 증가한다.
국가들의 공공서비스 산업이 성장한다. 이런 국가들의 경제가 성장하고 국민들의 욕구가 커짐에 따라 과거 선진국들이 경험했던 것과 같이 공공서비스에 대한 투자는 늘어난다.
 
둘째, 공공서비스에 대한 새로운 수요가 있다. 여기에는, AIDS에 대한 대응 및 고령자 간호 등의 보건의료에 대한 새로운 수요가 포함된다. 각 국가 및 국제 차원에서 공공당국은 교육을 모든 사람에게 확대하고 미래의 ‘지식사회’ 또는 ‘지식경제’를 구축하기 위한 정책을 추구하고 있다.
 
셋째, 지구화는 지구화 과정을 지원하고 규제하며 그것에 공헌할 공공부문의 국제적 역할의 지속적 확대를 요구할 것이다.
 
변화하는 욕구를 명확히 보려면, 인터넷을 개발하고 정보기술의 필요에 대응하는데 있어서 공공서비스가 하는 역할, 그리고 국제적 공공서비스의 다양한 발전동향을 주목해보면 된다.
 
새로운 책임영역: 인터넷과 정보기술
세계 정보네트워크의 핵심적 요소인 인터넷은 공공당국이 창출한 것이다. 인터넷은 미국의 국방 및 대학의 컴퓨터시스템이 공적자금에 의한 계획적 정책조치로서 네트워크를 만듦으로써 탄생하였다. 그것은 1989년의 네 개의 호스트 컴퓨터로 시작하여 1990년대에는 2000개를 넘어섰는데, 이 기간 동안 민간부문은 인터넷을 “공개된 연구와 교육에 한정하여 이용할 수 있었고, 다른 목적을 위한 이용은 허용되지 않았다.” 그 후 1990년 이후 인터넷은 민간 사용에도 개방되었다.
 
공공당국은 정보․컴퓨터기술(ICT)을 개발하고 공공서비스 자체에서 ICT를 이용하는데 있어서 핵심적 역할을 한다. 이러한 역할에 포함되는 것은, 서비스의 직접적 제공, 특히 학교와 대학의 교육 서비스, 도서관, 우체국, 학교 및 기타의 장소에 공공인터넷 설치, 하드웨어와 소프트웨어의 획득과 개발을 위한 조달․개발 결정, 예를 들면 네트워크와 기준의 관리에 관한 기획기능, 그리고 서비스와 정보를 시민들이 이용하기 쉽게하기 위한 인터넷의 사용(‘전자정부’) 등이다.
 
이러한 서비스들은 현재 모든 국가에서 정부가 개발하고 있다. 아래에 소개하는 말레이시아는 일반적 유형의 한 보기이다.
 
[사례18] 말레이시아의 ICT 개발과 전자정부
말레이시아 정부는 국가ICT(정보통신기술)위원회를 설치하였다. 이 위원회는 말레이시아의 국가능력을 개발하기 위하여 활동하고 있다. 프로그램들은 크게 5개의 항목으로 나누어지며, 광범위한 공공기관이 관여하고 있다.  이 프로그램 속에는, 교육․훈련․능력개발을 위한 프로그램, 전자비지니스의 지원, 네트워크를 빈곤한 지방지역으로 확대하기 위한 ‘보편적 서비스의무’에 대한 재정지원, ‘전자정부’ 서비스를 위한 인터넷의 이용 등이 포함되어 있다. 자치체를 고성능의 상호작용형 코뮤니티센터로 변화시키기 위한 실험적 프로제트가 현재 수방 자야(Subang Jaya)에서 진행되고 있다.
 
또 말레이시아는 아프가니스탄에 대하여, 자원이나 사회기반시설이 빈약한 국가에서 어떻게 정보기술을 개발할 것인가에 관하여 적극적인 조언을 제공하고 있다. 그  조언의 핵심 요점은 아래와 같다. “OSS(Open Source Software: 즉 리눅스(Linux)와 같은 비상업적 무료시스템)의 채택을 진지하게 고려할 필요가 있다. 왜냐하면 이 소프트웨어의 최초의 경비는 라이선스가 있는 소프트웨어의 비용에 비하여 아주 소액에 지나지 않기 때문이다. 또한 세계적으로 OSS 코뮤니티는 크며, 이것은 기술적인 지원을 더 쉽게 얻을 수 있다는 것을 뜻한다. 인접국가인 인도는 OSS의 열렬한 지지자이다. 또 하나의 이점은 OSS와 인터넷에서 이용가능한 기술지원 네트워크를 사용하여 프로그래머를 어릴 때부터 신속하게 훈련시킬 수 있다는 것이다. 이것은 교육에 큰 영향을 미칠 것이다.”
 
‘새천년 개발목표’(Millennium Development Goals)와 인권
‘새천년 개발목표’(MDGs: Millenium Development Goals)는 2000년에 유엔이 합의한 목표이다. 사실상 모든 MDGs는 공공서비스를 통한 정부의 행동에 명백히 의존하고 있다. 보통초둥교육의 달성, 아동사망률의 저하, 임산부의 건강개선, HIV/AIDS 및 기타 질병의 퇴치 등은 모두 공공보건의료 및 교육서비스의 확대에 의존하고 있다. MDGs의 첫 번째 목표인 빈곤과 기아의 근절은 경제성장뿐만 아니라 재분배를 위한 공적메커니즘을 필요로 한다. “성장만으로는 교육과 보건의료의 개선을 이룩할 수 없으며, 사람들을 빈곤의 덫으로 몰아넣는 사회적․정치적 불균형도 바로 잡히지 않을 것이다. MDGs를 달성하려면, 빈곤층이 자신의 삶을 개선할 수 있는 행동을 취할 수 있도록 힘을 권한(힘)을 부여해야 하며, 정부는 이들이 필요로 하는 서비스를 받을 수 있도록 보장함으로써 이들을 지원해야 한다.” 환경의 지속가능성에는 깨끗한 물의 공급과 이용의 확대라는 목표도 포함되어 있다. 발전을 위한 지구적 파트너쉽은 “에너지와 운수시스템, 인간의 숙련과 지식에 대한 투자를 필요로 한다.”
 
국제적 인권의 인식은 여러 공공서비스들에 걸쳐서 확대되고 있다. 2002년 11월, UN의 경제․사회․문화적 권리 위원회는 물에 대한 접근과 이용을 근본적 권리라고 선언하였고, 또 물은 그저 경제적 상품이 아니라 사회․문화적 재화라고 선언하였다. 경제․사회․문화적 권리에 관한 국제협약을 비준한 145개 국가들은 이제 이 협약에 의하여 안전한 물에 대한 “공평하고 차별 없는” 접근과 이용을 촉진할 의무가 있다. UN 인권위원회(UNCHR)는 서비스, 특히 보건의료, 교육 및 물의 자유무역화가 인권에 미치는 영향을 검토하도록 WTO 가맹국들에게 강하게 촉구하는 보고서를 발표하였다.
 
국제적 공공부문과 지구적 공공재(global public goods)
지구적 공공부문은, UN의 각종 대규모 국제기구들, 세계보건기구(WHO), 세계은행( 및 아시아개발은행 등의 지역개발은행), 세계무역기구(WTO) 등의 형태로 이미 존재한다. 국민국가들과 마찬가지로, 이 기구들은 공적이익(관심사)보다 사적이익을 우선시할 수 있으나, 이 기구들은 집단적 정치적 발의에 의해서 만들어졌고 세금을 재원으로 하는, 부정할 수 없는 공공기관이다. 이 기구들은 예를 들면, WHO는 보건, UNESCO와 같은 UN기구는 교육, 세계은행은 경제발전(그러나 실제로는 그 책임을 다하고 있지 못함) 등과 같이 특정한 공공서비스 영역에 책임이 있다.
 
국제적 공공재에 대한 일반적 접근법의 하나는 1999년에 UN에 의해 제시된 것으로, 이것은 국제적 공공부문 메커니즘을 통하여 공급되고 자금 조달될 필요가 있는 ‘지구적 공공재’라는 아이디어였다. 환경문제가 하나의 범주이다. 깨끗한 공기에 관한 개별국가의 입법은 이제 CFC와 이산화탄소 배출삭감에 관한 몬트리오올 의정서와 교토의정서 등과 같은, 대기오염에 관한 국제조약에 의해서 보완되고 있다. 국제어업규제는 어업자원보호를 위한 핵심 메커니즘이다.
 
의료보건문제는 또 하나의 범주이다. 예방접종에 의해 전염병을 통제하려는 협조적 노력에 의해 1990년대에는 천연두가 지구에서 근절되었다. AIDS와 HIV를 통제하기 위한 노력의 중심은 국제행동이며, 여기에는 의약품의 제조와 판매 등과 같은 경제적 문제를 복지와 공공의 이익에 기반한 국제적 결정에 종속시키는 것이 포함된다. WHO는 최근에 SARS가 대규모로 발생하였을 때 나타난 바와 같이 이러한 질병들의 감시에 있어서 핵심적 역할을 맡고 있다.
 
지식과 통신은 국제적 행동의 필요성과 영역이 확대되고 있는 또 하나의 범주이다. 인터넷에의 접근은 교육에 있어서, 따라서 발전에 있어서도 필수불가결하다. “지구적 지식의 효율적인 생산과 공평한 이용은 집단적 행동을 필요로 한다” 지식에 관한 특허가 효과적이려면 국제적이어야 하며, 이제는 WTO의 TRIPS(지적소유권의 무역관련측면에 관한 협정) 메커니즘을 통한 합의에 따라야 한다. 이것은 이러한 쟁점들에 대하여 국제적인 공공서비스 접근법을 개발하는 것의 중요성을 강조하고 있다. WTO의 논의는 지적소유권을 오로지 무역자유화나 무역규제의 문제로만 다루고 있고, 의약품 등의 유익한 발명을 광범위하게 사용하도록 하는 것과 같은 공공이익, 특허 없는 발명의 존중과 격려, 기업특허와 이에 상응하는 법적 지원시스템을 갖고 있는 국가이외의 다른 국가들의 개발필요들을 무시하고 있다.
 
지구적 서비스를 지원하기 위한 지구적 공적자금조달 및 과세시스템을 개발하기 위한 제안들의 수가 증가하고 있다. 이것은 더 효과적인 재분배를 위하여 과세기반을 현재보다 더 크게 장점이 있으며, 남아프리카 정부의 한 관리가 “인종차별(아파르트헤이트)의 폐지에 필적하는 지구적 공공자금조달(public finance)은 무엇인가”라고 물었던 문제이자 과제이다. 가장 잘 알려진 제안은 노벨상 수상자인 제임스 토빈(James Tobin)이 제안한 국제금융거래에 대한 과제이다. 그 외에도, 국제항공여행에 대한 과징금, 세계지적재산권기구(WIPO)에 지불하는 요금의 일부를 지금까지 소홀히 취급되왔던 열대질병과 농업에 대한 연구의 지원 또는 모든 사람을 대상으로 하는 기초교육을 지원하는데 사용하자는 제안 등도 있다.
 
상호부조: 공공-공공 파트너십(PUPs: Public -public Partnerships)과 기타 행동
다른 형태의 국제협력과 행동도 발전하고 있다. 여기에는 공공-공공 파트너십(PUPs)의 일반적 개념, 즉 경험이 풍부한 기존의 기관이 이윤 목적이 아니라 상호부조를 기반으로 하여 능력개발을 돕기 위하여 다른 공공기관과 손을 맞잡는 것이 포함된다.
 
눈에 띄는 이것의 한 예는, 발트해 주변의 구 공산국가들, 에스토니아, 라트비아, 리투아니아와 폴란드의 자치체 상하수도회사들에 지원이 제공된 사례이다. 지원 자체는 자매결연협약, 재정원조, 개발은행융자 등을 통한 능력개발의 형태를 취하였다.
 
발트해의 오염 청소를 목적으로 하는 국제협력공동체인 헬싱키위원회(HELCOM)가 중요한 역할을 하였다. HELCOM에는 유럽연합 국가들, 개발은행 및 체제이행국가들이 참여하였다. 활동의 핵심은 발트해 공동종합환경행동프로그램(JCP)이었다. 이 프로그램은 발트해로 들어오는 모든 하천유역에서 폐수처리를 필요로 하는 문제의 ‘분쟁지역’(hot spots)을 찾아내고 이것을 공동의 문제로 처리하기 위해 기술적․재정적 자원을 중개하여 모으는 것이었다. PUP가 이 일환으로 도입되었다. 예를 들면, 리투아니아에서는 카우나스에 폐수처리장을 설치하려는 프로젝트가 있었는데, 이것은 유럽부흥개발은행(EBRD)의 자금을 지원 받고 핀란드 공공부문기관(핀란드환경연구소)의 조언과 원조를 받았으며 스톡홀름 수도(Stockholm Water)와 자매결연을 맺으며 진행되었다. 스웨덴의 자치제회사들과 에스토니아, 라트비아, 리투아니아의 수도국들도 이와 비슷한 자매결연을 맺었다. 1998년의 조사에 의하면, 이 접근법은 잘 작동되었다.  
 
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“공공서비스가 답이다” (매일노동뉴스, 김재홍 기자, 2003-12-11 오전 10:28:31)
신자유주의 정책에 맞선 국제 공공노동자들의 대응
  
전 세계적으로 추진되고 있는 세계화와 신자유주의 정책은 공공부문에 대한 심각한 위협을 낳고 있다. 각국에서 공공기업들이 민영화되고 공공 서비스 관련 예산들이 감축되고 있다. 더구나 공공부문에 대한 공격은 대다수 국민들에게 생존을 위해 필수적인 서비스 제공에 대해 시장논리가 개입된다는 점에서 그리고 공공부문 노동자들의 고용안정과 근로조건을 악화시킨다는 점에서 많은 논란을 불러왔다.
 
이런 상황에서 세계 최대의 공공부문 노조 연합체인 국제공공노련(PSI)은 지난해 9월 캐나다 오타와에서 열린 세계 총회에서 ‘질 좋은 공공서비스(Quality Public Services, QPS)' 캠페인을 결의하고 신자유주의에 맞서 공공서비스를 지키기 위한 전 지구적 운동을 벌이고 있다.
 
PSI는 ‘공공서비스가 답이다’는 제목의 정책자료집을 통해 “공공서비스는 사회와 경제를 발전시키는 중요한 관건”이라며 “공공서비스를 시장의 기준으로 평가한다면 공공서비스가 가지고 있는 사회적이고 국가적인 기능을 무력화시키게 된다”고 경고하고 있다. 특히 PSI는 공공서비스를 지키기 위한 QPS 운동의 핵심을 노동계와 시민사회 간 사회적 연대에 두고 있다. 공공서비스의 축소는 노동자들에게 뿐 아니라 사회전체에도 심각한 문제를 가져오기 때문이다.
 
PSI 한국 가맹조직들에게 QPS 운동을 설명하고 적극적인 활동을 당부하기 위해 9일 방한한 QPS운동 총괄 코디네이터 웬디 케어드씨도 “공공서비스 축소에 대해 시민사회와 공공부문 노동자들 간에는 공통의 이해관계가 있다”며 “이들 간에 서로 결합하고 연대하는 것이 QPS운동의 목적”이라고 규정했다.
 
‘질 좋은 공공서비스’ 제공에 초점 맞춰야
 
먼저 사회 전체적으로 볼 때, 생존을 위해 필수적으로 제공받아야 할 공공서비스가 시장의 이윤추구논리에 의해 제공받지 못한다는 시민들의 고통은 공공부문 노동자들의 고용불안과 근로조건 악화와 함께 고민돼야 한다는 것이다. 특히 케어드씨는 “사회적 측면에서 보면 양질의 공공서비스를 받기 위해서는 공공부문 노동자들의 전문성과 인간다운 근로조건이 필수적이며 이런 환경이 부실해질 경우 공공서비스도 나빠질 수밖에 없다”고 강조했다. 또한 “공공서비스를 오랫동안 제공해 온 노동자들은 삶이 질이 얼마나 중요한지를 잘 알고 있으며 이 같은 경험을 바탕으로 지역사회 및 시민단체들과 연대해 나가야 한다”는 것이다.
 
더구나 전 세계적으로 공공부문 민영화의 실패사례들도 연이어 발생하고 있는 상황이다. 케어드씨는 미국의 대규모 정전사태를 예로 들며 “민간기업이 이윤을 이유로 설비투자를 하지 않은 결과”라며 상수도, 철도 등 많은 영역에서 이 같은 질의 저하가 두드러지고 있다고 주장했다. 따라서 이 같은 실패사례들을 통해 지역사회와 노동계가 정부에게 사유화 정책에 대한 평가를 요구하고 사유화에 따른 비용증가, 장기적인 영향 등을 분석해 사유화 정책 중단에 대한 정책적 압력을 행사할 수 있어야 한다는 것이다. 
이와 관련 한국에서도 97년 IMF 구조조정 이후 공공부문 사유화 추진이 본격화되면서 공공부문을 지키기 위한 노동계의 거센 투쟁들이 있었지만 전사회적인 연대를 이끌어 내고 정부정책을 변화시키기에는 역부족이었다.
 
케어드씨는 한국의 공공부문 사유화 문제에 대해 “일반 시민들도 사회 모든 구성원들이 누려야 할 공공서비스와 사기업의 이윤동기가 갈등을 일으킬 수밖에 없다는 점을 인식하게 될 것”이라며 “이 같은 인식을 얼마나 확산하고 여론으로 조직할 수 있느냐에 따라 사유화를 저지하거나 최소한 속도라도 늦출 수 있게 된다”고 강조했다. 케어드씨는 또 질 좋은 공공서비스 제공을 위해서는 노동자들의 역할이 필수적이라며 “한국에서는 공무원들을 포함해서 공공부문에 대한 노동기본권이 제대로 확보돼 있지 않아 더 나은 공공서비스 제공을 위한 논의구조에 노조가 개입할 여지가 없다”고 지적했다. 
이미 오랜 공공서비스 제공의 역사를 가지고 있는 선진국에서는 노조가 단체교섭을 통해 공공서비스의 질을 개선하는 데 직접적으로 개입하고 있으며 이를 위해 공공부문에 대한 노동기본권의 완전한 보장과 노조들의 적극적인 역할이 필요하다는 것이다.
 
마지막으로 케어드씨는 “현재 세계화를 이끌고 있는 자본과 다국적 기업의 이해에 대항할 수 있는 효과적인 무기가 ‘질 좋은 공공서비스 운동’이 될 것”이라며 한국에서도 전 지구적 연대와 함께 지역차원의 적극적인 활동을 당부했다.